5. Casos de estudio internacionales
Este capítulo describe los casos internacionales de los reguladores en materia de agua de Australia, México y Reino Unido en el uso del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR). El propósito de los casos de estudio es brindar perspectivas diferentes del uso de la herramienta AIR por parte de los reguladores económicos de estos países, principalmente los casos donde aplica su uso, donde aplica una exención y el proceso de AIR que utiliza cada uno.
Estructura organizacional y principales funciones
La CONAGUA se fundó en 1989 como un órgano administrativo desconcentrado1 de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. Para 1994, la CONAGUA fue transferida a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca que actualmente se denomina, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la CONAGUA es el órgano superior de la federación que tiene carácter técnico, normativo y consultivo en la gestión de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público hídrico. La LAN también señala que la CONAGUA es una institución con autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal y de gestión para la consecución de su objeto, la realización de sus funciones y la emisión de los actos de autoridad. En el ejercicio de sus funciones, la CONAGUA se organiza de acuerdo con dos modalidades:
Nivel regional (hidrológico-administrativo, a través de sus Organismos de Cuenca2)
Las atribuciones de la CONAGUA, indicadas en LAN, se resumen de la siguiente forma (CONAGUA, n.d.[1]):
Fungir como la autoridad en materia de aguas y vigilar el cumplimiento y aplicación de la Ley de Aguas Nacionales.
Acreditar, promover y apoyar la organización y participación de los usuarios para mejorar la gestión del agua.
Impulsar el desarrollo de una cultura del agua que la considere como un recurso vital, escaso y de alto valor económico, social y ambiental.
Expedir títulos de concesión, asignación o permiso de descarga y llevar el Registro Público de Derechos de Agua.
Ejercer las atribuciones fiscales en materia de administración, determinación, liquidación, cobro, recaudación y fiscalización de las contribuciones y aprovechamientos.
Proponer las Normas Oficiales Mexicanas3 en materia hídrica.
Construir, operar y mantener las obras hidráulicas federales.
Apoyar el desarrollo de los sistemas de agua potable y alcantarillado, los de saneamiento, tratamiento y reúso de aguas.
Apoyar el desarrollo de los sistemas de control de avenidas y protección contra inundaciones.
Sistema del análisis de impacto regulatorio en México
La CONAGUA tiene la obligación de preparar un AIR cuándo pretenda emitir un instrumento regulatorio que genere costos de cumplimiento (para ver una descripción, así como los criterios de los costos de cumplimiento se puede consultar COFEMER (2010[2])). Debido que la CONAGUA esta jerárquicamente adscrita a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, debe seguir el sistema de AIR que se exige para todo el gobierno federal de México, y que está a cargo de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER).4
La CONAMER (2019[3]) reconoce que la institucionalización de la política regulatoria en México tiene su origen en las recomendaciones establecidas en el estudio sobre la Reforma Regulatoria en México (OECD, 1999[4]). En consecuencia, el sistema que opera la implementación del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), así como el proceso de consulta pública en México, que acumulan más de 20 años de experiencia en la adopción de mejores prácticas, tienen su fundamento en este documento.
El AIR se formalizó en México en 1996 cuando se incorporó en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), para 1997 su uso fue obligatorio y sistemático en el caso de Normas Oficiales Mexicanas (NOMs) con las reformas promovidas a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (OECD, 1999[4]) (CONAMER, 2019[3]). Sin embargo, en el 2000 se estableció la obligatoriedad de presentar la AIR en todas las dependencias que elaboren anteproyectos de leyes, decretos legislativos y actos de carácter general. En la actualidad, el sistema del análisis del impacto regulatorio se encuentra insertado en distintos instrumentos y su implementación involucra diversas instituciones que conforman la Gobernanza Regulatoria en México. En la Gráfica 5.1 se puede observar el sistema de gobernanza regulatoria en México, y de forma particular la forma en que el AIR forma parte del proceso de mejora de la calidad de las regulaciones.
Nota: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), Ley General de Mejora Regulatoria (LGMR), Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER), Consejo Nacional de Mejora Regulatoria (CNMR), Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE), Programa de Reconocimiento y Operación SARE (PROSARE), Programa de Simplificación de Trámites y Servicios (SIMPLIFICA), Mejora Regulatoria (MR), Observatorio Nacional de Mejora Regulatoria (ONMR), Programas de Mejora Regulatoria (PMR), Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS).
Fuente: CONAMER (2019[5]).
En el ámbito federal, la CONAMER es la institución designada por la LGMR para dictaminar las propuestas regulatorias y los análisis de impacto regulatorio que emitan las instituciones de la Administración Pública Federal. En la Encuadro 5.1 se indican las principales funciones de la CONAMER, de acuerdo con la LGMR. Entre estas funciones, se incluye la de analizar las propuestas regulatorias y las evaluaciones de impacto regulatorio que generen los sujetos obligados de la LGMR.
La Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) es un órgano administrativo y desconcentrado de la Secretaría de Economía que cuenta con autonomía técnica y operativa. Los objetivos de CONAMER incorporan la mejora de las regulaciones y la simplificación de los procedimientos y servicios administrativos, así como la transparencia en su elaboración e implementación (Congreso de la Unión, 2018[6]).
La CONAMER tiene diferentes atribuciones a nivel nacional y en el ámbito de la Administración pública Federal. A nivel nacional, es el promotor de la política reguladora. En el ámbito de la Administración Pública Federal, la CONAMER es el promotor y el órgano de supervisión en temas regulatorios. La CONAMER, como organismo de supervisión en el ámbito de la Administració Pública Federal, tiene las siguientes funciones (Congreso de la Unión, 2018[6]):
Revisar el marco regulatorio federal, diagnosticar su aplicación y, cuando corresponda, elaborar anteproyectos de disposiciones legislativas y administrativas en materia de mejora regulatoria.
Análisis de propuestas regulatorias y las evaluaciones de impacto regulatorio correspondientes.
Proponer, coordinar, publicar, monitorear y evaluar los Programas de Mejora Regulatoria redactados por los sujetos obligados de la Administración Pública Federal y emitir los lineamientos que correspondan los cuales serán vinculantes para la Administración Pública Federal.
Crear, desarrollar, proponer y promover programas específicos de simplificación y mejora regulatoria.
Proponer la revisión del acervo regulatorio, y de sus trámites y servicios.
Calcular el costo económico de los trámites y servicios, de acuerdo con la información proporcionada por los sujetos obligados de la Administración Pública Federal.
Supervisar que las entidades de la Administración Pública Federal hayan actualizado su parte correspondiente del catálogo de regulaciones, formalidades y servicios5.
Redacción, publicación y presentación al Congreso de un informe anual sobre el desempeño de las entidades en materia de mejora regulatoria.
Fuente: (Congreso de la Unión, 2018[32]) Ley General de Mejora Regulatoria, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgmr/LGMR_orig_18may18.pdf.
El análisis de impacto regulatorio
La Ley General de Mejora Regulatoria (LGMR) señala que el AIR es una herramienta que tiene por objeto garantizar que los beneficios de las regulaciones sean superiores a sus costos y que éstas representen la mejor alternativa para atender una problemática específica. Además, señala que la finalidad del AIR es garantizar que las regulaciones salvaguarden el interés general, considerando los impactos o riesgos de la actividad a regular, así como las condiciones institucionales de los sujetos obligados. El uso de esta herramienta es obligatorio para todas las instituciones de la Administración Pública Federal cuando pretendan emitir alguna regulación, lo cual incluye a la CONAGUA. De acuerdo con la LGMR, una regulación es cualquier normativa de carácter general cuya denominación puede ser Acuerdo, Circular, Código, Criterio, Decreto, Directiva, Disposición de carácter general, Disposición Técnica, Estatuto, Formato, Instructivo, Ley, Lineamiento, Manual, Metodología, Norma Oficial Mexicana, Regla, Reglamento, o cualquier otra denominación de naturaleza análoga que expida cualquier sujeto obligado. De tal forma, la CONAGUA, al ser un organismo desconcentrado de la Administración Pública Federal y adscrito a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, es un sujeto obligado que debe de cumplir con el proceso del AIR y la consulta pública.
El sistema del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) identifica diversas modalidades, de acuerdo con el nivel del impacto de la regulación o de la situación de emergencia que pudiera presentarse. Estas modalidades se implementaron a partir de 2010 mediante el uso de una calculadora que permite identificar el nivel de impacto (CONAMER, 2019[3]). Es decir, las instituciones que elaboran regulaciones, requieren utilizar la calculadora para conocer el impacto que generan. Las modalidades de AIR son las siguientes (ver la Tabla 5.1 para ver los tipos de AIR con costos de cumplimiento y (COFEMER, 2010[2]) para una definición formal):
AIR de Alto Impacto. Es utilizado cuando el impacto potencial de la regulación es alto en la economía y en la población, en función de los procesos, actividades, etapas del ciclo de negocios, consumidores y sectores económicos afectados por el anteproyecto.
AIR de Impacto Moderado. Se utiliza cuando el impacto potencial de la regulación es medio en la economía y en la población, en función de los procesos, actividades, etapas del ciclo de negocios, consumidores y sectores económicos afectados por el anteproyecto.
AIR de Actualización Periódica. Se presenta cuando el anteproyecto debe modificar disposiciones que por su naturaleza deban actualizarse periódicamente, pero sin imponer obligaciones adicionales a las ya existentes.
AIR de Emergencia. Se presenta cuando el anteproyecto cumple con los criterios para la emisión de regulación de emergencia, los cuales son:
Para determinar los costos de cumplimiento, la calculadora empleada actualmente por la CONAMER considera diversos elementos (COFEMER, 2010[2]):
El proceso o procesos económicos relacionados con la regulación;
El número de consumidores, usuarios, productos, servicios o la población afectada directa o indirectamente por la regulación;
La frecuencia con la que los sujetos regulados deben cumplir con la regulación;
El tipo de impactos sobre la competencia y libre concurrencia;
La incidencia sobre algunas actividades que pueden considerarse anticompetitivas o afectan las decisiones de consumo;
El objetivo de la regulación sobre la atención, prevención o mitigación de un riesgo;
El impacto sobre aspectos relacionados con los derechos de los consumidores.
En la Gráfica 5.2 se muestra el proceso que sigue una regulación para identificar los costos de cumplimiento la regulación y el tipo de AIR que deberán ingresar a la CONAMER, de acuerdo con la calculadora de costos. En la misma figura, se puede observar que la CONAMER ha identificado retos para la correcta implementación de la calculadora de costos y del AIR.
Fuente: CONAMER (2019[5]).
El proceso implementado para fortalecer la calidad regulatoria a través del Análisis de Impacto Regulatorio y la consulta pública en México sigue el flujo descrito en la Gráfica 5.3. En esta figura se observan los actores y sus actividades relacionadas durante el proceso del AIR. En el caso de CONAGUA, los pasos que deben seguir sus propuestas regulatorias se observan en la fila indicada para los sujetos obligados.
En México, la LGMR señala que el AIR debe constar de seis elementos constitutivos que sirven para identificar y justificar el establecimiento de nuevas obligaciones o trámites (Congreso de la Unión, 2018[6]):
Definición del problema y objetivos generales de la regulación (que identifica y dimensiona la problemática, y ayuda a determinar si es necesario actualizar el marco regulatorio)
Evaluación de alternativas regulatorias (identifica los mecanismos de solución posibles, evalúa los costos y los beneficios de las alterativas, así como la viabilidad técnica y jurídica).
Impacto de la regulación (identifica el beneficio neto de la regulación)
Implementación y observancia (identificación de los mecanismos por los cuales se pretende que la regulación cumpla con su objetivo)
Mecanismos de evaluación y seguimiento (se identifican los elementos que permitan medir la evolución del cumplimiento)
Consulta pública previa (ejercicios de participación ciudadana que se hayan llevado a cabo en los procesos para diseñar y aplicar las regulaciones).
Fuente: CONAMER (2019[5]).
La LGMR también considera que en el supuesto de que un sujeto obligado considere que su propuesta regulatoria no implica costos de cumplimiento, la CONAMER como autoridad de mejora regulatoria en el ámbito federal en México podrá autorizar la exención de este requerimiento en un plazo no mayor a cinco días hábiles, de acuerdo con el Manual de Funcionamiento del Análisis de Impacto Regulatorio. En la Gráfica 5.4 se presenta el proceso que sigue una propuesta regulatoria que ha solicitado la exención del AIR. De tal forma, en el supuesto de que CONAGUA solicitará una exención de AIR, la institución deberá seguir el flujo indicado como sujeto obligado. De forma particular, los criterios para determinar las regulaciones que imponen costos de cumplimiento son los siguientes (CONAMER, 2020[7]):
Crea nuevas obligaciones para los particulares o hace más estrictas las obligaciones existentes;
Crea o modifica trámites (excepto cuando la modificación simplifica y facilita el cumplimiento del particular);
Reduce o restringe derechos o prestaciones para los particulares; o,
Establece definiciones, clasificaciones, caracterizaciones o cualquier otro término de referencia, que conjuntamente con otra disposición en vigor o con una disposición futura, afecten o puedan afectar los derechos, obligaciones, prestaciones o trámites de los particulares.
En México el AIR incorpora distintos enfoques con el objetivo de distinguir impactos específicos como es la competencia, el comercio exterior o el impacto en los consumidores. Durante la elaboración de la AIR se solicita al sujeto regulado que indique explícitamente si las propuestas regulatorias tienen algún impacto en dichas materias. De tal forma, en virtud de que los anteproyectos pueden originar diversos niveles de impacto a la población y a la economía en términos de costos y beneficios, la CONAMER ha diseñado 12 tipos distintas de AIR (CONAMER, 2016[8]).Ver Tabla 5.1.
Los formatos que deben llenar cada una de las distintos AIR se encuentran publicados en la sección de anexos del “ACUERDO por el que se modifica el Anexo Único, Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio del diverso por el que se fijan plazos para que la Comisión Federal de Mejora Regulatoria resuelva sobre anteproyectos y se da a conocer el Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio publicado el 26 de julio de 2010”. (CONAMER, 2016[8]).
La consulta pública en México
La consulta pública en México es parte del proceso del AIR desde el año 2000, primero como una práctica auto impuesta, posteriormente incorporada en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), y finalmente en la LGMR desde 2018.
De acuerdo con la LGMR, todos los proyectos regulatorios deben incluir una evaluación de impacto y estar sujetos a un mínimo de 20 días en un proceso de consulta pública dirigido por la autoridad para la mejora regulatoria, que a nivel federal es la CONAMER, salvo aquellos que apliquen para exención (Congreso de la Unión, 2018[6])6. La CONAGUA debe seguir este procedimiento. Una vez que una institución pública federal como es la CONAGUA presenta una propuesta regulatoria al proceso del AIR a través de la plataforma digital administrada por CONAMER http://187.191.71.192/, se publica automáticamente para consulta.
El objetivo del proceso de consulta pública es reunir información y opiniones de las partes interesadas. Por lo tanto, la plataforma recopila y publica todos los comentarios a la regulación propuesta. CONAMER está obligado por la LGMR a dar respuesta a todos los comentarios recibidos durante el proceso de consulta para emitir una opinión formal de la propuesta regulatoria. En consecuencia, la entidad reguladora debe responder a la opinión de CONAMER para aclarar el proceso.
Además, la LGMR indica que el formato del AIR debe incorporar una descripción de todos los esfuerzos respecto de las consultas públicas emprendidas para apoyar la propuesta, así como las opiniones recopiladas durante la redacción de la agenda regulatoria que todas las entidades reguladas deben elaborar.
Experiencia en México sobre AIR en organismos autónomos
Con el fin de enriquecer la exposición de casos internacionales de prácticas de AIR, en esta sección se explica el caso del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), el cual no está sujeto al sistema de AIR supervisado por la CONAMER.
La reforma de las telecomunicaciones efectuada en México en 2013 creó el IFT como el órgano autónomo encargado de regular las telecomunicaciones y la radiodifusión, así como ser la autoridad en materia de competencia económica en dichos sectores. La reforma constitucional brindó autonomía al IFT, razón por la cual no se encuentra sectorizado a ninguna Secretaría de Estado o institución pública, bajo ningún esquema de subordinación jerárquica. La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión establece las facultades tanto del IFT como de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), quien tenía bajo su subordinación a la Comisión Federal de Telecomunicaciones, anterior regulador del mercado.
El IFT está presidido por siete comisionados que forman el pleno (órgano máximo de decisión), quienes son elegidos mediante un concurso público y abierto, realizado por otros órganos autónomos del Estado Mexicano, basado en la experiencia de los candidatos y sus conocimientos en los sectores de las telecomunicaciones y radiodifusión, así como en temas de competencia, regulación económica e ingeniería.
El IFT es un órgano público autónomo, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regular y promover la competencia y el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y la radiodifusión.
Las responsabilidades del IFT incluyen la de regular, promover y supervisar el uso, aprovechamiento y la explotación del espectro radioeléctrico, los recursos orbitales, los servicios satelitales, las redes públicas de telecomunicaciones y la prestación de los servicios de radiodifusión y de telecomunicaciones, así como el acceso a la infraestructura activa y pasiva y otros insumos esenciales. El IFT también es responsable de emitir directrices técnicas relativas a la infraestructura, dispositivos, aparatos y equipos que se conectan a las redes de telecomunicaciones, y es la autoridad de competencia para los sectores económicos que tiene a su cargo. Por su parte, las tareas de la SCT están dirigidas a la promoción del mercado, lo que incluye actividades como políticas de planeación para asegurar una cobertura universal, colaborar en acuerdos internacionales de telecomunicaciones y radiodifusión, adquirir infraestructura, entre otras.
En lo que se refiere al proceso de calidad regulatoria, a través del AIR, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) señala que “Para la emisión y modificación de reglas, lineamientos o disposiciones administrativas de carácter general, así como en cualquier caso que determine el Pleno, el Instituto deberá realizar consultas públicas bajo los principios de transparencia y participación ciudadana, en los términos que determine el Pleno, salvo que la publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretenden resolver o prevenir en una situación de emergencia”. Y continúa señalando que “Previo a la emisión de las reglas, lineamientos o disposiciones administrativas de carácter general, el Instituto deberá realizar y hacer público un análisis de impacto regulatorio o, en su caso, solicitar el apoyo de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria.”
Adicionalmente, el Estatuto Orgánico del IFT señala que la Coordinación General de Mejora Regulatoria, adscrita a la presidencia del IFT tendrá a su cargo el proceso de mejora regulatoria del instituto, y para ello, elaborará y propondrá al pleno, los lineamientos de consultas públicas y los análisis de impacto regulatorio de los anteproyectos normativos que elaboren las unidades administrativas del IFT7. Además, la Coordinación General emitirá una opinión no vinculante del análisis de impacto regulatorio o del análisis de nulo impacto regulatorio de dichos anteproyectos de regulación, previo a su presentación y, en su caso, aprobación por el Pleno (IFT, 2020[9]). El proceso de consulta pública en el IFT se presenta en la Gráfica 5.5.
El IFT es una entidad autónoma que promueve y supervisa por sí misma su proceso de calidad regulatoria, el cual incluye la consulta pública de sus proyectos de regulaciones y sus respetivos AIR. Por tal motivo, este representa un ejemplo pertinente sobre una autoridad nacional que, de forma interna, una Unidad Administrativa propone una propuesta regulatoria (junto con el AIR correspondiente), que deberá ser dictaminada por la Coordinación General de Mejora Regulatoria del propio IFT. Como podrá identificarse, uno de los principales retos en este modelo es la autonomía de la Coordinación General para dictaminar correctamente y sin influencia del propio IFT, el AIR. En la Guía para la integración de los Análisis de Impacto Regulatorio (IFT, 2019[10]) se puede consultar el enfoque del IFT sobre la implementación de la consulta pública y el AIR.
La experiencia de CONAGUA en la elaboración de Análisis de Impacto Regulatorio
La CONAGUA es un sujeto obligado de la LGMR, por tal motivo, cuando pretenda publicar alguna regulación de acuerdo con sus funciones, ésta deberá seguir los procedimientos indicados en la ley. En CONAGUA no existe una estructura o personal que transversalmente facilite la elaboración de los AIR para toda la institución, en cambio, cada unidad administrativa utiliza sus propios recursos humanos para elaborar su propuesta regulatoria, así como seguir el proceso de calidad regulatoria definido por la LGMR.
A junio del 2020, CONAGUA ha presentado ante la CONAMER, 40 propuestas regulatorias, de las cuales 7 han sido exenciones de AIR, 1 formato para reglas de operación, 3 AIR de impacto moderado, 2 AIR de impacto moderado con impacto en la competencia, 14 reglas de operación y 13 solicitudes de exenciones de AIR. De estas, tres se encuentran en proceso de análisis, una fue dada de baja y el resto ya fueron atendidas (ver Tabla 5.2). CONAGUA, al no contar con una unidad o responsable encargado del proceso interno de elaboración de AIR, no cuenta con estadísticas sobre el total de regulaciones que ingresa a la CONAMER. Las estadísticas se centran en cada unidad administrativa.
Algunos ejemplos de los expedientes de CONAGUA en la CONAMER se pueden consultar en la Tabla 5.3. Los vínculos dan acceso al expediente completo de la propuesta regulatoria o cambios en regulaciones de la CONAGUA, de acuerdo con el tipo de solicitud.
Contexto del regulador
El Departamento de Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales (Department for Environment, Food and Rural Affairs, Defra) es la institución que determina el marco regulatorio de la industria del agua y alcantarillado en Inglaterra y Gales. El Defra se encarga, entre otras cosas, de definir estándares, elaborar leyes y crear permisos especiales. Por otra parte, la entidad responsable de la regulación económica del sector es la Autoridad Reguladora de los Servicios de Agua en el Reino Unido (Ofwat). Ofwat es un órgano no ministerial, creado en 1989 a partir de la privatización de la industria del agua y alcantarillados en Inglaterra, y en Gales. Al ser un órgano no ministerial, Ofwat cuenta con algunas de las características como independencia operacional y control sobre las políticas que emite, además de tener un componente altamente técnico (Cabinet Office, 2016[11]). La Autoridad cuenta con los siguientes objetivos (The United Kingdom, 1991[12]):
Asegurar que las compañías proveedoras cumplan con sus obligaciones
Asegurar que las compañías proveedoras puedan financiar sus operaciones
asegurar que las compañías concesionarias cumplan con sus obligaciones
Si bien Defra es el departamento (o ministerio) sectorial ligado a Ofwat, el Departamento del Tesoro (HM Treasury) es la agencia encargada de supervisar las finanzas del regulador y este último debe de rendir cuentas directamente al Parlamento, lo que permite que la relación del regulador con el ministerio sea muy estrecha (Department for Environment, 2020[13]). Es por esto que la Ley de la Industria del Agua (1991), establece que Ofwat debe realizar sus funciones con independencia y competencia técnicas, imparcialidad y transparencia (The United Kingdom, 1991[12]).
La política regulatoria en el Reino Unido
En el Reino Unido, la política regulatoria, y en particular el sistema de AIR, está determinada principalmente por tres instituciones, que se complementan entre sí (Department for Business, 2020[14]):
La Unidad de Mejora Regulatoria (Better Regulation Unit, BRU) es la oficina al interior de cada departamento o ministerio que supervisa y aconseja sobre el cumplimiento de los requisitos en materia de mejora regulatoria.
La Oficina de Mejora Regulatoria (Better Regulation Executive, BRE) se encarga de liderar la política de mejora regulatoria a lo largo del gobierno. Además, es responsable de la adopción de la mejora regulatoria en el desarrollo de políticas públicas.
El Comité de Política Regulatoria (Regulatory Policy Committee, RPC) es un órgano independiente que supervisa la evidencia y análisis que justifican alguna modificación regulatoria.
La Ley de Pequeños Negocios, Empresas y Empleo (2015), determina las metas y lineamientos que deben de seguirse en materia de política regulatoria, así como las atribuciones de las distintas entidades involucradas en el proceso regulatorio en el Reino Unido. En particular, define la meta de impacto a las empresas (business impact target, BIT), la cual representa un objetivo para el gobierno en términos del impacto económico en la actividad empresarial de las provisiones regulatorias introducidas o derogadas en un periodo definido.
Bajo los lineamientos establecidos en la Ley de Empresas (2016), los AIR que producen los organismos reguladores, incluido el Ofwat, deben de contar con la validación del RPC8. La opinión del RPC es obligatoria en caso de que la propuesta genere costos mayores a los 5 millones (GBP) anuales para las empresas. Para las modificaciones regulatorias por debajo de este umbral, la agencia reguladora debe de realizar un análisis proporcional a fin de informar sus decisiones (Department for Business, 2018[15]).
Además, el marco para la mejora regulatoria (Better Regulation framework), promueve el desarrollo de regulaciones de calidad con base en evidencia mediante tres elementos principales: consulta pública, análisis de impacto y revisión post-implementación (Department for Business, 2018[15]). Cada uno de estos elementos se encuentra reflejado en las etapas que componen el ciclo regulatorio Gráfica 5.6.
* La revisión por parte del RPC es opcional en la etapa de pre-consulta y no es obligatorio para aquellas propuestas regulatorias con un impacto menor a ±5 millones (GBP) en costo directo anual a las empresas.
Source: Department for Business, Energy & Industrial Strategy (2020[16]), Better Regulation Framework, Interim guidance, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/872342/better-regulation-guidance.pdf.
Sistema de AIR
Como se mencionó anteriormente, la Ley de Empresas (2016) estipula que Ofwat debe de cumplir con el proceso de AIR para todas aquellas provisiones regulatorias con un impacto neto anual en las empresas de ±5 millones (GBP). Para los casos donde el impacto es menor a ±5 millones GBP, se debe llevar a cabo un análisis proporcional de costos y beneficios para fundamentar la toma de decisión, así como demostrar que el impacto neto es menor a esa cantidad (Department for Business, 2020[16]). Es decir, para aquellas regulaciones que generen un impacto neto menor a ±5 millones GBP, se debe realizar únicamente un análisis proporcional, a diferencia un análisis de impacto completo cuando supera los ±5 millones GBP. Cuando es por debajo de ±5 millones GBP, la propia agencia aprueba el análisis proporcional de impacto y no se debe incluir en el Objetivo de Impacto en los Negocios (IBT por sus siglas en inglés, Impact Business Target). Todas las regulaciones deben pasar por el proceso de pre consulta, pues es el paso previo a determinar el impacto neto de la regulación.
Adicionalmente, las agencias reguladoras deben de considerar los lineamientos establecidos en el Código del Regulador (Regulator’s Code). El Código establece principios de regulación flexible, proporcional y enfocada en promover el crecimiento sin generar cargas excesivas para los agentes regulados (Department for Business, 2014[17]). Para más detalles sobre el Código del Regulador véase la Encuadro 5.2.
El Código del Regulador establece una serie de principios enfocados en la regulación flexible y basados en buenas prácticas para el cumplimiento regulatorio. El Código presenta seis criterios o principios que los reguladores deben de seguir al momento de elaborar políticas públicas, esto con el fin de garantizar la consecución de los objetivos de las mismas, además de reducir las cargas administrativas y promover el cumplimiento regulatorio. Los seis principios que contempla el Código son:
1. Los reguladores deben de llevar a cabo sus actividades de forma que promuevan el cumplimiento regulatorio y ayuden al crecimiento de sus regulados.
2. Los reguladores deben de proveer formas simples y directas de relacionarse con sus regulados y de escuchar sus puntos de vista.
3. Los reguladores deben de basar sus actividades regulatorias en riesgo.
4. Los reguladores deben de compartir e intercambiar información sobre cumplimiento regulatorio y riesgo.
5. Los reguladores deben asegurar la disponibilidad de información clara, lineamientos y recomendaciones para ayudar a sus regulados a cumplir con sus responsabilidades regulatorias.
6. Los reguladores deben de asegurar que su enfoque a las actividades regulatorias es transparente.
Source: Department for Business, Energy & Industrial Strategy (2014[38]), Regulator’s Code, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/300126/14-705-regulators-code.pdf.
Obligaciones de AIR
Ofwat realiza AIRs cuando sus propuestas regulatorias generan modificaciones significativas a las políticas vigentes o bien representan cambios a la forma en la que la agencia lleva a cabo sus labores. La agencia se rige mediante los principios de transparencia, rendición de cuentas, proporcionalidad, consistencia y focalización de las intervenciones regulatorias (Ofwat, 2011[18]). Es por esto que Ofwat involucra a los actores interesados desde etapas tempranas, consulta sus AIRs e incluye planes para el desarrollo de Revisiones Post-implementación (Post-implementation Reviews, PIR) antes de publicar la legislación (Ofwat, 2017[19]).
Ofwat propone regulaciones con base en sus atribuciones y los objetivos establecidos en su estrategia (Ofwat, 2019[20]). Es decir, la agencia realiza un AIR cuando su propuesta implica (Ofwat, 2011[18]):
Un impacto significativo en los clientes (en términos generales o clientes específicos) del servicio de agua o alcantarillado
Un impacto significativo en la estructura del sector de agua y alcantarillados
Un impacto significativo en las compañías del sector o concesionarios (en términos generales o tipos de compañías específicos o compañías puntuales)
La obligación de AIR aplica para aquellas propuestas con un impacto anual en las empresas de más de cinco millones (GBP). Sin embargo, Ofwat (y otras instituciones) deben de realizar un análisis proporcional al impacto de sus regulaciones para aquellas que se encuentran fuera de los parámetros mencionados anteriormente.
El AIR se basa en el sistema ROAMEF (por sus siglas en inglés), el cual considera los siguientes elementos: ranzón fundamental (rationale), objetivos, análisis, monitoreo, evaluación, retroalimentación, los cuales serán descritos a detalle en el próximo apartado (Department for Business, 2020[16]).
Supervisión del AIR
El RPC revisa y emite opiniones formales e informales (no son públicas) sobre los análisis de impacto regulatorio elaborados por las agencias reguladoras. El objetivo principal de estas revisiones es asegurar que las decisiones de política pública sean tomadas con base en evidencia adecuada. Los tipos de opinión y recomendaciones que emite el RPC varían de acuerdo con la etapa del ciclo regulatorio, a continuación, se presenta una descripción de las mismas:
AIR preparados para la fase de pre-consulta: El RPC provee recomendaciones sobre qué elementos se deben de considerarse en el AIR durante la fase de consulta y cuáles en la fase final. Normalmente estas recomendaciones son de carácter informal y no están disponibles al público, sin embargo, también es posible que los AIR para la consulta pública sigan un proceso de verificación formal por parte del RPC.
AIR preparados para la fase de pre-implementación: En este tipo de AIR, el RPC se enfoca más en la estimación de los costos y beneficios de la propuesta regulatoria. El RPC puede emitir tres criterios según la información y análisis propuesto en el AIR:
Aviso de revisión inicial (Initial review notice, IRN): El RPC emite IRN cuando la calidad del AIR propuesto no cumple con los requisitos establecidos por el Comité. La revisión incluye una recomendación informal, la cual no es pública. Si el departamento encargado de preparar el AIR no cumple con las recomendaciones del RPC, esto puede derivar en una calificación roja, la cual es formal y está a disposición del público.
Calificación roja (Red-rating): Es el segundo paso en caso de que la agencia reguladora no hiciera las correcciones necesarias señaladas en el IRN. Las calificaciones rojas se publican al momento de publicar el AIR.
Calificación verde (Green-rating): Si el RPC considera que el AIR cumple con la calidad necesaria emite una calificación verde. Esto no quiere decir que el AIR es perfecto, sino que refleja que el Comité no tiene preocupaciones significativas o estima que los elementos a mejorar son menores.
Adicionalmente, los AIRs se evalúan tomando en consideración el impacto de la propuesta regulatoria en las empresas. El RPC evalúa el cálculo del impacto neto anual de la regulación en las empresas, si la evidencia proporcionada es adecuada, la estimación es validada por el Comité.
Una vez que el RPC recibe el AIR, el mismo es evaluado por un equipo técnico, quien emite una opinión. Los criterios considerados por el RPC incluyen:
La propuesta no asume que la regulación es la solución al problema de política pública
Se consideraron todas las alternativas regulatorias y no regulatorias
Se refleja adecuadamente los costos regulatorios a las empresas
La opinión es evaluada por pares dentro del RPC con la intención de asegurar la calidad de la misma. El RPC debería emitir una opinión formal en un plazo de 30 días, sin embargo, para casos particularmente complicados, el proceso puede tardar un poco más.
Contenido del AIR
La Oficina de Mejora Regulatoria ha puesto a disposición de las entidades relevantes un formato prestablecido de AIR. El mismo se encuentra en el portal de gov.uk, particularmente en este enlace.
Secciones que incluye el AIR
Los objetivos de la acción o intervención y sus efectos deseados
Las alternativas que se consideraron, incluidas alternativas no regulatorias. Además, se debe de especificar la alternativa preferida, así como un plan de implementación
Costos y beneficios monetizados y no monetizados de cada una de las alternativas consideradas
La consulta pública
La participación de los actores interesados es un elemento particularmente importante para Ofwat. La agencia no solo realiza consultas, talleres y reuniones para conocer la opinión de las empresas reguladas y de los usuarios finales, sino que también establece los principios que deben de seguir las empresas reguladas al momento de involucrarse con sus clientes. Los principios de la Gráfica 5.6 son los 7 principios identificados de buenas prácticas para la relación con los usuarios. Es importante mencionar que Ofwat incluye a los actores regulados y clientes finales a lo largo del proceso regulatorio lo que le permite realizar ajustes y modificaciones a sus propuestas normativas con base en la información recabada mediante consultas públicas. Un ejemplo de cómo la agencia incluye a los actores relevantes es el proceso para la revisión de las tarifas de agua y alcantarillado (Price reviews, PR), que se explica a continuación.
Ofwat realiza una revisión de las tarifas que pueden cobrar las empresas proveedoras del servicio de agua y alcantarillado en Inglaterra y Gales cada cinco años. Este proceso implica balancear los intereses de los usuarios finales del servicio con la salud financiera de las empresas concesionarias, por lo que es vital considerar los puntos de vista e intereses de todos los actores interesados. Si bien la agencia hace públicas las tarifas a regir un par de meses antes de su entrada en vigencia, el desarrollo de las mismas es un proceso que lleva algunos años y cuenta con el involucramiento de los actores interesados desde un inicio.
Los comentarios y observaciones que Ofwat recibe son publicados e incorporados (cuando se considera adecuado) en las propuestas regulatorias. Por ejemplo, el proceso de revisión de tarifas para el período 2020-2025 incluyó la publicación y consulta de numerosos documentos de discusión, metodologías y propuestas para el cálculo de las tarifas de agua y alcantarillados antes de presentar el documento final.
Administración del AIR
Para la implementación del AIR, la Oficina de Mejora Regulatoria, el Departamento del Tesoro y Ofwat han emitido guías y lineamientos para facilitar la elaboración del análisis, además de asegurar la calidad del mismo. Entre los documentos a destacar se encuentran:
El Marco de la Mejora Regulatoria (Better Regulation Framework): Este documento presenta los lineamientos que rigen el sistema de mejora regulatoria en el Reino Unido. Esta guía incluye una todos los pasos que deben de seguir las entidades reguladoras para cumplir con los principios de mejora regulatoria. Adicionalmente, incluye referencias a guías y manuales específicos según los requerimientos que deban de cumplir las instituciones de acuerdo con el tipo de regulación que se desea implementar o evaluar (Department for Business, 2020[16]).
El Libro Verde (The Green Book): El Libro Verde es un documento elaborado por el Departamento del Tesoro, el cual detalla una serie de metodologías, supuestos y consideraciones para llevar a cabo el análisis y cuantificación de los impactos de una propuesta regulatoria (United Kingdom HM Treasury, 2018[21]).
Política de Ofwat para el análisis de impactos: Este documento proporciona los lineamientos básicos para la evaluación de impactos regulatorios, así como las características que deben de tener las propuestas normativas de la agencia (Ofwat, 2011[18]).
Además de contar con distintas guías y lineamientos para la elaboración del AIR, el RPC y el BRE ofrecen ayuda y soporte a las agencias reguladoras – incluida Ofwat. Por ejemplo, el RPC cuenta con un documento donde especifica las áreas de interacción con los entes reguladores (Regulatory Policy Committee, 2019[22]).
Ejemplo del AIR
En el 2016, Ofwat publicó el AIR de las reglas tarifarias para las nuevas conexiones a la red del servicio de agua y alcantarillados (Ofwat, 2016[23]). El documento especifica el problema de política pública bajo consideración, así como las razones por las que es necesaria la intervención del gobierno. Además de explicitar los objetivos de la política pública, el AIR debe de comprender los efectos esperados de la misma. Es importante destacar que entre las alternativas regulatorias se incluye la opción de mantener el status quo y no realizar una intervención normativa.
Cada una de las alternativas regulatorias es analizada para determinar sus costos y beneficios. En este ejemplo se analizan las siguientes opciones regulatorias: i) desregulación con un mínimo de normas, ii) introducción de un marco regulatorio basado en los principios establecidos en la Ley de Agua (Water Act, 2014), iii) establecimiento de reglas prescriptivas y estandarizadas, iv) no realizar cambios a la regulación vigente.
Adicionalmente, el AIR final incorpora los comentarios recibidos a la primera versión de AIR, la cual se sometió a consulta pública por un mes. La consulta pública permite a los actores interesados comentar sobre las alternativas regulatorias y los supuestos considerados para el cálculo de los costos y beneficios de cada una de ellas.
Finalmente, el AIR incluye un apartado donde se explicita el impacto de la regulación en las empresas y PyMES, además de incorporar la medición de gases efecto invernadero de la provisión regulatoria.
Referencias
[11] Cabinet Office (2016), Classification of Public Bodies: Guidance for Departments, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/519571/Classification-of-Public_Bodies-Guidance-for-Departments.pdf (accessed on 21 July 2020).
[2] COFEMER (2010), Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio.
[1] CONAGUA (n.d.), ¿Qué es la CONAGUA?, http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Publicaciones/Folleter%C3%ADa/SGJ-3%202.pdf (accessed on 16 July 2020).
[7] CONAMER (2020), La exención de presentación de la MIR, https://www.gob.mx/conamer/acciones-y-programas/la-exencion-de-presentacion-de-la-mir.
[3] CONAMER (2019), Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria, Comisión Nacional de Mejora Regulatoria, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/490503/Estrategia_Nacional_de_Mejora_Regulatoria-Portal.pdf (accessed on 4 June 2020).
[8] CONAMER (2016), ACUERDO por el que se modifica el Anexo Unico, Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio del diverso por el que se fijan plazos para que la Comisión Federal de Mejora Regulatoria resuelva sobre anteproyectos y se da a conocer el Manual de la Manifestación de Impacto Regulatorio publicado el 26 de julio de 2010, DOF, https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5466670&fecha=22/12/2016 (accessed on 17 July 2020).
[6] Congreso de la Unión (2018), Ley General de Mejora Regulatoria, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgmr/LGMR_orig_18may18.pdf (accessed on 22 May 2018).
[14] Department for Business, E. (2020), Better Regulation Framework.
[16] Department for Business, E. (2020), Better Regulation Framework, Interim guidance, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/872342/better-regulation-guidance.pdf (accessed on 18 June 2020).
[15] Department for Business, E. (2018), Better Regulation Framework: Guidance, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/735587/better-regulation-framework-guidance-2018.pdf (accessed on 2 February 2019).
[17] Department for Business, I. (2014), Regulator’s Code, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/300126/14-705-regulators-code.pdf (accessed on 22 June 2020).
[13] Department for Environment, F. (2020), Ofwat framework document, https://www.ofwat.gov.uk/wp-content/uploads/2020/03/ofwat-framework-document.pdf (accessed on 22 June 2020).
[9] IFT (2020), Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones, IFT, http://www.ift.org.mx/sites/default/files/estatuto_organico_ift_version_vigente_jul_2020.pdf (accessed on 17 July 2020).
[10] IFT (2019), Guía para la integración de los Análisis de Impacto Regulatorio, IFT, Ciudad de Mexico.
[24] OECD (2018), Case Studies of RegWatchEurope Regulatory Oversight bodies and the European Union Regulatory Scrutiny Board, OECD Publishing, Paris, https://oe.cd/RPO2018 (accessed on 10 September 2020).
[4] OECD (1999), Regulatory Reform in Mexico, OECD, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/9789164180315-en.pdf?expires=1594924889&id=id&accname=ocid84004878&checksum=84D7636C4E55B31086B6B8DC43C88A54 (accessed on 16 July 2020).
[20] Ofwat (2019), Time to act, together: Ofwat’s strategy, https://www.ofwat.gov.uk/wp-content/uploads/2019/10/Time-to-act-together-Ofwats-strategy-1.pdf.
[19] Ofwat (2017), Delivering Water 2020: Our final methodology for the 2019 price review, https://www.ofwat.gov.uk/wp-content/uploads/2017/12/Final-methodology-1.pdf.
[23] Ofwat (2016), Appendix 6: Final Impact Assessment for New Connections charging rules, https://www.ofwat.gov.uk/wp-content/uploads/2016/12/Impact-Assessment-New-Connections-charging-rules_17-Nov-1.pdf (accessed on 29 June 2020).
[18] Ofwat (2011), Ofwat’s policy on impact assessments, https://www.ofwat.gov.uk/wp-content/uploads/2016/05/pap_pos_2011impact.pdf (accessed on 18 June 2020).
[22] Regulatory Policy Committee (2019), The RPC-How we work with departments, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/795424/The_RPC_Offer_to_departments_logo.pdf (accessed on 29 June 2020).
[5] Rocha, J. and F. Aguilar (2019), Cooperación Ecuador-México en Materia de Mejora Regulatoria. El Análisis de Impacto Regulatorio como Herramienta de la Política Regulatoria, CONAMER.
[12] The United Kingdom (1991), Water Industry Act 1991, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1991/56/contents (accessed on 17 June 2020).
[21] United Kingdom HM Treasury (2018), The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/685903/The_Green_Book.pdf (accessed on 26 June 2020).
Notas
← 1. El Artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que los organismos administrativos desconcentrados están jerárquicamente subordinados a las Secretarías de Estado (equivalente a Ministerio) y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso.
← 2. Los Organismo de Cuenca son unidades autónomas con capacidad técnica, administrativa y jurídica adscritos al titular de la Conagua y tienen como principales facultades, formular y proponer la política hídrica regional, administrar programas hídricos regionales, así como operar, estudiar, normar la política, la política y administrar las obras de infraestructura y recursos.
← 3. Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) son las regulaciones técnicas de observancia obligatoria cuyo fin esencial es el fomento de la calidad para el desarrollo económico y la protección de los objetivos legítimos de interés público previstos en este ordenamiento, mediante el establecimiento de reglas, denominación, especificaciones o características aplicables a un bien, producto, proceso o servicio, así como aquéllas relativas a terminología, marcado o etiquetado y de información, de acuerdo al artículo 4, fracción XVI de la Ley de Infraestructura de la Calidad.
← 4. En contraste, el Instituto Federal de Telecomunicación de México (IFT) goza de un nivel de autonomía como órgano regulador económico más parecido a la SUNASS. Como una consecuencia de esta independencia, el IFT ha establecido un sistema de AIR que es independiente del resto del gobierno federal de México. El caso de IFT se expone más adelante.
← 5. Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios (artículo 3, fracción III, artículo 38 y 39 de la Ley General de Mejora Regulatoria).
← 6. Cuando el sujeto obligado considere que la publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretendan lograr con la regulación propuesta, éste puede solicitar a la Autoridad de Mejora Regulatoria determinar esta situación. En el caso de que la Autoridad de Mejora Regulatoria determine que la publicidad en efecto comprometería los resultados, no se consultará a otras autoridades, ni hará pública la información hasta el momento en que se publique la regulación en el medio de difusión (Ver Art 74 de la Ley General de Mejora Regulatoria).
← 7. Las normas, reglas, lineamientos o disposiciones administrativas están disponibles en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5503960&fecha=08/11/2017.
← 8. EL RPC es una entidad independiente no adscrita a ningún departamento o agencia de gobierno del Reino Unido. De esta forma se busca que las opiniones del RPC estén libres de influencia indebida tanto del gobierno como de agentes externos. Para más información sobre cómo funciona el RPC, revisar (OECD, 2018[24]), Case Studies of RegWatchEurope regulatory oversight bodies and of the European Union Regulatory Scrutiny Board, OECD, Paris, disponible en http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Oversight-bodies-web.pdf.