Resumen ejecutivo
La solidez de las instituciones macroeconómicas de Perú, en particular las reglas fiscales, un Banco Central independiente y una robusta regulación financiera, han propiciado un elevado crecimiento económico, garantizado la estabilidad macroeconómica y reducido notablemente la pobreza en las dos últimas décadas. Esto ha permitido al país mitigar los efectos económicos y sociales de los grandes shocks de los últimos años. Tras una importante recesión provocada por la pandemia de COVID-19, la economía remontó rápidamente, pero desde entonces se ha ralentizado fuertemente (Gráfico 1), como consecuencia del menor crecimiento mundial debido a la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania, una mayor incertidumbre política, alta inflación, condiciones financieras restrictivas y, más recientemente, disturbios sociales generalizados y condiciones meteorológicas extremas. Al mismo tiempo, la economía se ha visto apoyada por los altos precios de los metales.
El impacto de estos shocks se ha manifestado en presiones inflacionistas, y el alza de precios ha castigado con dureza a muchas familias vulnerables. Gracias al rápido endurecimiento de la política monetaria, las expectativas de inflación han empezado a moderarse y la inflación se ha ido desacelerando, aunque sigue siendo alta. El Banco Central deberá mantener una posición restrictiva para que la inflación vuelva al objetivo de manera sustentable. Si bien el empleo ha recuperado los niveles anteriores a la pandemia, la calidad de los puestos de trabajo se ha deteriorado aún más, lo que, unido a las presiones inflacionistas, podría traducirse en un aumento persistente de la pobreza y la desigualdad.
Se prevé que la economía crezca un 1,1% este año y que aumente gradualmente hasta un 2,7% en 2024 (Cuadro 1). Las elevadas tasas de interés e inflación, junto con la incertidumbre política, limitarán el consumo privado y la inversión. Los esfuerzos del gobierno por relanzar la inversión en infraestructuras y varios proyectos de colaboración público-privada anunciados apoyarán la inversión. La recuperación del turismo y la producción de cobre impulsará las exportaciones. Se prevé que la inflación siga desacelerándose gradualmente y alcance el rango objetivo del 1-3% a principios de 2024. Los riesgos asociados al endurecimiento de las condiciones financieras a escala mundial se ven amortiguados por las grandes reservas de divisas y el bajo nivel de deuda pública. El sector financiero se mantiene robusto, con bancos bien capitalizados y grandes reservas de liquidez. La incertidumbre política y nuevos brotes de protestas sociales siguen siendo los principales riesgos para la economía.
Fuente: BCRP e Instituto Nacional de Estadística e Informática.
Las frecuentes catástrofes naturales –intensificadas por el cambio climático– provocan daños en las infraestructuras, agravan las perturbaciones en la cadena de suministro y contribuyen a la inflación, lo que, en última instancia, reduce el crecimiento a mediano plazo. Se prevé que El Niño, un fenómeno natural cada vez más frecuente, sea moderado este año, pero no deja de representar una amenaza, ya que puede evolucionar rápidamente y acabar provocando lluvias torrenciales y pérdidas económicas susceptibles de poner en peligro la consolidación fiscal. Para combatir el cambio climático, Perú se ha comprometido a alcanzar la neutralidad en emisiones de carbono en 2050. La próxima adopción de una estrategia para la transición climática, con hitos y políticas concretas, constituye una oportunidad para conseguir esta ambiciosa meta. El logro de los objetivos de emisión dependerá, en gran medida, de los avances en la lucha contra la deforestación, fuente clave de emisiones, y el mayor uso de fuentes de energía renovables.
Una política fiscal prudente y el firme compromiso con las reglas fiscales han permitido contar con grandes amortiguadores que han ayudado al país a navegar los shocks recientes. Un programa de estímulo puesto en marcha recientemente pretende impulsar la inversión, proteger a los hogares de la elevada inflación y prestar apoyo a una economía débil, respetando al mismo tiempo las reglas fiscales. En adelante, la política fiscal debe seguir siendo prudente, en consonancia con la consolidación fiscal prevista, y restablecer los amortiguadores fiscales para estar en condiciones de hacer frente a futuros shocks, incluyendo desastres naturales.
Para satisfacer la creciente demanda de servicios sociales e infraestructuras, preservando simultáneamente la sostenibilidad fiscal, será necesario mejorar la eficiencia del gasto y elevar los ingresos tributarios. Los ingresos tributarios, en 17% del PIB, son bajos en comparación con otros países (Gráfico 2). Un bajo cumplimiento de las obligaciones fiscales, alta informalidad, un gasto tributario significativo, un catastro incompleto y anticuado y un umbral elevado para empezar a pagar el impuesto a la renta de las personas físicas contribuyen a la baja recaudación de impuestos. La complejidad de los múltiples regímenes del impuesto a las empresas provoca una elevada evasión fiscal, fomenta la informalidad, incentiva a las empresas a seguir siendo pequeñas y conlleva una baja productividad.
La estabilidad macroeconómica y la apertura comercial han favorecido un fuerte crecimiento de los sectores exportadores de materias primas. Sin embargo, la economía peruana se ha debilitado en la última década y la convergencia con los países de la OCDE se ha estancado. Para reactivar el crecimiento, hacerlo más generalizado y mejorar el nivel de vida de todas las personas, es necesario seguir reforzando los factores habilitadores básicos del crecimiento.
Perú cuenta con un próspero sector privado, pero la escasa competencia, debida al predominio de un pequeño número de grandes grupos empresariales, es motivo de preocupación. En 2021 se introdujo un esquema general de control de operaciones de fusiones, que supone un paso en la buena dirección. La autoridad de competencia de Perú, que goza de buena reputación, podría reforzarse aún más para mejorar la aplicación de las políticas de competencia. La escasa competencia obedece, al menos en parte, a los excesivos costos de cumplimiento de las normativa. La creación de ventanillas únicas que integren los procedimientos nacionales y subnacionales para crear una empresa contribuiría a reducir los costos de las regulaciones para las empresas formales.
Un Estado de derecho débil Gráfico 3) genera un entorno empresarial insuficientemente estable y predecible, lo cual desalienta la inversión, el comercio y el espíritu emprendedor. Fortalecer la independencia y la eficiencia del poder judicial –incluyendo la sustitución de jueces interinos por permanentes, con criterios claros acerca del mandato y las perspectivas de carrera– y el avance en la digitalización y la interoperabilidad de los sistemas de información de los tribunales, podrían constituir una piedra angular de una agenda de reformas más amplio para mejorar el Estado de derecho.
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Gobernanza Mundial (WGI).
La elevada corrupción obstaculiza la capacidad del gobierno para implementar políticas, recaudar impuestos y hacer cumplir leyes y regulaciones. Es esencial una estrategia integral para disuadir eficazmente la corrupción, incluido el fortalecimiento de las medidas de integridad preventivas existentes, combinándolas con reformas en diversas áreas que desalienten, prevengan y sancionen la corrupción. Las áreas clave para reforma son la justicia y el servicio civil. Esto no solo mejorará la rendición de cuentas y eficacia del sector público, sino que también fomentará la confianza en las instituciones y promoverá la cohesión social.
La capacidad del Estado para llevar a cabo la tan necesaria inversión pública y prestar servicios públicos de alta calidad se ve limitada por una función pública fragmentada. La excesiva dependencia de contratos administrativos de servicios da lugar a una elevada rotación de personal, pérdida de experiencia e insuficiente disuasión contra la corrupción. Hace falta un impulso renovado para implementar eficazmente la reforma del servicio civil de 2013, cuyos avances han sido limitados.
Para mejorar la calidad de los servicios públicos y resolver las desigualdades regionales, es necesario reestructurar la descentralización fiscal. Esto implica definir claramente las responsabilidades de las administraciones nacionales y subnacionales, y otorgar gradualmente más poderes tributarios a las regiones. Mejorar las capacidades, efectividad y coordinación de la planificación de inversiones públicas, especialmente a nivel local, jugará un papel crucial en la mejora de la implementación y eficiencia de las inversiones en infraestructura.
Perú tiene uno de los niveles de informalidad más altos de América Latina (Gráfico 4), ya que afecta a cerca del 80% de los trabajadores, cuyo acceso a la protección del empleo o a las prestaciones de la seguridad social es limitado. La elevada informalidad dejó a trabajadores sin protección durante la pandemia de COVID-19 y es uno de los principales factores que perpetúan la desigualdad y la pobreza, lo que hace necesario una agenda comprehensiva de reformas.
El bajo acceso a una educación de alta calidad y los altos costos laborales de la formalización son impulsores claves de la informalidad. Los bajos resultados educativos, los altos costos no salariales que financian las prestaciones de la seguridad social del sector formal, una estricta regulación de la protección del empleo y un salario mínimo relativamente alto –cuyo nivel se aproxima al salario mediano– encarecen los empleos formales y generan un círculo vicioso que perpetúa la informalidad y la exclusión. Mejorar la observancia de la legislación laboral y fiscal, la simplificación del régimen de tributación corporativa y el marco regulatorio de las empresas también son importantes para reducir la informalidad.
Ampliar el acceso a una educación de alta calidad es crucial para aumentar la productividad, reducir las brechas de género en el mercado laboral y promover la formalidad. Los cierres prolongados de escuelas a causa del COVID-19 han empeorado los deficientes niveles educativos y las desigualdades preexistentes, dadas las significativas disparidades en el grado de preparación digital. El acceso generalizado a una educación infantil de alta calidad no está disponible para todos los niños, en particular en las zonas rurales y en situación de vulnerabilidad. Mejorar ese acceso a la educación de alta calidad en todos los niveles exige reforzar la calidad de la enseñanza y la infraestructura escolar, sobre todo en las regiones desfavorecidas.
Para reducir la informalidad y ampliar la protección social será necesario que todos los peruanos dispongan de un nivel básico de protección social. Esto exige ampliar la cobertura de las transferencias monetarias condicionadas y las pensiones sociales y el sistema de salud, mientras que un conjunto más amplio de prestaciones beneficia a quienes pueden contribuir más. Reducir las contribuciones sociales en el caso de trabajadores con bajos ingresos será clave para impulsar la formalización.
Para abordar con éxito los desafíos futuros e implementar la agenda comprehensiva de reformas estructurales que es necesaria, es esencial construir consensos y fomentar la estabilidad política.