copy the linklink copied!3. Transparence et dématérialisation du système de passation des marchés publics en Algérie
Améliorer la transparence tout au long du cycle de passation des marchés publics en Algérie est un enjeu majeur pour assurer l’efficacité et la bonne gouvernance du système. Par ailleurs, le pays ne possède pas encore de système de passation électronique des marchés publics. Ce chapitre dresse un état des lieux et fournit des recommandations aux parties prenantes pour renforcer la transparence du système algérien de passation des marchés publics. Il souligne également la nécessité pour l’Algérie de développer une stratégie pour la mise en place effective du système de passation électronique des marchés publics (e-procurement).
La transparence est essentielle pour le bon fonctionnement du système de passation des marchés publics; il s’agit également d’un principe fondamental de la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics (OCDE, 2015[1]) mais aussi de la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’intégrité publique (OCDE, 2017[2]). En effet, elle permet d’une part à l’ensemble des parties prenantes, y compris les fournisseurs potentiels nationaux et étrangers, la société civile et le grand public, d’accéder gratuitement à l’information relative aux marchés publics, d’une part, de réduire les risques inhérents aux marchés publics et de responsabiliser les différents acteurs, d’autre part. Par ailleurs, la transparence dans le processus de passation des marchés publics garantit le traitement juste et équitable des fournisseurs potentiels et la fourniture d’informations nécessaires aux citoyens et aux différentes parties prenantes sur la façon dont l’État dépense l’argent du contribuable.
Les systèmes de passation électronique des marchés publics améliorent la transparence, mais aussi l’efficience et l’accès aux marchés publics, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME) (EBRD, 2015[3]). L’Algérie est l’un des seuls pays de la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA) à ne pas disposer d’un système de passation électronique des marchés publics, mais le pays est en cours d’acquisition d’une plateforme de dématérialisation des marchés publics.
Ce chapitre analyse le niveau de transparence et de numérisation du système de passation des marchés publics en Algérie et fournit des recommandations conformes aux les meilleures pratiques internationales.
copy the linklink copied!3.1. Assurer un degré adéquat de transparence dans le système de passation des marchés publics
Le principe de transparence est un élément central d’un système de passation des marchés publics efficient et effectif. L’encadré 3.1 indique les liens étroits entre transparence et d’autres principes de la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics.
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Intégrité : la divulgation d’information sur les processus des marchés publics contribue à identifier et diminuer les cas de mauvaise gestion, de fraude et de corruption.
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Accès : la transparence contribue à traiter équitablement les fournisseurs potentiels et à améliorer leur accès aux opportunités de marchés publics.
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Participation : la transparence permet de fournir des informations sur le système de passation des marchés publics aux fournisseurs potentiels (nationaux et internationaux), la société civile, et le grand public. La mise en place d’actions inclusives lors de changements réglementaires du système de passation des marchés publics par des consultations publiques augmente la transparence du système.
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Efficience : la transparence permet aux décideurs politiques d’organiser et de structurer les marchés stratégiquement et d’améliorer leur efficience.
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Systèmes électroniques de passation des marchés publics : Ils renforcent la transparence en mettant à disposition des informations sur les processus des marchés publics.
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Reddition des comptes : la transparence favorise la reddition des comptes en rendant compte des processus de passation des marchés publics et de la dépense publique.
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Intégration : assurer la visibilité des fonds publics, dès le début de la budgétisation et tout au long du processus de passation des marchés publics.
Source : (OCDE, 2016[4]).
La transparence est un principe fondamental du cadre réglementaire régissant les marchés publics de la majorité des États. C’est le cas en Algérie, où l’article 5 du décret présidentiel n° 15-247 de 2015 portant réglementation des marchés publics et des délégations de service public (DMP) mentionne « qu’en vue d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des fonds publics, les marchés publics doivent respecter les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats, et de transparence des procédures ».
La transparence ne se limite pas à la publication des informations et documents relatifs aux marchés publics, tels que le cadre réglementaire, les informations sur les procédures d’appels d’offres et les marchés (passés et à venir), les flux financiers et les budgets des différentes entités. Il s’agit également d’adapter les moyens de communication et l’information aux différents utilisateurs et parties prenantes.
3.1.1. Améliorer la publication d’informations sur les procédures de passation des marchés publics tout au long du cycle de passation des marchés publics
Publier plus d’informations et documents sur les procédures de passation des marchés publics
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics souligne la nécessité de publier un certain nombre d’informations et documents tout au long du cycle de passation des marchés publics (OCDE, 2015[1]). En effet, les pays font plus d’efforts de transparence durant les phases de pré-soumission et de soumission, mais les risques de mauvaise gestion, d’inefficacité ou d’atteinte à l’intégrité existent tout autant lors de la phase de gestion contractuelle (Transparency International, 2014[5]).
En Algérie, le cadre réglementaire prévoit la publication et la transmission d’un certain nombre de documents et d’informations relatives aux marchés publics à toutes ou certaines parties prenantes (voir tableau 3.1).
Le cadre réglementaire prévoit des bonnes pratiques, telles que la publication des programmes prévisionnels des projets à lancer durant l’exercice considéré ou la publication de la liste des opérateurs économiques exclus ou interdits de participation aux marchés publics. Cependant, la transparence pourrait être améliorée lors de toutes les phases de passation des marchés publics.
Pour la phase de pré-soumission, le cadre réglementaire algérien ne prévoit pas la publication d’avis de pré-information. Il s’agit pourtant d’un élément nécessaire pour améliorer la transparence et l’accès des opérateurs économiques aux opportunités d’achat. Le gouvernement algérien devrait donc également prévoir dans son cadre réglementaire la possibilité pour les entités publiques de publier ce type d’avis.
Par ailleurs, le degré de transparence lors de la phase de gestion contractuelle est limité car le cadre réglementaire ne prévoit aucune obligation de transparence lors de cette phase. Par exemple, les différentes parties prenantes n’ont aucun moyen de savoir si un contrat a fait l’objet d’un avenant ou si un marché a été réalisé dans les délais et au budget prévus. C’est le cas également des rapports des organes de contrôle. En effet, les rapports de l’Inspection générale des finances (IGF) et de la Cour des comptes, qui contiennent un volet marchés publics, ne sont pas disponibles en ligne, ce qui n’est pas considéré comme une bonne pratique internationale. Le gouvernement algérien gagnerait donc à publier les informations relatives à la gestion contractuelle, ainsi que les rapports des organes de contrôle externes a posteriori.
S’assurer du respect des obligations de transparence dans les marchés publics
Prévoir des obligations de transparence dans le cadre réglementaire est essentiel pour améliorer l’accès des opérateurs économiques aux marchés publics, mais également pour renforcer la confiance des citoyens. Il est également nécessaire de s’assurer du respect de ces obligations de transparence (OCDE, 2017[6]).
D’après les recherches de l’équipe de l’OCDE, certains documents dont la publication est obligatoire selon la réglementation ne sont pas toujours publiés. C’est le cas par exemple des programmes prévisionnels et de la liste des opérateurs économiques exclus/interdits de la participation aux marchés publics. Les programmes prévisionnels ne sont publiés ni sur le Bulletin officiel des marchés de l’opérateur public (Bomop), ni sur le site web des entités publiques. Par ailleurs, il n’a pas été possible de trouver la liste des opérateurs exclus de la participation aux marchés publics. Lors de la mission exploratoire, plusieurs entités publiques du niveau central et régional, telles que le ministère de l’Habitat, ont indiqué détenir une liste des opérateurs exclus des marchés publics. Cependant ces listes ne sont pas publiées et centralisées comme indiqué dans le cadre réglementaire. Le gouvernement algérien devrait donc s’assurer de l’obligation du respect des obligations de transparence dans les marchés publics.
3.1.2. Assurer la mise en place de moyens de communication effectifs permettant la publication d’informations sur les marchés
Assurer la transparence dans le domaine des marchés publics nécessite de mettre en place des moyens de publication adéquats, faciles d’accès, gratuits et accessibles à tous (OCDE, 2015[1]). La majorité des pays membres et non-membres de l’OCDE publient les informations sur un portail national en plus d’autres moyens de publication tels que les journaux nationaux et les locaux des entités publics. En Algérie, actuellement quatre moyens de publication sont à la disposition des entités publiques : le Bomop géré par l’Agence nationale d'édition et de publication (ANEP), la presse, les sites web et les locaux de l’entité publique. Le cadre réglementaire mentionne également le portail des marchés publics, cependant ce dernier n’a pas encore été mis en place.
Assurer la gratuité et l’accès de toutes les parties prenantes aux informations sur les marchés publics contenues dans le journal officiel
Le Bomop est actuellement le moyen de publication qui centralise des informations clé du système de passation des marchés publics. Il existe sous format papier mais également sous format dématérialisé. Le format dématérialisé facilite l’accès des opérateurs économiques aux opportunités d’achat. D’après le cadre réglementaire, les entités publiques sont tenues de publier sur le Bomop les programmes prévisionnels des projets à lancer durant l’exercice considéré et la liste des marchés publics conclus durant l’exercice précédent (art. 158 du DMP) ; les avis d’appel d’offres (art. 65 du DMP) ; et certains indices de prix (art. 103 du DMP). Cependant, contrairement à la pratique de plusieurs pays, y compris ceux de l’OCDE, l’accès au Bomop n’est pas gratuit. Le coût annuel de l’abonnement au support papier est fixé à 15 280 DZD (dinars algériens), la consultation en ligne à 12 224 DZD, l’option permettant la consultation papier et en ligne est fixée à 27 505 DZD (soit, respectivement,113 EUR [euros], 90 EUR et 204 EUR). Le fait que ces informations ne soient pas disponibles gratuitement et que le coût de l’abonnement au Bomop soit relativement élevé entravent fortement l’accès des opérateurs économiques aux opportunités d’achat, mais également l’accès de la société civile et du grand public aux informations sur les marchés publics. En France, par exemple, le Bulletin officiel des annonces des marchés publics(BOAMP) est gratuit et accessible à toutes les parties prenantes (Direction de l'information légale et administrative (DILA), France, s.d.[7]).
Par ailleurs, la navigation sur le site du Bomop manque de clarté, les différents documents devant être publiés ne sont pas organisés dans des rubriques spécifiques telles que les indices de prix et les programmes prévisionnels. De plus, l’outil de recherche du Bomop propose des résultats d’une pertinence limitée. Lors des missions exploratoires de l’OCDE, certaines parties prenantes ont aussi fait part des retards et de décalages dans la publication du Bomop.
Le gouvernement algérien devrait assurer à toutes les parties prenantes un accès gratuit et instantané aux informations publiées sur le Bomop et améliorer l’organisation du site web afin de faciliter l’accès à l’information sur les marchés publics. Par ailleurs, le portail électronique des marchés publics qui est en cours de développement prévoit également la publication de documents relatifs aux marchés publics, y compris les avis d’appel d’offres. Le gouvernement algérien devra donc décider de maintenir ou non l’obligation de publication sur le Bomop.
Doter toutes les entités publiques algériennes de sites web et y publier les informations relatives aux marchés publics
En plus d’un portail centralisé et des bulletins officiels, dans plusieurs pays de l’OCDE les entités publiques publient des informations sur leurs activités dans le domaine des marchés publics sur leur site web. Ceci est un moyen supplémentaire permettant aux opérateurs économiques d’accéder aux opportunités d’achat de l’entité publique, en particulier pour les opportunités en dessous des seuils d’appel d’offres. Par ailleurs cela permet aux différentes parties prenantes, y compris aux citoyens, d’observer comment l’argent public géré par l’entité en question est dépensé, en particulier pour les pays qui ne sont pas dotés d’un portail centralisant les informations relatives aux marchés publics.
En Algérie, le cadre réglementaire prévoit la publication d’informations relatives aux marchés publics sur le site web des entités publiques (liste des marchés conclus et noms des entreprises attributaires, programme prévisionnel des projets à lancer durant l’exercice). Cependant d’après les recherches de l’équipe OCDE, les entités publiques ne disposent pas toutes de sites web. De plus, parmi celles qui en possèdent un, certaines ne publient pas d‘informations sur les marchés publics et d’autres publient des informations incomplètes et non mises à jour. Le gouvernement algérien devrait donc doter toutes les entités publiques d’un site web et s’assurer de la publication des informations relatives aux marchés publics. Ceci pourrait être facilité par la création d’une interface entre les sites des différentes entités, le Bomop et le portail électronique des marchés publics à venir.
3.1.3. Mettre à disposition des parties prenantes des informations sur le système de passation des marchés publics
Assurer la disponibilité des textes réglementaires, des politiques et des stratégies relatives aux marchés publics
La connaissance du cadre réglementaire régissant les marchés publics est une obligation et elle est nécessaire à la bonne conduite des procédures de passation des marchés publics. Pour cela, il est primordial que toutes les parties prenantes puissent accéder facilement à ce cadre réglementaire (OCDE, 2015[1]).
En Algérie, une page du site du ministère des Finances est dédiée au cadre réglementaire régissant les marchés publics, mais elle n’inclut pas tous les arrêtés, décrets, politiques ou autres documents relatifs au système de passation des marchés publics (Ministère des Finances, Algérie, s.d.[8]).Par ailleurs, le système de passation des marchés publics regroupant divers parties prenantes, la page web relative au cadre réglementaire régissant les marchés publics devrait contenir des liens vers les sites ou documents et politiques relatifs aux activités de ces parties prenantes (site du conseil de la concurrence ou de l’Organe national de prévention et de lutte contre la corruption [ONPLC], par exemple).Il est donc nécessaire que le gouvernement algérien mette à disposition des différentes parties prenantes le cadre réglementaire régissant les marchés publics dans sa totalité sur une page web spécifique.
Par ailleurs, l’Algérie dispose d’un journal officiel où sont publiés tous les textes juridiques et réglementaires (le Journal officiel de la république algérienne démocratique et populaire [JORADP]). La version en ligne de ce journal est gérée par le Secrétariat général du gouvernement. Cependant, l’option de recherche ne semble pas fonctionner, ce qui empêche les parties prenantes d’accéder aux différentes lois, décrets ou autres documents juridiques (Secrétariat général du gouvernement, Algérie, s.d.[9]). Le secrétariat général du gouvernement gagnerait donc à améliorer la qualité du site web du JORADP afin d’améliorer l’accès au cadre réglementaire des différentes parties prenantes.
La transparence dans les marchés publics passe aussi par l’accès aux informations sur la performance du système
La transparence ne se limite pas à la publication de documents relatifs aux procédures de passation des marchés publics, elle nécessite également de rendre accessibles aux différentes parties prenantes des informations sur la performance globale du système (OCDE, 2015[1]). Ces informations comprennent notamment celles relatives aux montants, aux catégories d’achat ou encore aux différentes typologies de procédures utilisées par les entités publiques. Ces données agrégées permettent de fournir une meilleure information aux contribuables et aux opérateurs économiques, mais également au gouvernement et aux entités publiques afin de prendre des décisions avisées quant aux différentes politiques et activités relatives aux marchés publics. L’encadré 3.2 présente l’exemple des informations publiées au Pérou sur la performance du système de passation des marchés publics.
L’organisme supervisant les marchés publics de l’État péruvien (Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado [OSCE]) a mis en place un système de veille économique appelé Conosce pour fournir des informations de qualité sur les marchés publics. Conosce propose des tableaux de bord interactifs permettant de rechercher des statistiques sur les marchés publics de l’État attribués à des fournisseurs individuels, des groupements d’entreprise et des entités publiques. Les tableaux de bord contiennent également les informations suivantes :
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Des indicateurs sur les marchés publics de l’État : ces indicateurs incluent les montants des contrats attribués par région, par objet contractuel et par type de procédure, et le pourcentage de procédures annulées, infructueuses ou sans suite.
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Les fournisseurs de l’État : ces indicateurs incluent les montants alloués aux fournisseurs, individuellement ou en groupements. Il est également possible d’effectuer des recherches spécifiques sur les contrats attribués à un fournisseur donné.
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Des informations et des indicateurs sur les marchés passés par chaque entité publique : le montant et le nombre de marchés attribués par chaque entité publique.
Ces informations sont publiées mensuellement et annuellement.
Source : (Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)- Perou, s.d.[10]).
En Algérie, il n’existe ni indicateurs ni statistiques sur les marchés publics (chapitre 4), ce qui empêche l’analyse de la performance du système. Cette situation est liée aux avancées limitées du pays dans le domaine de la dématérialisation des marchés publics, mais aussi à l’absence de mise en place de l’Autorité de régulation des marchés publics et des délégations de service public(ARMP) dont une des prérogatives est d’effectuer un recensement économique annuel de la commande publique (voir chapitre 1).Le gouvernement algérien devrait donc mettre en place un système de collecte de données visant à fournir des informations à toutes les parties prenantes sur la performance du système de passation des marchés publics.
Prendre en compte le caractère confidentiel lors de la publication d’informations relatives aux marchés publics
La publication des informations sur les marchés publics dépend également de considérations liées à la confidentialité de l’information. Certaines informations ne peuvent être divulguées à certaines parties prenantes pour plusieurs raisons (sécurité nationale, secret commercial de certains opérateurs économiques, etc.). En Norvège comme dans les pays de l’Union européenne (UE), la qualification du caractère confidentiel de l’information est l’un des enjeux rencontrés par les agents en charge des marchés publics (OCDE, à paraître[11]). En Algérie, le caractère confidentiel d’une procédure ou d’une information est arrêté au cas par cas, par décision du ministre, après avis de la commission sectorielle des marchés compétente. Cependant, il n’existe pas de doctrine claire permettant aux acheteurs publics d’apprécier la confidentialité de l’information. L’encadré 3.3 décrit les éléments principaux à prendre en compte dans les politiques de confidentialité.
Au Royaume-Uni, par exemple, la loi sur l’accès à l’information (Freedom of Information Act) mentionne des cas spécifiques où il est possible de ne pas publier l’information (menace de la sécurité de l’État, des individus, de la défense nationale, etc). Le Royaume-Uni a développé des lignes directrices relatives à la transparence dans les marchés publics (Crown Commercial Service, 2017[12]).
La définition de la notion de confidentialité influence les exigences de transparence, et donc les procédures à suivre. Ainsi, le gré à gré est favorisé lorsque les informations contenues dans le cahier des charges sont hautement confidentielles, la procédure restreinte avec la signature d’un accord de confidentialité permet de protéger les informations confidentielles, et enfin l’appel d’offres ouvert permet de ne fournir l’information confidentielle qu’à l’opérateur économique retenu (OCDE, à paraître[11]).
Le gouvernement algérien gagnerait donc à mettre en place une politique permettant aux acheteurs publics d’apprécier la confidentialité de l’information afin de pouvoir la publier le cas échéant. Cet aspect devra également être abordé dans le code d’éthique et de déontologie des agents publics intervenant dans le contrôle, la passation et l’exécution des marchés publics et des délégations de service public (voir section 2.2.1).
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Définir des critères clairs permettant de préciser quelles sont les informations publiques, confidentielles ou sensibles.
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Mettre en place des lignes directrices pour les entités publiques afin de traiter les informations de nature commerciale, personnelle et financière à caractère sensible et confidentiel qu’elles reçoivent.
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Empêcher l’accès aux informations confidentielles qui permettent de détecter la déviation d’un accord collusoire et de faciliter les ententes lors de futures marchés.
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Établir des protocoles de sécurité afin de protéger les documents (physiques ou électroniques).
Source : (OCDE, 2016[4]).
copy the linklink copied!3.2. Développer un système de passation électronique des marchés publics : un élément clé pour améliorer l’efficience du système
Les systèmes de passation électronique des marchés publics (e-procurement) remplacent ou redéfinissent les procédures sur support papier grâce à l’intégration de technologies de l’information et des communications (OCDE, 2015[1]). Les avantages de ces systèmes sont nombreux (encadré 3.4).
Avantages tangibles :
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prix plus bas, diminution des dépenses publiques
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procédures plus rapides
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coûts administratifs réduits
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standardisation des procédures
Avantages intangibles :
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meilleur accès des entreprises aux marchés publics
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plus de concurrence
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amélioration de la transparence
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amélioration de la reddition des comptes
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amélioration de la gestion des procédures par les gouvernements
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amélioration de la collecte des données
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amélioration de l’efficacité des contrôles
Source : adapté de (EBRD, 2015[3]).
Ces nombreux avantages ont un impact direct sur la gouvernance du système de passation des marchés publics, son efficience et, plus largement, sur le développement économique du pays. En termes de gouvernance, les procédures dématérialisées permettent un meilleur contrôle et examen de la gestion des dépenses publiques par différentes parties prenantes, y compris la société civile. Ceci permet d’améliorer la reddition des comptes, la gestion des dépenses publiques et donc la confiance des citoyens. En termes d’efficience, le e-procurement permet l’amélioration de la concurrence, la standardisation et la rationalisation des procédures, ce qui diminue les coûts administratifs et les délais pour les entités publiques comme pour les opérateurs économiques, permettant ainsi d’obtenir une diminution importante des prix. Dans certains cas, la mise en place du e-procurement permet d’atteindre des économies de l’ordre de 5 à 20 % des dépenses en marchés publics (EBRD, 2015[3]).Par ailleurs, en termes de développement économique, le e-procurement permet d’améliorer l’accès aux opportunités d’achat offertes par le secteur public aux fournisseurs potentiels quelque ce soit leur position géographique, ce qui améliore le développement des entreprises en particulier les PME.
Ces avantages ont incité de nombreux pays à initier depuis plusieurs années la mise en place de systèmes d’e-procurement. Le graphique 3.1 montre comment les systèmes électroniques de passation de marchés publics ont évolué dans le temps.
Source : (OCDE, 2018[13])
3.2.1. Développer une stratégie globale pour la mise en place d’un système électronique de passation des marchés publics
La mise en place d’un système de passation électronique des marchés publics représente un changement majeur pour les entités publiques et le secteur privé. Elle requiert le développement d’une stratégie adaptée afin d’assurer sa mise en place effective. Ces stratégies propres aux marchés publics font parfois partie d’une initiative plus large du gouvernement visant à mettre en place un gouvernement numérique, comme c’était le cas au Portugal et en Turquie, mais peuvent également être menées séparément (EBRD, 2015[3]). Comme le souligne la Recommandation de l’OCDE sur les stratégies numériques gouvernementales, le défi principal n’est pas d’introduire des technologies numériques dans l’administration publique, mais plutôt de s’assurer de l’intégration de leur utilisation dans les efforts de modernisation du secteur public (OCDE, 2014[14]).
En Algérie, le ministère de la Poste, des Télécommunications, des Technologies et du Numérique (MPTTN) est responsable de la politique de gouvernement électronique. À cet effet, il est chargé d’élaborer et de mettre en place plusieurs stratégies et projets visant à moderniser l’administration publique (Ministère de la Poste, des Télécommunications, des Technologies et du Numérique, s.d.[15]).
La mise en place d’une stratégie visant à mettre en place un système électronique de passation des marchés publics ne touche pas uniquement aux aspects techniques et technologiques de la plateforme, mais également à d’autres aspects (voir graphique 3.2) :
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Les aspects réglementaires : mise à jour du cadre réglementaire et des politiques afin d’assurer l’alignement avec les processus électroniques prévus dans le système (OCDE, 2018[13]).
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Le leadership institutionnel : ces systèmes nécessitant d’interagir avec plusieurs parties prenantes, il est nécessaire qu’une entité ait le leadership institutionnel. Un comité de pilotage où sont représentés toutes les parties prenantes, y compris le secteur privé et la société civile, comme cela a été fait au Mexique, est également nécessaire (OCDE, 2018[13]).
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Les infrastructures informatiques et de télécommunication : le succès d’une stratégie d’e-procurement dépend du degré d’accès des acheteurs publics, mais aussi des entreprises, au système. Il faut donc prendre en compte le taux et la qualité de la couverture internet et des équipements informatiques dans le pays concerné (EBRD, 2015[3]).
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La capacité du secteur privés et publics : les acheteurs publics et les fournisseurs potentiels ont besoin d’être sensibilisés et formés à l’utilisation d’un système électronique de passation des marchés publics. L’introduction d’une plateforme de dématérialisation permet de revoir les procédures en assurant une simplification administrative et une meilleure productivité. Cependant, cela implique également un changement des méthodes de travail que les autorités compétentes doivent prendre en compte (Commission Européenne, 2016[16]).
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Mobilisation du secteur privé : les marchés publics sont le domaine où se rencontrent le secteur public et le secteur privé. Pour la mise en place d’une telle stratégie, il est donc nécessaire de discuter et mobiliser le secteur privé, y compris les chambres de commerce et les associations d’entreprises et patronales, afin de les préparer à utiliser le système (OCDE, 2018[13]) .
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Les fonctionnalités du système doivent couvrir toutes les phases du cycle de passation des marchés publics et être conformes aux procédures décrites dans le cadre réglementaire. En termes de modèle économique, certains pays ont opté pour une plateforme électronique unique, alors que d’autres ont fait le choix d’ouvrir ce secteur à la concurrence avec un système de certification et de standardisation des procédures. Les questions liées au coût de fonctionnement doivent également être prises en compte afin de déterminer qui doit supporter le coût d’utilisation des services et des fonctionnalités offertes par la plateforme : l’État (par des subventions), les entités publiques ou les opérateurs économiques (EBRD, 2015[3]).
Note : IT: information et télécommunication.
Source : adapté de (EBRD, 2015[3]).
Par ailleurs, le développement et la mise en place d’une stratégie d’e-procurement requièrent une approche méthodologique basée sur quatre étapes principales : i) l’analyse de l’existant ; ii) le développement d’une stratégie ; iii) la préparation pour sa mise en place effective ; et iv) le réexamen de la situation (Commission Européenne, 2016[16]).
En Algérie, le ministre des Finances a publié un arrêté en novembre 2013 fixant le contenu du portail électronique des marchés publics, les modalités de sa gestion, ainsi que les modalités d'échange. Par ailleurs, le DMP, indique clairement que le MPTTN et le ministère des Finances sont conjointement en charge de gérer un portail électronique des marchés publics. Cependant, le contenu et les modalités de gestion du portail sont fixés par arrêté du ministre des Finances. Néanmoins, aucune stratégie spécifique n’a été développée, ce qui entrave la mise en place effective d’un portail électronique de passation des marchés publics. L’Algérie a donc reformé son cadre réglementaire et entamé le projet d’acquisition d’une plateforme électronique, sans pour autant prendre en compte les autres aspects qui sont nécessaires à la réussite de l’implémentation d’un système électronique de passation électronique des marchés publics.
D’après les missions exploratoires, le gouvernement algérien fait preuve d’une certaine volonté de moderniser l’administration publique, ce qui explique les fonds accordés au MPTTN pour mettre en place divers projets, dont la plateforme de dématérialisation des marchés publics. Le cadre réglementaire pour la mise en place d’une plateforme de dématérialisation est déjà publié depuis 2013 et 2015 mais aurait besoin d’être actualisé pour être conforme aux bonnes pratiques internationales et couvrir tout le cycle de passation des marchés publics. En termes d’équipements informatiques et de télécommunication, les autorités publiques ont assuré que toutes les administrations algériennes sont dotées d’ordinateurs et d’un accès internet. Cependant, la mission exploratoire relève que, dans certains cas, la qualité des équipements et du réseau internet reste à améliorer et le taux d’utilisation d’internet par le secteur privé reste limité. Par ailleurs, la capacité des agents en charge des marchés publics est l’une des lacunes centrales du système de passation des marchés publics (voir chapitre 6), il faudra donc que la stratégie de renforcement des capacités prenne en compte les aspects de dématérialisation. L’Algérie gagnerait à développer une stratégie pour la mise en place d’un système de passation électronique des marchés publics en suivant une approche méthodologique détaillée qui prend en compte l’analyse de l’existant et des besoins pour les aspects réglementaires, d’infrastructures informatiques et de télécommunication, de capacité des parties prenantes, de fonctionnalités et de modèle économique, de leadership institutionnel et de mobilisation du secteur privé.
Aucun comité de pilotage n’a été mis en place pour ce projet d’envergure. Les échanges entre le ministère des Finances et le MPTTN ne portent que sur les questions relatives au cahier des charges de la dématérialisation des marchés publics, qui n’est qu’un des aspects de la mise en place d’un système de passation électronique des marchés publics. Le développement de cette stratégie ne peut se faire sans la mise en place d’un comité de pilotage qui comprend le ministère des Finances, le MPTTN, les corps de contrôle, des représentants des entités publiques, les organismes de formations, les représentants du secteur privé et de la société civile.
Par ailleurs, les représentants du secteur privé ainsi que les entités publiques algériennes interrogés lors de la mission exploratoire ont indiqué ne pas être informés de la mise en place d’un système électronique de passation des marchés publics. Cette absence de communication peut nuire à la mise en place effective d’un tel système. En effet, en amont du renforcement des capacités des différentes parties prenantes sur ce sujet, ces dernières devraient être informées des réformes majeures menées dans ce domaine et pouvoir accéder à un espace où elles pourraient discuter de la mise en place du système et des éventuelles problématiques qui pourraient survenir lorsque l’utilisation du système sera obligatoire. C’est pour cela que de nombreux pays de l’OCDE ont mis en place de tels espaces, par exemple la Finlande, la France, l’Italie, la Norvège et la Suède (Commission Européenne, 2016[16]).L’Algérie devrait proposer dès à présent un espace de discussion dédié à la mise en place du système de passation électronique des marchés publics et organiser des sessions d’information et de sensibilisation des parties prenantes afin de les préparer à la mise en place du système. De plus, si l’introduction de portails électroniques facilite l’accès des fournisseurs aux marchés publics sur le long terme, il pose également le défi de la formation des opérateurs économiques, et en particulier des PME, à l’utilisation de ces outils numériques. En 2016, 43 % des pays de l’OCDE ont indiqué que le principal obstacle à l’utilisation des portails électroniques de marchés publics par les opérateurs économiques était des compétences insuffisantes en matière de technologie de l’information. Il s’agit de l’obstacle le plus fréquemment cité, avant même la difficulté de comprendre les procédures ou les difficultés causées par des logiciels ou interfaces propriétaires (OCDE, 2016[17]).
D’autres pays qui ont réalisé la transition de modes de passation traditionnels des marchés publics vers les portails électroniques ont fait d’importants efforts de formation à destination des fournisseurs. Par exemple, la centrale d’achat public colombienne Colombia Compra Eficiente propose des manuels, des vidéos et des exercices en ligne afin d’expliquer le fonctionnement du portail de passation des marchés publics SECOP II. Un support technique/service d’assistance est à la disposition des utilisateurs du portail. Fort d’une trentaine d’employés qualifiés, il a traité 24 533 requêtes en 2017, à la fois par téléphone, par courrier électronique et par messagerie en ligne (OCDE, 2018[13]).
Au Mexique, entre 2012 et 2017, 14 000 fournisseurs ont bénéficié d’une formation sur l’utilisation du portail électronique de passation des marchés publics CompraNet. Ce chiffre demeure faible par rapport au nombre de fournisseurs inscrits sur le portail en 2017 (environ 215 000 fournisseurs) (OCDE, 2018[13]).
Enfin, le développement d’une stratégie de passation électronique des marchés publics doit également aborder les problématiques d’implémentation. En effet l’OCDE recommande aux pays d’adopter une approche par phases pour l’obligation de recours au système de passation électronique des marchés publics. Il s’agit d’une approche commune dans les grands projets ou projets « transformateurs » car elle permet un meilleur suivi et contrôle de l’implémentation, d’une part, et elle réduit « l’impact du changement » pour les utilisateurs et parties prenantes au système, d’autre part. De plus, elle permet un ajustement de l’approche en réponse aux évolutions politiques et technologique (OCDE, 2018[13]). Cette approche par phase doit prendre en compte plusieurs paramètres à décider par les autorités compétentes, notamment les fonctionnalités obligatoires du système et les catégories d’entreprises et d’entités publiques soumises à ces obligations, en imposant des dates précises d’entrée en vigueur de l’obligation d’utilisation des fonctionnalités pour chacune des catégories d’entités publiques.
Plusieurs pays ont adopté une telle approche progressive. En Tunisie par exemple, le système d’e-procurement Tuneps a été développé et mis en place en 2010, cependant ce n’est qu’en septembre 2018 que son utilisation est devenue obligatoire pour les ministères, entreprises publiques à caractère non administratif et autres établissements publics, alors que le ralliement des entreprises publiques et des collectivités locales est prévu en septembre 2019 (OCDE, 2019[18]). En Algérie, la problématique de l’implémentation et du recours obligatoire au système de passation électronique des marchés publics n’a pas encore été définie. Ceci est important pour la sensibilisation et l’information des parties prenantes au système. Le gouvernement algérien devrait donc décider d’une approche progressive d’implémentation du système de passation électronique des marchés publics indiquant des dates précises d’obligation d’utilisation du système électronique par fonctionnalités et typologies d’entreprise le cas échéant.
3.2.2. Pour l’implémentation d’un système électronique intégré aux autres systèmes de l’administration et couvrant toutes les phases de passation des marchés publics
Mettre en place un système de passation des marchés électroniques couvrant toutes les phases de passation des marchés publics
Le système électronique de passation des marchés publics doit intégrer des technologies numériques récentes qui permettent d’appliquer des solutions intégrées couvrant tout le cycle de passation de ces marchés. Par ailleurs ce système devrait être modulaire, flexible, adaptable à différentes échelles et sûr afin d’assurer la continuité, la confidentialité et l’intégrité de l’activité, de garantir un traitement équitable, et de protéger les données sensibles. Les outils de la passation électronique de marchés publics devraient être faciles à utiliser, adaptés à leur objet et cohérents d’une entité publique à l’autre, dans la mesure du possible ; des systèmes trop compliqués pourraient en effet engendrer des risques et des difficultés de mise en œuvre pour les nouveaux entrants ou les PME (OCDE, 2015[1]).
Conscients de la nécessité de couvrir toutes les phases de passation des marchés publics, la majorité des pays de l’OCDE ont mis en place des systèmes électroniques des marchés publics avec des fonctionnalités couvrant les phases de préparation des procédures (plans d’achat, avis de pré-information, avis et documents d’appels d’offres, de soumission [soumission électronique et enchères électroniques], etc.) et de gestion contractuelle (catalogues électronique, commandes en ligne et communication avec les fournisseurs, etc.) allant jusqu’à la fin du contrat (voir graphique 3.3).
Source : (OCDE, 2017[19]).
En Algérie, le DMP prévoit la mise en place d’une unique plateforme gérée conjointement par le MPTTN et le ministère des Finances. Comme mentionné précédemment, dès 2013 le ministre des Finances a publié un arrêté qui fixe le contenu du portail électronique des marchés publics, les modalités de sa gestion ainsi que les modalités d'échange. Cependant, ce système n’a toujours pas été mis en place cinq ans après le premier arrêté du ministre des Finances et trois ans après la publication du DMP. L’encadré 3.5 décrit les fonctionnalités prévues dans le cadre réglementaire algérien.
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la publication des appels d’offres
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la communication des dossiers d’appel d’offres
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la soumission électronique des offres
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les enchères électroniques inversées
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la notification de l’attribution des marchés
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les catalogues électroniques
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la gestion des échanges d'informations entre les services contractants et les opérateurs économiques.
Source : DMP et arrêté du ministère des Finances.
Bien que ces fonctionnalités correspondent aux fonctionnalités principales attendues d’un système d’e-procurement, certaines fonctionnalités, telles que la transmission électronique des factures, ne sont pas clairement mentionnées. Le DMP prévoit cependant que « toute opération spécifique aux procédures sur support papier peut faire l’objet d’une adaptation aux procédures par voie électronique ».
En août 2018, l’équipe de l’OCDE a reçu un projet de cahier des charges relatif à la dématérialisation des marchés publics. Elle a émis des commentaires, relatifs entre autre à la nécessité de couvrir toutes les phases de passation des marchés publics, aux aspects liés à la transparence, à la nécessité de couvrir toutes les typologies de procédures sur la plateforme (pas uniquement les appels d’offres ouverts), ou encore à la nécessité d’introduire un système de classification des biens, produits et travaux publics. Ces éléments sont essentiels pour assurer un retour statistique complet sur les marchés publics, l’amélioration de la reddition des comptes et de l’efficience du système. Les autorités compétentes ont assuré que ces commentaires seraient pris en compte dans la version définitive du cahier des charges relatif à la dématérialisation des marchés publics.
L’Algérie a pris du retard dans la mise en place d’un système électronique de passation des marchés publics. Le ministère des Finances et le MPTTN devraient veiller à mettre ce système en place le plus rapidement possible, en s’assurant que ses fonctionnalités couvrent toutes les phases de passation des marchés publics.
S’assurer de la possibilité d’obtenir les documents nécessaires à la soumission électronique des offres sous format dématérialisé
La soumission électronique des offres est une fonctionnalité clé dans le système de passation électronique des marchés publics. Lors de cette étape, les soumissionnaires doivent envoyer des documents sous format électronique aux acheteurs publics afin de leur permettre d’apprécier leurs capacités techniques, professionnelles et financières, mais aussi d’évaluer la qualité de leurs offres. Certains de ces documents ont une valeur juridique, il est donc nécessaire qu’ils soient disponibles sous format électronique. (EBRD, 2015[3])
Le modèle de dématérialisation choisi par l’Algérie inclut la signature électronique. Cependant, certains des documents fournis par l’administration publique, les banques ou d’autres organismes doivent également être fournis sous format électronique. Ceci nécessite donc des discussions préalables avec les différentes autorités ou organismes afin qu’elles puissent être préparées à délivrer ces documents sous format électronique. En Algérie, ces documents incluent les statuts pour les sociétés, les certificats de qualification et de classification (ou agrément/certificat de qualité), les bilans et les références bancaires, ainsi que les cautions bancaires. Lors des missions exploratoires, les autorités responsables ont mentionné ne pas encore avoir abordé cette problématique. Le gouvernement algérien devrait donc prendre les mesures nécessaires pour assurer la délivrance de tous les documents nécessaires lors de la soumission électronique sous format dématérialisé.
Intégrer le système de passation des marchés électroniques aux autres systèmes de l’administration
Le domaine des marchés publics a énormément évolué grâce aux avancées technologiques. Il nécessite une intégration verticale et horizontale avec plusieurs systèmes d’informations (voir graphique 3.4). En ce qui concerne l’intégration verticale, l’OCDE recommande de rationaliser les dépenses liées à la passation de marchés publics en intégrant les processus de passation des marchés dans le cadre général de la gestion des finances publiques, ce qui comprend les systèmes budgétaires, fiscaux et de sécurité sociale. En effet, ceci permet d’améliorer l’efficience du système et diminuer la charge administrative des entreprises et des entités publiques (OCDE, 2015[1]).L’amélioration de l’efficacité du système nécessite également une intégration verticale avec les systèmes d’information et progiciels de gestion intégrée des entités publiques, en particuliers ceux relatifs à la gestion contractuelle et au paiement (OCDE, 2018[13]). L’encadré 3.6 décrit le travail effectué en Finlande pour intégrer le système de passation des marchés électroniques à d’autres systèmes de l’administration.
Source : adapté de (OCDE, 2018[13]).
Le Document unique de marché européen (DUME) est un formulaire par lequel les entreprises déclarent leur statut financier, leurs capacités et leur aptitude à participer à une procédure de marché public. Il est disponible dans toutes les langues de l’UE et prouve a priori que les conditions requises pour participer aux procédures de passation de marchés publics dans l’UE sont remplies. Grâce au DUME, les soumissionnaires ne doivent plus fournir ni les justificatifs ni les différents formulaires utilisés auparavant dans le cadre de procédures de passation de marchés publics, ce qui signifie que l’accès aux offres publiées dans d’autres États est sensiblement simplifié.
En Finlande, le DUME est intégré au système de passation électronique Hanki utilisé principalement par les entités du gouvernement central finlandais. Il permet donc d’exclure automatiquement les opérateurs économiques qui ne remplissent pas les critères de sélection et ceux qui remplissent les critères d’exclusion fixés par l’acheteur.
Afin de faciliter le processus, la Finlande a intégré automatiquement le DUME aux bases de données nationales suivantes :
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registre du commerce et registre des hypothèques d'entreprise
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registre des employeurs, registre des paiements anticipés, registre de la TVA, actionnaires, etc.
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registre des assurances et pensions de retraite
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registre de l’assurance chômage
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registre de l’assurance contre les accidents du travail
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registre des douanes
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registre des entreprises en faillite et en restructuration
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registre des casiers judiciaires.
Les données sont donc extraites des bases de données pour être réutilisées à des fins de passation des marchés, ce qui réduit le nombre d’attestations et de documents que les opérateurs économiques doivent fournir lors de la procédure.
Source : (Commission Européenne, s.d.[20]).
En Algérie, d’après la mission exploratoire, les problématiques d’intégration du système de passation électronique des marchés publics avec le système national fiscal et budgétaire n’ont pas été abordées. Le gouvernement algérien gagnerait donc à prévoir dès à présent l’intégration du système de passation électronique des marchés publics avec d’autres systèmes d’information de l’administration publique afin d’améliorer l’efficience du système et diminuer la charge administrative des entreprises et des entités publiques.
Un système de passation électronique des marchés publics qui permet de collecter des données et de les publier
La dématérialisation du système de passation des marchés publics permet d’améliorer l’efficience et la productivité du système, mais aussi la confiance des citoyens. En effet, il est du devoir des gouvernements de fournir à la société civile, ainsi qu’à toute partie prenante des informations claires sur la manière dont l’argent des contribuables est dépensé (OCDE, 2019[21]). Afin de tirer profit du système de passation électronique des marchés publics, ce dernier ne doit pas uniquement stocker les informations, mais également les collecter de façon à produire des données structurées, ouvertes, partageables et réutilisables. Ainsi, lorsque les pays développent des systèmes électroniques de passation des marchés publics, ils doivent également mettre en place des standards adéquats en prenant en compte les rapports et informations à partager ainsi que les données nécessaires pour le faire (OCDE, 2018[22]). Plusieurs initiatives visent à promouvoir ce type de standards, comme par exemple l’initiative des Standard de données sur la commande publique ouverte(Open Contracting Data Standards) (Open Contracting Partnership, s.d.[23]).
En Algérie, les questions relatives à la collecte des données et à leur utilisation n’ont pas encore été abordées en raison de l’absence d’indicateurs sur les marchés publics (voir chapitre 3). Le gouvernement algérien gagnerait à mettre en place un système de dématérialisation des marchés publics basé sur des données structurées et réutilisables pour améliorer la transparence du système et son efficacité.
Références
[16] Commission Européenne (2016), Governance and Capacity Building- EXEP subgroup report, http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20844 (consulté le 13 décembre 2018).
[20] Commission Européenne (s.d.), Le document unique de marché européen, 2018, https://ec.europa.eu/tools/espd/filter?lang=fr (consulté le 22 février 2019).
[12] Crown Commercial Service (2017), General Legal Advice Services, https://ccs-agreements.cabinetoffice.gov.uk/contracts/rm3786 (consulté le 18 juillet 2018).
[7] Direction de l’information légale et administrative (DILA), France (s.d.), Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), https://www.boamp.fr/ (consulté le 17 décembre 2018).
[3] EBRD (2015), Are you ready for eProcurement? Guide to Electronic Procurement Reform, https://www.ppi-ebrd-uncitral.com/images/stories/pdf/151208_Are_you_ready_for_eProcurement.pdf (consulté le 13 décembre 2018).
[15] Ministère de la Poste, des Télécommunications, des Technologies et du Numérique (s.d.), E-Gov, https://www.mpttn.gov.dz/fr/content/administration-%C3%A9lectronique (consulté le 13 décembre 2018).
[8] Ministère des Finances, Algérie (s.d.), Réglementation des marchés publics, http://www.mf.gov.dz/article/14/Autres-Textes/355/R%C3%A9glementation-des-march%C3%A9s-publics.html (consulté le 14 décembre 2018).
[18] OCDE (2019), Améliorer l’accès des PME aux marchés publics en Tunisie: la voie à suivre, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/countries/tunisia/ameliorer-acces-PME-aux-marches-publics-Tunisie.pdf (consulté le 11 juin 2019).
[21] OCDE (2019), Productivity in Public Procurement, A Case Study of Finland: Measuring the Efficiency and Effectiveness of Public Procurement, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf (consulté le 31 juillet 2019).
[13] OCDE (2018), Mexico’s e-Procurement System: Redesigning CompraNet through Stakeholder Engagement, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264287426-en.
[22] OCDE (2018), Second Public Procurement Review of the Mexican Institute of Social Security (IMSS) : Reshaping Strategies for Better Healthcare, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264190191-en.
[6] OCDE (2017), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264273207-en.
[19] OCDE (2017), Panorama des administrations publiques 2017, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-fr.
[2] OCDE (2017), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’intégrité publique, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/gov/ethics/Recommandation-integrite-publique.pdf (consulté le 20 juillet 2018).
[4] OCDE (2016), Checklist for Supporting the Implementation of OECD Recommendation of the Council on Public Procurement: Transparency, https://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/Checklist%2001%20Transparency.pdf (consulté le 14 décembre 2018).
[17] OCDE (2016), « Réponses au questionnaire de l’OCDE sur les marchés publics ».
[1] OCDE (2015), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur les marchés publics, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/fr/gov/ethique/Recommandation-OCDE-sur-les-marches-publics.pdf (consulté le 16 août 2018).
[14] OCDE (2014), Recommendation of the Council on Digital Government Strategies, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf (consulté le 13 décembre 2018).
[11] OCDE (à paraître), Enhancing the Use of Competitive Tendering in Costa Rica’s Public Procurement System, OCDE, Paris.
[23] Open Contracting Partnership (s.d.), Open Contracting Data Standard: Documentation — OCDS 1.1.3 documentation, http://standard.open-contracting.org/latest/en/# (consulté le 17 décembre 2018).
[10] Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)- Perou (s.d.), Études et statistiques sur le système de passation des marchés publics, http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estadisticas (consulté le 17 décembre 2018).
[9] Secrétariat général du gouvernement, Algérie (s.d.), Journal Officiel.
[5] Transparency International (2014), Public procurement- topic guide, http://www.transparency.org (consulté le 18 décembre 2018).
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