9. Ouverture
Ce chapitre commente le principe d’ouverture figurant dans la recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’intégrité publique. Il décrit comment des cultures organisationnelles transparentes favorisent un environnement sûr où les employés peuvent discuter ouvertement de dilemmes éthiques, de situations de potentiels conflit d’intérêts et de problèmes d’intégrité. Il identifie les principaux leviers pour promouvoir l’ouverture, notamment l’engagement des employés et leur identification aux valeurs d’intégrité, ainsi qu’une gestion réactive, crédible et digne de confiance. Le chapitre examine également les éléments essentiels d’un système efficace de protection des lanceurs d’alerte, notamment en garantissant la mise en place de règles, de procédures et de canaux clairs pour signaler les violations présumées des normes d’intégrité. En outre, ce chapitre examine comment des cultures hiérarchiques et formelles dans la fonction publique peuvent en affaiblir l’ouverture, et il étudie comment un renforcement des capacités et des ressources dédiées sont essentiels pour garantir cette ouverture. Il examine également les défis liés à la perception culturelle des lanceurs d’alerte et aux mécanismes de signalement confidentiel et anonyme.
Une approche globale de l’intégrité publique comprend des mesures visant à favoriser l’ouverture, ce qui permet aux agents publics de se sentir en sécurité pour identifier activement et soulever des questions, des préoccupations ou des idées, et répondre à d’éventuelles violations de l’intégrité publique. La mise en place d’une culture organisationnelle ouverte présente trois avantages principaux : premièrement, elle permet d’instaurer la confiance dans l’organisation ; deuxièmement, elle permet de cultiver l’appropriation et la motivation, ce qui accroît l’efficacité (Martins et Terblanche, 2003[1]) ; et troisièmement, dans une culture organisationnelle ouverte, chacun peut signaler des problèmes pour qu’ils soient résolus avant de devenir préjudiciables à l’organisation. Une communication ouverte et un engagement envers les valeurs organisationnelles créent un environnement sûr et encourageant où les employés expriment leurs opinions et se sentent à l’aise pour discuter librement des dilemmes éthiques, des situations de potentiels conflit d’intérêts et d’autres problèmes d’intégrité.
La Recommandation de l’OCDE sur l’intégrité publique invite les adhérents à « favoriser au sein du secteur public une culture institutionnelle de la transparence qui tienne compte des préoccupations en matière d’intégrité, notamment :
a. en encourageant une culture ouverte dans laquelle les dilemmes d’ordre éthique, les préoccupations en matière d’intégrité publique et les erreurs peuvent être débattus librement, y compris, le cas échéant, avec les représentants du personnel, et où les dirigeants se montrent disponibles et motivés pour donner des conseils en temps utile et apporter des solutions aux problèmes qui l’exigent ;
b. en établissant des règles et des procédures explicites pour le signalement de violations présumées des normes d’intégrité, et en garantissant, dans le respect des principes fondamentaux du droit interne, une protection dans la législation et dans l’usage contre tous les types de traitement abusif consécutif à un signalement de bonne foi et sur la base de soupçons raisonnables ;
c. en mettant en place de nouveaux canaux pour signaler les violations présumées des normes d’intégrité, y compris, le cas échéant, à titre confidentiel auprès d’un organisme habilité à engager une enquête indépendante et doté des moyens pour ce faire » (OCDE, 2017[2]).
Dans le contexte de l’intégrité publique, une culture institutionnelle de la transparence signifie que les employés, les cadres et les dirigeants peuvent régulièrement engager une conversation pour soulever des questions, des préoccupations ou des idées et prévenir les comportements répréhensibles, la fraude ou la corruption (Detert et Edmondson, 2011[3] ; Morrison, 2014[4] ; Collins, 2012[5]). Cette culture est complétée par des mécanismes de signalement formels, comme les alertes et d’autres politiques de divulgation interne qui permettent aux employés de signaler un manquement par le biais d’un canal officiel lorsque celui-ci a eu lieu. Une culture institutionnelle de la transparence comprend les éléments porteurs suivants : une autorité morale réceptive et engagée à fournir des conseils opportuns et à résoudre les problèmes pertinents ; et des employés qui se sentent à l’aise pour soulever toute préoccupation d’ordre éthique (OCDE, 2017[2]). Concrétiser ces deux éléments implique les caractéristiques suivantes :
Les agents publics s’identifient aux valeurs de l’organisation.
Les agents publics sont engagés et habilités à préserver les valeurs de leur environnement de travail.
Les responsables et les gestionnaires sont réceptifs, crédibles et dignes de confiance sur les questions et les préoccupations liées à l’intégrité.
Des environnements sûrs, dédiés à l’expression des questions, des préoccupations et des idées, sont cultivés et entretenus.
Des canaux et des mécanismes sont mis en place pour veiller à ce que les cas de manquement soient signalés, fassent l’objet d’une enquête et soient sanctionnés de manière appropriée, et que les lanceurs d’alerte se sentent protégés et à l’aise pour exprimer leurs préoccupations.
9.2.1. Les agents publics s’identifient aux valeurs de l’organisation
Un élément essentiel pour garantir l’ouverture requiert des agents publics qui s’identifient à l’objectif de l’organisation, connaissent les règles et les procédures et comprennent comment elles sont mises en œuvre dans la pratique. Lorsque les valeurs et les normes de l’organisation entrent en conflit avec celles de l’employé, son engagement et son implication dans l’organisation en pâtiront probablement. D’une part, si les employés placent leurs valeurs personnelles à un niveau plus élevé que l’organisation, ils seront confrontés à un conflit, ce qui entraînera une diminution de l’engagement et une réticence à dénoncer les actes répréhensibles potentiels (Berry, 2004[6]). D’autre part, si les normes d’intégrité personnelle d’un employé sont inférieures à celles de l’organisation, les manquements à l’intégrité risquent d’être considérés comme un élément incontournable de la routine quotidienne (Berry, 2004[6]).
On peut citer, entre autres pratiques concrètes pour cultiver l’identification aux valeurs, la communication des règles et des normes dans un langage simple (pour en savoir plus, voir le chapitre 4) et des pratiques d’embauche basées sur des critères éthiques (pour en savoir plus, voir le chapitre 7). Les organisations pourraient également veiller à ce que, lorsque de nouveaux employés sont recrutés, leur formation comprenne des discussions sur les règles, les normes et les valeurs de l’organisation (pour en savoir plus, voir le chapitre 8). D’autres outils pourraient inclure un système de récompenses pour l’intégrité, grâce auquel les employés peuvent nommer leurs pairs en fonction de leur respect des valeurs de l’organisation (encadré 9.1).
Les prix de la fonction publique (« Civil Service Awards ») s’articulent autour des valeurs et des normes fondamentales de la fonction publique britannique et de leur mise en œuvre. Les candidatures d’équipes ou de personnes exceptionnelles qui ont innové, impressionné et marqué leur domaine au cours des 12 derniers mois sont examinées selon les critères suivants :
La promotion ou la démonstration des valeurs et comportements fondamentaux énoncés dans le code de la fonction publique – Le candidat a-t-il agi (le cas échéant) avec intégrité, honnêteté, objectivité et impartialité ?
Avantages mesurables – La candidature apporte-t-elle la preuve que le projet ou le programme a un effet tangible ?
Travail en partenariat – Le candidat a-t-il mis en place des modalités de travail collectif efficaces qui rassemblent des collègues issus de plusieurs équipes, services ou autres organisations internes ou externes ?
Durabilité – L’initiative/la pratique décrite aura-t-elle un effet durable et pourra-t-elle être reproduite dans l’ensemble du gouvernement ?
Inclusion – Le candidat a-t-il fait preuve d’inclusion, en mettant à profit les forces, les talents et l’expérience des équipes, et en tenant compte de tous les groupes de clients, d’utilisateurs de services, de publics ou de parties prenantes pour élaborer des solutions ?
Innovation – Le candidat a-t-il utilisé des approches novatrices et fait le meilleur usage possible des moyens technologiques disponibles, ce qui a permis de passer d’une situation de statu quo à des avantages réels pour les utilisateurs finaux ?
Impact – Le candidat a-t-il produit un impact au-delà de son équipe, de son secteur d’activité ou de son service ?
Source : (Gouvernement britannique, 2018[7]).
Pour cultiver l’identification avec les valeurs de l’organisation, l’Autorité des lanceurs d’alerte aux Pays-Bas suggère d’utiliser une méthode de « narration conjointe ». Les responsables et les gestionnaires posent notamment des questions comme : « Qu’est-ce qui est important pour nous, qu’est-ce qui nous tient à cœur et de quoi sommes-nous fiers ? » – et, avec les employés, parlent de l’organisation, de son histoire, de l’avenir commun et de la manière dont ils veulent y parvenir. Le raisonnement sous-jacent est que le partage des histoires permet à chacun de mieux comprendre la culture existante. Cela crée un lien et une cohésion entre les personnes et le travail, et peut contribuer à un environnement sûr au sein de l’organisation (Hoekstra, Talsma et Zweegers, 2017[8]).
9.2.2. Les agents publics sont engagés et habilités à préserver les valeurs de leur lieu de travail
Un employé dont la voix est entendue est plus susceptible de se sentir engagé lorsqu’il s’exprime pour résoudre un problème de manière constructive (Holland, Cooper et Sheehan, 2017[9] ; Beugré, 2010[10] ; LePine et Van Dyne, 1998[11]). L’engagement et l’ouverture se renforcent également mutuellement au sein des cultures institutionnelles transparentes qui renforcent l’engagement. En effet, si un salarié perçoit qu’il a la possibilité d’exprimer véritablement ses préoccupations et de participer à la prise de décisions, son engagement s’améliore (Beugré, 2010[10]).
Un certain nombre d’outils permettent de renforcer l’engagement et l’autonomisation des employés. Par exemple, les employés consultés individuellement par leurs responsables ont une vision positive de leur influence individuelle sur leur environnement de travail (Tangirala et Ramanujam, 2012[12]). Cela peut avoir, par la suite, un impact sur leur volonté de s’engager et d’exprimer leurs idées ou leurs préoccupations. Les responsables peuvent également s’entraîner à « passer au deuxième plan » pour que leurs employés puissent « s’impliquer davantage », par exemple en changeant de place (au milieu de la table plutôt qu’en tête) ou d’ordre des interventions pour veiller à ce que les employés parlent en premier ou qu’ils disposent d’un temps de parole dans les réunions (Tilleard, 2018[13]).
Les mécanismes ne doivent pas se concentrer uniquement sur l’amélioration de l’engagement en face à face entre les responsables et les employés. Les responsables peuvent envisager de créer des espaces de groupe pour faciliter le retour d’information, offrant ainsi des possibilités à ceux qui ne se sentent pas à l’aise pour s’exprimer en face à face. Ces espaces pourraient prendre la forme de réunions régulières où l’équipe saurait à l’avance que des questions et des problèmes peuvent être soulevés et potentiellement trouver des solutions, ou de réunions ad hoc lorsque des questions spécifiques se posent. Les responsables pourraient remercier et féliciter publiquement les employés qui prennent la parole lors de ces réunions, et adopter au moins une idée ou résoudre un problème mentionné, démontrant ainsi que la prise de parole aboutit à des résultats (Detert et Burris, 2016[14]). D’autres options peuvent inclure l’utilisation d’outils en ligne pour traiter les retours, comme le processus ThinkGroup développé par l’équipe de données comportementales au Royaume-Uni (encadré 9.2).
Au Royaume-Uni, l’équipe de données comportementales (BIT) a élaboré un processus de « groupe de réflexion » dans lequel les participants contribuent en silence (mais pas anonymement) et en même temps à un même document en ligne. La BIT a institué cet outil pour permettre aux participants d’interagir et de poursuivre leur propre raisonnement afin de rendre le brainstorming plus efficace (Hallsworth et al., 2018[15]).
Sur le document en ligne, les contributeurs peuvent choisir les idées qu’ils souhaitent développer ou auxquelles ils veulent répondre, en se basant sur les contributions des autres participants. Cet outil représente une alternative ou un complément utile aux réunions physiques de brainstorming traditionnel. Dans une réunion collective de brainstorming traditionnel, l’attention du groupe se concentre sur une idée à la fois, ce qui empêche les individus de poursuivre leur propre enchaînement d’idées sur les différents aspects de la discussion.
Un tel outil peut également améliorer l’ouverture au sein d’une organisation, en permettant aux employés de partager leurs idées ou leurs préoccupations. L’utilisation d’un document en ligne, qui constitue une forme d’échange moins conflictuelle et moins directe, peut sembler moins intimidante et donner aux participants le temps de formuler correctement leurs idées et leurs préoccupations.
Source : (Hallsworth et al., 2018[15]).
La sélection de « champions de l’ouverture » est un autre outil possible pour consulter le personnel sur les mesures à prendre pour améliorer les processus de travail, le bien-être et l’ouverture générale. Les champions pourraient être chargés de faciliter le retour d’information sur certaines questions, ou être affectés à des unités ou directions spécifiques. Leur objectif serait d’identifier les points sensibles de l’organisation qui nécessitent des changements ou les points où il existe de bonnes pratiques pour soutenir l’ouverture.
9.2.3. Les responsables et les gestionnaires sont réceptifs, crédibles et dignes de confiance sur les questions et les préoccupations liées à l’intégrité
Plus les gestionnaires et les responsables sont perçus comme des dirigeants transformationnels et éthiques, plus les employés sont disposés à prendre la parole (Avey, Wernsing et Palanski, 2012[16] ; Detert et Burris, 2007[17] ; Walumbwa et Schaubroeck, 2009[18]). Un certain nombre d’outils aident les responsables à démontrer leur engagement en faveur de l’intégrité, notamment des systèmes de recrutement et de performance qui incluent l’intégrité, la formation par l’exemple, la communication sur l’intégrité, le fait de récompenser les bons comportements et de sanctionner les mauvais (pour en savoir plus, voir le chapitre 6). D’autres outils, comme des directives, peuvent être élaborés pour aider les gestionnaires à prendre des mesures concrètes pour créer un lieu de travail ouvert (encadré 9.3).
Reconnaissant l’impact que le comportement des gestionnaires peut avoir sur la culture institutionnelle et sur les attitudes et comportements des employés, la Commission de la fonction publique fournit des directives pour un milieu de travail positif et productif avec des actions concrètes au niveau de la direction, dont les suivantes :
Veiller à ce que les responsables comprennent l’importance des valeurs et de la culture institutionnelle dans l’obtention de résultats.
Exiger des responsables qu’ils se comportent de manière exemplaire.
Veiller à ce que les responsables appliquent les valeurs de l’organisation dans leurs domaines de responsabilité.
Discuter du comportement et des normes d’éthique et de conduite acceptables lors des réunions régulières de l’équipe.
Attendre des responsables et des gestionnaires qu’ils soient attentifs à tout signe ou signalement de comportement déraisonnable et prennent des mesures rapides, informelles et discrètes pour le signaler à l’attention de la personne.
Attendre des responsables et des gestionnaires qu’ils traitent les plaintes comme des symptômes potentiels de problèmes systémiques plutôt que de les considérer comme un fardeau ou une preuve de manque de loyauté sur le lieu de travail.
Offrir aux cadres des possibilités de perfectionnement pour tenir des conversations respectueuses, gérer les conflits sur le lieu de travail, fournir un retour d’information constructif sur les performances professionnelles et parler franchement aux employés des comportements déraisonnables.
Utiliser des exercices basés sur des scénarios pour encourager les discussions entre les employés et les gestionnaires sur les normes attendues en matière de comportement et de culture institutionnelle.
Promouvoir la compréhension de la diversité et de l’inclusion basée sur l’aide à la participation de toutes les personnes sur le lieu de travail et sur une contribution valorisée au groupe.
Attendre des gestionnaires qui observent ou entendent parler de comportements déraisonnables qu’ils agissent rapidement et équitablement. Ils doivent avoir une conversation confidentielle, explicite et directe avec la ou les personnes sur le comportement, son impact sur les autres, les normes de comportement attendues, la nécessité de mettre fin au comportement et la manière dont l’organisation peut aider la personne à modifier son comportement.
Source : (Gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud, 2019[19]).
Si des dirigeants qui « joignent le geste à la parole » sont essentiels pour favoriser la confiance, les cadres qui font preuve de franchise avec leur propre hiérarchie peuvent également cultiver la crédibilité et la confiance. En d’autres termes, les responsables qui expriment à l’autorité morale les préoccupations exprimées par leurs employés montrent qu’on peut leur faire confiance (Knight, 2014[20] ; Detert et Burris, 2016[14]). En effet, la disposition d’un responsable à « faire remonter les problèmes à la hiérarchie » renforce la disposition des employés à se présenter à lui en premier lieu (Knight, 2014[20]). Bien que les responsables et les dirigeants puissent saisir les occasions de soulever des questions avec leur direction devant les employés, cela ne sera pas toujours possible. Les dirigeants et les responsables peuvent informer les employés de ce dont ils ont discuté et des étapes pour la suite de l’action (le cas échéant). Cette démarche présente trois avantages majeurs : i) elle montre aux employés que les gestionnaires sont prêts à parler en leur nom ; ii) elle élargit les perspectives des employés sur les obstacles auxquels les responsables sont confrontés ; et iii) elle tient les employés informés des progrès réalisés, éliminant ainsi le sentiment de futilité (Detert et Burris, 2016[14]).
9.2.4. Des environnements sûrs, dédiés à l’expression des questions, des préoccupations et des idées, sont cultivés et entretenus
La « sécurité psychologique » ou un environnement sûr est une condition fondamentale pour l’ouverture au sein d’une organisation (Liang, Farh et Farh, 2012[21]). Lorsque les employés prennent la décision de s’exprimer, ils évaluent d’abord s’ils peuvent le faire en toute sécurité (Dutton et al., 2002[22]). En effet, l’un des principaux obstacles à l’instauration d’une culture institutionnelle transparente est un environnement dans lequel les employés craignent que leurs idées et observations ne soient rejetées ou, plus inquiétant encore, que le fait de s’exprimer n’entraîne des sanctions.
Il existe un certain nombre de moyens concrets pour cultiver et maintenir un environnement sûr. Par exemple, les responsables et les gestionnaires pourraient reconnaître des erreurs et transformer les points négatifs en enseignements pour les futurs projets. Le fait de discuter publiquement de ce qui a fait défaut et de ce qui peut être fait différemment peut renforcer la disposition des employés à demander conseil. Les responsables et les gestionnaires doivent être fondamentalement ouverts aux suggestions, encourager constamment l’expression des opinions divergentes, et ne pas exercer de représailles lorsque leurs propres opinions sont menacées (Saunders et al., 1992[23]).
D’autres options consistent à aller au-delà de la politique de la « porte ouverte » et à parler aux employés dans des cadres moins formels, par exemple autour d’un café ou à la faveur d’un déjeuner. Il a été prouvé qu’une politique de la porte ouverte produit rarement l’effet souhaité, à savoir une plus grande ouverture, car elle continue d’imposer une dynamique de pouvoir difficile à surmonter (Detert et Treviño, 2010[24]). D’autres approches consistent à rendre les dirigeants plus accessibles aux employés à tous les niveaux. Par exemple, à Victoria, en Australie, un programme de « mentorat inversé » a été piloté par l’équipe d’innovation du secteur public : de hauts responsables ont été jumelés avec des employés de rang inférieur, dans le but d’apprendre d’eux et d’adopter des perspectives différentes. Une autre solution consiste à mettre en place des processus de retour d’information à 360 degrés qui permettent aux employés de donner leur avis sur leurs supérieurs, ainsi que sur les responsables de niveau supérieur (le responsable qui se trouve deux ou trois échelons au-dessus d’eux). Ces informations peuvent aider l’organisation à identifier les maillons de la chaîne de communication ascendante qui doivent être réparés et à cibler les ressources de formation en conséquence (Detert et Treviño, 2010[24]).
9.2.5. Des canaux et des mécanismes sont mis en place pour veiller à ce que les cas de manquement soient signalés, fassent l’objet d’une enquête et soient sanctionnés de manière appropriée, et que les lanceurs d’alerte se sentent protégés et à l’aise pour exprimer leurs préoccupations
Même dans les organisations très ouvertes, les agents publics peuvent se trouver confrontés à des situations dans lesquelles ils ne se sentent pas en confiance pour signaler des violations des principes d’intégrité à leur supérieur. À ce titre, l’établissement d’un cadre explicite et complet de protection des lanceurs d’alerte est un élément essentiel d’une culture institutionnelle transparente. Un système solide de protection des lanceurs d’alerte commence par une communication explicite et efficace. Il est essentiel d’informer à la fois les employeurs et les employés de leurs droits et responsabilités et des ressources à leur disposition pour favoriser un environnement de confiance, de professionnalisme et de collégialité qui soutient l’intégrité.
Les caractéristiques suivantes sont des composantes essentielles des politiques de protection des lanceurs d’alerte que les entités du secteur public devraient chercher à mettre en place pour renforcer une culture institutionnelle transparente :
des canaux de signalements clairs
l’interdiction des sanctions formelles et informelles liées au travail
des garanties de protection claires
des examens et des enquêtes efficaces en cas de plaintes
des mesures de sensibilisation.
Des canaux de signalements clairs
Une définition claire des canaux de divulgation contribue à faciliter ces signalements, faute de quoi les lanceurs d’alerte peuvent manquer de confiance dans le système ou ne pas se sentir assez en sécurité pour se manifester. Les canaux de signalement comprennent généralement les divulgations internes, externes à un organe désigné et externes au public ou aux médias (OCDE, 2016[25]).
Le fait d’offrir un accès aux canaux internes et externes crée un environnement propice aux signalements. La divulgation interne est encouragée pour renforcer une culture institutionnelle transparente ; elle fournit des informations pertinentes aux fonctions responsables et contribue à une résolution rapide et efficace des cas ou des préoccupations. Toutefois, selon la situation, les lanceurs d’alerte pourraient préférer effectuer le signalement auprès d’un organe extérieur. Le fait d’exiger que les signalements soient d’abord effectués en interne peut dissuader les personnes d’exprimer leurs préoccupations ou de signaler des comportements répréhensibles.
Pour éviter toute confusion dans les procédures, le processus de divulgation doit être accompagné d’une explication des étapes à suivre et des procédures à respecter afin que les lanceurs d’alerte soient bien informés, non seulement des personnes auprès desquelles réaliser une divulgation, mais également des répercussions potentielles de la divulgation. Par exemple, l’autorité des lanceurs d’alerte aux Pays-Bas a élaboré des orientations pour clarifier et faciliter à la fois la conception des procédures de signalement et leur mise en œuvre (encadré 9.4) (Autorité des lanceurs d'alerte, 2017[26]).
Aux Pays-Bas, en vertu de la loi sur l’autorité des lanceurs d’alerte (2016), le signalement emprunte une approche à trois niveaux :
Divulgation interne
Au niveau de l’organisation, le raisonnement est que chaque organisation devrait d’abord avoir la possibilité de résoudre elle-même les abus. Les lanceurs d’alerte doivent disposer de l’un des trois moyens de signaler des actes répréhensibles et des manquements présumés :
1. à leur directeur ou à leur supérieur hiérarchique
2. à un centre de signalement spécifique établi au sein de l’organisation
3. à un conseiller confidentiel.
Signalement externe
Après le signalement interne, un signalement externe est autorisé, sauf dans des circonstances explicites où l’employé ne peut pas émettre ce signalement interne et doit donc directement effectuer un signalement externe. Ces circonstances sont explicitement prévues (par exemple, la hiérarchie est impliquée, le signalement n’est pas traité en interne, etc.).
Dans certains cas, il existe des centres de signalement externes permanents, comme des services d’inspection ou des autorités de surveillance (par exemple, l’Inspection [Inspectie SZW], le Service de renseignement et d’enquête fiscale [FIOD] et le Département des enquêtes internes de la police nationale [Rijksrecherche]). Dans certains secteurs, les incidents doivent obligatoirement être signalés immédiatement. Par exemple, les établissements financiers doivent signaler les incidents à la Banque nationale des Pays Bas (Nederlandsche Bank - DNB) et à l’autorité néerlandaise des marchés financiers (AFM), tandis que les établissements de soins doivent le faire à l’Inspection des services de santé.
Signalement à l’autorité des lanceurs d’alerte
Lorsqu’il n’existe pas de centre de signalement externe approprié, les lanceurs d’alerte peuvent déposer un signalement externe auprès de l’autorité des lanceurs d’alerte.
Cette approche est soutenue par des descriptions détaillées des voies et des conséquences ainsi que des canaux alternatifs lorsque les lanceurs d’alerte sont confrontés à des situations exceptionnelles. De plus, l’autorité des lanceurs d’alerte dispose d’un rôle consultatif et d’un service dédié pour orienter, soutenir techniquement et psychologiquement, et conseiller les lanceurs d'alerte.
Source : (Autorité des lanceurs d'alerte, 2017[26]).
Les dispositions institutionnelles du système de signalement dépendent du contexte du pays, et certains pays font appel à un organe externe doté d’un mandat défini et de ressources et capacités adéquates pour recueillir les plaintes et mener des enquêtes indépendantes sur les fautes signalées. Au Canada, le Commissariat à l'intégrité du secteur public (CISP) est chargé des enquêtes et du règlement des plaintes. Le CISP est un organe indépendant qui ne rend compte, notamment de ses enquêtes, qu’au Parlement ; ayant compétence sur presque toutes les organisations du gouvernement fédéral, il est directement accessible aux fonctionnaires fédéraux canadiens pour orientation ou divulgation d’informations (Sulzner, 2009[27]). Des résumés des cas sur lesquels le Commissariat a enquêté, et qui ont ensuite été soumis au Parlement, sont rendus publics sur son site internet (CISP, 2018[28]).
Interdire les sanctions formelles et informelles liées au travail
L’absence d’une protection efficace pour les lanceurs d’alerte peut poser un dilemme, car on attend souvent des employés qu’ils signalent les actes répréhensibles, mais cela peut les exposer à des représailles. Les représailles pour les signalements prennent généralement la forme de mesures disciplinaires ou de harcèlement sur le lieu de travail. Par conséquent, la protection des lanceurs d’alerte devrait offrir une protection complète contre les mesures discriminatoires ou les représailles de la part du personnel ainsi que contre d’autres comportements comme l’exclusion, l’hostilité et toute forme de harcèlement de la part des gestionnaires et des collègues. Plus précisément, cela pourrait inclure une protection contre le licenciement, la suspension ou la rétrogradation ; le transfert ou la réaffectation ; la réduction de la rémunération, des avantages, de l’éducation ou de la formation ; et les tests ou examens médicaux (OCDE, 2016[25]).
Les types de protection sont explicites et garantis
Lorsqu’un lanceur d’alerte a subi des représailles après avoir divulgué un manquement, le fait de clarifier les mesures et les recours disponibles peut rassurer encore davantage les lanceurs d’alerte potentiels. Un système complet de protection des lanceurs d’alerte comprend des recours spécifiques et couvre toutes les conséquences directes, indirectes et futures des représailles. Les recours vont du retour à l’emploi après un licenciement abusif, une mutation ou une indemnisation, à des dommages et intérêts s’il y a eu un préjudice qui ne peut être réparé par des injonctions, comme la difficulté ou l’impossibilité de trouver un nouvel emploi. Ces recours peuvent prendre en compte non seulement la perte de salaire, mais aussi des dommages-intérêts compensatoires (Banisar, 2011[29]).
Il est également essentiel de protéger la confidentialité des agents publics qui effectuent un signalement au sein de leur organisation ou en externe aux services de répression, aux médias ou à une organisation de la société civile (OCDE, 2017[30]). Aux États-Unis, le système de protection des lanceurs d’alerte interdit la divulgation des informations d’identification d’un lanceur d’alerte du secteur fédéral sans son consentement, sauf si le Bureau du conseiller juridique spécial (OSC) juge que cela est nécessaire en raison d’un danger imminent pour la santé ou la sécurité publique. Dans ces cas, le lanceur d’alerte est informé à l’avance. Le système de protection des lanceurs d’alerte en Australie permet d'opter pour l’anonymat, l’une des trois options disponibles pour effectuer un signalement d’intérêt public (OCDE, 2016[25]).
Les plaintes sont examinées et font l’objet d’une enquête
Légiférer et mettre en œuvre des procédures d’enquête claires et des réponses rapides aux signalements renforce la crédibilité des mécanismes. La réponse des responsables aux signalements individuels est une première étape qui permet de s’assurer que la préoccupation est prise en compte et que les manquements ou les actes répréhensibles, lorsqu’ils sont constatés, sont sanctionnés. En outre, dans une dynamique d’apprentissage organisationnel, lorsque les responsables reçoivent plusieurs plaintes concernant des situations similaires, leur réponse en termes d’adaptation du système ou du processus en place signale l’impact des rapports et renforce la culture institutionnelle transparente du lieu de travail. Dans son rapport annuel 2017-2018, le PSIC du Canada a mis l’accent sur une telle approche systémique dans trois cas d’actes répréhensibles, attirant l’attention sur les conditions de travail des employés fédéraux canadiens et sur la nécessité de leur fournir un environnement de travail sûr (CISP, 2018[31]).
Comme mentionné ci-dessus, en plus des réponses fournies par les gestionnaires et les responsables, la publication du nombre et de la nature des cas contribue à la transparence et à la crédibilité du système de signalement. Les organes et unités qui souhaitent rendre publiques ces informations peuvent recourir à un certain nombre de mesures. Par exemple, le bureau du conseiller juridique spécial des États-Unis publie des rapports d’activité annuels qui détaillent le nombre de signalements, le nombre d’enquêtes ouvertes ou qui leur ont été transmises, et un résumé des affaires avec les résultats des enquêtes. Ces rapports comprennent également une analyse des problèmes systémiques et des réponses apportées le cas échéant, ainsi que le temps de traitement et le nombre de signalements traités et clôturés, avec des données comparatives issues des exercices précédents (Bureau du conseiller juridique spécial des États-Unis, 2018[32]). La publication de ces informations souligne la valeur accordée à l’expression des préoccupations sur le lieu de travail et contribue à faire savoir que les signalements font l’objet d’une enquête et que les manquements sont traités, ce qui renforce la confiance dans le système global de signalement et de traitement des plaintes.
Des mesures de sensibilisation sont en place
Un cadre explicite et complet de protection des lanceurs d’alerte comprend également la sensibilisation aux canaux et aux protections disponibles. Les initiatives de sensibilisation par des campagnes ou des formations sur les types de protection disponibles et les dispositions en place pour prévenir les représailles peuvent rassurer les employés sur le fait que les signalements sont bien accueillis et font partie de leur devoir professionnel. Certains pays, comme la République slovaque, ont intégré la protection des lanceurs d’alerte dans leur formation à l’éthique, établissant ainsi un lien étroit entre la protection de l’intérêt public et l’intégrité. De même, la loi No-FEAR aux États-Unis exige que les agences fournissent des avis annuels et des formations semestrielles aux employés fédéraux concernant leurs droits en vertu des lois sur la discrimination en matière d’emploi et la protection des lanceurs d’alerte.
Bien que les défis puissent varier en fonction des contextes locaux et nationaux dans lesquels les organisations opèrent, quelques défis communs peuvent dissuader les gouvernements de mettre en œuvre efficacement des cultures institutionnelles transparentes. Les plus pertinents d’entre eux, abordés ci-dessous, sont les suivants :
aborder les cultures hiérarchiques et formelles de la fonction publique
renforcer les capacités et attribuer des ressources
assurer une protection complète et explicite
éliminer les connotations négatives associées au lancement d’alerte
créer des environnements sûrs grâce à des signalements confidentiels ou anonymes.
9.3.1. Aborder les cultures hiérarchiques et formelles de la fonction publique
La culture hiérarchique et formelle qui fonctionne sur une base de « déférence envers les supérieurs » est une caractéristique essentielle de nombreux gouvernements (Mulgan, 2000[33]). Différentes chaînes de commandement sont en place, avec des lignes d’autorité et de redevabilité pour garantir l’efficacité de l’élaboration des politiques et de la prestation des services. L’objectif de la hiérarchie est double : garantir une plus grande clarté et fournir une plus grande autorité de sanction (Jarvis, 2014[34]). La hiérarchie peut toutefois avoir un effet dissuasif en matière d’ouverture.
Aborder cette question dans les paramètres d’une structure formelle est un défi et nécessite que chaque niveau mette en œuvre des actions pour améliorer l’ouverture. On ne saurait trop insister sur la nécessité pour les responsables d’agir en accord avec les valeurs de l’organisation, comme nous l’avons vu dans la section 9.2.3, au sein d’une organisation hiérarchique. Toutefois, dans de tels environnements, l’accent doit être mis en premier lieu sur les différentes équipes et sur la mise en œuvre par les cadres de mesures visant à impliquer et à responsabiliser leurs employés et à garantir un environnement sûr. À titre d’exemple de mesures pratiques, on peut citer la tenue de réunions d’équipe régulières pour discuter des problèmes, l’organisation d’événements informels, la mise en place de boîtes sur le lieu de travail pour recueillir des plaintes, des réactions et des idées, et l’instauration de mécanismes de retour d’information réguliers pour les employés. Les gestionnaires peuvent également mettre en œuvre la pratique consistant à faire part des préoccupations aux cadres supérieurs et à communiquer les résultats à leurs employés, comme indiqué dans la section 9.2.3. Des discussions ouvertes régulières et un retour d’information peuvent également réduire le fossé que le formalisme hiérarchique peut créer entre les responsables, les gestionnaires et leurs employés.
9.3.2. Renforcer les capacités et attribuer des ressources
Le manque de capacités et de ressources est souvent une des raisons principales de la lenteur ou du caractère limité de la mise en œuvre des canaux et du cadre établis. Cela peut ensuite amener les personnes à croire que leurs plaintes ou leurs rapports ne seront pas évalués, ce qui entraîne une perte supplémentaire de confiance dans le système. En outre, un manque de ressources, d’orientation et de connaissances sur la manière de créer des environnements ouverts et sûrs peut entraîner une perte de confiance encore plus grande et pousser les employés à garder le silence.
Les organisations peuvent renforcer à la fois une culture institutionnelle transparente et un système efficace de protection des lanceurs d’alerte en consacrant des ressources humaines et financières à ces aspects. Les possibilités de renforcement des capacités sont un élément supplémentaire pour aider les responsables à mieux comprendre et à diffuser une culture d’ouverture dans leur équipe, et pour accroître l’efficacité des dispositifs de signalement en soutenant et en fournissant au personnel spécialisé des connaissances et des outils actualisés (pour en savoir plus, voir le chapitre 8).
9.3.3. Assurer une protection complète et explicite
Bien que la majorité des pays de l’OCDE aient mis en place des mécanismes de protection des lanceurs d’alerte, les dispositions contenues dans différents textes de loi restent la norme. Il peut en résulter une protection moins complète, avec des acteurs et des procédures de signalement différents et des recours distincts. En outre, ces lois ne couvrent pas toujours le signalement de toutes les formes de manquements. Des lois explicites et complètes sur la protection des lanceurs d’alerte peuvent éclairer les processus de signalement et les recours des victimes de représailles (OCDE, 2016[25]).
L’absence de procédures normalisées peut également compliquer le signalement des manquements, et les rapports pourraient ne pas être évalués de manière cohérente par les différentes organisations publiques. La mise en place de procédures et de canaux clairs, de directives pratiques et de pratiques normalisées pour la transmission des signalements aux autorités judiciaires est essentielle pour assurer une protection cohérente et efficace des lanceurs d’alerte, tout comme la coordination entre les mécanismes de détection et de signalement afin d’éviter les chevauchements ou les doubles emplois.
9.3.4. Éliminer les connotations négatives associées au lancement d’alerte
Les termes « signalement » ou « lanceurs d’alerte » peuvent être associés à une dénonciation ou à une déloyauté envers l’organisation ou le pays. Il est essentiel de s’attaquer à ces perceptions pour encourager les agents publics qui ont des préoccupations ou des informations à se manifester. Certains pays ont choisi d’utiliser un terme plus adapté à la culture et décrivant un rôle qui consiste à mettre en avant les problèmes. Par exemple, en néerlandais, le terme utilisé est klokkenluider ou sonneur de cloches, qui rappelle ceux qui, dans le passé, sonnaient la cloche pour signaler un danger imminent pour la communauté.
Les campagnes de sensibilisation peuvent également mettre en évidence le rôle des lanceurs d’alerte dans la sauvegarde de l’intérêt public. De telles campagnes peuvent changer les perceptions négatives, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des organisations publiques, selon lesquelles le fait de signaler un abus constitue un manquement au devoir de loyauté envers l’organisation. Par exemple, la Commission de la fonction publique britannique inclut une déclaration dans les manuels du personnel afin de rassurer les employés sur le fait qu’ils peuvent exprimer leurs préoccupations en toute sécurité. Dans la province de l’Alberta, au Canada, la Commission de l’intérêt public a conçu une série d’affiches et les a distribuées aux entités publiques. Les affiches portent des messages tels que « Changez les choses en téléphonant. Soyez un héros dans l’intérêt de tous les habitants de l’Alberta ».
En étendant ces efforts de communication à l’extérieur, il est possible d’améliorer la perception du public envers les lanceurs d’alerte en tant que garants importants de l’intérêt public. Par exemple, au Royaume-Uni, la perception qu’a le public du terme « whistleblower » a considérablement changé depuis l’adoption de la loi sur les divulgations faites dans l’intérêt général de 1998 (encadré 9.5) (OCDE, 2016[25]).
Au Royaume-Uni, un projet de recherche commandé par « Public Concern at Work » de l’Université de Cardiff a examiné les articles de journaux nationaux sur les signalements et les lanceurs d’alerte couvrant la période du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2009. Cela inclut la période précédant immédiatement l’introduction de la loi sur les divulgations faites dans l’intérêt général et permet de suivre l’évolution de la culture depuis lors. L’étude a révélé que les lanceurs d’alerte étaient représentés de manière globalement très positive dans les médias. Plus de la moitié (54 %) des articles de journaux présentaient les lanceurs d’alerte sous un jour positif, avec seulement 5 % d’articles négatifs. Les autres (41 %) étaient neutres.
Source : (Public Concern at Work, 2010[35]).
9.3.5. Créer des environnements sûrs grâce à des signalements confidentiels ou anonymes
Bien que les systèmes de protection des lanceurs d’alerte devraient garantir la confidentialité de l’identité de l’individu, plusieurs défis persistent. Premièrement, l’identité du lanceur d’alerte peut être déduite du signalement ou des circonstances décrites, en particulier au sein des petites organisations ou des petits pays, auquel cas il est très difficile d’assurer une protection adéquate. Des dispositions disciplinaires pour violation des exigences de confidentialité peuvent aider à relever ce défi. En Corée, par exemple, la divulgation de l’identité d’un lanceur d’alerte (ou d’informations permettant de l’identifier) peut être sanctionnée par une peine de trois ans de prison ou une amende de 30 millions de KRW.
Deuxièmement, dans les cas où le signalement anonyme est autorisé, les défis peuvent consister à donner suite aux informations de la personne qui a fait le signalement, ou à la tenir responsable de fausses allégations. Pour relever ce défi, le ministère autrichien de la Justice a créé un portail en ligne pour les signalements, qui permet des signalements anonymes chiffrés et un suivi et un retour d’information grâce à un système de numérotation des cas (OCDE, 2017[30]).
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