Глава 1. В чем состоят проблемы?

Впечатляющий рост Казахстана, в основе которого лежат добывающие отрасли (нефтяная и металлургия), обусловлен высокими уровнями энергопотребления, что ведет к значительному загрязнению воздуха. Исходя из амбициозной цели к 2050 году войти в число ведущих экономик мира еще многое предстоит сделать для экологизации экономики и сближения с уровнями жизни государств-членов ОЭСР. Важное значение будет иметь дальнейший анализ нормативной основы, регулирующей промышленные выбросы.

На основе исследований, проведенных ОЭСР ранее, в данной главе анализируется система природоохранного регулирования и оценки промышленных выбросов. В ней подчеркивается то, каким образом разработка и внедрение экономических инструментов (экологических налогов) сосредоточены прежде всего на получении доходов. Это идет вразрез с замыслом принципа «загрязнитель платит». Далее в данной главе рассматривается то, каким образом эти инструменты препятствуют энергоэффективности и борьбе с загрязнением из-за жестких мер реагирования на несоблюдение требований. С учетом нормативных актов по вопросам загрязнения воздуха и экологических налогов государств — членов ОЭСР в последнем разделе представлены некоторые предложения относительно реформ, которые подробно рассматриваются в последующих главах.

    

1.1. Общая цена загрязнения воздуха — наибольший отдельный экологический риск для здоровья

Загрязнение воздуха является «наибольшим отдельным экологическим риском для здоровья» (WHO, 2014[1]). Это также серьезный фактор риска возникновения различных заболеваний, которые ведут к инвалидности и смерти (WHO, 2014[2]). Как установлено в ряде научных исследований, проведенных в текущем десятилетии, загрязнение атмосферного воздуха (с учетом как загрязнения окружающей среды твердыми частицами, так и загрязнения окружающей среды озоном) ведет к значительно большему числу преждевременных смертей, чем считалось ранее1.

Следовательно, крайне необходимо проводить политику сокращения выбросов загрязнителей воздуха и ограничения воздействия, оказываемого на население загрязнением воздуха. В 2015 году загрязнение наружного воздуха привело к преждевременной смерти почти 4,5 млн человек (Roy and Braathen, 2017[3]). К 2060 году эта цифра может увеличиться вдвое или втрое. К числу регионов, на которых загрязнение воздуха скажется в наибольшей мере, относятся регионы с высокой плотностью населения, а также высокими концентрациями PM_2.5 и озона, например, Китайская Народная Республика и Индия, а также регионы со стареющим населением. Глобальные годовые издержки для благосостояния, связанные с этими преждевременными смертями, могут возрасти с 5 трлн долл. США в 2015 году до 18–25 трлн долл. США к 2060 году (OECD, 2016[4]).

Теоретически загрязнение воздуха может сказываться на объеме производства экономики четырьмя путями. Во-первых, оно может влиять на численность работающего населения (вследствие смертей и миграции). Во-вторых, оно может сокращать продолжительность рабочего времени в расчете на одного работника в случае, если работник болен и не трудоспособен (или должен ухаживать за больным родственником). В-третьих, оно может снижать производительность труда работников, которая зависит от присутствия на рабочем месте. В-четвертых, оно может сказываться на качестве природного капитала, который является одним из производственных ресурсов; это так особенно в сельском хозяйстве.

Находить правильные ответные меры политики становится все труднее, особенно когда уровень информированности общественности повышается и граждане ожидают от государства действий. В Европейском союзе, например, как показал один из последних опросов общественного мнения по вопросам окружающей среды, загрязнение воздуха является проблемой, которая вызывает у граждан наибольшее беспокойство после изменения климата (European Commission, 2018[5]). Таким образом, усиливаются ожидания относительно того, что на всех уровнях будут приняты действенные меры по сокращению загрязнения воздуха и защите граждан от его вредных последствий. Кроме того, снижение рисков для здоровья человека, связанных с низким качеством воздуха, имеет важнейшее значение для улучшения жизней и повышения уровня благосостояния людей (Roy and Braathen, 2017[3]).

1.2. Почему важно решать проблему загрязнения воздуха в Казахстане?

Вещества, загрязняющие воздух, усиливают рост связанных с этим заболеваний и болезней в Казахстане. Как следствие, они ведут к прямым и косвенным потерям для национальной экономики, в частности, к необходимым расходам на медицинское обслуживание и снижению производительности. По оценкам, число преждевременных смертей, вызванных загрязнением воздуха, достигает 6 000 в год (Kazakhstan, 2013[6]). В 2015 году в одном из исследований, основанном на медицинских осмотрах населения, проживающего близ промышленных комплексов (то есть городов Темиртау, Усть-Каменогорск, Актау и Экибастуз), отмечался рост числа заболеваний системы кровообращения, респираторной и пищеварительной систем (Ibrayeva, Amanbekova and Turgunova, 2015[7]). Уровень удовлетворенности качеством воздуха более половины граждан Казахстана является низким, как показывали результаты опроса фокус-группы в апреле 2017 года. Этот опрос проводился в рамках разработки Стратегии национального развития Казахстана до 2025 года (Ministry of National Economy of Kazakhstan, 2017[8]).

Наиболее высокими являются выбросы SO₂, общего содержания взвешенных твердых частиц (ОВТЧ) и NO_x, которые образуются в процессе производства энергии и прочей антропогенной деятельности. Они составляют приблизительно 95% общих выбросов вредных веществ2. Помимо основных веществ, загрязняющих воздух крупных и малых городов, насчитывается более 70 видов вредных веществ, в частности, озон, формальдегид, фтороводород, соединения свинца, аммиак, фенол, бензол, сернистый углерод и прочие. Тенденции выбросов из стационарных источников, согласно данным Министерства энергетики, указывают на определенные колебания окисляющего агента (SO₂, NO₂), но четкие тенденции роста или убывания отсутствуют (UNECE, 2019[9]). Выбросы летучих органических соединений, кроме метана, в период 2011-16 годов удвоились, в то же время выбросы углеводорода были сокращены более чем вдвое. Выбросы SOx на душу населения в 2014 году были почти в пять раз выше, чем в европейских государствах — членах ОЭСР (OECD, 2019[10]).

Основная доля выбросов в Казахстане приходится на три сектора Казахстана: энергетику с источниками сжигания, обрабатывающую промышленность и горнодобывающую промышленность и транспорт. В 2016 году 40% выбросов SO₂ и 60% выбросов NO_x из стационарных источников в стране приходилось на электростанции; большинство (45%) этих электростанций работали на угле низкого качества с высоким содержанием золы (UNECE, 2019[9]). Почти половина генерирующей инфраструктуры находится в эксплуатации более 30 лет и требует усовершенствования и модернизации (ADB, 2012[11]). Загрязнение воздуха является серьезной экологической проблемой в городах, особенно в промышленных зонах, которые развивались как производственные центры и расположены в индустриализированных областях. Загрязнение воздуха в Алматы является одной из главных экологических проблем. Это связано, помимо прочих источников, с работой трех теплоэлектростанций, которые находятся в городе3.

В Казахстане отсутствуют специальные национальные политика и законодательство в области качества воздуха. Некоторые направления политики в области качества воздуха определяются на основе других стратегических документов, например, Концепции по переходу к «зеленой» экономике 2013 года. Требований о разработке и принятии областями (в частности, областями с высокими уровнями загрязнения воздуха) документов по вопросам политики сокращения загрязнения воздуха не существует. Это расходится с политикой большинства местных юрисдикций государств — членов ОЭСР. В последних вначале устанавливаются стандарты качества воздуха (и воды), а потом в выдаваемых разрешениях определяются предельно допустимые выбросы (ПДВ) или их эквивалент. Это делается в качестве процесса перехода на наилучшие доступные технические методы (НДТМ). Однако это также следствие определения стандартов качества окружающей среды на основе уровней выбросов, которые гарантируют здоровье человека и «здоровье» экологии. Эти стандарты определяются на основе Стратегии качества воздуха, которая охватывает трансграничный, общенациональный и областной/местный уровни. Общая стратегия может подкрепляться местными планами. На их базе будут определяться ПДВ в конкретных разрешениях, которые основываются на УВ НДТМ (уровнях выбросов при применении наилучших доступных технических методов), но корректируются с учетом местной специфики.

С 2001 года Казахстан является стороной Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (КТЗВБР). Однако он пока не ратифицировал ни один из протоколов к этой конвенции. Несмотря на это, Казахстан сообщает данные для Информационного доклада о кадастрах и в 2017 году представлял данные о выбросах в Центр по кадастрам и прогнозам выбросов (ЦКПВ), хотя не в электронной форме.

Правилами ведения государственного регистра выбросов загрязняющих веществ, утвержденными приказом Министерства энергетики № 241 от 10 июня 2016 года, устанавливается перечень веществ, данные о которых должны представляться в Регистр выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ). В нем содержатся сведения об объеме фактических выбросов в воздух 60 загрязняющих веществ и сбросов в воду 62 загрязняющих веществ. Казахстан еще не ратифицировал Протокол о РВПЗ к Орхусской конвенции (Киевский протокол) и находится в процессе формирования системы РВПЗ. Поэтому сводная информация обо всех загрязняющих веществах и всех секторах национальной экономики отсутствует. Казахстан еще не сотрудничает по вопросам существа с ОЭСР и не рассматривал возможность присоединения к Рекомендации Совета ОЭСР по РВПЗ (OECD, 2018). Эта страна пока не ссылается на гармонизированный перечень загрязняющих веществ для РВПЗ, составленный ОЭСР.

В 2017 году данные в РВПЗ представляли 778 природопользователей I категории; 70 крупнейших загрязнителей представляют данные в РВПЗ два года подряд. Действующая система РВПЗ представляет собой собрание отсканированных форм представления данных различных предприятий. Это не позволяет ранжировать выбросы в режиме реального времени в разрезе их типов (в воздух, воду, почву) и отраслей, и со структурной точки зрения она весьма далека от систем РВПЗ, существующих в мире. Кроме того, в системе РВПЗ Казахстана невозможно ознакомиться с ранжированием форм представления данных о выбросах — информация представляется только в разрезе областей. А некоторые предприятия в отдельных областях вообще не представлены в системе РВПЗ. Например, эта система не выдает данных о Павлодарской области и Туркестанской области. Таким образом, существующая система РВПЗ не подготовлена к тому, чтобы предоставлять полную информацию о выбросах страны. Более того, эта система не способна демонстрировать прозрачную картину выбросов. Она функционирует в пилотном режиме, что позволяет предприятиям сообщать данные о выбранных ими выбросах.

Конкретные документы по вопросам политики, стратегии и связанные с ними планы действий для достижения высоких уровней соблюдения экологических требований, а также действенные методы обеспечения соблюдения требований отсутствуют. Страна не определила стратегических целей в отношении обеспечения соблюдения требований. Система сосредоточена на подсчете действий (штрафов, выявленных нарушений), а не получении результатов в сфере соблюдения требований. Работа инспекторов по-прежнему оценивается на основе наложенных штрафов и требований о компенсации ущерба, а не эффективности профилактических мероприятий и деятельности по содействию соблюдению требований. За некоторыми исключениями, содействие соблюдению требований и диалог с отраслями промышленности не входит в работу инспекторов (UNECE, 2019[9]).

1.3. В значительной мере административно-командная нормативная основа охраны окружающей среды

В исследовании ОЭСР 2017 года указывалось на то, как структура системы природоохранного регулирования, природоохранных разрешений и экологических платежей Казахстана препятствует повышению энергоэффективности и совершенствованию контроля над загрязнением более быстрыми темпами. Данным отчетом установлено, что в стране по-прежнему действует «административно-командный» «нисходящий» подход к регулированию. Выполнение экологических требований все еще носит нескоординированный и дискриминационный характер. А большой объем сложных экологических нормативных актов по-прежнему основывается на нереалистичных предположениях. Упор на платежи за загрязнение окружающей среды как способ получения доходов, а не на создание стимулов к эффективному уменьшению воздействия на окружающую среду приносит мало пользы окружающей среде. Вместе с тем такая политика увеличивает издержки, связанные с инвестициями и ведением бизнеса в Казахстане.

Более сложные, чем лишь налоги за загрязнение, движущие силы выполнения экологических нормативных актов встречаются в Казахстане весьма редко. Следует рассмотреть следующие движущие силы:

• Надлежащее корпоративное управление, в основе которого лежит готовность и способность высшего руководства поддерживать конструктивные многоуровневые взаимоотношения со всеми прямыми заинтересованными сторонами (сектором государственного управления, компетентными органами, банками, клиентами и контрагентами, соинвесторами/партнерами и сотрудниками/возможными сотрудниками) и косвенными заинтересованными сторонами (прессой, неправительственными организациями, общественностью, акционерами — /пенсионными фондами — третьими сторонами, ведомствами по вопросам устойчивости соблюдения требований, прочими компетентными/регулирующими органами).

• Прогнозирование и осведомленность о необходимости достижения общественного согласия4 для осуществления деятельности, поскольку в дальнейшем доступ к природным ресурсам в любой стране и финансированию со стороны инвесторов в акционерный капитал и банков будет по-прежнему зависеть от действующей практики и экологических показателей.

• Технологии, техническая цель и стремление на основе знаний выбрать и внедрить наилучшие доступные технические методы. Это обеспечит высокий общий уровень охраны окружающей среды в целом с минимальными издержками.

• Нормативная проверка и проверка общественностью в процессе выдачи разрешений технологий контроля загрязнения в документации об их утверждении. Это должно сочетаться с невозможностью утверждения проектов, которые ведут к загрязнению окружающей среды.

• Серьезные прямые и косвенные последствия инцидентов загрязнения, которые значительно выходят за рамки административных взысканий и уголовного наказания. Неблагоприятное воздействие создаст плохую репутацию, а также будет иметь серьезные денежные последствия. Это может включать приостановку деятельности на длительные периоды и/или изъятие инвестиций в капитал и кредитов.

• Давление со стороны местных заинтересованных сторон с усиливающейся тенденцией осуществлять действия, которые вынуждают предприятия вести борьбу с загрязнением. Это предполагает использование различных способов, в частности, ограничение доступа к дорогам и организация акций протеста близ объектов/производств/предприятий. Эти акции сочетаются с активным использованием социальных средств массовой информации и оглашением в них инцидентов загрязнения.

• Давление со стороны кредиторов и иностранных инвесторов, которые все чаще включают в соглашения о финансировании экологические и общественные договоры вплоть до воздержания от финансирования проектов и деятельности с ненадлежащим экологическим управлением. Кроме того, ужесточается контроль за соблюдением компаниями, зарегистрированными на фондовых биржах, критериев фильтрации в отношении экологии, социальной сферы и управления («лучший в своей категории», «максимальные усилия» или «отсеивание на основе норм»), что подкрепляет ответственные по отношению к окружающей среде инвестиционные стратегии.

Основным инструментом контроля над загрязнением из стационарных источников служит система стандартов качества окружающей среды (СКОС). Они выражаются в форме предельно допустимых концентраций (ПДК), которые теоретически являются определяющим фактором при установлении ПДВ в разрешениях для отдельных производств. Природопользователи могут на законных основаниях осуществлять выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду при условии, что у них имеются такие природоохранные разрешения. Разрешения выдаются компетентными органами на общенациональном и областном уровнях в зависимости от размера предприятия. Экологические налоги (ЭН) взимаются на основе выбросов в пределах и сверх предельно допустимых выбросов. Тремя типами платежей являются налоги за разрешенные выбросы, взыскания за несоблюдение требований и денежное возмещение ущерба, причиненного загрязнением (которые подробно рассматриваются далее). Эти экологические налоги (ЭН) распространены в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА). Однако они неизвестны в большинстве государств — членов ОЭСР, за исключением некоторых стран, которые ранее входили в Советский Союз.

1.4. Экологические налоги на промышленные загрязнители воздуха: упор на получение доходов

1.4.1. В настоящее время ЭН ниже компаратаров ОЭСР

В Казахстане экологические налоги (ЭН) упали ниже уровня государств — членов ОЭСР и среднего государств — членов ОЭСР. Это объясняется в основном резким сокращением налогов на полезные ископаемые компаний нефтяного сектора с учетом взысканий/возмещения ущерба. В этой оценке учитывается налог на добычу минерального сырья в нефтяном секторе и за пределами нефтяного сектора согласно методу определения ЭН, принятому в ОЭСР, как указано в базе данных PINE (OECD, 2019[12]). Этот метод может отличаться от данных о бюджетных доходах и расходах на природоохранные меры, представленных Комитетом по статистике. Указанные данные зачастую сосредоточенны на доходах, выделяемых на природоохранные меры на общенациональным уровне и в областях.

Таблица 1.1. Изменение экологических налогов в Казахстане
(единица измерения: в миллионах тенге)
Статья налоговых доходов	По данным о налоговых доходах, представленным в ОЭСР	2012	2013	2014	2015	2016	СГТР 12-16	Процентная доля (12-16)
Акциз на нефтепродукты	5 121 Акцизы на нефтепродукты	22 599	24 139	25 221	26 216	42 042	16,8%	2,7%
Налог на добычу полезных ископаемых компаний нефтяного сектора (с учетом взысканий/ возмещения ущерба)	Налог на добычу полезных ископаемых компаний нефтяного сектора в Национальный фонд	1 019 253	918 117	956 090	459 942	278 597	-27,7%	70,9%
Акциз на автомобили	5 121 Акцизы на автомобили	3 351	4 208	4 352	931	...	-100,0%	0,3%
Периодические налоги на автотранспортные средства	5 210 Периодические налоги за использование товаров и осуществление деятельности	30 961	36 029	38 844	42 278	46 879	10,9%	3,8%
Выбросы в окружающую среду	Выбросы в окружающую среду	67 183	93 179	97 712	63 379	67 216	0,0%	7,6%
Налог за размещение наружной рекламы	Размещение наружной рекламы	5 016	5 652	5 981	6 076	5 855	3,9%	0,6%
Налог на добычу полезных ископаемых компаний за пределами нефтяного сектора (с учетом взысканий/ возмещения ущерба)	Налог на добычу полезных ископаемых компаний за пределами нефтяного сектора	159 313	168 186	122 909	118 073	159 276	0,0%	14,2%
Всего ЭН		1 307 676	1 249 510	1 251 109	716 895	599 865	-17,7%	100%
ВВП (текущий)		31 015 187	35 999 025	39 675 833	40 884 134	46 971 150	-	-
ЭН как доля ВВП в %		4,22%	3,47%	3,15%	1,75%	1,28%	-	-
Среднее в ОЭСР		1,59%	1,62%	1,61%	1,63%	1,63%	-	-
Среднее в европейских ГЧ ОЭСР		2,51%	2,54%	2,50%	2,47%	2,47%	-	-
Примечание: нет данных; -: не применимо. СГТР – совокупные годовые темпы роста.
Источник: Расчеты ОЭСР на основе доходов от экологических налогов ОЭСР в OECD.Stat (OECD, 2019[13]), выведенных из набора данных Министерства финансов «Детали налоговых доходов: Казахстан» (OECD, 2018[14]).

Доля налога на добычу полезных ископаемых компаний нефтяного сектора (с учетом взысканий/возмещения ущерба) составляет более 70%. Это необычно высокая доля, хотя она ежегодно снижается почти на 28%. В европейских государствах — членах ОЭСР, например, основные экологические доходы не связаны с платежами за загрязнение (выбросами в окружающую среду), взысканиями и возмещением ущерба, а поступают от акцизов на топливо.

1.4.2. Однако в случае промышленных загрязнителей воздуха они построены сложным образом и отступают от законодательства государств — членов ОЭСР/ЕС

Несмотря на последние реформы, проведенные в соответствии с Экологическим кодексом, управление загрязнением окружающей среды по-прежнему осуществляется путем применения нормативных актов, которыми предусматриваются традиционные постсоветские механизмы. В Казахстане редко применяется более современные системы, в основе которых лежит опыт государств — членов ОЭСР.

СКОС/ПДК

Регулирование загрязнения подкрепляется стандартами качества окружающей среды (СКОС). Они выражаются в форме предельных допустимых концентраций (ПДК). ПДК представляют собой обязательные лимиты для всех пользователей того или иного компонента окружающей среды, например, воздуха.

Система ПДК чрезмерно амбициозна. Ею теоретически предписываются низкие концентрации загрязняющих веществ в окружающей среде, в основе которых лежит концепция нулевого риска для людей и окружающей среды при наихудших возможных обстоятельствах (например, в наихудших метеорологических условиях; в случае наиболее уязвимой части населения) (OECD, 2017[15]). Однако большинство ПДК устанавливались до 1990 года, и с тех пор перечни параметров качества окружающей среды не пересматривались и не согласовывались с международными стандартами. Значения ПДК установлены в отношении 683 загрязняющих веществ. Каждое загрязняющее вещество отнесено к определенному классу опасности (от 1 до 4, 1-ый класс является наиболее опасным). Стандарты качества воздуха основываются на краткосрочных максимальных и среднесуточных значениях. Однако фактический потенциал в сфере мониторинга как государственных органов, так и промышленных предприятий в значительной мере не соответствует тому уровню устремлений, который установлен в перечнях ПДК. Число параметров, которые действительно контролируются, довольно мало.

Система СКОС/ПДК, какими бы амбициозными ни были ее параметры, не вполне действенна и не обеспечивает реалистичной оценки качества воздуха в стране. Сопоставление, например, со стандартами ЕС дает более понятную картину уровней загрязнения воздуха. Как показывают результаты измерения качества воздуха (измеренные концентрации загрязнителей воздуха в 2010-12 годы), на целом ряде станций среднегодовые и среднемесячные значения PM₁₀ и NO₂ превышают стандарты ЕС (в некоторых случаях) в два–три раза (World Bank, 2013[16]). Таким образом, широко признается необходимость реформирования системы ПДК.

ПДВ

Природопользователи могут на законных основаниях осуществлять выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду при условии, что у них имеются природоохранные разрешения, которыми устанавливаются ПДВ. Разрешения выдаются компетентными органами на общенациональном и областном уровнях в зависимости от размера предприятия. Целью разрешений и ПДВ, которые ими устанавливаются, является обеспечить, чтобы качество окружающей среды в прилегающем жилом районе или на границе «санитарной зоны» соответствовало санитарно-гигиеническим требованиям в отношении качества воздуха или воды. В этой оценке учитывается фоновый уровень загрязнения.

Теоретически ПДВ устанавливаются на уровнях, которые должны обеспечить, чтобы совокупный объем выбросов из всех источников загрязнения с учетом существующего уровня загрязнения не создавал уровней загрязнения в заданной местности, превышающих ПДК. Расчет ПДВ в случае отдельных предприятий в заданном районе или области осуществляется при помощи компьютерного имитационного моделирования дисперсии загрязняющих веществ в пространстве.

На практике в том, каким образом определяются ПДВ в процессе выдачи разрешений, имеется несколько проблем.

• В процессе выдачи разрешений ПДВ устанавливаются на основе прошлых уровней загрязнений и фоновых концентраций, а не лимитов выбросов, которых промышленное предприятие могло бы достичь, применяя НДТМ.

• Промышленные объекты Казахстана, как правило, получают ПДВ, основанные на наивысшем уровне выбросов, измеренном при максимальном объеме производства. Это может упрощать их соблюдение, поскольку предприятия зачастую функционируют не на полную мощность и не осуществляют инвестиций в технологические процессы, технологии и технические методы.

• ПДВ следует устанавливать только в отношении загрязняющих веществ, в случае которых ПДВ должны быть установлены обязательно. Однако многими природоохранными разрешениями предусматриваются ПДВ всех указанных выбросов, независимо от их объемов и возможной опасности. Это имеет место из-за отсутствия информации о перечне загрязняющих веществ, в отношении которых лимиты выбросов должны быть установлены обязательно. Это, в свою очередь, создает излишний документооборот как для ответственных специалистов-экологов промышленных объектов, так и для органов природоохранного регулирования. Более того, это не приносит пользы окружающей среде/здоровью. Кроме того, это ведет к тому, что уделяется недостаточно внимания тем загрязняющим веществам, которые оказывают наиболее серьезное воздействие на здоровье.

ПДВ значительно превышают европейские целевые ориентиры в случае основных промышленных источников выбросов, например, теплоэлектроэнергетики, которые следуют техническим стандартам выбросов Казахстана.

• ПДВ SO₂ (2 000–3 400 мг/м³ в случае существующих установок и 700–1 800 мг/м³ в случае новых установок в Казахстане) также значительно выше, чем ПДВ в Европейском союзе (150–400 мг/м³ согласно Директиве 2010/75/EU) (European Commission, 2018[17]).

• ПДВ NO_x (500–1 050 мг/м³ в случае существующих установок и 300–640 мг/м³ в случае новых установок) также выше, чем в Европейском союзе (150–300 мг/м³).

• Диапазон ПДВ ТЧ в случае электростанций, работающих на угле, составляет 600–1 600 мг/м³ в случае существующих электростанций и 100–500 мг/м³ для новых электростанций. Оба показателя в несколько раз превышают уровень 10–20 мг/м³, установленный Европейским союзом.

Казахстан, как представляется, устанавливает более жесткие ПДВ в отношении новых объектов, несколько менее жесткие ПДВ для существующих объектов, прошедших модернизацию, и мягкие ПДВ в случае существующих предприятий до модернизации. Однако существующие объекты не обязаны проходить модернизацию для того, чтобы получить новое разрешение. Поэтому существующие промышленные объекты могут фактически продолжать получать разрешения, осуществляя деятельность с мягкими ПДВ.

Экологическим кодексом также внедрены на пилотной основе комплексные разрешения в соответствии с целевыми ориентирами, установленными Директивой ЕС 2010/75/EU. Однако по состоянию на начало 2018 года не было подано ни одной заявки на получение комплексного разрешения, в значительной мере поскольку отсутствуют общепринятые документы BREF, а перечень НДТМ, опубликованный в 2014 году Министерством энергетики, считается операторами устаревшим и недостаточным для этой цели.

В 2017 году ОЭСР подчеркивала, что крайне необходимо оптимизировать систему выдачи разрешений и требования в отношении контроля над соблюдением требований, а также реформировать порядок определения ПДВ, которые опираются исключительно на ПДК (OECD, 2017[15]).

Экологические налоги за выбросы, загрязняющие воздух, из стационарных источников

За промышленное загрязнение воздуха с предприятий взимаются налоги за загрязнение (налоговые платежи за разрешенные выбросы) в случае выбросов ниже ПДВ, предусмотренных проектной документацией и природоохранными разрешениями.

В Налоговом кодексе указываются ставки налога в расчете на один килограмм, одну тонну или один гигабеккерель. Ставки налога за загрязнение устанавливаются как коэффициенты, умножаемые на месячный расчетный индекс (МРИ). Например, ставка за одну тонну выбросов SOx составляет МРИ в десятикратном размере. Правительство ежегодно устанавливает МРИ с учетом инфляции и прочих факторов. Затем МРИ используется для определения налогов, а также взысканий и некоторых других платежей.

Ставки налога за загрязнение выбросами в пределах ПДВ, установленных в разрешении, определяются в рамках двухэтапного процесса. Налоговым кодексом устанавливаются минимальные или базовые ставки налога, которые применяются к каждому из 16 региональных субъектов (14 областям и городам Алматы и Нур-Султан).

В рамках комплексной реформы платежей за загрязнение в 2008 году было значительно сокращено число загрязняющих веществ, в отношении которых должны устанавливаться лимиты выбросов и платежи за выбросы. С введением в действие нового Налогового кодекса перечень веществ, загрязняющих воздух и воду, значительно сократился. В настоящее время платежи за загрязнение взимаются с 16 загрязняющих веществ в случае выбросов из стационарных источников, 13 загрязняющих веществ в случае сбросов в водоемы и 8 загрязняющих веществ в случае сжигании попутного и (или) природного газа в факелах. Также взимаются платежи за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух из мобильных источников (бензина, дизельного топлива, газа) и размещение промышленных и бытовых отходов.

После этого каждая область может установить более высокую ставку налога, которая не превышает двукратной базовой ставки. Исключение составляет сжигание газа в факелах в нефтегазовой промышленности. Ранее за сжигание газа в факелах на местном уровне были предусмотрены ставки налога в размере двадцатикратной базовой ставки. В 2016 году этот мультипликатор был упразднен, но ставки налога (только) за сжигание газа в факелах были соответствующим образом увеличены в 20 раз. Большинство областей в каждом случае устанавливают максимальную возможную ставку.

Официальные органы налагают административные взыскания в случае, если уровни выбросов или сбросов превышают ПДВ, установленные в проектной документации и природоохранных разрешениях. Взыскания также могут налагаться за отсутствие природоохранного разрешения, как рассматривается в главе 3. Судебная система обеспечивает выплату компенсации (денежного возмещения) ущерба, причиненного окружающей среде выбросами в воздух. Это подробно анализируется в главе 4.

Как отмечалось (OECD, 2017[15]), ЭН за промышленные выбросы, загрязняющие воздух, служат прежде всего способом получения доходов путем чрезмерного наказания за несоблюдение требований. Кроме того, неясно, направляются ли экологические налоги, взимаемые на местном уровне, результативным образом на улучшение состояния окружающей среды и содействие развитию «зеленой» экономики. По данным, представленным правительством, лишь приблизительно 30% доходов от экологических платежей расходуется на природоохранные меры (в 2016 году 33%). Эта сравнительно малая доля не ставилась бы под сомнение, если бы экологические проблемы были под контролем. Однако, как показывает опыт, экологические платежи используются как одна из форм субсидий для решения других проблем, экономических и социальных. Кроме того, на сокращение загрязнения и уменьшение его воздействия на здоровье человека и экосистемы достаточные ресурсы не выделяются (UNECE, 2019[9]).

1.4.3. Система носит в основном дискреционный и дискриминационный характер

Налоговые платежи за разрешенные выбросы определяются на основе ПДВ каждого предприятия, в результате чего возможна свобода действий. Это не соответствует стандартным принципам взимания экологических налогов, согласно которым налоги должны взиматься за единицу выбросов, за исключением случаев, когда имеются четкие данные о пороговом воздействии.

В настоящее время системой предусматриваются различные режимы для конкретных промышленных операторов. Должностные лица контрольно-надзорных органов, например, в большей мере занимаются вопросами операторов, находящихся в собственности местных субъектов, чем международных операторов. Системой устанавливаются ставки налогов и штрафов, которые не являются едиными для всех отраслей промышленности. Ставки в отношении малых и средних предприятий (МСП), например, ниже, чем для крупных предприятий (OECD, 2017[15]). Предприятия коммунального обслуживания и электростанции имеют право на сниженные ставки налога на выбросы, которые определяются путем применения коэффициента 0,3 в случае загрязнителей воздуха, 0,43 — в случае сточных вод и 0,05 — в случае золы. В случае выбросов загрязняющих веществ при сжигании в факелах попутного и/или природного газа применяются другие ставки. Как следствие, нефтегазовая промышленность платит за единицу выбросов в 20-278 раз больше, чем теплоэлектростанции (см. Таблица 1.2).

По имеющимся сведениям, существуют возможности договариваться с природоохранными органами областного уровня о «более выгодных сделках». Такие договоренности могут обеспечивать освобождения и извлечение личной выгоды в иной форме вместо планирования решений для предотвращения и контроля загрязнения.

Таблица 1.2. Ставки налога в разрезе химических веществ, образующихся при сжигании газа в факелах и из прочих источников
Ставки налога в разрезе химических веществ	Ставка за 1 тонну выбросов в результате сжигания газа в факелах (A)	Ставка за 1 тонну выбросов из всех прочих стационарных источников (B)	Кратность превышения: (A)/(B)
Углеводороды	44,6	0,16	в 278 раз больше
Оксиды углерода	14,6	0,16	в 91 раз больше
Метан	0,8	0,01	в 80 раз больше
Диоксид серы	200	Оксиды серы не указаны, но ставка в отношении них составляет 10	в 20 раз больше
Диоксид азота	200	Оксиды азота не указаны, но ставка в отношении них составляет 10	в 20 раз больше
Сажа	240	12	в 20 раз больше
Сероводород	1 240	62	в 20 раз больше
Меркаптан	199 320	Не указан	Не применимо
Источник: расчет автора на основе данных МРИ, представленных Министерством энергетики.

Расчет взысканий за выбросы сверх установленных ПДВ для крупных предприятий также подвергается толкованию и дискриминации. Речь идет о двух типах дискриминации: в разрезе типов хозяйствующих субъектов (МСП/крупные) и отраслей (нефтяной и отраслей, не связанных с нефтяной отраслью). Таким образом, проекты иностранных инвестиций, которые являются крупными и представлены преимущественно инвестициями в нефть и газ, одновременно подвергаются нескольким факторам дискриминации.

Статьей 243 Кодекса об административных правонарушениях5 устанавливается порядок расчета взысканий по объему сверхнормативных выбросов, умноженных на определенную ставку. На физических лиц налагается штраф в размере от 5 до 10 МРИ. В отношении должностных лиц, предпринимателей, юридических лиц — МСП предусмотрен штраф в размере от 20 до 50 МРИ. Крупные предприятия подлежат штрафу «в размере 1 000-процентной ставки за выбросы в окружающую среду сверхнормативных выбросов». Официальные органы интерпретируют это в том смысле, что данное взыскание следует рассчитывать не только путем умножения ставки на десять, но и путем последующего умножения произведения на объем соответствующих выбросов.

Таким образом, метод назначения наказания бывает различным в случае разных типов хозяйствующих субъектов. В отношении МСП мультипликатором является МРИ. Для крупных предприятий мультипликатором служит ставка, предусмотренная в отношении соответствующего загрязняющего вещества Налоговым кодексом. Наряду с этим для нефтегазовых предприятий установлена другая ставка за сжигание газа в факелах. Неудивительно то, что взыскания за один и тот же объем загрязняющих веществ могут составлять тысячи тенге или миллионы долларов США (OECD, 2017[15]). Это не соответствует принципу справедливого и равного наказания за одинаковые ущерб или общественную опасность.

Казахстану рекомендуется реформировать эту весьма карательную систему платежей за сжигание в факелах попутного нефтяного газа в соответствии с практикой государств — членов ОЭСР. Эта рекомендация была дана в Комплексном страновом обзоре Казахстана, который проводила ОЭСР (OECD, 2017[15]). Этот вопрос рассматривается в главе 3 данного отчета.

1.4.4. Высокие административные издержки создают отрицательные стимулы к борьбе с загрязнением

В 2014 году ОЭСР дала определение жизненных ситуаций как конкретных моментов в жизни типичного хозяйствующего субъекта, в которые этот хозяйствующий субъект взаимодействует с органами государственного управления. Это включает, например, создание бизнеса, участие в открытом тендере, экспорт товаров и услуг. Для более подробного анализа были отобраны четыре пилотных министерства. В случае Министерства энергетики хозяйствующие субъекты указывали на «соблюдение требований природоохранных разрешений» как на наиболее трудные и частые жизненные ситуации (см. Рисунок 1.1).

В дополнительных исследованиях отображался путь клиентов. Это инструмент анализа процесса отслеживания и описания всего опыта клиентов, связанного с той или иной государственной услугой. Им было выявлено семь проблем, возникающих в случае стандартов выбросов в воздух (см. Рисунок 1.2).

Рисунок 1.1. Классификация жизненных ситуаций по сложности и периодичности

В случае четырех пилотных министерств, в том числе Министерства энергетики

Источник: (OECD, 2016[18])

Рисунок 1.2. Пример отображения пути клиента

Внимание сосредоточено на «я соблюдаю требования природоохранных разрешений» (прежде всего разрешений на выбросы в воздух).

Источник: (OECD, 2016[18]).

Беседы с руководителями по вопросам экологии6 позволяли сделать два вывода. Во-первых, руководители не чувствовали заинтересованности во внедрении или распространении НДТМ. Во-вторых, они не осведомлены об «экологически чистом производстве» или использовании наилучшего доступного оборудования и технических методов.

В соответствии с кодексом был составлен и утвержден (приказ Министерства энергетики № 155 от 28 ноября 2014 года «Об утверждении перечня наилучших доступных технических методов») перечень НДТМ в отношении отдельных технологических процессов и отраслей. Экологическим кодексом (с изменениями и дополнениями) были определены требования к переходу на технические стандарты выбросов на основе внедрения НДТМ (статья 26)7, которые устанавливаются техническими регламентами и служат основой для комплексных природоохранных разрешений.

Однако большинство видов природоохранной деятельности по-прежнему сосредоточены на решениях «на конце трубы». НДТМ, действующие в стране в настоящее время, не являются оптимальными. Они не согласуются в полной мере с основной концепцией НДТМ, которая направлена на предотвращение загрязнения в сочетании с контролем над ним. В документах лишь указывались конкретные лимиты технических выбросов и справочные методологии в отношении трех промышленных процессов. В большинстве случаев этого недостаточно, учитывая разнообразие технологических процессов на промышленных объектах Казахстана.

НДТМ устанавливались без создания в полной мере представительной платформы, предусматривающей участие всех заинтересованных сторон. НДТМ не связаны с положениями о выдаче разрешений, а промышленные объекты плохо информированы об утвержденном перечне НДТМ. Экономические субъекты все еще воспринимают переход на НДТМ как нечто рискованное. Международный центр зеленых технологий и инвестиционных проектов 6 декабря 2018 года организовал в Астане первую конференцию по вопросам НДТМ8. До этой конференции правительство не проводило информационных кампаний о пользе системы комплексных природоохранных разрешений и НДТМ. И им пока не созданы достаточные стимулы к переходу экономических субъектов на НДТМ, например, оказание предприятиям содействия в оценке исходной ситуации.

Вставка 1.1. Проект ОЭСР «Оптимизация государственных услуг для частного сектора»

Проект ОЭСР «Оптимизация системы регулирования для повышения конкурентоспособности Казахстана» был направлен на повышение конкурентоспособности страны благодаря совершенствованию нормативных актов и институтов. В рамках этого проекта представители Программы ОЭСР по повышению конкурентоспособности стран Евразии и правительства Республики Казахстана учредили шесть рабочих групп, призванных улучшить качество государственных услуг для частного сектора страны. Совместно с международными экспертами и коллегами-рецензентами из некоторых государств — членов ОЭСР проект собирал и анализировал необходимые данные, а также проводил консультации с заинтересованными сторонами в Казахстане. Таким образом были определены приоритеты предприятий в отношении повышения конкурентоспособности частного сектора с применением методики «Стратегия жизненных ситуаций». Проектом были предложены рекомендации относительного того, как далее усилить внедрение методики «Стратегия жизненных ситуаций».

Методология опроса, который лег в основу анализа, опиралась на надлежащую практику государств — членов ОЭСР, особенно Франции. Опрос проводился с ноября по декабрь 2013 года. Для участия в телефонном опросе была создана репрезентативная выборка, в которую вошли 1 000 иностранных и отечественных предприятий, работающих в Казахстане. В выборке была широко представлена общая характеристика предприятий Казахстана в разрезе секторов, размера и регионов их местонахождения. В выборку вошли предприятия, расположенные в Алматы, Астане и всех 14 регионах (областях).

В отношении каждой жизненной ситуации в опросе были заданы следующие вопросы: выполнял ли пользователь последние два-три года административные процедуры в связи с указанной жизненной ситуацией? В случае, если пользователь недавно находился в указанной жизненной ситуации, были ли соответствующие административные процедуры весьма простыми, простыми, довольно сложными или весьма сложными? Если пользователь характеризует соответствующие административные процедуры как довольно сложные или весьма сложные, с какими ограничениями сталкивался пользователь?

Опрос, в частности, должен был дать ответы на следующие вопросы: В каких жизненных ситуациях наиболее часто оказываются предприятия? Какие жизненные ситуации были сопряжены для предприятий с наиболее трудными административными процедурами? Является ли разным (например, в разрезе областей, секторов или размеров предприятий) опыт пользователей, касающийся наиболее распространенных жизненных ситуаций или жизненных ситуаций, связанных с наибольшими административными трудностями?

В проекте участвовали четыре пилотных министерства:

1. 1. Министерство сельского хозяйства, отвечавшее за проведение преобразований в отношении жизненной ситуации «Я получаю государственное финансирование/я участвую в открытом тендере»

2. 2. Министерство образования и науки, отвечавшее за проведение преобразований в отношении жизненной ситуации «Я получаю государственное финансирование/я участвую в открытом тендере»

3. 3. Министерство по инвестициям и развитию, отвечавшее за проведение преобразований в отношении жизненной ситуации «Я получаю государственное финансирование/я участвую в открытом тендере»

Министерство энергетики, отвечавшее за проведение преобразований в отношении жизненной ситуации «Я соблюдаю требования природоохранных разрешений».

Источник: (OECD, 2016[18]).

Неудивительно то, что передовые технические методы борьбы с загрязнением не внедряются на промышленных объектах. Не принимаются достаточные меры по сокращению выбросов транспорта (например, экологически чистое топливо) для повышения качества воздуха и обеспечения его безопасности для здоровья. Природоохранными разрешениями не предписываются самые современные технические меры, например, указанные в справочных документах по наилучшим доступным техническим методам ЕС. На практике система комплексных разрешений, которая основывается на НДТМ, пока широко не внедрена.

Эти выводы подтверждают необходимость повышения уровня информированности и просвещения предприятий как важнейшего элемента реформирования системы выдачи разрешений и надзора. В проекте пересмотренного Экологического кодекса содержится положение о разработке Стратегического плана действий по охране окружающей среды и областных программ (статья 47). Таким образом, просвещение и повышение уровня информированности должны быть первоочередными целями этого плана.

Более того, отсутствуют основные требования в отношении регулирования и технические требования (аналогичные документам BREF ЕС по системам экологического мониторинга), из-за чего невозможна разработка решений в области промышленного мониторинга, соответствующих требованиям и эффективных с точки зрения затрат. На практике предприятия по-прежнему должны осуществлять мониторинг значительно большего числа загрязняющих веществ, чем тех 16 загрязняющих веществ, которые облагаются налогом за загрязнение. В Казахстане еще действует несколько перечней загрязняющих веществ, которые подлежат обязательному контролю, в частности, перечни загрязняющих веществ, в отношении которых должны быть установлены лимиты выбросов, а также перечень стандартов качества атмосферного воздуха (World Bank, 2013[16]).

Наконец, на уровне компетентного органа имеет место недостаточное понимание на техническом уровне условий выдачи разрешений, проекта и деятельности. Процессы оценки воздействия слишком сосредоточены на платежах за загрязнение. Необходимо уделять больше внимания проведению надлежащих подробных исследований с целью понять особые условия деятельности и влиять на планирование деятельности, с тем чтобы минимизировать оказываемое ею воздействие. В этой системе план действий в сфере экологии входит в заявку на получение разрешения. Формальное выполнение его положений жестко контролируется (например, объем мер, ход их осуществления, фактически необходимое финансирование), гибкость для адаптации ограничена. Если ПДВ не превышаются, предприятия обычно планируют сравнительно незначительные изменения в практических мерах и мерах по текущему ремонту и содержанию основных фондов. Кроме того, отсутствует заинтересованность в дальнейших экологических улучшениях и взаимодействии с компетентными органами.

1.5. Положения о загрязнении воздуха и экологические налоги в ОЭСР

1.5.1. Задача реформы экологических налогов, обоснование и факторы планирования экологических налогов

Принимаются различные подходы в области политики к ограничению загрязнения наружного воздуха. Во многих странах «административно-командные» подходы с использованием нормативных стандартов дополняются различными экономическими/рыночными инструментами. В Таблица 1.3 обобщаются отдельные примеры различных подходов в области политики к решению проблем, связанных с загрязнением воздуха. В большинстве государств — членов ОЭСР последние 10-15 лет интервенции в области политики в отношении загрязнения воздуха становятся все более интегрированными, что помогает повысить их эффективность с точки зрения затрат. Примерами служат закон «О чистом воздухе» США, Соглашение о качестве воздуха между Канадой и США, «Чистый воздух Европы» и Национальная природоохранная мера в отношении качества атмосферного воздуха (Австралия). Всеми этими законодательными актами установлены стандарты качества воздуха, их внимание сосредоточено на определении целевых показателей в отношении различных веществ, загрязняющих воздух, из стационарных источников. Эти общие основы включают законодательные программы в отношении конкретных секторов, таких как энергетика, транспорт, промышленность и домашние хозяйства. В государствах, не являющихся членами ОЭСР, меньше примеров связных программ контроля над загрязнением воздуха. Большое внимание уделяется специальным мерам политики для контроля над выбросами транспорта с использованием как стандартов, так и экономических инструментов.

Таблица 1.3. Классификация подходов в области политики к управлению загрязнением воздуха
Нормативные (административно-командные) подходы	Экономические/рыночные инструменты (РИ)	Прочее
Стандарты качества атмосферного воздуха	Программы разрешений с правом переуступки на выбросы в воздух из стационарных источников (например, система торговли квотами на выбросы SO2 по закону «О чистом воздухе» США)	Сбор информации: мониторинг выбросов и качества воздуха анализ затрат и выгод для оценки политики (со стоимостной оценкой воздействия на здоровье) просвещение общественности (например, индекс воздействия качества воздуха на здоровье Канады)
Стандарты промышленных выбросов, НДТМ, стандарты технологий	Налоги на топливо	Программы добровольной сдачи автомобилей в металлолом
Требования к представлению данных о стационарных источниках (например, регистры выбросов и переноса загрязнителей)	Платежи за пользование перегруженными участками дорог	Международные конвенции (например, Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния)
Стандарты выбросов автомобилей	Налоги на выбросы	Инициативы в отношении дистанционной работы (например, закон США «О расширении дистанционной работы» 2010 года)
Стандарты качества топлива	Финансовые стимулы к развитию альтернативного топлива и топлива из возобновляемых источников, а также передовых технологий в сфере транспорта (например, программа DRIVE (ВОЖДЕНИЕ) в Калифорнии)
Программы осмотра и технического обслуживания транспортных средств
Источник: (OECD, 2012[19]).

Сведения о многих экономических инструментах и добровольных подходах в отношении загрязнения воздуха содержатся в Базе данных об инструментах ОЭСР/ЕАОС, которая используется для экологической политики9.

Не существует единственного «правильного подхода» к разработке инструментов для решения проблем, связанных с загрязнением воздуха, в частности, из стационарных источников. Решения необходимо находить в зависимости от конкретных целей с учетом экономических, политических и культурных условий. Однако в государствах — членах ОЭСР учитывается ряд руководящих принципов:

• Экологические налоги должны создавать постоянный стимул к борьбе с загрязнением, повышать конкурентоспособность альтернатив с низким уровнем выбросов и служить сильным стимулом к внедрению инноваций и только после этого к получению доходов для их использования продуктивным для общества образом.

• Таким образом, экологические налоги должны быть нацелены на загрязняющее вещество или загрязняющую деятельность, за некоторыми исключениями (если таковые предусмотрены).

• Налоговая база нацелена на загрязняющее вещество, а не на продукты, которые служат суррогатами.

• В идеальном варианте объем экологических налогов должен соответствовать объему экологического ущерба.

• Налог должен быть надежным, а его ставка — предсказуемой, с тем чтобы налог побуждал улучшать состояние окружающей среды.

• Должен соблюдаться баланс желательности с точки зрения предотвращения и контроля загрязнения и технической и экономической осуществимости.

• Наконец, РИ может быть необходимо сочетать с прочими инструментами, с тем чтобы разработать наиболее эффективный и действенный пакет мер политики для решения проблем, связанных с загрязнением воздуха, но следует тщательно оценить эффект инструментов, которые накладываются друг на друга.

1.5.2. Выбор рыночных инструментов или нормативных актов

В экологической политике государств — членов ОЭСР, как правило, преобладали и в большой мере по-прежнему преобладают нормативные акты, а не рыночные инструменты (РИ). Такие нормативные подходы могут иметь форму предписаний и быть высокоадресными. Например, ими могут запрещаться или ограничиваться некоторые вещества или может требоваться, чтобы определенные отрасли промышленности применяли конкретные технологии. В последние десятилетия возрос интерес к использованию РИ, таких как налоги и разрешения на выбросы с правом переуступки, помимо нормативных актов или вместо них.

ЭН применяются все шире по различным причинам. Налоги помогают напрямую устранить неэффективность рыночного механизма, из-за которой на рынках не учитываются экологические издержки. Налог на то или иное наименование, который точно отражает размер связанного с ним экологического ущерба, заставляет предприятия и потребителей признать истинную стоимость своих решений относительно производства и потребления. Иными словами, он обеспечивает учет «внешнего эффекта». Вместе с тем он предоставляет предприятиям и потребителям свободу выбора относительно того, как оптимально скорректировать эти решения. Таким образом, опираясь на все соответствующие рассредоточенные массивы знаний и учитывая индивидуальные предпочтения, они позволяют сокращать экологический ущерб с минимальными издержками для общества.

В большинстве нормативных подходов правительство указывает, каким образом сокращать выбросы и кто должен обеспечить их сокращение. Субсидии и стимулы в отношении предпочтительных с экологической точки зрения товаров и практики могут предусматривать, что правительство будет отдавать предпочтение в экономике тем или иным экологическим решениям, а не другим. Оба эти подхода могут предполагать, что правительство будет пытаться «выбирать победителей» — руководить рынком в форме предписаний. Это требует значительного объема информации о постоянно меняющихся условиях и технологиях и связано с серьезным риском того, что принимаемые решения будут неоптимальными. Нормативные акты обычно влекут за собой более высокие издержки по сравнению с налогами, поскольку предусматривают определенные типы борьбы с загрязнением даже в случае, если доступны менее затратные альтернативы (OECD, 2011[20]).

Более высокая стоимость загрязняющей деятельности вследствие экологического налога снижает привлекательность этой деятельности для потребителей и бизнеса. В отличие от нормативных актов и субсидий, однако, налог предоставляет потребителям и бизнесу полную гибкость для принятия решений о том, как изменить свое поведение и сократить вредную деятельность. Это позволяет движущим силам рынка определить наименее затратный способ сокращения экологического ущерба (OECD, 2011[20]). Вместе с тем рыночные инструменты являются действенными, если результативность рынка соответствует ожиданиям, но это не всегда так. Таким образом, нет необходимости делать бинарный выбор; можно применять комплекс методов, в котором интервенция государства служит механизмом поддержки налогово-бюджетных мер. В некоторых случаях финансовые инструменты могут иметь непредвиденные последствия. Например, в случае, если полигон для отходов слишком высок, скорее всего, увеличится стихийная свалка отходов. Надлежащей практикой является моделирование сектора/рынка для выбора целесообразного комплекса интервенций. Это рассматривается в одном из последующих разделов данного отчета.

1.5.3. Выбор РИ: налоги/платежи/сборы, торговые и налоговые стимулы

Налоги увеличивают издержки предприятия-загрязнителя, связанные с загрязнением окружающей среды, и дают предприятиям стимулы к разработке новых нововведений и внедрению существующих нововведений. Например, увеличение вследствие налогов на ископаемое топливо спроса на более эффективные с точки зрения топлива технологические процессы и технологические процессы с использованием альтернативных видов энергии служит серьезным стимулом для автопроизводителей разрабатывать такие автомобили, а для клиентов — покупать их. В случае подходов на основе нормативных актов эти стимулы исчезают, когда предприятия достигают регулируемого стандарта. Широкое внедрение инноваций в долгосрочной перспективе снижает издержки для общества, связанные с решением экологических проблем (адаптировано из (OECD, 2017[21])).

В государствах — членах ОЭСР (OECD, 2017[21]) системы торговли квотами на выбросы отличаются от налогов, если разрешения с правом переуступки распределяются безвозмездно, а не продаются на аукционах. В таком случае не возникает бюджетных доходов. Поскольку бюджетные доходы ограничены, продажа разрешений на аукционах является предпочтительным вариантом. Кроме того, правила распределения разрешений могут сказываться на решениях о выходе на рынок и уходе с рынка и замедлять сокращение загрязнения. Это может иметь место, например, в случаях, когда действующие предприятия с высоким уровнем выбросов получают чрезмерно большие доли разрешений. Наряду с этим, для того, чтобы торговля хорошо работала, рынки должны быть хорошо организованы и число сторон в торговле должно быть велико — этот набор условий выполнить непросто. Эти возможные слабые стороны систем торговли квотами на выбросы необходимо оценить в сопоставлении с практикой, а не теорией, взимания ЭН. Льготные ставки налога нередко снижают экологическую результативность ЭН. Смотрите, например, рассмотрение этого вопроса в (Smith, 2008[22])10. В случае Казахстана СТКВ представляет собой первую попытку. Ввиду ограниченной численности конкурирующих сторон в нескольких секторах экономики пока слишком рано делать вывод о том, будет ли этот инструмент хорошо приспособлен к местным условиям.

Как прочие субсидии, налоговые стимулы имеют ряд серьезных ограничений. Трудно субсидировать все возможные благоприятные для окружающей среды альтернативы вредной деятельности (некоторых из которых, возможно, еще не существует). Поэтому налоговые субсидии неизбежно означают «выбор победителей», что может поставить в невыгодное положение другие хорошие альтернативы11. Налоговые стимулы представляют собой одну из форм расходования бюджетных доходов, в отличие от налогов, которые пополняют бюджетные доходы. В результате, предпочтение зачастую отдается использованию налогов, поскольку государственные доходы обычно ограничены. Эти ограничения налоговых стимулов не означают, что их никогда не следует использовать. Однако они действительно показывают, что необходимо проявлять осторожность и что их, вероятно, следует применять не так часто и планировать жестче.

Литература

[11] ADB (2012), Country Partnership Strategy: Kazakhstan 2012–2016, Asian Development Bank, Mandaluyong, Philippines, https://www.adb.org/sites/default/files/linked-documents/cps-kaz-2012-2016-ssa-02.pdf.

[5] European Commission (2018), Communication on “A Europe that protects: Clean air for all”, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0330&from=FR.

[17] European Commission (2018), Summary of Directive 2010/75/EU on Industrial Emission, European Commission, Brussels, http://ec.europa.eu/environment/industry/stationary/ied/legislation.htm.

[7] Ibrayeva, L., A. Amanbekova and L. Turgunova (2015), “Influence of ecologic factors on respiratory diseases in urban residents of Kazakhstan”, Meditsina truda i promyshlennaia ekologiia, Vol. 3, pp. 29-33, http://europepmc.org/abstract/med/26036021.

[6] Kazakhstan (2013), Concept for Transition of the Republic of Kazakhstan to Green Economy Approved Decree of the President of the Republic of Kazakhstan on May 30, 2013 #557.

[8] Ministry of National Economy of Kazakhstan (2017), Strategic Plan for Development of Kazakhstan until 2025, Technological Modernisation for Accelerated Growth and Better Quality of Life.

[10] OECD (2019), “Air and GHG emissions”, (indicator), https://dx.doi.org/10.1787/93d10cf7-en (accessed on 29 January 2019).

[12] OECD (2019), Database on Policy Instruments for the Environment, https://pinedatabase.oecd.org/ (accessed on 13 February 2019).

[13] OECD (2019), “Environmentally related tax revenue”, in OECD.stat, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=ENV_ENVPOLICY# (accessed on 13 February 2019).

[14] OECD (2018), Kazakhstan Detailed Tax Revenues, (database), http://dotstat.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=REVKAZ (accessed on 13 February 2019).

[21] OECD (2017), Environmental Fiscal Reform: Progress, Prospects and Pitfalls, OECD Report for the G7 Environment Ministers, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/environmental-fiscal-reform-G7-environment-ministerial-meeting-june-2017.pdf.

[15] OECD (2017), Multi-dimensional Review of Kazakhstan: Volume 2: In-depth Analysis and Recommendations, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264269200-en.

[18] OECD (2016), Peer Review Note: Enhancing Public Service Delivery for the Private Sector in Kazakhstan, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/eurasia/competitiveness-programme/central-asia/Peer-Review-Enhancing-Public-Service-Delivery-Private-Sector-Kazakhstan.pdf.

[4] OECD (2016), The Economic Consequences of Outdoor Air Pollution, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264257474-en.

[19] OECD (2012), OECD Environmental Outlook to 2050: The Consequences of Inaction, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264122246-en.

[20] OECD (2011), Environmental Taxation - A Guide for Policy Makers, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/env/tools-evaluation/48164926.pdf.

[23] Prno, J. and S. Slocombe (2012), “Exploring the origins of ‘social license to operate’ in the mining sector: Perspectives from governance and sustainability theories”, Resources Policy, Vol. 37/3, pp. 346-357, https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2012.04.002.

[3] Roy, R. and N. Braathen (2017), “The rising cost of ambient air pollution thus far in the 21st century: Results from the BRIICS and the OECD Countries”, Environment Working Papers, No. 124, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d1b2b844-en.

[22] Smith, S. (2008), Environmentally Related Taxes and Tradable Permit Systems in Practice, OECD, Paris, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=com/env/epoc/ctpa/cfa(2007)31/final.

[9] UNECE (2019), Environmental Performance Reviews: Kazakhstan, Third Review, Environmental Performance Reviews Series, United Nations Economic Commission for Europe, Geneva.

[1] WHO (2014), “7 million premature deaths annually linked to air pollution”, Press Release, 24 March, http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/air-pollution/en/.

[2] WHO (2014), Burden of Disease from Household Air Pollution for 2012: Summary of Results, World Health Organization, Geneva, https://www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/databases/FINAL_HAP_AAP_BoD_24March2014.pdf.

[16] World Bank (2013), Joint Economic Research Program (JERP), Towards Cleaner Industry and Improved Air Quality Monitoring in Kazakhstan, World Bank, Washington, DC, http://documents.worldbank.org/curated/en/132151468047791898/pdf/839150WP0P133300Box0382116B00OUO090.pdf.

Примечания

← 1. См. стр. 9-10 (Roy and Braathen, 2017[3]).

← 2. На основе данных, представленных Министерством энергетики.

← 3. ТЭЦ-1 (145 МВт; 203 Гкал/ч); ТЭЦ-2 (510 МВт; 176 Гкал/ч); ТЭЦ-3 (173 МВт; 335 Гкал/ч). См. Passport of asset: “Almaty electric power plants" https://sk.kz/local/ajax/download.php?id=866128.

← 4. Можно полагать, что общественное согласие существует, когда деятельность проекта, как считается, на постоянной основе одобряется обществом и пользуется его широкой поддержкой. См. работу Prno и Slocombe (Prno and Slocombe, 2012[23]).

← 5. См. http://adilet.zan.kz/eng/docs/K010000155.

← 6. Их проводили в основном Всемирный банк (World Bank, 2013[16]) и проект ОЭСР «Повышение конкурентоспособности горной промышленности», также проводились обсуждения с Ассоциацией горнодобывающих и горно-металлургических предприятий Казахстана.

← 7. http://adilet.zan.kz/eng/docs/K070000212.

← 8. См. http://lenta.inform.kz/kz/kazakhstan-intends-to-introduce-new-eco-regulation-regime_a3474581).

← 9. См. www.oecd.org/env/policies/database.

← 10. См. (OECD, 2017[21]): «Системы торговли квотами на выбросы могут демонстрировать лучшие результаты, чем налоги, в случаях, когда важное значение имеет обеспечение определенного уровня загрязнения. Это объясняется тем, что в системах торговли квотами на выбросы вначале определяется уровень борьбы с загрязнением (или верхний предел загрязнения), а потом применяется механизм торговли разрешениями для того, чтобы этот верхний предел был достигнут экономически эффективным образом. Цена на разрешение станет известной только тогда, когда будет иметь место торговля. В случае налогов цена каждой единицы загрязнения известна заблаговременно. Однако, на какую именно величину будет сокращено загрязнение, неизвестно, поскольку на этот результат влияют, помимо налога, различные факторы. Тем не менее, осведомленность о цене загрязнения помогает инвесторам принимать решения относительно борьбы с загрязнением, таким образом, налоги могут служить более сильными стимулами к борьбе с загрязнением, чем системы торговли квотами на выбросы».

← 11. См., например, (OECD, 2017[21]). Субсидия для транспортных средств с низким уровнем выбросов не предоставляет стимула к тому, чтобы лица, совершающие регулярные поездки, рассматривали возможность использования альтернативных форм поездок, например, общественного транспорта или велосипеда. Кроме того, замечено, что налоговые стимулы ведут к повышению цен предложения. Например, при неэластичном предложении рабочей силы налоговые стимулы в отношении НИОКР могут вести к повышению заработной платы работников, которые занимаются НИОКР, вместо или помимо более широкого внедрения намеченного поведения.

End of the section – Back to iLibrary publication page