3. Coup de projecteur : Réformer le financement climatique
Les pays du Nord ont failli à leur engagement de 2009 de mobiliser des ressources financières nouvelles et additionnelles se montant à 100 milliards USD par an pour financer des mesures d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets dans les pays du Sud. L’envolée des niveaux d’endettement et l’augmentation des pertes et préjudices sont deux facteurs qui accroissent la nécessité de mettre d’urgence à disposition des financements adéquats pour l’action climatique. La date butoir de 2024 qui a été fixée pour définir un nouvel objectif de financement de l’action climatique à l’échelle mondiale offre la possibilité de mettre en place une architecture qui limite l’endettement lié au financement climatique, améliore le suivi et la notification, y compris du financement tenant compte de la dimension de genre, comble le déficit de financements, définisse un nouvel objectif raisonnable en matière de financement climatique mondial établi en fonction des besoins des communautés et des pays.
L’autrice tient à remercier Maria Jose Romero, Jean Saldanha, Julia Ravenscroft, Nerea Craviotto et Iolanda Fresnillo (Eurodad), ainsi que Tetet Lauron (Rosa-Luxemburg-Stiftung).
Sur le plan de la qualité comme de la quantité, le financement de l’action climatique demeure insuffisant pour couvrir les pertes et les préjudices liés au changement climatique, l’atténuation de ce changement et l’adaptation à ses effets, ainsi que les besoins économiques et sociaux des communautés et pays du Sud présentant une vulnérabilité face aux risques climatiques.
Les pays du Nord doivent non seulement accroître le montant global de leur soutien, mais aussi œuvrer pour la justice climatique en privilégiant les dons plutôt que les prêts – étant donné que les pays du Sud sont déjà lourdement endettés –, et en s’orientant vers des financements nouveaux et additionnels.
Historiquement, les pays du Sud sont ceux qui ont le moins contribué au changement climatique, mais qui sont les plus touchés par ses effets (Callahan et Mankin, 2022[1] ; Callahan et Mankin, 2022[2] ; Hickel, 2020[3]). Cette répartition inégale des effets du changement climatique justifie un effort de financement public nettement plus important que celui actuellement déployé. Outre le fait que l’engagement de la communauté internationale à verser 100 milliards USD par an pour financer l’action climatique n’a jamais été tenu, cette somme couvre uniquement les mesures d’atténuation (visant à éviter, réduire ou prévenir les émissions de gaz à effet de serre) et d’adaptation (visant à limiter le plus possible les effets actuels et les répercussions anticipées, ainsi qu’à s’y préparer et à s’y adapter). Ce n’est que très récemment, lors de la 27e Conférence sur le changement climatique (COP27) en novembre 2022, qu’il a été formellement reconnu que les coûts des pertes et des préjudices alourdissent le fardeau de la dette et nuisent à la réalisation des Objectifs de développement durable (CCNUCC, 2022[4]). La COP27 s’est donc engagée à établir des mécanismes de financement – sous la forme d’un fonds pour les pertes et les préjudices – pour faire face aux conséquences du changement climatique qui ne peuvent être réglées par des mesures d’atténuation ou d’adaptation (GIEC, 2022[5]). C’est un résultat de taille qui met fin à un combat d’une durée de 30 ans au cours duquel les coûts des pertes et préjudices correspondants n’ont cessé de grimper (Walsh et Ormond-Skeaping, 2022[6]).
D’après les estimations des Nations Unies, les pays du Sud ont besoin de 5 800 à 5 900 milliards USD pour mettre en œuvre leurs plans d’action climatique (publics et privés) découlant de l’Accord de Paris d’ici 2030 (CCNUCC, 2020[7]). Or, selon l’OCDE, les flux financiers à l’appui de l’action climatique s’élevaient au total à 83.3 milliards USD en 2020 (2022[8]), dont 68.3 milliards USD de fonds publics provenant des pays du Nord. L’objectif de 100 milliards USD par an n’a donc toujours pas été atteint depuis qu’il a été fixé en 2009.
D’après les estimations des Nations Unies, les pays du Sud ont besoin de 5 800 à 5 900 milliards USD pour mettre en œuvre leurs plans d’action climatique (publics et privés) découlant de l’Accord de Paris d’ici 2030.
L’engagement pris par les pays du Nord de financer l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets dans les pays pauvres trouve son origine dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Adopté il y a 30 ans, cet accord qui a fait date demandait aux parties de fournir des « ressources financières nouvelles et additionnelles » pour gérer la crise (ONU, 1992[9]). Lorsque l’objectif de 100 milliards USD a été fixé en 2009, aucune référence n’a été définie qui permettrait de déterminer quels financements climatiques peuvent être qualifiés de « nouveaux et additionnels » (CCNUCC, 2010[10]). Si les ressources financières « nouvelles et additionnelles » doivent encore être définies formellement dans ce contexte, il est communément admis qu’elles font référence à des financements de l’action climatique qui ne proviennent pas – directement ou après réaffectation – d’autres flux financiers internationaux comme l’aide publique au développement (APD) ou les fonds en faveur de la biodiversité, ni n’aboutissent à une double comptabilisation de ces flux ou fonds.
Une plus grande transparence du financement climatique peut garantir que les promesses à l’égard des pays du Sud seront tenues
Les pays du Nord doivent certes fournir des ressources financières nouvelles et additionnelles pour le climat, mais aussi accroître l’enveloppe globale du financement international afin que tous les pays puissent avoir les moyens de faire face aux effets du changement climatique et de s’orienter vers un développement durable (Achampong, 2022[11]). En 2020, pourtant, l’APD consacrée au climat s’élevait à 44 milliards USD, soit 33.4 % de l’APD totale1 (OCDE, 2022[12]). Par ailleurs, certains pays vulnérables au changement climatique ont des revenus intermédiaires ou élevés et ne satisfont donc pas aux critères d’éligibilité à l’APD (OCDE, 2022[13]) ou à certaines formes de financement multilatéral assorti de conditions libérales, comme celui de l’Association internationale de développement (Association internationale de développement, 2021[14]). Ils ont, par conséquent, moins de possibilités que d’autres d’accéder aux financements fortement concessionnels dont ils ont besoin pour faire face à l’intensification des effets du changement climatique et mettre en place un développement durable. Bien que l’Association internationale de développement ait créé de nouvelles offres de financement pour répondre aux problèmes d’éligibilité, les acteurs de la société civile indiquent que, souvent, les aides financières accordées par la Banque mondiale ne couvrent pas toutes les mesures climatiques ou ne tiennent pas suffisamment compte de la vulnérabilité face au changement climatique dans les modèles d’évaluation des projets (Eurodad, 2021[15]). Cela signifie qu’atteindre les objectifs de la CCNUCC en matière de financement climatique n’est pas seulement une priorité mais une nécessité pour faire en sorte que les pays qui ne sont pas admissibles au bénéfice de l’APD puissent avoir accès à d’autres financements.
Atteindre les objectifs de la CCNUCC en matière de financement climatique n’est pas seulement une priorité mais une nécessité pour faire en sorte que les pays qui ne sont pas admissibles au bénéfice de l’APD puissent avoir accès à d’autres financements.
Face aux urgences climatiques, le financement du développement est de plus en plus mis à rude épreuve. Comme l’ont noté Tiedemann et al. (2021[16]), « les opérations quasi continues de reconstruction consécutives à des catastrophes et les réparations d’urgence des infrastructures vulnérables aux événements climatiques limitent la disponibilité des fonds pouvant être affectés à d’autres objectifs de développement ». Certaines estimations indiquent toutefois que pendant la période 2011-18, 6 % seulement de l’enveloppe consacrée au financement climatique par les pays du Nord étaient additionnels, et venaient s’ajouter à l’engagement pris de fournir 0.7 % de leur revenu national brut sous forme d’APD (Hattle et Nordbo, 2022[17]) – un objectif qui, soit dit en passant, n’a jamais été atteint par la plupart des membres du Comité d’aide au développement (Craviotto, 2022[18]). La mise en place de cadres de suivi et de notification exhaustifs sur le financement climatique – indiquant les flux bilatéraux, multilatéraux, intermédiaires et privés – favoriserait une plus grande transparence concernant le caractère additionnel des flux financiers.
Le financement climatique ne doit pas être source d’endettement
La vulnérabilité croissante des pays du Sud face au changement climatique a été pour eux une source d’endettement supplémentaire. Leur exposition aux effets de ce changement accroît en effet leurs besoins d’emprunt ainsi que les coûts y afférents (Donovan, 2018[19]), ce qui réduit en retour leur stabilité budgétaire à long terme et leur capacité à investir dans des services publics résilients au changement climatique. Il est par conséquent indispensable que les mécanismes utilisés pour fournir des financements climatiques soient adaptés à la situation particulière de chaque pays et ne génèrent pas des niveaux d’endettement encore plus insoutenables. Les études réalisées pour le Fonds monétaire international ont montré que les niveaux d’endettement des petits pays en développement vulnérables au changement climatique augmentent rapidement après des catastrophes climatiques, non seulement à cause de l’impact qu’elles produisent sur leurs économies, mais aussi de la nécessité de ces pays de contracter de nouveaux emprunts pour financer leur reconstruction (Tiedemann et al., 2021[16]). Par ailleurs, la grande majorité des financements climatiques se présentent sous forme de prêts, ce qui alourdit également le fardeau de la dette. En 2020, 48.6 milliards USD – soit 71 % des fonds publics affectés par les pays du Nord à l’action climatique – ont été dispensés sous forme de prêts (assortis ou non de conditions libérales) ; en revanche, les dons se sont chiffrés à seulement 17.9 milliards USD (soit 26 % du financement climatique) (OCDE, 2022[8]). Les coûts sont exorbitants : en 2020, les pays à revenu faible et intermédiaire ont payé en tout 372 milliards USD au titre du remboursement de la dette (Eurodad, 2021[20]), soit plus de quatre fois le montant total des flux financiers affectés à l’action climatique la même année. Le niveau élevé des sommes affectées au remboursement de la dette grève les ressources budgétaires disponibles pour mettre en œuvre les mesures face au changement climatique (Fresnillo, 2020[21]).
Le niveau élevé des sommes affectées au remboursement de la dette grève les ressources budgétaires disponibles pour mettre en œuvre les mesures face au changement climatique.
Un exemple représentatif est celui de la petite île de la Grenade. Ce pays en développement se trouve dans une situation de surendettement – sa dette représentait plus de 70 % de son produit intérieur brut (PIB) en 2021 (FMI, 2022[22]) – et sa capacité à faire face au changement climatique est sérieusement entravée par plusieurs facteurs, dont le manque de ressources financières, de technologies et de données (Banque mondiale, 2021[23]). L’État est légalement tenu de maintenir un excédent primaire important jusqu’à ce que sa dette soit ramenée à moins de 55 % du PIB (FMI, 2022[24]). En 2021, la Grenade a versé 54.14 millions USD à ses créanciers étrangers, soit 15.6 % du montant total de ses recettes publiques (Fresnillo et Crotti, 2022[25]). En revanche, la loi nationale de 2015 sur la responsabilité budgétaire excluait du plafond des dépenses primaires les dépenses d’investissement financées par des dons (FMI, 2022[26]). En 2021, le pays a consacré l’équivalent de 9.2 millions USD à l’investissement dans la résilience climatique et la gestion des catastrophes, une somme provenant presque intégralement d’un don extérieur (8.8 millions USD)2. Bien que cela ne représente qu’une petite fraction (environ 1 %) des 800.6 millions USD que le Fonds monétaire international estime nécessaire à la Grenade pour engager des mesures d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ses effets (FMI, 2022[26]), le fait est que les dons permettent effectivement aux pays surendettés de poursuivre leur action climatique (Graphique 3.1). La Grenade aura besoin de fonds supplémentaires pour mettre en œuvre toutes les mesures climatiques requises, ce qui montre bien que les flux financiers à l’appui de l’action climatique doivent absolument être étoffés pour répondre aux besoins des pays du Sud.
Note : Cette infographie est tirée d’une série.
Source : Achampong et Stokes (2022[27]), Six Recommendations to Ensure the New Global Climate Finance Goal is Effective, https://www.eurodad.org/six_recommendations_effective_climate_finance_goal.
Le cas de la Grenade montre à quel point il est important que tous les bailleurs de fonds évaluent la pertinence de tel ou tel instrument de financement (Mustapha, 2022[28]). Il est également capital, lorsqu’ils consentent des prêts, qu’ils respectent les principes pour l’octroi de prêts et la souscription d’emprunts responsables, tels que ceux émis par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED, 2012[29]) ou d’autres lignes directrices préconisées par les organisations de la société civile (Wijesekara, 2022[30]). Le respect de ces principes devrait également permettre d’accroître la capacité des pays à absorber les financements climatiques et d’éviter les risques de surendettement.
Certains pays emprunteurs, comme la Barbade, ajoutent déjà des clauses sur le climat aux contrats des prêts qu’ils souscrivent, afin de permettre la suspension du service de la dette.
Outre l’augmentation des dons, les bailleurs de fonds devraient, après un événement climatique, suspendre automatiquement le service de la dette. Certains pays emprunteurs, comme la Barbade, ajoutent déjà des clauses sur le climat aux contrats des prêts qu’ils souscrivent, afin de permettre la suspension du service de la dette (Cleary Gottlieb, 2020[31]). Quelques prêteurs réfléchissent également à cette possibilité, notamment la Banque interaméricaine de développement (Waithe, 2019[32]) et le gouvernement britannique ( (2022[33]).
Augmenter les financements ne suffit pas. Le financement de l’action climatique doit atteindre les groupes vulnérables tels que les femmes, les enfants, les populations autochtones et les communautés racialisées, qui subissent plus que les autres les effets du changement climatique, et leur être bénéfique (Birkmann et al., 2022[34]). Dans les pays du Sud, les femmes représentent 43 % de la main-d’œuvre du secteur agricole (ONU-Femmes, 2012[35]). Pourtant, en 2019, seulement 2 % du financement climatique mondial a bénéficié aux petits exploitants, aux populations autochtones et aux communautés locales des pays du Sud (FAO, 2022[36]). Puisque ces groupes retirent moins les bienfaits de ces financements, on peut en déduire que ce type de financement n’irrigue pas véritablement l’ensemble de l’économie. Cela étant, dans les informations communiquées par les pays du Nord à l’OCDE et à la CNUCC concernant leurs financements climatiques, il n’y a souvent guère de données spécifiques et ventilées sur le genre, la race et l’intersectionnalité. Le Graphique 3.2 montre comment la CCNUCC et différents fonds climatiques ont tenté d’intégrer les questions de genre dans leurs activités et leurs stratégies.
Source : Schalatek (2022[37]), « Gender and climate finance », https://climatefundsupdate.org/wp-content/uploads/2022/03/CFF10-Gender-and-CF_ENG-2021.pdf.
La CCNUCC (2018[38]) a enjoint les fournisseurs de financements climatiques à « améliorer le suivi et la notification de la dimension de genre dans le financement climatique, la mesure de l’impact et la prise en compte systématique de cette problématique ». Or, les données continuent de manquer et les tableaux établis par la CCNUCC pour notifier les financements ne comportent pas d’espace réservé pour indiquer la part des fonds climatiques prenant en compte la problématique du genre (CCNUCC, 2022[39] ; 2022[40]). Certains pays recueillent volontairement ces données. Le Canada, par exemple, s’est engagé à intégrer la question de l’égalité des genres dans 80 % de ses programmes de financement climatique et à adopter une approche intersectionnelle fondée sur les droits et la prise en compte de la problématique du genre ; il a également créé un cadre que les gestionnaires de projets doivent utiliser pour rendre compte de leurs résultats en matière d’égalité des genres (Gouvernement du Canada, 2022[41]). Les données concernant l’APD doivent également inclure des informations sur la prise en compte de la problématique du genre. Les fournisseurs de financements climatiques ont ainsi indiqué qu’en 2018-19, 18.9 milliards USD de l’APD liée au climat intégraient cette problématique (OCDE, 2022[42]). Cela laisse entendre que les pays du Nord ont mis en place des structures pour recueillir ces données, mais l’on ne sait pas si cette tâche revêt un caractère prioritaire. Le déficit global de données ne permet pas de mettre en évidence les tendances, les bonnes pratiques et l’efficacité du financement climatique au sein des communautés. Les pays du Nord doivent, par conséquent, réaliser des analyses intersectionnelles pour déterminer les différences de besoins, d’intérêts et d’accès aux mécanismes de financement des groupes vulnérables et souvent marginalisés, ainsi que la dynamique des pouvoirs qui prévaut vis-à-vis d’eux au sein de la société. Cela peut aider à favoriser une répartition plus équitable des financements au sein des communautés et améliorer la compréhension par les pays du Nord de l’additionnalité sociale et intersectionnelle du financement climatique, par exemple pour créer des sociétés plus équitables (Castellanos et al., 2022[43] ; Gender and Development Network, s.d.[44]).
Le processus qui est en cours pour définir avant fin 2024 un nouvel objectif mondial en matière de financement climatique pour l’après-2025 constitue une occasion unique de mettre fin aux lacunes actuelles dans le domaine (CCNUCC, 2022[40]). Il s’agit de la première opportunité qui se présente, en l’espace de plus de dix ans, de fixer un objectif qui soit adapté à l’urgence de la situation. Le processus en question doit aboutir à un accord sur une architecture du financement climatique qui limite l’endettement, améliore le suivi et les notifications, garantisse des ressources financières nouvelles et additionnelles, et définisse un nouvel objectif raisonnable en matière de financement climatique mondial prenant en compte les besoins des communautés et des pays du Sud. Les pays du Nord doivent en outre honorer de toute urgence l’objectif actuel de fournir 100 milliards USD par an, car cela permettra de rétablir la confiance dans le processus mondial du financement climatique.
Par ailleurs, la notification de l’équivalent-don et de la prise en compte de la problématique du genre dans le financement climatique doit devenir une obligation dans le cadre de la CCNUCC. À l’heure actuelle, la communication de ces informations est facultative (CCNUCC, 2022[40]). Il est crucial de connaître l’équivalent-don des financements afin de mieux comprendre l’impact économique des flux financiers à l’appui de l’action climatique. La collecte de ces données devrait également contribuer à faciliter la comparaison avec d’autres structures de notification (comme celles de l’OCDE), dans la mesure où la notification de la dimension de genre et de l’équivalent-don est obligatoire en ce qui concerne l’APD liée au climat. Toutes ces informations devraient alimenter des examens réguliers des objectifs en cours et futurs du financement climatique, de manière à évaluer les progrès réalisés et à garantir que les objectifs sont adaptés à l’évolution des besoins.
De leur côté, les pays du Sud devraient institutionnaliser les processus de gestion intégrant les groupes traditionnellement marginalisés comme les femmes, les minorités de genre, les populations autochtones, les groupes ethniques et racialisés, les réfugiés climatiques et les personnes souffrant de handicaps. Cela est d’autant plus important que le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (2022[5]) a découvert que les mesures permettant de lutter efficacement contre les impacts du changement climatique sur un groupe donné pouvaient entraîner une hausse des coûts et des conséquences négatives pour d’autres groupes en termes d’exposition et de vulnérabilité. De surcroît, les différences au niveau des attitudes, des comportements et du pouvoir des diverses parties prenantes, de même que certains discours, ont une influence sur la hiérarchisation des actions et des programmes (Shawoo et al., 2020[45]). L’institutionnalisation des processus d’engagement devrait permettre de s’assurer que le financement climatique est capable de satisfaire aux besoins de la société dans son ensemble et n’est pas régi par les intérêts extérieurs des bailleurs de fonds.
Sans ces actions de la part des pays du Nord et des pays du Sud, le changement climatique – et en fait le financement climatique – perpétuera les disparités de développement et ancrera encore plus profondément les inégalités structurelles qui existent entre les pays et en leur sein.
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[28] Mustapha, S. (2022), Using the Right Mix of Financial Instruments to Provide and Mobilize Climate Finance: Lessons for the Global Stocktake, iGST Discussion Series, ClimateWorks, San Francisco, CA, https://www.climateworks.org/wp-content/uploads/2022/11/Using-the-Right-Mix-of-Financial-Instruments-to-Provide-and-Mobilize-Climate-Finance_iGSTFinance_Nov2022.pdf.
[8] OCDE (2022), Climate Finance and the USD 100 Billion Goal, page web, https://www.oecd.org/climate-change/finance-usd-100-billion-goal (consulté le 17 novembre 2022).
[12] OCDE (2022), Climate-related Official Development Assistance: A Snapshot, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/dac/climate-related-official-development-assistance-update.pdf.
[42] OCDE (2022), Development Finance for Gender-Responsive Climate Action, Gender Equality Perspectives Series, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/dac/development-finance-gender-climate-action.pdf.
[13] OCDE (2022), Liste des bénéficiaires d’APD établie par le CAD, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/cad/financementpourledeveloppementdurable/normes-financement-developpement/listecad.htm (consulté le 16 novembre 2022).
[9] ONU (1992), Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Nations Unies, New York, N.Y., https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convfr.pdf.
[35] ONU-Femmes (2012), Faits et chiffres sur les femmes rurales, page web, https://www.unwomen.org/fr/news/in-focus/commission-on-the-status-of-women-2012/facts-and-figures (consulté le 5 décembre 2022).
[37] Schalatek, L. (2022), Gender and climate finance, No. 10, Heinrich Böll-Stiftung/Overseas Development Institute, Washington, D.C./Londres, https://climatefundsupdate.org/wp-content/uploads/2022/03/CFF10-Gender-and-CF_ENG-2021.pdf.
[45] Shawoo, Z. et al. (2020), Increasing policy coherence between NDCs and SDGs: A national perspective, Stockholm Environment Institute, https://www.sei.org/publications/increasing-policy-coherence-between-ndcs-and-sdgs (consulté le 15 décembre 2022).
[16] Tiedemann, J. et al. (2021), Meeting the Sustainable Development Goals in small developing states with climate vulnerabilities: Cost and financing, Fonds monétaire international, Washington, D.C., https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2021/03/05/This-Changes-Everything-Climate-Shocks-and-Sovereign-Bonds-49476.
[32] Waithe, K. (2019), « Avoiding a debt disaster », IADB Caribbean Dev Trends blog, https://blogs.iadb.org/caribbean-dev-trends/en/avoiding-a-debt-disaster (consulté le 16 novembre 2022).
[6] Walsh, L. et T. Ormond-Skeaping (2022), Cost of Delay: Why Finance to Address Loss and Damage Must Be Agreed at COP27, Loss and Damage Collaboration, https://uploads-ssl.webflow.com/605869242b205050a0579e87/6355adbb4f3fdf583b15834b_L%26DC_THE_COST_OF_DELAY_.pdf.
[30] Wijesekara, D. (2022), Developing Best Practice Guidelines for Responsible Private Investments in Sovereign Debt Investment, Debt Justice Norway, Oslo, https://slettgjelda.no/assets/docs/SLUG-rapport-digital-oppslag-050122.pdf.
Notes
← 1. Les pays du Nord notifient la part de leur APD consacrée au climat à l’OCDE en utilisant les marqueurs Rio. Ces marqueurs de l’action publique permettent de suivre et de rendre compte de la façon dont les objectifs environnementaux sont pris en compte dans les flux de l’APD. Le marqueur Rio sur l’atténuation du changement climatique a été introduit en 1998, et celui sur l’adaptation à ses effets en 2010. Il n’existe pas de marqueur sur les pertes et préjudices liés au changement climatique.
← 2. Le convertisseur de devises de Oanda smarter trading a été utilisé pour convertir les dollars des Caraïbes orientales en dollars américains. Voir https://www.oanda.com.