3. Khuôn khổ pháp lý và quy định
Chương này cung cấp cái nhìn tổng quan về khuôn khổ pháp lý quản trị DNNN tại Việt Nam. Phần đầu tiên xem xét các luật và quy định chính của quốc gia được áp dụng cho khu vực doanh nghiệp nói chung. Phần thứ hai nghiên cứu các luật, quy định, các văn bản pháp luật và các chính sách chi phối các DNNN, đặc biệt là đối với việc chuyên nghiệp hóa hội đồng quản trị, tính minh bạch và công bố thông tin, quá trình cổ phần hóa và các vấn đề đất đai. Phần cuối xem xét bối cảnh pháp lý hiện hành liên quan đến sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài vào quá trình cổ phần hóa DNNN và các đợt chào bán cổ phần lần đầu ra công chúng.
Khuôn khổ pháp lý và quy định về quản trị công ty phát triển với tốc độ nhanh trong thập kỷ vừa qua. Các luật chính điều chỉnh hoạt động quản trị công ty ở Việt Nam là Luật Doanh nghiệp (2020), Luật Chứng khoán (2019) và các Nghị định, thông tư và quyết định hướng dẫn thi hành hai luật này. Luật Kế toán (2015) và Luật Kiểm toán độc lập (2011) đặt ra khuôn khổ pháp lý về báo cáo tài chính, kế toán và kiểm toán trong khu vực doanh nghiệp ở Việt Nam. Ngoài ra, các luật khác - Luật Đầu tư (2005), Luật Cạnh tranh (2018), Luật Các tổ chức tín dụng (2010) và Luật Kinh doanh bảo hiểm (2010) - giúp củng cố hơn nữa khuôn khổ quản trị công ty ở quốc gia. Các công ty Việt Nam cũng phải tuân thủ luật chống tham nhũng, phá sản, thương mại, cạnh tranh, xây dựng, lao động, đấu thầu và thuế.
Những tổ chức chính tham gia điều tiết công tác quản trị công ty ở Việt Nam gồm Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM) thuộc Bộ KH-ĐT, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) và BTC. Chi tiết về vai trò của các tổ chức này được trình bày trong mục 4.1.
Tuy nhiên, mặc dù các luật và quy định liên quan đảm bảo mức độ rõ ràng nhất định về giám sát và trách nhiệm giải trình trong công tác quản trị công ty của các công ty, mức độ tuân thủ của các công ty riêng lẻ vẫn còn kém. Khuôn khổ pháp lý về quản trị công ty vẫn còn phức tạp và những người tham gia thị trường còn thiếu hiểu biết về khuôn khổ pháp lý (OECD, 2018[1]). Vẫn còn những thách thức về thể chế. Ví dụ: vai trò và trách nhiệm chồng chéo giữa Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN), NHNN Việt Nam và BTC, cũng như việc thiếu cơ chế phối hợp và trách nhiệm giải trình giữa các cơ quan này đã làm giảm hiệu quả của việc thực thi quản trị công ty.
Liên quan đến các công ty niêm yết, UBCKNN có một số quyền hạn thi hành, bao gồm khả năng phạt tiền và đình chỉ hoặc thu hồi giấy phép. UBCKNN cũng có thể ban hành các chỉ thị về việc tuân thủ các quy định và luật chứng khoán có liên quan. Tuy nhiên, việc UBCKNN khởi kiện trong các vụ kiện dân sự tại tòa án và nhận tiền bồi thường thiệt hại thay mặt cổ đông không phải là thông lệ thường thấy. Các quy trình tư pháp phức tạp khiến các cổ đông khó thực thi quản trị công ty thông qua tòa án. Việc thực thi Luật Doanh nghiệp, trong đó điều chỉnh việc thành lập tất cả các doanh nghiệp bao gồm cả DNNN, được tiến hành ở cấp địa phương và theo phương thức phân cấp. Sáu mươi ba Sở KH-ĐT chịu trách nhiệm đăng ký công ty và thực thi các quy định liên quan trong Luật Doanh nghiệp. Sở KH-ĐT cấp trung ương ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh (OECD, 2019[2]).
Luật Công ty (Luật Thương mại). Trước năm 1990, không có khuôn khổ pháp lý cho việc thành lập công ty thuộc khu vực tư nhân. Năm 1990, các công ty và doanh nghiệp trong khu vực tư nhân lần đầu tiên được công nhận với sự ra đời của Luật Công ty (Luật số 47-LCT/HĐNN8 về Công ty ngày 21 tháng 12 năm 1990 của Quốc hội) và Luật Doanh nghiệp Tư nhân (Luật số 48-LCT/HĐNN8 của Quốc hội ngày 21 tháng 12 năm 1990). Hai luật này đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập các doanh nghiệp tư nhân đầu tiên tại Việt Nam.
Luật Doanh nghiệp. Luật này được đưa ra lần đầu tiên vào năm 1999 thay thế cho Luật Công ty và Luật Doanh nghiệp Tư nhân. Luật này thúc đẩy sự phát triển bùng nổ của các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân trong nước tại Việt Nam. Luật Doanh nghiệp mang lại sự bảo hộ chính thức cho các doanh nghiệp tư nhân cũng như quyền sở hữu tư nhân. Luật này cải thiện các thủ tục khởi nghiệp và giảm bớt các rào cản gia nhập của doanh nghiệp. Do đó, số lượng doanh nghiệp đăng ký tăng lên đáng kể và các doanh nhân Việt Nam đã thực hiện đầu tư trên quy mô lớn thông qua các doanh nghiệp đã đăng ký theo Luật Doanh nghiệp. Tuy nhiên, phiên bản đầu tiên của Luật Doanh nghiệp không công nhận quản trị công ty là ưu tiên hàng đầu. Năm 2005, việc ban hành Luật Doanh nghiệp mới là một bước ngoặt trong lịch sử chính sách kinh tế của Việt Nam. Luật mới này thống nhất ba luật khác nhau - Luật Doanh nghiệp Nhà nước, Luật Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài và Luật Doanh nghiệp Tư nhân, tạo thành một khuôn khổ pháp lý áp dụng cho cả DNNN và doanh nghiệp tư nhân.
Các quy định về quản trị công ty được nhấn mạnh trong phiên bản sửa đổi của Luật Doanh nghiệp năm 2014, thay thế cho phiên bản trước đó. Luật Doanh nghiệp 2014 quy định các yếu tố chính của khuôn khổ quản trị công ty trong tất cả các doanh nghiệp ở Việt Nam, bao gồm cả doanh nghiệp trong khu vực tư nhân (bao gồm các công ty niêm yết, công ty đại chúng và tất cả các công ty khác) và DNNN. Luật năm 2014 đặt ra các yêu cầu quản trị công ty toàn diện và chặt chẽ hơn đối với DNNN. Luật này quy định thành phần của Hội đồng thành viên (HĐTV) hoặc Hội đồng quản trị (HĐQT), vai trò đại diện của các giám đốc độc lập trong một số công ty cổ phần (CTCP), trách nhiệm của các giám đốc, công bố thông tin và bảo vệ quyền lợi của cổ đông, v.v.
Theo luật này, các DNNN phải công bố định kỳ nhiều loại thông tin tài chính và phi tài chính khác nhau và Chủ tịch HĐTV hoặc Tổng giám đốc (TGĐ) có thể bị miễn nhiệm, bãi nhiệm nếu không đạt được mục tiêu kinh doanh trong kế hoạch kinh doanh được duyệt. Luật này cũng tăng số ngày mà cổ đông phải được thông báo trước ĐHĐCĐ thường niên. Luật này được coi là một dấu mốc quan trọng trong việc hoàn thiện khuôn khổ quản trị công ty trong khu vực DNNN. Luật được sửa đổi lần cuối vào năm 2020 và Luật Doanh nghiệp 2020 hiện đang có hiệu lực.
Luật Doanh nghiệp mới số 59/2020/QH14 được Quốc hội Việt Nam thông qua vào ngày 17/6/2020 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2021. Luật này tiếp tục mở rộng định nghĩa về DNNN, chú trọng hơn vào việc đối xử với cổ đông thiểu số và đơn giản hóa quy trình đăng ký kinh doanh. Luật sửa đổi này quy định việc thành lập, tổ chức quản lý, tổ chức lại, giải thể và các hoạt động khác của doanh nghiệp. Luật này đưa ra các yêu cầu để được chỉ định là DNNN, quy định các loại hình DNNN và cung cấp thông tin liên quan đến cơ quan quản lý, việc bổ nhiệm và thành phần của HĐTV và HĐQT cũng như các yêu cầu về công bố thông tin, đây được coi là những yếu tố quan trọng trong khuôn khổ quản trị công ty trong DNNN của đất nước. Ví dụ: Luật này quy định thành viên/thành viên hợp danh/cổ đông của doanh nghiệp do nhà nước sở hữu một phần (Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết) không được chỉ định người thân của giám đốc điều hành và người có quyền chỉ định giám đốc điều hành làm đại diện của một công ty khác. Luật này đã đưa các thông lệ kinh doanh ở Việt Nam gần hơn với các thông lệ tốt của quốc tế.
Luật Chứng khoán. Luật Chứng khoán (số 70/2006/QH11) được thông qua vào năm 2006 và được sửa đổi năm 2019, đặt ra các yêu cầu quản trị công ty áp dụng cho công ty niêm yết và công ty đại chúng. Các yêu cầu về niêm yết, chào bán, phát hành cổ phiếu ra công chúng được quy định chi tiết hơn tại Nghị định số 58/2012/NĐ-CP năm 2012. Một số điều của Nghị định số 58 được sửa đổi bởi Nghị định số 60/2015/NĐ-CP năm 2015.
Luật Kế toán. Theo Luật Kế toán được sửa đổi năm 2015, BTC phải xây dựng các chuẩn mực kế toán dựa trên các chuẩn mực kế toán quốc tế nhưng cân nhắc bối cảnh của quốc gia. Cho đến nay, Chuẩn mực Báo cáo Tài chính Quốc tế (IFRS) vẫn chưa được áp dụng ở Việt Nam. Các Chuẩn mực Kế toán Việt Nam được áp dụng tại tất cả các doanh nghiệp trong hoạt động lập báo cáo tài chính. IFRS chỉ được áp dụng khi báo cáo cho các nhà đầu tư nước ngoài. Gần đây, BTC đã ban hành Quyết định số 345/QĐ-BTC nhằm áp dụng đầy đủ IFRS tại Việt Nam. Theo BTC, quá trình có ba giai đoạn, bao gồm: giai đoạn chuẩn bị từ năm 2020 đến năm 2021, giai đoạn 1 (áp dụng tự nguyện) từ năm 2022 đến năm 2025 và giai đoạn 2 (áp dụng bắt buộc) sau năm 2025.
Luật Kiểm toán độc lập. Luật này được thông qua vào năm 2011, yêu cầu tất cả các DNNN phải được kiểm toán bởi một công ty bên ngoài. Theo quy định tại Điều 37 của Luật này và Điều 15 của Nghị định số 17/2012/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật này, các đối tượng bắt buộc phải kiểm toán gồm báo cáo tài chính thường niên của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; báo cáo tài chính thường niên của tổ chức tín dụng được thành lập và hoạt động theo Luật Các tổ chức tín dụng; báo cáo tài chính thường niên của công ty đại chúng, tổ chức phát hành và tổ chức kinh doanh chứng khoán; và báo cáo tài chính thường niên của DNNN, ngoại trừ các DNNN hoạt động trong lĩnh vực bí mật quốc gia1 theo quy định. Xử phạt hành chính sẽ được áp dụng nếu không thực hiện kiểm toán và có vi phạm trong lĩnh vực kế toán và kiểm toán độc lập.
Luật Đầu tư. Luật Đầu tư sửa đổi năm 2020 quy định cập nhật về các ngành nghề có điều kiện, các ưu đãi đầu tư và các cơ chế liên quan, đồng thời đơn giản hóa quy trình phê duyệt hành chính đối với một số loại dự án đầu tư. Luật này đưa ra các điều kiện để lựa chọn nhà đầu tư đối với các dự án liên quan đến sử dụng đất, bao gồm đấu giá quyền sử dụng đất.
Luật Cạnh tranh. Luật cạnh tranh đầu tiên được xây dựng vào năm 2004, trong khuôn khổ Việt Nam gia nhập WTO, và được áp dụng cho tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế và tất cả các doanh nghiệp, bao gồm DNNN. Luật này quy định các vấn đề về chống độc quyền điển hình như cạnh tranh không lành mạnh, lạm dụng vị thế chi phối thị trường và mức độ tập trung trên thị trường sản phẩm và dịch vụ. Ngưỡng thị phần 30% được sử dụng để xác định sức mạnh thị trường đáng kể và ngăn chặn một số hành vi chống cạnh tranh nhất định, đồng thời việc sáp nhập có thể phải tạm dừng nếu tổng thị phần sau khi sáp nhập bằng 50% trở lên. Năm 2018, Việt Nam đã thông qua luật cạnh tranh mới (số 23/2018/QH14). Luật này quy định rõ ràng là áp dụng cho: “tổ chức, cá nhân kinh doanh, bao gồm cả doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước [và] đơn vị sự nghiệp công lập.” (OECD, 2021[3])
Luật Các tổ chức tín dụng đặt ra các yêu cầu bổ sung đối với ngân hàng ngoài các yêu cầu áp dụng cho công ty niêm yết. Các yêu cầu này liên quan đến kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ và quản lý rủi ro cũng như các yêu cầu đối với thành viên HĐQT.
Thông tư số 121/2012/TT-BTC. Theo quy định của pháp luật, BTC đã ban hành Thông tư số 121/2012/TT-BTC quy định về quản trị công ty áp dụng cho công ty đại chúng. Thông tư này đặt ra các quy định về những lĩnh vực sau: cổ đông và ĐHĐCĐ; HĐQT và thành viên HĐQT; Ban kiểm soát (BKS) và thành viên BKS; ngăn ngừa xung đột lợi ích; và công bố thông tin và báo cáo. Ngoài ra, Thông tư số 155/2015/TT-BTC hướng dẫn công bố thông tin trên thị trường chứng khoán.
Nghị định số 71/2017/NĐ-CP. Các thông tư trên đã được thay thế bằng Nghị định số 71/2017/NĐ-CP hướng dẫn về quản trị công ty trong công ty đại chúng. Nghị định này đặt ra các quy định về quản trị công ty phù hợp với Luật Doanh nghiệp. Nghị định này có mục tiêu thiết lập một khung chính sách toàn diện hơn cho việc áp dụng và tuân thủ của các doanh nghiệp có hình thức sở hữu cổ phần phân tán. Các quy định trong Nghị định này chi phối những khía cạnh quan trọng của quản trị công ty như quyền của cổ đông và các bên có quyền lợi liên quan, đối xử bình đẳng với cổ đông, đại hội cổ đông, thành phần và trách nhiệm của HĐQT, ủy ban kiểm tra và xác định công bố thông tin doanh nghiệp có liên quan. Nghị định này cũng làm rõ hơn trách nhiệm của HĐQT và ban lãnh đạo trong trường hợp xung đột lợi ích và thiết lập các chế độ quản lý khác nhau cho công ty đại chúng theo quy mô của công ty.
Thông tư số 95/2017/TT-BTC. Để hỗ trợ thực hiện Nghị định số 71/2017/NĐ-CP, BTC đã ban hành Thông tư số 95/2017/TT-BTC vào ngày 22/9/2017. Thông tư này quy định: (i) mẫu điều lệ mà các công ty đại chúng phải tuân theo; và (ii) quy chế nội bộ của công ty về quản trị công ty mà các công ty đại chúng phải áp dụng.
Nhìn chung, các DNNN phải tuân theo các quy tắc và quy định tương tự như các quy định áp dụng cho doanh nghiệp trong khu vực tư nhân như đề cập ở trên. Ngoài các luật và quy định về quản trị công ty nêu trên, khung chính sách chung điều chỉnh quyền sở hữu và quản lý nhà nước của quốc gia bao gồm Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (“Luật Quản lý vốn nhà nước” - Luật số 69/2014/QH13), các Nghị định, thông tư của các bộ ngành và các văn bản hướng dẫn kèm theo liệt kê các quyền và trách nhiệm của các cơ quan đại diện sở hữu nhà nước. Bộ KH-ĐT cũng đang xem xét xây dựng bộ quy tắc quản trị công ty mới cho DNNN. Kế hoạch này vẫn chưa có thông tin chi tiết.
Doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần. Luật Doanh nghiệp hiện hành không quy định hình thức pháp lý khác đối với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. (xem Hộp 3.1). Công ty tư nhân (không có vốn nhà nước) có quyền hoạt động theo các mô hình này, nên pháp luật không cho phép DNNN hoạt động theo bất kỳ mô hình độc quyền nào khác với các công ty khác. Quyền lợi của người lao động trong DNNN được thực hiện theo quy định của Chính phủ và các bộ ngành, trong khi đó doanh nghiệp tư nhân phải thực hiện chính sách lao động theo cam kết, thỏa thuận với người lao động và quy định của Bộ luật Lao động.
Điều 88. Doanh nghiệp nhà nước
Doanh nghiệp nhà nước được tổ chức quản lý dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, bao gồm:
2. Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, trừ doanh nghiệp quy định tại điểm a khoản 1 Điều này.
2. Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều này bao gồm:
1. Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con;
2. Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều này bao gồm
1. Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con;
2. Công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, công ty cổ phần là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.
Chính phủ quy định chi tiết Điều này.
Nguồn: Luật Doanh nghiệp Việt Nam năm 2020, https://world.moleg.go.kr/web/main/index.do.
Luật Quản lý vốn nhà nước (Luật số 69/2014/QH13) được ban hành năm 2014 là nỗ lực quan trọng nhất gần đây của Chính phủ nhằm xây dựng và thực hiện một khuôn khổ toàn diện tập hợp các thông lệ về sở hữu nhà nước. Điều đáng chú ý là Luật số 69 xác lập quyền của chủ sở hữu doanh nghiệp là (i) thực hiện tất cả các quyền sở hữu, và (ii) thực hiện đầu tư và quản lý vốn đối với tài sản được giao cho công ty. Luật này cùng các văn bản hướng dẫn thi hành xác định một danh sách các lĩnh vực đầu tư vốn nhà nước chiến lược bao gồm: cung ứng sản phẩm và dịch vụ công thiết yếu cho xã hội; quốc phòng và an ninh; độc quyền quốc gia; và công nghệ cao. Luật này bao gồm các yêu cầu về tăng cường công bố thông tin đặc thù của doanh nghiệp và tổ chức đại diện cho vốn nhà nước tại DNNN. Luật này cũng quy định rằng Chủ tịch HĐTV hoặc TGĐ có thể bị miễn nhiệm, bãi nhiệm nếu không đạt được mục tiêu kinh doanh trong kế hoạch kinh doanh được duyệt.
Đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, việc phân chia lợi nhuận được thực hiện theo quy định tại Điều 34 của Luật số 69/2014/QH13. Đối với doanh nghiệp do nhà nước sở hữu một phần (công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên), người đại diện phần vốn nhà nước phải báo cáo và xin ý kiến của cơ quan đại diện chủ sở hữu trước khi tham gia và biểu quyết tại các cuộc họp ĐHĐCĐ, cuộc họp của HĐQT, HĐTV về các vấn đề liên quan đến việc chia cổ tức và phân chia lợi nhuận của doanh nghiệp theo quy định tại Điều 48 Luật số 69/2014/QH13. Tuy nhiên, luật này không quy định chi tiết về việc tách biệt giữa chức năng sở hữu và sự điều tiết của DNNN, cũng như cơ chế phối hợp giữa nhiều cơ quan thực hiện quyền sở hữu nhà nước.
Chính phủ hiện đang dự thảo Luật sửa đổi Luật số 69/2014/QH13 để phù hợp hơn với Bộ Hướng dẫn DNNN của OECD, lấy ý kiến từ các bộ và các bên có quyền lợi liên quan của DNNN. Bộ Tài chính hiện đang chủ trì quá trình này và đang có kế hoạch trình Quốc hội Luật 69/2014/QH13 sửa đổi vào cuối năm 2023. Luật sửa đổi dự kiến sẽ có hiệu lực từ ngày 1/7/2024. Nhóm Công tác của OECD được biết rằng một số ưu tiên chính làm cơ sở cho luật mới là đảm bảo nâng mức độ tự chủ cho HĐTV và ban điều hành trong các DNNN; tách biệt cơ cấu giữa chính sách công và hoạt động thương mại của các DNNN; và giảm gánh nặng thủ tục và hành chính cho các DNNN hoạt động trong lĩnh vực sản xuất. Luật Quản lý vốn nhà nước, Luật Doanh nghiệp năm 2020, các nghị định và thông tư được nêu dưới đây quy định cụ thể về các chức năng sở hữu nhà nước khác và các nghĩa vụ quan trọng của chủ sở hữu doanh nghiệp như chức năng báo cáo và công bố thông tin, chuyên nghiệp hóa các thông lệ của hội đồng quản trị theo cách thức phân tán. Mặc dù khuôn khổ pháp lý về quản trị công ty của DNNN đã có những tiến bộ đáng kể trong những năm qua, nhưng khuôn khổ quản lý vẫn thường tập trung nhiều hơn vào khuôn khổ quản lý vốn nhà nước và chỉ cho đến gần đây, các quy định này mới chú trọng đến việc đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của khu vực nhà nước. Khuôn khổ pháp lý hiện hành coi DNNN là công cụ điều tiết nền kinh tế và không thừa nhận quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của DNNN.
Những thay đổi thường xuyên về định nghĩa DNNN theo pháp luật cũng là một vấn đề trong thời gian gần đây. Luật Doanh nghiệp năm 2005 công nhận các công ty do nhà nước sở hữu đa số là DNNN, nhưng Luật sửa đổi năm 2014 không công nhận. Điều này đã gây ra sự nhầm lẫn cho các nhà hoạch định chính sách và cũng làm chậm quá trình cổ phần hóa do các luật khác (ví dụ: Luật Quản lý vốn nhà nước) áp dụng trong phạm vi rộng hơn Luật Doanh nghiệp năm 2014 vốn chỉ coi doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước là DNNN (xem Hộp 3.2).
Luật Doanh nghiệp mới có hiệu lực vào đầu năm 2021 lại tiếp tục mở rộng phạm vi của DNNN – công nhận cả các doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ và các công ty do nhà nước sở hữu đa số (trên 50% và dưới 100%) là DNNN với điều kiện là nhà nước trực tiếp sở hữu cổ phần trong các công ty này2. Mặc dù luật mới được kỳ vọng là sẽ làm rõ hơn môi trường DNNN trong nước, nhưng cũng có lo ngại rằng việc mở rộng định nghĩa về DNNN sẽ khiến cho các công ty cổ phần do Nhà nước sở hữu một phần dễ hội đủ điều kiện hơn để được đối xử ưu đãi bởi các chủ sở hữu nhà nước và ngân hàng nhà nước.
Đồng thời, một số luật và quy định liên quan đến cổ phần hóa DNNN (như Luật Chứng khoán, Luật Quản lý vốn nhà nước, Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp) có sự trùng lặp với nhau và thường không rõ ràng, gây cản trở việc thi hành luật đầy đủ. Thông thường, nhà đầu tư nước ngoài cần có hướng dẫn bổ sung của cơ quan có thẩm quyền khi mua cổ phần của một DNNN đang cổ phần hóa. Gần đây, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định về thoái vốn nhà nước trong doanh nghiệp như một biện pháp chính để đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa DNNN và nâng cao tính minh bạch trong quản lý nhà nước tại các DNNN. Thông tin chi tiết được cung cấp dưới đây.
Trước năm 1995, việc tổ chức, quản lý và điều hành DNNN ở Việt Nam được quy định bằng các văn bản pháp luật khác nhau do Chính phủ hoặc các Bộ ban hành. Năm 1995, Luật DNNN đầu tiên được ban hành. Trong luật này, doanh nghiệp nhà nước được định nghĩa là một tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập, tổ chức và quản lý. Luật này cũng phân DNNN thành hai loại: (i) doanh nghiệp nhà nước hoạt động dựa trên lợi nhuận và không có trợ cấp; và (ii) doanh nghiệp dịch vụ công của nhà nước hoạt động theo các chính sách an sinh xã hội của Nhà nước và đủ điều kiện nhận trợ cấp. Luật DNNN năm 1995 không đề cập đến các yếu tố quản trị công ty chính như tính minh bạch, công bố thông tin và tính độc lập của hội đồng quản trị. Luật này cũng cho phép bộ chủ quản giám sát chặt chẽ các DNNN trong danh mục quản lý, bao gồm cả việc quản lý hàng ngày.
Luật DNNN năm 1995 đã được thay thế bởi Luật DNNN năm 2003. Luật mới không chỉ bao gồm doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước, mà còn bao gồm cả công ty cổ phần và công ty trách nhiệm hữu hạn có tỷ lệ cổ phần chi phối của Nhà nước (trên 50%) là DNNN. Tuy nhiên, trên thực tế, Luật DNNN chỉ áp dụng cho những doanh nghiệp do nhà nước sở hữu toàn bộ và các loại hình DNNN khác là công ty cổ phần hoặc công ty trách nhiệm hữu hạn lại được quản lý theo Luật Doanh nghiệp 1999.
Luật Doanh nghiệp mới năm 2005 định nghĩa DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ. Các hình thức công ty của DNNN bao gồm công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên (nghĩa là DNNN do Nhà nước sở hữu 100% vốn); công ty cổ phần và công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên (nghĩa là DNNN trong đó Nhà nước nắm giữ đa số cổ phần hoặc vốn).
Luật Doanh nghiệp năm 2014 được ban hành với định nghĩa mới về DNNN. Luật này định nghĩa DNNN là những doanh nghiệp “do Nhà nước sở hữu hoàn toàn”, thay vì “hơn 50%” như quy định trước đây. Với định nghĩa mới, phạm vi của khu vực DNNN ở Việt Nam được thu hẹp lại và các công ty cổ phần do Nhà nước sở hữu một phần bắt buộc phải hoạt động trên cơ sở pháp lý giống với các công ty tư nhân khác và do đó trên nguyên tắc sẽ không đủ điều kiện để được đối xử ưu đãi từ chủ sở hữu Nhà nước. Luật này tiếp tục được sửa đổi vào năm 2020 với định nghĩa rộng hơn về DNNN và chú trọng hơn đến việc đối xử với cổ đông và nhà đầu tư thiểu số.
Nguồn: Phỏng vấn các bên có quyền lợi liên quan của DNNN tại Việt Nam.
3.2.1. Các văn bản pháp luật khác có liên quan áp dụng cho DNNN
Chuyên nghiệp hóa hội đồng quản trị
Nghị định số 97/2015/NĐ-CP, Nghị định số 106/2015/NĐ-CP và Nghị định số 159/2020/NĐ-CP
Các Nghị định này quy định chức năng và nhiệm vụ của HĐTV và HĐQT của các công ty do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn cổ phần. Các Nghị định này đặt ra các hướng dẫn và quy định về tiêu chí đề cử hội đồng quản trị cũng như quy trình đề cử và bổ nhiệm chính thức ở mức độ nhất định. Theo các Nghị định này, thành viên và cơ cấu của HĐTV hoặc HĐQT phụ thuộc vào tỷ lệ cổ phần mà cổ đông nắm giữ trong doanh nghiệp. Trong DNNN, Nhà nước là cổ đông duy nhất hoặc cổ đông đa số, có quyền chỉ định tất cả hoặc đa số thành viên trong HĐTV và HĐQT.
Tất cả các điều lệ quy định rằng HĐTV/HĐQT hoặc BKS của DNNN phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của công ty và được trao toàn quyền tự chủ để xác định chiến lược cho công ty phù hợp với các mục tiêu mà chính phủ đặt ra. Các Nghị định cũng nêu rõ rằng nếu một thành viên hội đồng quản trị bị phát hiện là chịu tác động quá mức của (các) cá nhân hoặc tổ chức bên ngoài, các cơ quan nhà nước có thể thực hiện và áp dụng các biện pháp kỷ luật thích hợp. Tổng giám đốc của DNNN không được đồng thời làm chủ tịch HĐQT. Tuy nhiên, trên thực tế, HĐTV/HĐQT vẫn chưa được giao toàn bộ trách nhiệm và quyền tự chủ trong việc xây dựng chiến lược của DNNN. DNNN xây dựng và đề xuất chiến lược phát triển của mình và trình lên cấp có thẩm quyền phê duyệt. Các cơ quan nhà nước thường tác động đến hoạt động kinh doanh hàng ngày của DNNN thông qua một yếu tố gọi là chức năng quản lý nhà nước.
Minh bạch và công bố thông tin
Nghị định số 47/2021/NĐ-CP ngày 1/4/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Doanh nghiệp, trong đó quy định danh sách thông tin cần công bố cũng như hình thức và phương tiện công bố thông tin. Nghị định này yêu cầu các báo cáo công bố thông tin phải được đăng trên trang web của doanh nghiệp, cổng thông tin điện tử hoặc trang web của cơ quan đại diện cho chủ sở hữu và Cổng thông tin Doanh nghiệp trong ít nhất là 5 năm. Doanh nghiệp công bố thông tin phải bảo quản, lưu trữ thông tin đã báo cáo và công bố theo quy định của pháp luật. Nghị định số 81/2015/NĐ-CP ngày 18/9/2015 của Chính phủ trước đây đã quy định về các yêu cầu công bố thông tin áp dụng cho DNNN nhưng một số DNNN không đăng tải công khai bất kỳ báo cáo nào, ngoại trừ các DNNN niêm yết.
Các báo cáo do DNNN niêm yết cung cấp cũng có chất lượng khác nhau. Theo Công văn số 668/BKHĐT-PTDN ngày 24/1/2017 do Bộ KH-ĐT ban hành, chỉ có 40% DNNN gửi báo cáo cho Bộ KH-ĐT để công bố thông tin theo Nghị định số 81 vào năm 2016 (Phuong, 2020[4]).
Quy trình cổ phần hóa
Nghị định số 126/2017/NĐ-CP quy định quy trình cổ phần hóa DNNN - chuyển DNNN và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần. Nghị định này đặt ra nghĩa vụ niêm yết chứng khoán trên UPCOM sau khi cổ phần hóa. Để giải quyết một số vấn đề quản lý và những hạn chế trong công tác cổ phần hóa DNNN, Nghị định đã đưa ra những biện pháp mới. Chi tiết về các biện pháp mới được trình bày trong Hộp 3.3.
Nghị định này cho phép bốn phương pháp thực hiện Bán cổ phần lần đầu ra công chúng (IPO) - đấu giá, bảo lãnh phát hành, phát hành riêng lẻ và xây dựng sổ sách.
Theo Nghị định, khi lập hồ sơ IPO, doanh nghiệp phải đồng thời lập hồ sơ đăng ký tại Trung tâm Lưu ký Chứng khoán Việt Nam hoặc đăng ký giao dịch cổ phiếu nếu đủ điều kiện. Hồ sơ đăng ký hoặc giao dịch cổ phiếu trên thị trường công ty đại chúng chưa niêm yết phải được hoàn tất trong vòng 90 ngày kể từ ngày IPO. Quy định này nhằm đẩy nhanh việc niêm yết DNNN sau khi thực hiện IPO và do đó, có tác động mạnh đến yêu cầu nâng cao năng lực quản trị công ty của DNNN trong thời gian chuẩn bị IPO và sau khi cổ phần hóa.
Nghị định này quy định 3 phương pháp cổ phần hóa, đó là (i) giữ nguyên vốn nhà nước tại DNNN và phát hành cổ phiếu để tăng vốn điều lệ, (ii) bán một phần vốn nhà nước tại DNNN hoặc kết hợp bán cổ phần của Nhà nước và phát hành thêm cổ phiếu, và (iii) bán toàn bộ cổ phần của Nhà nước hoặc kết hợp bán toàn bộ cổ phần của Nhà nước và phát hành thêm cổ phiếu.
Nghị định này cung cấp hướng dẫn chi tiết việc định giá DNNN, bao gồm giá trị quyền sử dụng đất và giá trị lợi thế kinh doanh. Giá trị lợi thế kinh doanh bao gồm giá trị thương hiệu và giá trị tiềm năng phát triển. Nghị định này được kỳ vọng sẽ ngăn ngừa các trường hợp giá trị thương hiệu được xác định bằng không.
Nghị định nêu rõ, Nhà nước sẽ không tài trợ cho việc cổ phần hóa DNNN, kể cả các doanh nghiệp mà Nhà nước vẫn nắm giữ hơn 50% cổ phần sau khi cổ phần hóa.
Ghi chú: Theo Luật Đất đai Việt Nam, toàn bộ đất đai đều thuộc sở hữu nhà nước. Sở hữu tư nhân đối với đất đai là không được phép ở trong nước.
Nguồn: Tài liệu đệ trình của BTC
Quyết định số 707/QĐ-TTg năm 2017 quy định chi tiết về những DNNN nào sẽ được thoái vốn, yêu cầu niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán và thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp (CMSC) để cải thiện những thỏa thuận sở hữu trong DNNN. Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ quy định thời hạn cổ phần hóa đối với các DNNN đến năm 2020. Tuy nhiên, nhiều DNNN đã không đáp ứng được thời hạn này.
Quyết định số 22/2021/QĐ-TTg ngày 2/7/2021 của Thủ tướng Chính phủ quy định tiêu chí phân loại DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện chuyển đổi sở hữu, và thoái vốn giai đoạn 2021-2025. Bộ Tài chính coi đây là bước đi theo hướng phân cấp quyền hạn của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong quá trình cổ phần hóa DNNN. Theo Quyết định này, Thủ tướng Chính phủ sẽ trực tiếp phê duyệt các phương án chuyển đổi sở hữu, và thoái vốn công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ - công ty con là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Đối với các công ty con trong nhóm công ty mẹ - công ty con là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ toàn bộ vốn điều lệ thì công ty mẹ sẽ phê duyệt các phương án.
Theo quyết định này, Thủ tướng Chính phủ sẽ phê duyệt phương án chuyển đổi sở hữu và thoái vốn cho gần 500 “công ty mẹ”, chẳng hạn như đối với việc duy trì doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, Nhà nước sẽ nắm giữ từ trên 50% đến dưới 65% vốn điều lệ sau khi cổ phần hóa hoặc Nhà nước nắm giữ từ 65% vốn điều lệ trở lên sau khi cổ phần hóa.
Các DNNN nằm trong danh sách gồm Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT), Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin), Tập đoàn Hóa chất Việt Nam (Vinachem), Tập đoàn Công nghiệp - Viễn thông Quân đội (Viettel) và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước (SCIC).
3.2.2. Khung pháp lý liên quan đến sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài vào quá trình cổ phần hóa và IPO của DNNN
Nhà đầu tư nước ngoài/ doanh nghiệp nước ngoài được mua cổ phần từ DNNN cổ phần hóa theo quy định tại Khoản 1 và Khoản 2 Điều 6 Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2017 của Chính phủ và Điều 125 Luật Doanh nghiệp. Luật Đầu tư quy định chi tiết hơn các điều kiện mà nhà đầu tư nước ngoài phải đáp ứng khi góp vốn, mua cổ phần hoặc mua phần vốn góp từ các tổ chức kinh tế, bao gồm: điều kiện tiếp cận thị trường; đảm bảo quốc phòng, an ninh; và các quy định về đất đai.
Khung pháp lý hiện hành đảm bảo sự tham gia của nước ngoài, trừ một số trường hợp nhà nước quản lý các ngành nghề có điều kiện vì lý do an ninh quốc gia hoặc phải phù hợp với tiêu chí trong các cam kết quốc tế mà Việt Nam là thành viên (ví dụ: WTO, EVFTA, CPTTP, Hiệp định Đối tác Kinh tế Việt Nam - Nhật Bản (VJEPA) và Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam - Hàn Quốc (VKFTA) (ví dụ: ngành bảo hiểm, kế toán, dịch vụ du lịch, quảng cáo, bưu chính viễn thông).
Nhóm Công tác của OECD được biết Chính phủ biết rằng các nhà đầu tư nước ngoài thường cảm thấy do dự khi mua cổ phần từ các DNNN cổ phần hóa tại Việt Nam vì các nhà đầu tư nước ngoài chỉ chiếm thiểu số và họ cảm thấy điều đó không có ý nghĩa. Trong những năm gần đây, Chính phủ đã cố gắng giải quyết vấn đề này bằng cách cải thiện các quy định về giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài (FOLs). Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, Chính phủ đã từng bước gỡ bỏ các biện pháp giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài để thúc đẩy dòng vốn nước ngoài vào Việt Nam. Luật Chứng khoán mới có hiệu lực từ năm 2019 nhằm mục đích dỡ bỏ giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài trong hầu hết các ngành, ngoại trừ các lĩnh vực cụ thể quan trọng đối với an ninh quốc gia. Điều này cho phép các công ty đại chúng thực hiện các bước để nâng tỷ lệ sở hữu của nhà đầu từ nước ngoài lên 50% trở lên hoặc xóa bỏ giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài khi được UBCKNN chấp thuận. Luật Chứng khoán năm 2019 và Điều 139 Nghị định số 155/2020/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2020 của Chính phủ quy định về tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài trên thị trường chứng khoán Việt Nam đối với công ty đại chúng, chi tiết cách thức doanh nghiệp cổ phần hóa thực hiện niêm yết và đăng ký giao dịch trên thị trường chứng khoán. Tuy nhiên, tất cả các ngân hàng vẫn có giới hạn tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài ở mức 30%.
Luật số 69/2014/QH13 năm 2014 về Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp quy định các nguyên tắc và phương thức chuyển nhượng vốn đầu tư. Luật quy định việc thu hút nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp khi thực hiện cơ cấu lại doanh nghiệp là một trong những nội dung tái cơ cấu vốn trong doanh nghiệp. Ngoài ra, doanh nghiệp cổ phần hóa phải công khai thông tin và niêm yết trên thị trường chứng khoán theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 126/2017/NĐ-CP của Chính phủ. Thông tin cổ phần hóa phải được công bố công khai trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và gửi tới BTC, Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển Doanh nghiệp để theo dõi: lộ trình, tiến độ cổ phần hóa của doanh nghiệp (bao gồm cả kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, các khu đất có tranh chấp cần tiếp tục giải quyết - nếu có), các vấn đề xử lý tài chính trong quá trình, quá trình cổ phần hóa, phương pháp và kết quả định giá doanh nghiệp.
Căn cứ các quy định nêu trên, việc bán cổ phần lần đầu ra công chúng được thực hiện theo quy trình mở, không hạn chế sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, có một số trường hợp ngoại lệ khi đầu tư nước ngoài phải đáp ứng các điều kiện tiếp cận thị trường, điều này thường thay đổi tùy theo tỷ lệ sở hữu nhà nước và tiêu chí phân loại DNNN do Thủ tướng Chính phủ công bố.
Gần đây, Chính phủ đã ban hành danh mục thoái vốn theo Quyết định số 26 và quy định rõ doanh nghiệp nào nhà nước nên nắm giữ và tỷ lệ cổ phần của nhà đầu tư chiến lược để đảm bảo tính minh bạch. Vinamilk và Sabeco nhận được sự quan tâm lớn từ các nhà đầu tư nước ngoài. Trong giai đoạn 2021-2025, chính phủ đặt mục tiêu tiếp tục phương pháp này để cung cấp cho các nhà đầu tư thông tin đầy đủ và rõ ràng về tỷ lệ sở hữu. Chính phủ đang xem xét thực hiện thử nghiệm để thu hút sự quan tâm nhằm phổ biến rộng rãi các thông tin liên quan. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng các nhà đầu tư chiến lược nắm giữ càng nhiều cổ phần trong doanh nghiệp thì các doanh nghiệp này càng hoạt động hiệu quả (Nguyen and Vo, 2022[5]).
Vấn đề đất đai
Tại Việt Nam, toàn bộ đất đai thuộc sở hữu nhà nước. Cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức được cấp “giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” theo quy định của Luật Đất đai. Người nước ngoài có thể giữ quyền sử dụng đất lên đến 50 năm trong khi người dân trong nước có thể giữ quyền sử dụng đất vô thời hạn. Theo chính phủ và các bên có quyền lợi liên quan khác của DNNN, DNNN không có bất kỳ ưu đãi nào về vấn đề giao đất. Hiện tại, DNNN không được giao đất miễn phí, ngoại trừ một số trường hợp vì lý do an ninh quốc gia. Khi các DNNN muốn thuê một phần đất của Nhà nước, họ phải trình một kế hoạch sử dụng đất rõ ràng và toàn diện. Chính phủ khẳng định với OECD rằng DNNN thông thường không được sử dụng đất miễn phí như trước đây.
Tuy nhiên, Luật Đất đai hiện hành chưa quy định rõ về vai trò, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu trong việc quản lý và sử dụng đất. Luật cũng không hướng dẫn chi tiết về bồi thường và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, cũng như không có khung chính sách toàn diện để giải quyết tranh chấp đất đai. Gần đây, Chính phủ có Tờ trình số 224/TTr-CP trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội về đề xuất sửa đổi, bổ sung các chính sách liên quan trong Luật Đất đai. Để giải quyết những vướng mắc liên quan đến quyền sử dụng đất trong quá trình cổ phần hóa, gần đây, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư 03/2021/TT-BTNMT (ngày 12/5/2021). Tuy nhiên, các bên có quyền lợi liên quan vẫn phải tuân thủ đầy đủ.
Tài liệu tham khảo
[5] Nguyen, M. and T. Vo (2022), “Residual State Ownership and Firm Performance: A Case of Vietnam”, Journal of Risk and Financial Management, Vol. 15/6, p. 259, https://doi.org/10.3390/jrfm15060259.
[3] OECD (2021), OECD Competitive Neutrality Reviews: Small-Package Delivery Services in Viet Nam, OECD, Paris, https://www.oecd.org/competition/fostering-competition-in-asean.htm.
[2] OECD (2019), Corporate Governance Frameworks in Cambodia, Lao PDR, Myanmar and Viet Nam, OECD Paris, https://www.oecd.org/daf/ca/Corporate-Governance-Frameworks-Cambodia-Lao-PDR-Myanmar-Viet-Nam.pdf.
[1] OECD (2018), OECD Investment Policy Reviews: Viet Nam 2018, OECD Investment Policy Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264282957-en.
[6] Phuong et al (2020), Politics and institution of corporate governance in Vietnamese state-owned enterprises, University of Economics, The University of Danang, Da Nang, Viet Nam, https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/MAJ-02-2018-1810/full/pdf?title=politics-and-institution-of-corporate-governance-in-vietnamese-state-owned-enterprises.
[4] Phuong, T. (2020), Politics and institution of corporate governance in Vietnamese state-owned enterprises, University of Economics, The University of Danang, Da Nang, Viet Nam, https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/MAJ-02-2018-1810/full/pdf?title=politics-and-institution-of-corporate-governance-in-vietnamese-state-owned-enterprises.