9. Integración de la información
El intercambio de datos e información permite a las agencias encargadas de la implementación de la regulación incrementar la coordinación y la eficiencia, ayuda a los inspectores a orientar mejor las visitas a los sitios y reduce las cargas administrativas para los ciudadanos y las empresas. Este capítulo plantea las herramientas tecnológicas y los acuerdos internos que el OEFA ha establecido para promover la integración, el intercambio y la gestión de información. Asimismo, también proporciona recomendaciones con el objetivo de facilitar la disponibilidad de los datos y la interoperabilidad entre las instituciones.
Las tecnologías de la información y comunicación deben de utilizarse para maximizar el enfoque en los riesgos, promover la coordinación y el intercambio de información a fin de garantizar el uso óptimo de los recursos (OECD, 2014[1]), (OECD, 2018[2]).
Las estructuras de fiscalización y cumplimiento necesitan datos adecuados y actualizados y herramientas de TI que permitan una planeación efectiva basada en los riesgos y un seguimiento de las fiscalizaciones previas. Un enfoque adecuado basado en los riesgos requiere de una base de datos exhaustiva de los temas bajo supervisión, incluyendo sus características fundamentales con respecto al riesgo: actividades, alcance, ubicación y trayectoria. Para un cumplimiento efectivo, un sistema de gestión de casos, registros y gestión de flujo de trabajo es un activo considerable. Combinar ambos es la mejor opción para garantizar una eficiencia y enfoque óptimos.
Los datos deben compartirse regularmente entre las diferentes estructuras de fiscalización y/o los registros de otras estructuras deben estar fácilmente disponibles. De preferencia, los datos deben estar plenamente integrados en una única base de datos entre las diferentes estructuras de fiscalización. Esto es particularmente cierto si varias estructuras de fiscalización están activas en el mismo campo normativo. Lo ideal sería que varias (o todas) los agencias utilizaran la misma base de datos, y que diferentes agencias se encargaran de rellenar diferentes puntos de datos, pero todas pudieran consultar los datos de las demás.
Compartir e intercambiar datos idealmente debe ir más allá de la “definición limitada” de fiscalización y campo de cumplimiento e incluir el registro comercial, las licencias, la salud pública, entre otros aspectos. Por ejemplo, obtener datos sobre los casos de contaminación o enfermedades provenientes de servicios de salud pública es esencial para mejorar el enfoque basado en riesgos. De igual manera, contar con una lista actualizada de los temas bajo supervisión requiere una interfaz constante con los sistemas de registro comercial, licencias y permisos.
Herramientas de TI para asegurar la recolección de datos, la disponibilidad y la gestión de actividades
El OEFA ha invertido importantes recursos financieros y humanos en el desarrollo de una variedad de herramientas de tecnologías de la información y de la comunicación (TIC), incluyendo sistemas de información centrales y de soporte, principalmente para el uso interno del OEFA, y algunas otras herramientas dirigidas a compartir información con el público. La Tabla 9.1 muestra las herramientas de TIC disponibles.
El estado de estas herramientas varía ya que algunas de ellas todavía se encuentran parcialmente bajo desarrollo, se están actualizando o mejorando, o se están creando (por ejemplo, SUPEREFA – véase el Capítulo 4 sobre Enfoque de riesgo y proporcionalidad). El Sistema de Información Aplicada a la Supervisión (INAPS) es la herramienta que utiliza el OEFA para recabar información sobre fiscalizaciones, negocios regulados, documentos y otros componentes desarrollados durante el proceso de fiscalización. Aunque el INAPS es utilizado por el OEFA para planificar las fiscalizaciones, parece que la evaluación de las prioridades para la planificación requiere datos de otros sistemas. Las fiscalizaciones se supervisan mensualmente, y la información pertinente se resume y se publica en los informes estadísticos trimestrales. Los esfuerzos para sistematizar los datos comenzaron en 2016. La información anterior se considera incompleta y/o poco fiable.
La base de datos de los establecimientos bajo supervisión (alojados en el sistema INAPS) tiene como objeto ser exhaustiva para los sectores inicialmente bajo la competencia del OEFA. Los datos sobre los sectores de competencia que se han transferido recientemente al OEFA aún necesitan completarse (p. ej., el sector industrial). Aparte de los datos sobre los negocios “completamente formales”, la información sobre los sujetos contra los cuales se ha entablado una queja y/o ya han tenido una fiscalización formal del OEFA, se realizan censos en un intento de contar con el panorama completo de las entidades reguladas, incluyendo los negocios informales. Queda por determinar la efectividad de los censos respecto a la recopilación de datos sobre los negocios informales.
El OEFA podría beneficiarse de introducir un sistema de notificación simple para todos los negocios para que indiquen el inicio de sus operaciones, lo que podría formar parte de una reforma más extensa donde dicha notificación reemplace las licencias y los permisos para un número de negocios de bajo riesgo. De otra forma, podría solicitar una notificación restringida a los negocios formales; es decir, basándose en el inicio real de operaciones al obtener las licencias y los permisos requeridos – o mientras las solicitudes de licencia/permiso sigan pendientes, ya que puede asumirse razonablemente que un número de negocios que no han obtenido una licencia/permiso, pero que ya lo han solicitado, se encuentran de cualquier manera operando. Idealmente, el OEFA obtendría una notificación automática de las solicitudes de licencia/permiso de las autoridades competentes, en lugar de imponer la obligación de notificación a los negocios.
Las herramientas de TIC introducidas por el OEFA tienen el objetivo de sistematizar los datos sobre sus actividades, que incluyen datos sobre fiscalizaciones y negocios, muestreo y monitoreo, IGA, sanciones y medidas. También recolectan información necesaria para el funcionamiento de la organización como recursos humanos y capacitación, y proporcionan una plataforma para vigilar el desempeño de todas las EFA, al registrar los PLANEFA. Como principio general, los puntos de datos necesarios sobre los establecimientos deberían examinarse y revisarse para todas las áreas de competencia, de conformidad con el enfoque basado en riesgo. En la actualidad, el OEFA utiliza principalmente indicadores relacionados a los conflictos socio-ambientales, por lo que se necesita una mayor evaluación de los datos y evidencia medible para lograr una planeación de fiscalizaciones equilibrada basada en los riesgos. Una revisión de los puntos de datos permitiría garantizar que se encuentra disponible toda la información requerida para mejorar la planeación basada en riesgos.
Además, la información disponible, incluyendo las minutas y los informes, debe registrarse sistemáticamente en una forma que permita su análisis y uso adicional. Este es un problema que se ha considerado y el OEFA se encuentra trabajando activamente en una herramienta para uso de su personal durante las fiscalizaciones, permitiendo esto. La introducción de listas de verificación en las fiscalizaciones son una práctica útil que podría considerarse para este fin. Por último, siempre que sea posible, una planeación basada en riesgos automatizada de las fiscalizaciones fundamentada en la base de datos de los establecimientos, los perfiles de riesgo y sus puntuaciones es una buena práctica que podría implementarse. Véase el Recuadro 9.1 para obtener ejemplos de soluciones de gestión de fiscalizaciones compartidas.
También existen las herramientas de TIC para respaldar la gestión de quejas y el pago de obligaciones de las entidades reguladas sujetas a la contribución regulatoria. Las tecnologías avanzadas y los instrumentos que ya se encuentran en uso incluyen sistemas de información geográfica y un equipo de geolocalización o códigos generados automáticamente que permiten que los negocios verifiquen en línea la identidad de los inspectores.
Soluciones básicas: incorporar información sobre negocios y empresarios, sus características (p. ej., ubicación, tamaño e industria, entre otras) y los resultados de las fiscalizaciones previas para permitir una planeación sencilla de futuras actividades de fiscalización. Estos sistemas incorporan típicamente una historia completa de las fiscalizaciones por negocio y ubicación y utilizan una lista de verificación para obtener consistencia a través de las fiscalizaciones. Las soluciones de esta categoría pueden compartir la información entre varios organismos de fiscalización; sin embargo, la automatización o la integración entre sistemas suele ser muy limitada.
Las soluciones intermedias tienen la funcionalidad de desencadenar actividades basándose en el resultado de una fiscalización y permitir la integración automatizada de las prácticas de fiscalización a través de los inspectorados. Idealmente, están integrados con registros comerciales gubernamentales u otras fuentes de información empresarial para identificar la ubicación, el sector y otros atributos clave de un negocio. Las soluciones intermedias también pueden incluir capacidades de fiscalización móviles limitadas y respaldar algún nivel de creación de plan para fiscalizaciones automatizadas basándose en los resultados de fiscalizaciones previas.
Las soluciones avanzadas incluyen una variedad de otras características y funciones tales como:
Planeación de fiscalizaciones basadas en riesgo que permite la programación y la planeación de fiscalizaciones basándose en una evaluación de riesgos del negocio. Incluye información clave como el tamaño del negocio, resultados de fiscalizaciones previas, industria, geografía y datos de otros inspectorados o fuentes de información gubernamentales.
Automatización de la integración en tiempo real con otras partes de información, que por lo general cae en dos categorías amplias: (i) información de registro (p. ej., información de registro del negocio/la compañía, licencias y permisos); y (ii) información de riesgos (p. ej., riesgos del negocio/la compañía basándose en sus actividades y perfil, resultado de fiscalizaciones o informes de otros inspectorados).
Capacidades de fiscalización móviles integrales incluyen herramientas y tecnologías que proporcionan a los instructores la capacidad de visualizar los programas y registros de fiscalización, así como registrar los resultados de fiscalización mientras están en el sitio. El estudio reveló que varias jurisdicciones obtuvieron ventaja de las plataformas informáticas móviles para respaldar las fiscalizaciones en el campo. Los enfoques variaron desde el uso de computadoras portátiles, tabletas y dispositivos de mano hasta el acceso completo en línea mediante aplicaciones basadas en la web. Sin embargo, la adopción de tecnología por los inspectores resultó ser un reto en muchas jurisdicciones, ya que se requería una capacitación importante. La edad y los antecedentes técnicos de los inspectores eran factores que solían contribuir a ello.
Capacidades de gestión del desempeño habilitadas a través de análisis comerciales que se alinean con una planeación basada en el riesgo y proporcionan las capacidades para que los inspectorados monitoreen la eficiencia y la producción de su programa de fiscalización y a los inspectores individuales.
Capacidades del portal público que incluye proporcionar acceso a los negocios y al público en general para que puedan visualizar los requisitos de fiscalización y los resultados, presentar quejas y apelar una fiscalización.
Fuente: Wille and Blanc (2013[4]), Implementing a shared inspection management system: insights from recent international experience, Nuts & bolts, World Bank Group., Washington D.C.
Intercambio de datos
Como se muestra en la Tabla 9.1, la mayoría de las herramientas de TIC (ya sea aplicaciones centrales o de soporte) introducidas por el OEFA son de uso interno. El INAPS cubre los objetos y temas de fiscalización bajo la competencia del OEFA y solo el OEFA puede acceder a él (incluyendo las delegaciones regionales del OEFA). Como se mencionó previamente en el Capítulo 7 sobre Coordinación y consolidación, el acceso a otras EFA no se considera una opción ya que el OEFA no tiene permitido revelar información relacionada a las fiscalizaciones en curso y a los procedimientos de promoción de cumplimiento. A partir de una revisión del contenido de la ley, no resulta claro por qué esta cláusula debe aplicarse también a la información sobre procedimientos de fiscalización anteriores y cerrados y al intercambio de información dentro de los organismos gubernamentales y no con el público.
La información sobre las actividades del OEFA que puede revelarse (incluyendo el monitoreo de datos, multas e informes de fiscalizaciones, entre otros) se comparte con otras autoridades y el público a través del PIFA. Este es el Portal Interactivo de Fiscalización Ambiental, donde el OEFA ha creado un visualizador que actualmente se utiliza para emergencias y permite interactuar con información de otras organizaciones e intercambiar datos en tiempo real.
Sin embargo, se debe destacar que no permitir el acceso a la base de datos del INAPS es una barrera para una verdadera consolidación del SINEFA, respecto a su eficiencia, ya que no permite un uso óptimo de recursos y efectividad en términos de protección del bienestar público. Contar con una base de datos integrada, o que otorgue el acceso de las EFA a ella, es lo más importante debido a que un número significativo de EFA locales no parecen contar con una base de datos adecuada. En algunos casos, las EFA no tienen ninguna base de datos electrónica, la información sobre los establecimientos es muy parcial y con frecuencia no tienen mucho conocimiento de qué tipo de datos deberían estar recabando sobre los negocios.
El objetivo del Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) tiene el objetivo de ser una red de integración tecnológica e institucional para facilitar la sistematización, el acceso y la distribución de la información ambiental (Ministerio del Ambiente, n.d.[5]). Sin embargo, requiere un mayor desarrollo para cumplir sus metas, ya que solo proporciona un número limitado de artículos de información. El sistema incluye indicadores ambientales (concentración de aire específica y otros contaminantes en áreas específicas), mapas temáticos, documentos comunes, pero no contiene información sobre establecimientos económicos, fiscalizaciones, entre otros.
El Art. 76 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley del Procedimiento Administrativo General prevé que las autoridades deben colaborar entre sí proporcionando datos e información que posean, independientemente de su naturaleza legal.
Para implementar esto último, el gobierno peruano ha implementado soluciones de interoperabilidad a través de la Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PIDE) que permite al OEFA tener acceso a información del Registro Nacional de Identificación, Aduanas y Administración Tributaria y del Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú, entre otros. Recientemente, se otorgó acceso a las plataformas del SENACE. Esto significa, entre otras cosas, que a) el OEFA se ha comprometido a proporcionar al SENACE acceso a la base de datos sobre compañías consultoras ambientales y que b) el OEFA puede ingresar al registro de licencias del SENACE sobre “certificación ambiental”.1 Esto crea nuevas oportunidades para que el OEFA obtenga datos actualizados sobre negocios activos, y que por consiguiente, construya una base de datos más exhaustiva, así como que obtenga información adicional para generar los perfiles de riesgo de los establecimientos.
Las organizaciones que participaron en el sistema de interoperabilidad en febrero de 2019 fueron las siguientes:
Dicha interoperabilidad proporciona la posibilidad de intercambiar información de una forma digital con facilidad, pero no significa que todos los ministerios y las instituciones participantes hayan transformado sus sistemas para hacer uso de la misma todavía. Como resultado, el OEFA depende de otras agencias para contar con datos disponibles y de la tecnología que le permite tener acceso a los mismos. Además, está en proceso un acuerdo con el Ministerio de Salud para intercambiar información sobre salud pública en áreas donde el OEFA ha emitido advertencias de impactos negativos en el medio ambiente.
Evaluación
El OEFA ha hecho importantes progresos en el desarrollo, la introducción y la utilización de instrumentos de TIC, incluidos los relacionados con el SIG. Debido a que se han transferido competencias adicionales al OEFA, se ha realizado un trabajo activo para recolectar datos sobre los sujetos regulados principalmente a través de la elaboración de censos sobre el universo de establecimientos cubiertos. Sin embargo, todavía deben completarse más los datos sobre riesgos de los establecimientos. La planeación de fiscalizaciones está automatizada de manera insuficiente. Asimismo, otras EFA cuentan con datos y sistemas de gestión de información considerablemente menos desarrollados.
Por último, el OEFA pueden sufrir de una proliferación de diferentes sistemas de TI, con una interoperabilidad incompleta entre ellos. Esta situación dificulta más mejorar los análisis de riesgos, el enfoque de riesgos y la eficiencia y efectividad general.
Uso de fuentes de evidencia en la Buena Práctica Internacional
Medición de productos
La Health and Safety Executive (HSE) [comisión responsable de la legislación sobre seguridad y salud del Reino Unido] es un organismo público no departamental (autónomo) que está bajo el mando del Ministerio del Trabajo y Pensiones con el propósito central de reducir las lesiones y las enfermedades laborales. Opera desde varios sitios a través del Reino Unido y da empleo a más de 2500 personas.
A nivel internacional, la HSE ha estado desde hace mucho tiempo a la vanguardia de la innovación en los métodos de implementación de la regulación, en particular en lo que respecta a la selección de objetivos basados en riesgo, la aplicación de medidas de implementación proporcionales al riesgo y la utilización de datos y la promoción del cumplimiento mediante la orientación, la colaboración con la industria y el compromiso a largo plazo. Sin embargo, con el tiempo, una gran cantidad de datos sobre diferentes temas se acumularon en varios formatos y depósitos y se hizo difícil utilizarlos eficazmente para crear información de inteligencia para la adopción de decisiones basadas en riesgo.
Características y funcionalidades de los instrumentos complementarios clave
Con el fin de mejorar su capacidad de focalización regulatoria, para asegurar el impacto más grande en la reducción de riesgos relacionados al trabajo, la HSE desarrolló dos instrumentos complementarios clave. Tienen como objetivo conjunto mejorar la inteligencia sobre los negocios para refinar las intervenciones regulatorias:
Organización y alineación de algoritmos compatibles, que permita a la HSE empatar conjuntos de datos comerciales sin el requisito de identificadores únicos. Estos enfoques utilizan la ubicación del sitio y los numerosos nombres que utiliza un negocio para vincular los datos regulatorios y administrativos retenidos sobre una entidad comercial.
Una aplicación web (Find-It), que se desarrolla de forma personalizada basándose en componentes de fuentes abiertas y que posee varias formas para examinar los datos vinculados.
Los investigadores de la División de Ciencia de la HSE consultaron a diversos organismos de impartición regulatoria mientras trabajaban en el concepto, como las autoridades locales; el Servicio de Incendios y Rescate; el Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales; y los Estándares de la Agencia de Empleo.
Los inspectores ya no tienen que auto-seleccionar los sitios para identificar los locales de alto riesgo. Varios algoritmos coinciden con la información del SIG sobre la ubicación del sitio, los numerosos nombres utilizados por un negocio, los datos regulatorios y administrativos sobre un negocio mantenidos en diversas bases de datos dentro de las organizaciones y entre ellas.
Las principales fuentes para la herramienta de información del SIG son:
HSE Avisos y Procedimientos penales
HSE Base de datos de accidentes
HSE Clasificaciones
HSE Sitios
HSE Preocupaciones
Registro mercantil – (Compañías limitadas)
Informes de seguros adversos
AddressBase Premium – Base de datos de direcciones nacionales
Directorio telefónico
Datos de la Agencia de la Oficina de Valoración
Otros datos regulatorios incluyendo:
Agencia de Medio Ambiente
Agencia de Sanidad Vegetal y Animal
Agencia de Pagos Rurales
La HSE posee datos sobre casi 150,000 sitios relacionados a ‘fiscalizaciones generales’ (por lo tanto, esto excluye la construcción y sitios de peligros mayores). El sistema tiene la posibilidad de acceder a otros datos, de otras organizaciones: Registro Mercantil – el Registro de Negocios Inter Departamental del cual hacen uso de los datos solo con fines estadísticos – y MINT-UK – una plataforma que proporciona acceso a más de 2,000,000 de negocios activos.
Fuente: Banco Mundial (n.d.[6]), The Future of Business Regulation: Case study: Making better use of information (en edición).
Recomendaciones
El MINAM podría beneficiarse de la introducción de un sistema de notificación simple para que todos los negocios indiquen el inicio de sus operaciones. Esto podría formar parte de una reforma más amplia donde dicha notificación se introduzca para reemplazar las licencias y permisos para ciertos negocios de bajo riesgo. Idealmente, el MINAM obtendría una notificación automática de que se están recibiendo/otorgando solicitudes de licencias/permisos de las autoridades competentes, en vez de imponer la obligación de notificación a los negocios además del procedimiento de licencias/permisos.
Se debe permitir dentro del SINEFA el acceso a por lo menos ciertos datos registrados en la herramienta de TIC de fiscalizaciones del OEFA. Esto no significa que se divulguen públicamente los datos protegidos por la ley, sino que el acceso podría concederse únicamente a las EFA y en relación con los puntos de datos específicos que se necesiten.
El OEFA se beneficiaría en particular de digitalizar completamente los datos y la información para garantizar que sea posible un mejor análisis de riesgos, planeación y automatización. Posterior a esto, pueden considerar introducir una planeación automatizada de las fiscalizaciones, ya que el universo de establecimientos cubiertos en el sistema y los datos de riesgos relevantes se están expandiendo progresivamente.
Siempre que sea posible, se debe abrir la interoperabilidad y el intercambio de información a otras entidades públicas (comenzando con otras EFA). Este proceso ya ha comenzado y debe continuar y fortalecerse.
Revisar los sistemas internos del OEFA y evaluar las oportunidades para una mayor integración y/o consolidación - evitar una mayor proliferación de sistemas para tareas específicas. Las alternativas por seguir podrían incluir un mayor intercambio de datos entre diferentes instituciones, recabando más puntos de datos relacionados a los riesgos sobre cada establecimiento y una automatización gradual de los procesos (en particular la planeación) – así como una mayor consolidación interna e integración de sistemas. El ejemplo de integración y gestión de datos en la Health and Safety Executive del Reino Unido puede ser una inspiración útil.
Referencias
[5] Ministerio del Ambiente (n.d.), Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA), https://sinia.minam.gob.pe/ (accessed on 15 October 2019).
[2] OECD (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303959-en.
[1] OECD (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en.
[3] OEFA (n.d.), Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, https://www.gob.pe/minam/oefa (accessed on 14 October 2019).
[4] Wille, J. and F. Blanc (2013), Implementing a shared inspection management system: insights from recent international experience, Nuts & bolts, World Bank Group., Washington D.C.
[6] World Bank (n.d.), The Future of Business Regulation: Case study: Making better use of information (forthcoming)..
Nota
← 1. Véase el Plan de trabajo, Convenio marco de Cooperación institucional entre el OEFA y el SENACE, julio 2019.
Tanto este documento, así como cualquier dato y cualquier mapa que se incluya en él, se entenderán sin perjuicio respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o área. Los fragmentos extraídos de las publicaciones pueden estar sujetos a descargos de responsabilidad adicional recogidos en la versión completa de la publicación que se encuentra disponible en el enlace suministrado.
https://doi.org/10.1787/5ea49c0b-es
© OCDE 2020
El uso del contenido del presente trabajo, tanto en formato digital como impreso, se rige por los términos y condiciones que se encuentran disponibles en: http://www.oecd.org/termsandconditions.
