Resumen ejecutivo
Colombia es un país con abundantes recursos energéticos, incluyendo no solamente combustibles fósiles sino también una importante capacidad hidráulica y un potencial substancial de energía renovable. Sin embargo, la disminución en las reservas de petróleo y gas natural, junto con el aumento en la intensidad de los eventos de “El Niño” y otros impactos de cambio climático en las instalaciones de energía hidráulica, están causando mucha presión sobre la capacidad del país de garantizar una energía segura, confiable y económica. El compromiso con las acciones climáticas, incluyendo la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC por su sigla en inglés) bajo el Acuerdo de Paris, requieren igualmente medidas para desbloquear la transición de energías limpias en Colombia con el fin de lograr unas substanciales reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el país.
Las políticas estratégicas han establecido la necesidad de desarrollar energía limpia
El gobierno, con el fin de alcanzar sus ambiciones de energía limpia y permitir la movilización necesaria de financiación e inversión para estas soluciones, ha establecido una serie de importantes estrategias de política, incluyendo la Política de Crecimiento Verde de 2018, la Estrategia Nacional de Economía Circular de 2019 y la próxima Política de Transición de Energía de 2021. Todas estas políticas de alto nivel notan el papel que pueden desempeñar estas soluciones de energía limpia al apoyar los objetivos de descarbonización, al tiempo que alcanzan un buen número de ambiciones socioeconómicas, incluyendo el mejoramiento en la confiabilidad del suministro de energía, reducción en la dependencia de importaciones de energía y mejor acceso a energía económica y confiable en áreas que no están conectadas a la red nacional de electricidad.
Las soluciones de bioenergía pueden jugar un papel clave para alcanzar las ambiciones de energía limpia del país.
La bioenergía puede jugar un papel estratégico para alcanzar múltiples objetivos de política, teniendo en cuenta las oportunidades de emplear residuos y desechos de actividades agrícolas, industriales y municipales para la producción de energía limpia. Hasta la fecha los desarrollos se han concentrado en biocombustibles para transporte y en un menor grado el uso de bagazo para cogeneración de electricidad y calor en las industrias de azúcar y palma, pero queda un considerable potencial no explotado para el uso de otros residuos agrícolas y flujos desechos de actividades industriales y municipales, con potenciales beneficios ambientales adicionales al reducir la cantidad de desechos que van a los rellenos sanitarios del país bastante antiguos y con capacidad limitada. Para desbloquear estas oportunidades se requieren más acciones políticas para fomentar la generación de energía limpia a partir de desechos y residuos, particularmente porque estos proyectos pueden ser de una naturaleza más difícil dada la compleja cadena de abastecimiento, clasificación y tratamiento de desechos. El apoyo a la innovación y a la capacidad técnica local pueden igualmente ayudar a desarrollar soluciones adecuadas para el contexto colombiano.
Unos objetivos más claros en la planificación energética señalarán las perspectivas para el desarrollo de la bioenergía
Se requiere una acción estratégica si Colombia quiere desbloquear su considerable potencial de recursos de bioenergía, donde la expansión de oportunidades para esas soluciones requiere una visión más profunda sobre el papel que pueden jugar las tecnologías de bioenergía en la transición energética del país durante la próxima década y más allá. Los recientes desarrollos, como las primeras subastas de energía renovable del país en el 2019, destacaron el claro interés de los actores nacionales e internacionales en participar en el mercado de energía limpia de Colombia. Sin embargo, abrir la puerta a una mayor financiación e inversión en adiciones de bioenergía, particularmente frente a la caída de los precios de la energía solar y la eólica, requerirá medidas más específicas para ver niveles similares de compromiso por parte de los desarrolladores de proyectos e inversionistas.
En particular, las oportunidades para los proyectos de bioenergía deben reflejarse más claramente en la política del mercado energético, en las regulaciones y en el diseño del mercado de electricidad. Por ejemplo, los planes actuales de expansión eléctrica no reflejan en forma adecuada las prioridades políticas nacionales, como la Estrategia de Bioeconomía del 2020 y la dependencia en la fuente de adiciones planeadas de capacidad para el desarrollo de esos planes no tiene en cuenta el potencial tecnológico-económico de las soluciones de bioenergía para satisfacer las ambiciones estratégicas de política del gobierno. Los planes actuales tampoco destacan el papel que puede desempeñar la bioenergía, por ejemplo, a través de energía despachable y disponible 24 horas, para respaldar un mayor despliegue de fuentes de electricidad renovables y variables.
Los primeros desarrollos de bioenergía señalan la importancia de una guía regulatoria coherente
Las reglas y regulaciones sobre el acceso al mercado de electricidad en un mercado vastamente integrado, que obliga a una alta dependencia de la voluntad de los minoristas de conectar proyecto de generación distribuida, crean barreras críticas para las adiciones de capacidad de bioenergía. Podemos extraer lecciones útiles de las experiencias de las últimas dos décadas con la cogeneración de caña de azúcar y de aceite de palma, las cuales se han beneficiado enormemente de las reformas regulatorias y los incentivos del mercado. Estas medidas permitieron un modelo comercial más claro para esas industrias, resultando en un aumento de casi seis veces en las ventas de electricidad de la cogeneración conectada a la red entre el 2000 y el 2017.
El marco sólido de Colombia para la recolección y disposición de desechos puede fortalecerse para promover una mayor clasificación, tratamiento, reciclaje y reutilización de los flujos de desechos, desarrollando las recomendaciones de la adhesión del país a la OCDE. La falta de incentivos en el marco regulatorio actual se suma a los desafíos para el desarrollo de la bioenergía, ya que las tarifas de los rellenos sanitarios son bajas y el marco existente no fomenta vías alternas para el tratamiento de desechos, a pesar de los llamados a reducir la disposición de desechos. El número de actores, autoridades y regulaciones que influyen en la conversión de residuos en energía también dificulta el desarrollo de tales aplicaciones.
Mejor acceso a financiación asequible ayudará a bajar el costo de los proyectos de bioenergía
Los flujos de financiamiento verde continúan creciendo en Colombia, gracias a las reformas en curso en el mercado de capitales y al marco emergente de financiamiento sostenible del gobierno. Sin embargo, el acceso a la financiación es una barrera critica para muchos proyectos de bioenergía, especialmente para pequeños jugadores, quienes además de la experiencia limitada con las tecnologías de bioenergía carecen a menudo también de una historia crediticia suficiente para obtener un préstamo para el proyecto. La falta de familiaridad de los prestamistas con este tipo de proyectos y las percepciones generales de riesgo por parte de los actores financieros también significan que el costo de la financiación suele ser alto, aún para los actores más establecidos, como los cogeneradores de caña de azúcar, que aún pueden depender de las líneas de crédito corporativas para financiar las adiciones de capacidad. El apoyo específico, como acuerdos de microfinanciamiento con instituciones financieras locales y el uso de mecanismos de eliminación de riesgos para abordar los riesgos del proyecto, permitirán mejores condiciones de financiamiento para los proyectos y aumentarán el atractivo de las soluciones de bioenergía en el mercado.
El gobierno de Colombia puede tomar una serie de acciones para permitir un ambiente que lleve a la financiación e inversión en bioenergía, construyendo por un lado medidas que apoyen los desarrollos de bioenergía en las industrias de azúcar y palma y por el otro desarrollando ideas y lecciones aprendidas de las experiencias de otros países, como por ejemplo aquellas relativas a los proyectos de bioenergía señalados en los estudios de caso anexos al presente informe.
Las acciones recomendadas incluyen el establecimiento de objetivos claros para adiciones de capacidad de bioenergía y planes de mercado de electricidad, al tiempo que se mejora la coordinación institucional para asegurarse que las oportunidades de desarrollo de bioenergía estén claramente reflejadas en las políticas públicas y económicas relacionadas. El fortalecimiento de las señales del mercado como aumentos progresivos en las tarifas pagadas en los rellenos sanitarios por los productores de desechos, que siguen siendo bajas en comparación con otros países de la OCDE, mejorará igualmente la economía de la clasificación, tratamiento y recuperación de desechos para la producción de energía, proporcionando el incentivo necesario para que los negocios y la industria busquen vías alternas para la disposición de desechos.
Las medidas regulatorias que se basan en reformas anteriores que liberalizan el mercado de electricidad también deben abordar la influencia de los operadores tradicionales y buscar aumentar la equidad general y el acceso no discriminatorio a la red, puesto que las reglas actuales pueden limitar las oportunidades para algunas tecnologías de energía renovable. Por ejemplo, resolviendo las limitaciones en acuerdos bilaterales, especialmente para los tamaños de generación más pequeños, proporcionando una guía más clara sobre los arreglos de transmisión de energía lo que ayudará a facilitar que las empresas ofrezcan y busquen generación de electricidad limpia. El gobierno también debería revisar sus estándares de energía renovable, dado que aún no brindan a los minoristas suficientes incentivos para trabajar con autogeneradores, cogeneradores y consumidores no regulados que podrían aumentar la capacidad general de bioenergía en el mercado.
El gobierno puede también trabajar con partes interesadas financieras, construyendo sobre fondos existentes como “Findeter” financiando proyectos de infraestructura local y municipal, para evaluar oportunidades para implementar medidas financieras específicas que aumenten los flujos de capital para proyectos de bioenergía. Esto puede incluir el empleo de herramientas de eliminación de riesgo como garantías y créditos concesionales, para fomentar un mejor acceso a la financiación y abordar los riesgos en los préstamos para proyectos de bioenergía. El gobierno puede también buscar oportunidades de financiamiento combinado con fondos de desarrollo y financiamiento climático para orientar el apoyo público de una manera que catalice el capital privado en estos proyectos.
Finalmente, la capacitación y el desarrollo de capacidades, junto con el apoyo público para tecnologías y modelos de negocios nuevos e innovadores, pueden ayudar a desarrollar una línea fuerte de soluciones de bioenergía adaptadas al contexto colombiano. Trabajar con partes interesadas nacionales como el Centro Nacional de Producción más Limpia y Tecnologías Ambientales de Colombia puede generar conciencia en el mercado y habilitar la capacidad técnica para implementar proyectos de bioenergía, al tiempo que se mejoran la eficiencia de los recursos y la economía circular en sectores económicos importantes como la industria y la agricultura. La participación de las partes interesadas ayudará igualmente a identificar oportunidades para acciones políticas e incentivos de mercado que reduzcan las barreras para el desarrollo de la bioenergía y fomenten la participación activa del capital privado en estos proyectos.