OECD Multilingual Summaries

Perspectives on Global Development 2013. Industrial Policies in a Changing World

Summary in Danish

Perspektiver på global udvikling 2013. Industripolitikker i en foranderlig verden

Sammendrag på dansk

Skiftet i den globale økonomi giver konkurrencemæssige muligheder og udfordringer for beslutningstagerne i udviklingslandene. Nye former for FDI og delokalisering af højværdiaktiviteter, som tidligere blev holdt in‑house i de udviklede lande, åbner nye muligheder for læring og innovation og for at komme ind på nye aktiviteter og i nye sektorer. Samtidig åbner væksten i ”middelklassen” nye forbrugermarkeder. Udvikling af produkter og tjenester, som er skræddersyet til disse nye forbrugere, og tilpasning af eksisterende løsninger efter lokale behov kan give incitamenter til at sprede aktiviteterne og opgradere den indenlandske produktion. Men konkurrencen er hård og stigende, og det opmuntrer virksomhederne til hurtigt at øge deres innovationskapacitet for at kapre nye kunder.

Flere faktorer, herunder landenes naturressourcer, størrelse, integration på verdensmarkedet og politikker, er bestemmende for, om man får gavn af mulighederne og kan imødegå udfordringerne. Økonomier, som har mange naturressourcer, har f.eks. fordel af et stigende bytteforhold, men står også over for vanskeligheder med at investere i nye aktiviteter, fremme produktionen og sprede eksporten. Nogle af disse lande forsøger at udnytte de tilgængelige indtægter bedre til at finansiere deres industrielle og regionale udvikling. Derudover kan små økonomier, som er integreret i globale værdikæder, drage nytte af de nye former for FDI til at generere forbindelser med den lokale økonomi, forudsat at de indfører effektive infrastruktur‑ og uddannelsespolitikker. Endelig drager store økonomier fordel af voksende indenlandsk efterspørgsel som en kilde til vækst og forsøger også at identificere nye former for partnerskab med udenlandske virksomheder for at øge teknologioverførslen og spillover til indenlandske virksomheder.

I de sidste 10 år har mange udviklingslande vist fornyet interesse for industripolitik. De forsøger at sprede deres aktiviteter og komme ind i nye sektorer og aktiviteter samt opgradere den indenlandske produktion. Ændringen af deres produktionsstrukturer ses i stigende grad som led i deres strategier for at opnå en bæredygtig og inklusiv vækst. Lande som Brasilien, Kina, Indien og Sydafrika benytter ordninger, f.eks. sektorteknologifonde og offentlige indkøb, til at finansiere og fremme innovation og opgradere produktionen på særligt prioriterede områder. Disse lande fremmer også skabelse af nye virksomheder, især iværksættere på områder i forbindelse med informations‑ og kommunikationsteknologi. Nogle lande, f.eks. Brasilien, Marokko og Indien, benytter i stigende grad FDI som et værktøj til at fremme innovation og industriel opgradering ved at fremme nye former for forbindelser mellem MNC'er og lokale firmaer og ved at give særlige fordele for at tiltrække mere vidensintensive aktiviteter, som kan generere større spillover til den indenlandske økonomi. Andre undersøger nye veje til at styrke eksisterende firmaers konkurrenceevne ved at fremme klyngeudvikling og styrke bagud‑ og fremadrettede forbindelser. Endelig skaber bestræbelserne på at opnå en bæredygtig udvikling yderligere muligheder inden for nye teknologier og miljøvenlige forretningsmodeller.

Når udviklingslandene skal udforme og indføre politikker for industriel udvikling, står de over for en udfordring med flere barrierer, især inden for uddannelsesmæssige kompetencer, finansiering af innovation og SME'er samt hård og blød infrastruktur. De fleste af dem udvikler nye strategier, som mobiliserer investeringer i bundter, for at imødegå de forskellige begrænsninger og udnytte synergierne mellem offentlige aktiviteter på forskellige områder. De har især fokus på:

• En veluddannet arbejdsstyrke er nødvendig for opgradering af industrien, da det stimulerer til innovation og hjælper landene med at bevæge sig op ad de globale værdikæder. Store investeringer i uddannelse er dog ikke en garanti for, at de erhvervede kompetencer nødvendigvis svarer til de krav, produktionsstrukturen stiller, eller at de menneskelige ressourcer bliver udnyttet produktivt.
• Investment in innovation, the creation of new firms and increasing productivity in SMEs are often constrained by lack of financing. Offentlige finansielle institutioner, især udviklingsbankerne, øger deres støtte på disse områder.
• Huller i infrastrukturen er stadig en væsentlig flaskehals i forhold til konkurrenceevne (ca. 60 % af verdens infrastruktur ligger i højindkomstlande, 28 % i mellemindkomstlande og 12 % i lavindkomstlande). Udviklingslandene anerkender, at det er nødvendigt ikke kun at investere mere i infrastruktur, men også forbedre beslutningstagningen på dette område, hvis de skal udvikle sig yderligere.

Det er altafgørende at udnytte mulighederne og imødegå udfordringerne på produktionsområdet. Men industripolitikker er i sig selv ikke nogen garanti for succes. Ressourcer til at gennemføre dem, langsigtet engagement og kapacitet til at gennemføre og overvåge dem, er altafgørende. Det er også vigtigt at koordinere handlinger på flere felter og kapaciteten til at skifte retning, når målene ikke nås. Mange udviklingslande står over for et stort internt pres, som forhindrer eller forsinker ellers ønskværdige ændringer, og faktisk er incitamentet til at udvikle nye aktiviteter ofte lille, når priserne for råvarer stiger. Desuden er risikoen for at mislykkes med industripolitikken høj: Informationsasymmetrier mindsker den statslige planlægningskapacitet, regeringer står over for forhindringer, når de hurtigt skal finpudse aktiviteter, og det er vanskeligt at trække støtten, da lobbyer vil forsøge at forhindre forandringer. Stærke institutioner og ordninger til styring af incitamenter ud fra resultater kan være med til at mindske risikoen for at sidde fast.

Endelig er industripolitik meget specifik i forhold til sammenhæng og tid. Men udviklingslandene har ofte følgende fælles behov for udformning og gennemførelse af industripolitikker: i) øget kapacitet til at generere og behandle information for at stille diagnoser og definere resultatindikatorer, ii) rum til dialog med den private sektor om at opbygge partnerskaber og skabe investeringssynergier og iii) koordineringskapacitet for at skabe overensstemmelse mellem aktiviteter på forskellige regeringsniveauer og på forskellige områder, herunder uddannelse, infrastruktur og langsigtet finansiering. Derfor vil udarbejdelse og indførelse af industripolitikker have gavn af en struktureret politisk dialog blandt ligestillede, da landene lærer at indføre politikker ved at prøve sig frem og ved at dele deres viden med andre.

Kapitel 1 i denne rapport er en oversigt over bevægelsen i velstanden indtil videre, mens kapitel 2 ser på de forskellige kanaler, hvorigennem den påvirker udviklingslandenes økonomier. Kapitel 3 beskriver den fornyede interesse for industripolitik i udviklingsøkonomierne, mens kapitel 4 præsenterer de væsentligste udfordringer, de står over for, når de skal gennemføre disse politikker. Kapitel 5 analyserer problemerne med at få de rigtige kompetencer i udviklingslandene og de politikker, som kan mindske dem. Kapitel 6 beskriver de vanskeligheder, udviklingslandenes SME'er og ikketraditionelle sektorer står over for med hensyn til finansiering, og de nye politikker, som kan imødegå dem. I kapitel 7 er der fokus på flaskehalse i infrastrukturen, og forskellige måder at forbedre styringen af den politiske cyklus identificeres, mens kapitel 8 præsenterer de politisk‑økonomiske udfordringer ved at gennemføre industripolitikker.