1. Visión general
Este Estudio multidimensional de la República Dominicana analiza las principales barreras para un desarrollo inclusivo y sostenible en el país, y plantea recomendaciones de política pública para avanzar en esa dirección. El Estudio parte de la idea de que el bienestar de los ciudadanos depende de múltiples factores interrelacionados entre sí, y de que los retos a los que se enfrentan los países son complejos y poliédricos: de ahí la necesidad de analizarlos y abordarlos con un enfoque multidimensional.
Desde esta perspectiva, este Estudio sostiene que, aunque el crecimiento económico ha sido notable en la República Dominicana en las últimas dos décadas, aún quedan retos pendientes para avanzar en las diferentes dimensiones del bienestar. El Estudio presenta en primer lugar una Evaluación Inicial (Parte I) en la que se analizan los principales retos y oportunidades para un desarrollo más inclusivo y sostenible en el país. Siguiendo el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), esta evaluación se estructura en torno a las cinco P de: Personas, Prosperidad, Alianzas (Partnerships), Paz e Instituciones y Planeta.
La Parte II de este Estudio realiza un Análisis en Profundidad sobre tres áreas que se han identificado como fundamentales para el desarrollo futuro de la República Dominicana: i) la necesidad de crear más oportunidades de empleo formal; ii) la importancia de construir un modelo de “financiamiento para el desarrollo” más resiliente, inclusivo y sostenible; y iii) la oportunidad que ofrece la transformación digital como motor de progreso para todos. En cada una de estas áreas, el Estudio plantea recomendaciones de política pública para ayudar a pasar del análisis a la acción. Con esta agenda de recomendaciones se busca apoyar al país a apuntalar su recuperación tras el impacto de la pandemia, y a avanzar hacia una nueva etapa de desarrollo, caracterizada por un mayor bienestar para todos y todas. Este resumen sintetiza los principales mensajes del Estudio multidimensional de la República Dominicana.
La República Dominicana ha sido testigo de grandes avances socioeconómicos en su historia reciente. El país ha sido una de las principales economías de América Latina y el Caribe (ALC) en términos de crecimiento del PIB, con una tasa media anual del 5.1% entre 1993 y 2021 (FMI, 2022[1]). Esto llevó a la República Dominicana a alcanzar el estatus de país de ingreso medio-alto en 2011, solo ocho años después de la grave crisis económica que sufrió en 2003. Sin embargo, el impacto del COVID-19 en el país reveló que la República Dominicana se enfrentaba a importantes desafíos estructurales ya antes de la pandemia, y que es necesaria una agenda ambiciosa de políticas públicas para impulsar un desarrollo más inclusivo y sostenible (OCDE et al., 2021[2]).
El crecimiento económico ha venido impulsado por una economía dual con un papel importante para el sector servicios
Los esfuerzos por mantener la estabilidad macroeconómica han sido uno de los pilares principales del crecimiento económico y de la relativa resistencia mostrada por el país ante el impacto de la crisis del COVID-19. Antes de la pandemia, las reformas estructurales que atrajeron inversión extranjera directa (IED), sobre todo en el sector manufacturero en zonas económicas especiales (ZEE), y el desarrollo de la minería y el turismo, junto con unas condiciones globales favorables, habían sido los principales motores del crecimiento. Las remesas, procedentes principalmente de dominicanos residentes en Estados Unidos, también han desempeñado un papel importante, ya que ascendieron a un 7.6% del PIB en 2018 (Banco Mundial, 2018[3]). Estos factores han seguido siendo importantes para impulsar el crecimiento económico tras la pandemia: a pesar de que el PIB se contrajo un 6.7% en 2020, el país experimentó un fuerte repunte en 2021, con un crecimiento del PIB del 12.3% (FMI, 2022[1]).
La productividad laboral ha mejorado en la República Dominicana, sobre todo desde 2010. Sin embargo, sigue representando alrededor de un 65% menos que en el promedio de los países de la OCDE, mientras que es similar al promedio de ALC. Además, la participación laboral de las mujeres es relativamente baja, con una tasa de solo el 43.4%, frente a un 71% para los hombres en 2020 (Banco Mundial, 2022[4]).
Los sectores económicos de mayor crecimiento entre 2010 y 2018 fueron la minería, la construcción y los servicios, en particular el turismo y la intermediación financiera. La estructura económica está dominada por el sector servicios, que supone el 60% del PIB, representa aproximadamente la mitad del crecimiento económico anual y emplea al 74% de la población activa total (Banco Central de la República Dominicana, 2022[5]). Entre los servicios, el turismo es clave, aunque sufrió un importante impacto como consecuencia de la pandemia del COVID-19. Las exportaciones de bienes tienen como componente principal las manufacturas en las ZEE, que representan el 56% de las exportaciones totales de bienes en 2021. El sector minero ha estado recibiendo grandes flujos de IED, en particular en la minería del oro y la plata, y ha aumentado las exportaciones de manera significativa, representando el 17% de las exportaciones de bienes en 2021 (Banco Central de la República Dominicana, 2022[5]).
La estructura económica se caracteriza por su dualidad entre empresas nacionales y empresas dentro de las ZEE. Desde la década de 2000, las zonas económicas especiales han experimentado un cambio estructural hacia la industria manufacturera de cualificación media y alta. Anteriormente, predominaban las industrias textiles que eran intensivas en mano de obra y empleaban a muchas trabajadoras poco cualificadas. Sin embargo, las industrias emergentes (farmacéutica, equipos médicos y quirúrgicos, productos electrónicos, entre otros) son menos intensivas en mano de obra y requieren mayores niveles de cualificación. En 2021, los equipos médicos y quirúrgicos, los productos electrónicos y los productos manufacturados del tabaco representaron el 27%, el 17% y el 17% del total de las exportaciones de mercancías de las ZEE, respectivamente. Por su parte, las exportaciones de las empresas fuera de las ZEE se concentran principalmente en productos basados en materias primas o bienes de bajo contenido tecnológico, incluidos los productos agrícolas y alimentarios, así como la minería. Debido a la mayor intensidad tecnológica de las industrias emergentes en las ZEE y a las amplias exenciones arancelarias y fiscales de las que se benefician, los vínculos con las empresas domésticas que están fuera de las ZEE son relativamente bajos (OCDE/UNCTAD/CEPAL, 2020[6]).
Las condiciones de vida han experimentado avances importantes, pero persisten desafíos relevantes que han sido agravados por la pandemia
Aunque el fuerte crecimiento económico experimentado por el país ha venido acompañado de avances sociales, todavía quedan importantes desafíos para mejorar la inclusión social. La pobreza y la desigualdad siguen siendo altas y, además, se han visto agravadas por la pandemia. La pobreza aumentó del 20.9% en 2019 al 23.4% en 2020 y al 23,8% en 2021. De manera similar, la pobreza extrema aumentó del 2.6% en 2019 al 3.5% en 2020, y disminuyó ligeramente hasta el 3.1% en 2021. En años anteriores, la pobreza había registrado un descenso constante pero lento, desde casi el 50% en 2004 -en gran medida como consecuencia de la crisis- hasta el 39.6% en 2013, acelerándose a partir de entonces su caída (Gráfico 1.1). La desigualdad también se redujo entre 2000 y 2021, con un descenso del índice de Gini de 0.513 a 0.396. Este descenso fue superior al observado en el promedio de los países de ALC.
Nota: Desde 2016, la metodología de la Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo ha cambiado, por lo que los datos de pobreza podrían no ser perfectamente comparables entre los períodos anterior y posterior a 2015. Las estimaciones para PIB per cápita empiezan a partir de 2019.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (Ministerio de Economía, Planificación & Desarrollo; Unidad Asesora de Análisis Económico y Social, 2022[7]); (FMI, 2022[1]).
En 2020, casi la mitad (46.9%) de los dominicanos formaban parte de la clase media vulnerable. Se trata de personas que viven en hogares con un ingreso diario per cápita de entre USD 5.5 y 13 (PPA 2011) (Banco Mundial, 2022[4]). Su situación de vulnerabilidad les deja en riesgo de caer en la pobreza ante un impacto negativo, como ocurrió con la crisis provocada por la pandemia del COVID-19.
Los impuestos y las transferencias tienen una capacidad limitada para reducir las desigualdades y redistribuir renta en el país, dado que solo reducen el índice de Gini en menos de 2 puntos porcentuales (Commitment to Equity Institute Data Centre, 2022[8]). Sin embargo, la capacidad del Estado para proteger a los más vulnerables se ha fortalecido en las últimas décadas y se han reforzado las herramientas de protección social, en particular en respuesta al impacto de la pandemia. El gobierno dominicano aumentó las transferencias en los programas sociales existentes y puso en marcha nuevos paquetes de emergencia. Se creó el Fondo de Ayuda Solidaria al Empleado (FASE) para ayudar a los trabajadores del sector formal con alto riesgo de perder su empleo, con un apoyo a sus ingresos. Igualmente, el Programa de Asistencia al Trabajador Independiente (PA' TI) se creó para ayudar económicamente a los trabajadores independientes. El gobierno también puso en marcha el Programa Quédate en Casa, dirigido a los hogares estructuralmente pobres o vulnerables. Estos programas de emergencia impulsaron en gran medida el aumento del gasto social total, que pasó del 7.6% del PIB en 2019 al 12.2% en 2020 y al 8.7% en 2021 (Ministerio de Hacienda, 2022[9]).
El país enfrenta riesgos ambientales relacionados tanto con el modelo de desarrollo como con su vulnerabilidad ante desastres climáticos
La República Dominicana se enfrenta a crecientes presiones medioambientales. Entre 2000 y 2019, fue uno de los 50 países más vulnerables a los fenómenos climáticos extremos a nivel mundial (GermanWatch, 2021[10]). Debido a su situación geográfica, la República Dominicana se ve especialmente afectada por huracanes, tormentas e inundaciones. La vulnerabilidad de las construcciones de viviendas y una insuficiente planificación urbana y territorial aumentan los riesgos de daños físicos y materiales, y también pueden afectar a actividades económicas como la agricultura y el turismo.
El actual modelo de desarrollo puede entrañar riesgos medioambientales que deben ser abordados. Los recursos marinos se ven afectados por el desarrollo costero y la sobreexplotación pesquera. La llegada de grandes números de turistas también debe estar bien coordinada para evitar que se convierta en una amenaza para la protección del medio ambiente. Aunque el impacto del COVID-19 redujo el flujo de turistas, este había aumentado un 35% entre 2007 y 2017, y las cifras para 2022 muestran una recuperación total de este sector. La deforestación se ha controlado en las últimas décadas, y de hecho el país ha conseguido aumentar sustancialmente la superficie forestal, aunque persisten presiones vinculadas a la agricultura y los incendios. La superficie forestal aumentó un 5.1% entre 2000 y 2010 y un 3.4% entre 2010 y 2020 en la República Dominicana, en comparación con una reducción del 5.7% y del 3% en Sudamérica para esos mismos períodos. En 2020, la cobertura forestal total del país se estimaba en un 44.4% de la superficie terrestre total (FAO, 2022[11]). El modelo de desarrollo actual también ejerce presión sobre el recurso hídrico, que se encuentra cerca del nivel de estrés en República Dominicana, a diferencia de otros países vecinos de Centroamérica. La tasa de eficiencia en el riego en la agricultura es inferior al 25%, debido a la práctica común de riego por inundación (Sánchez, 2016[12]). La minería ha ido creciendo en el país, con diversos impactos ambientales, entre ellos el uso y contaminación del agua.
La economía dominicana sigue teniendo una dependencia importante de los combustibles fósiles. Estos representaron el 89% del suministro total de energía en 2019, mientras que las energías renovables supusieron el 11% restante (Gráfico 1.2) (IEA/OECD, 2021[13]). El país se ha comprometido a reducir sus emisiones en un 27% para 2030, respecto a un escenario de continuidad con las emisiones actuales. También se ha fijado el objetivo de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) per cápita en un 25% para 2030 con respecto a los niveles de 2010 (MEPyD, 2014[14]). Invertir en fuentes de energía renovables puede ayudar a reducir la dependencia de las importaciones de combustibles fósiles, así como su impacto en el medio ambiente. La República Dominicana cuenta con abundantes recursos solares y eólicos y puede tener gran potencial para el desarrollo de fuentes de energía renovables (OCDE et al., 2022[15]).
Fuente: Elaboración de los autores con base en (IEA/OECD, 2021[13]).
Reforzar la confianza en las instituciones es fundamental para construir un nuevo contrato social y crear consensos en torno a una agenda de reformas ambiciosa
La confianza en las instituciones públicas se ha mantenido en niveles relativamente bajos en las últimas dos décadas, y ha sufrido importantes variaciones. En particular, la confianza en el gobierno nacional fue especialmente baja en 2011 (41%), 2015 (45%) y 2019 (41%), pero alcanzó niveles más altos recientemente, con un 63% y un 57% de la población confiando en el gobierno en 2020 y 2021, respectivamente. Los niveles actuales de confianza se mantienen por encima de los promedios de ALC (38%) y la OCDE (47%) (Gallup, 2022[16]). Otros indicadores también apuntan a una erosión de la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas, aunque nuevamente con una recuperación, sobre todo a partir del impacto de la pandemia. Por ejemplo, el apoyo a la democracia cayó de un máximo de 73% en 2008 a 60% en 2013, 54% en 2017 y un mínimo de 44% en 2018 (Latinobarometro, 2021[17]). En 2020, el apoyo a la democracia creció ligeramente hasta alcanzar un nivel del 50%, presumiblemente porque parte de la población percibió y apreció los esfuerzos puestos en marcha por el Gobierno para contrarrestar los efectos de la pandemia. La percepción de progreso del país también se ha deteriorado. Tras un punto bajo en 2011, más de la mitad de la población creía que el país estaba progresando en el periodo comprendido entre 2013 y 2016. Sin embargo, se ha producido una caída en los últimos años y, en 2020, solo el 35% de la población creía que el país estaba progresando (Latinobarometro, 2021[17]).
Hay diversos factores que pueden explicar estas brechas entre los ciudadanos y las instituciones públicas. Por un lado, han aumentado las demandas sociales, debido a la expansión de la clase media, a una población más joven y cada vez más urbanizada, o al mayor acceso a las tecnologías digitales y, por tanto, a la información. Por otro lado, aunque se han realizado innegables esfuerzos para reforzar el marco institucional, las instituciones públicas siguen enfrentándose a importantes retos. Esto puede estar relacionado tanto con la falta de capacidades institucionales, como con el hecho de que la corrupción o la captura de las políticas públicas por parte de intereses particulares hacen que las instituciones se desvíen en ocasiones de la protección del interés público. A pesar de algunas mejoras significativas, en 2021 todavía el 60% de la población creía que la corrupción estaba muy extendida en el Gobierno, y el 59.8% pensaba que el país estaba gobernado por y para los poderosos (Gráfico 1.3).
Fuente: Elaboración de los autores con base en (Latinobarometro, 2021[17]).
Tres áreas de política pública son fundamentales para mejorar el bienestar de toda la ciudadanía
Como resultado de la Evaluación Inicial realizada en este Estudio, y tras los diálogos mantenidos con diversos actores e instituciones dominicanas, se identificaron tres áreas de política pública en las que se necesitan reformas ambiciosas en el país para avanzar hacia un mayor bienestar para todos y todas. En primer lugar, el empleo sigue siendo una parte fundamental del bienestar de los ciudadanos, pero en la República Dominicana muchos trabajadores están empleados de manera informal, sin condiciones laborales adecuadas y con escaso acceso a la protección social. Por lo tanto, es imperativo crear más oportunidades de empleo formal. En segundo lugar, una agenda de desarrollo ambiciosa exigirá inevitablemente grandes recursos financieros, pero el país se enfrenta a las rigideces de un escaso espacio fiscal y a un escenario global complejo. Es esencial que el país avance hacia un modelo de “financiamiento para el desarrollo” más sólido, inclusivo y sostenible. En tercer lugar, los retos a los que se enfrenta la República Dominicana tienen lugar en un mundo en rápida transformación, que también abre nuevas oportunidades. La transformación digital aparece como una megatendencia fundamental que el país debe aprovechar para transformar su modelo de desarrollo.
La informalidad laboral es un desafío fundamental para la República Dominicana. El empleo informal erosiona la recaudación de impuestos, socava el crecimiento de la productividad y deja a los trabajadores en situación de vulnerabilidad, debido a la falta de protección social. También perpetúa los bajos niveles de productividad, las estructuras económicas poco sofisticadas y los bajos niveles de habilidades entre los trabajadores. Todos estos factores son, al mismo tiempo, causa y consecuencia de la informalidad, haciendo de este fenómeno un desafío complejo y de naturaleza multidimensional.
El mercado laboral de la República Dominicana ha mostrado altos niveles de informalidad durante décadas, con una tasa de empleo informal que se ha mantenido de manera sostenida por encima del 50%. En 2021, la tasa de empleo informal alcanzó el 59%, algo superior al nivel en 2019 (55.3%), principalmente como resultado de la pandemia. Esto está ligeramente por encima del nivel promedio observado en ALC, de 56.5% (OCDE, por publicar[18]). La República Dominicana debe continuar haciendo esfuerzos para situar la formalización laboral en el centro de su estrategia de desarrollo, por varias razones. En primer lugar, la formalización es clave para ampliar el alcance del sistema de protección social y llegar a los grupos más vulnerables. En segundo lugar, deben reducirse las barreras a la formalización de las empresas, lo que puede tener un efecto positivo en el crecimiento de la productividad, la recaudación de impuestos y el aumento de las oportunidades comerciales, creando a su vez oportunidades de empleo formal. En tercer lugar, el desarrollo de las habilidades de los trabajadores y las políticas de transformación productiva son áreas de política clave que deben ayudar a generar mayores oportunidades de empleo formal a través de ganancias en la productividad y mejores perspectivas de empleabilidad para los trabajadores.
La informalidad deja a muchos trabajadores y a sus hogares sin una adecuada cobertura de protección social
En 2021, un 45.4% de la población vivía en hogares donde todos los trabajadores estaban empleados en trabajos informales. Esto representó un aumento de más de tres puntos porcentuales respecto a 2019 (Gráfico 1.4, Panel A). Analizar la incidencia de la informalidad desde la perspectiva del hogar brinda una imagen más precisa de su impacto en la vulnerabilidad, ya que generalmente la protección social asociada a la formalidad se extiende desde el trabajador formal al resto de los miembros del hogar. En este sentido, los hogares donde todos los miembros de la familia son informales son particularmente vulnerables, ya que quedan completamente fuera del alcance del sistema de protección social.
La mayoría de los hogares rurales y de bajos ingresos en la República Dominicana dependen únicamente del empleo informal. En 2021, el 64.6% de las personas del quintil de ingresos más pobres vivía en un hogar que dependía únicamente del empleo informal, en comparación con el 26.4% del quintil de ingresos más rico. Los hogares en áreas rurales también tienen niveles significativamente más altos de informalidad. Hasta un 56.6% de la población en áreas rurales vivía en un hogar completamente informal en 2021. También hay diferencias territoriales considerables en la composición de los hogares informales: un 54.1% de la población total en la región Sur vive en un hogar completamente informal, en comparación con un 42.1% de la población en el Gran Santo Domingo (Gráfico 1.4, Panel B).
Nota: Las estimaciones para países seleccionados de ALC se derivan de los datos de 2018 o del año disponible más cercano. El promedio de ALC es el promedio no ponderado de países seleccionados de ALC.
Fuente: Cálculos de los autores con base en (OCDE, por publicar[18]), utilizando la base de datos KIIbIH. Para garantizar la comparabilidad y disponibilidad de los microdatos, las estimaciones de República Dominicana para 2019, 2020 y 2021 utilizan la ENCFT del tercer trimestre.
La crisis del COVID-19 ha resaltado la importancia de reforzar la protección social en la República Dominicana. Dado que la mayoría de los trabajadores informales quedan fuera de la cobertura de los mecanismos tradicionales de seguridad social contributiva, dependen más de otros programas de asistencia social pública, no contributivos, generalmente transferencias monetarias, pensiones solidarias y transferencias en especie. Fortalecer la interoperabilidad de los registros de información existentes y adoptar una perspectiva del hogar para analizar la vulnerabilidad pueden ayudar a mejorar la focalización de los programas sociales (Basto-Aguirre, Nieto-Parra and Vázquez Zamora, 2020[19]; OCDE, por publicar[18]).
Existen barreras estructurales para la formalización de empresas y la creación de empleos formales
Más allá de mitigar las consecuencias sociales que provoca la informalidad, una estrategia de formalización debe abordar las barreras y los desincentivos que enfrentan las empresas para operar formalmente. De hecho, la formalización de la empresa a menudo precede a la formalización del empleo. Sin embargo, la formalización sigue siendo poco atractiva o inasequible para muchas empresas dominicanas, especialmente las más pequeñas. Mientras que algunos sectores altamente productivos pueden afrontar los costos de la formalidad, otros sectores o empresas menos productivas no pueden o no quieren afrontar la transición a la formalidad. En la República Dominicana, el 91% de los empleados de pequeñas empresas y el 22.8% de los empleados de medianas empresas trabajan de manera informal. En cambio, solo el 3.7% de los empleados en grandes empresas están empleados informalmente (BCRD, 2022[20]; OCDE, 2021[21]).
Hay varios factores que crean barreras o desincentivos a la formalización empresarial. La carga tributaria y administrativa asociada con el estatus formal puede ser alta para algunas micro, pequeñas o medianas empresas (MIPYMES). El gobierno dominicano se ha esforzado por agilizar estos procedimientos, lo que ha ayudado a reducir los desincentivos a la formalización de empresas. El país también ha implementado regímenes tributarios simplificados para pequeños contribuyentes, pero las tasas impositivas no están diferenciadas para MIPYMES o empresas recién formalizadas. Las regulaciones del salario mínimo tienen diversas variantes sectoriales y relacionadas con el tamaño, lo que genera complejidad en su aplicación y dificulta el cumplimiento de la regulación, empujando a algunas empresas a operar de manera informal. Finalmente, algunos de los costos laborales no salariales del país también podrían constituir una barrera para la formalización, particularmente para los pequeños empleadores. Si bien la mayoría de los costos laborales no salariales son relativamente estables en el tiempo, aquellos en caso de despido aumentan drásticamente después del primer año, lo que podría desincentivar a los empleadores a contratar formalmente.
Las barreras a la formalización también se reflejan en un mercado laboral segmentado, donde las transiciones entre informalidad y formalidad son relativamente escasas, particularmente para las mujeres. Solo el 12.8% de los hombres con empleo informal transitó a un empleo formal entre 2018 y 2019, y solo el 9.6% de las mujeres con empleo informal transitó a la formalidad. En total, alrededor del 80% de los trabajadores, tanto hombres como mujeres, permanecieron en su situación de informalidad. Entre 2019 y 2020, durante la pandemia del COVID-19, las transiciones del empleo informal al formal se redujeron significativamente, a un 4.2% entre los hombres y un 4.5% entre las mujeres (Gráfico 1.5).
Fuente: Elaboración de los autores con base en (OCDE, 2021[21]; BCRD, 2022[20]).
El desarrollo de habilidades y la transformación de la estructura productiva son fundamentales para aumentar la productividad laboral y promover el empleo formal
El desarrollo de habilidades es un factor determinante para mejorar la competitividad del trabajador en el mercado laboral y, a su vez, para aumentar la productividad de las empresas y del sector productivo en general. Estas son dimensiones fundamentales para impulsar la formalización laboral. Sin embargo, el nivel de habilidades de los trabajadores dominicanos es limitado, en gran medida debido a los bajos niveles educativos, especialmente entre las personas vulnerables (Gráfico 1.6). Hasta un 79% de los estudiantes dominicanos de 15 años no logran alcanzar el nivel 2 de competencia en lectura, matemáticas y ciencias en la prueba del Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA). El nivel 2 se define como el nivel mínimo de competencia que todos los niños y niñas deben adquirir al finalizar la educación secundaria. Este desafío también es reconocido por las empresas: el 29.1% de las empresas manufactureras en la República Dominicana identifican una fuerza laboral con educación inadecuada como una limitación importante (Banco Mundial, 2016[22]). Contar con más y mejores habilidades no solo aumenta la probabilidad de que un trabajador acceda a un trabajo formal, sino que también genera otras externalidades como la innovación, el espíritu empresarial y la transformación productiva, lo que favorece la creación de más oportunidades de trabajo formal.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (BCRD, 2022[20]).
La educación y formación técnica y profesional (EFTP) puede contribuir de manera significativa a aumentar los niveles de formalización. La oferta de EFTP en la República Dominicana está fragmentada y se beneficiaría de una mayor coordinación y orientación estratégica para responder mejor a las demandas actuales y futuras de habilidades. En particular, fortalecer la cobertura y la calidad de la EFTP secundaria y postsecundaria es clave para desarrollar habilidades en la fuerza laboral. Los esfuerzos para el diseño de un Marco Nacional de Cualificaciones en el país representan un importante paso adelante para alinear la EFTP con la educación secundaria y terciaria general. Además, puede contribuir a una mejor identificación de las cualificaciones profesionales demandadas por parte del sector productivo.
Para favorecer la formalización laboral, es fundamental contar con más información acerca de las habilidades disponibles en la fuerza laboral y aquellas que son demandadas por parte de los empleadores. Conectar de manera más efectiva la oferta y demanda de habilidades requiere invertir en mejores recursos y métodos para analizar y evaluar qué competencias están disponibles y cuáles son aquellas que escasean, de manera que se puedan adaptar las políticas de educación y formación técnica y profesional. Facilitar la transición del sistema educativo al mundo laboral es fundamental para apoyar la formalización, tanto porque contribuye a reducir la carga de las empresas para la contratación formal, como porque ayuda a los jóvenes a iniciar sus carreras profesionales dentro de la formalidad.
Objetivo de política 1: Consolidar un sistema de protección social sólido y sostenible que ayude a proteger a los trabajadores informales y a los miembros de su hogar
1. Fortalecer los sistemas de protección social y aprovechar las lecciones aprendidas durante la pandemia del COVID-19:
Mejorar la interoperabilidad entre los diferentes registros de información existentes, integrando los sistemas de información de protección social y fortaleciendo el rol del SIUBEN para llegar a poblaciones vulnerables e informales, aprovechando el potencial de las tecnologías digitales.
Mejorar la condicionalidad asociada a la protección social para que sea un catalizador de una mejor inclusión educativa, económica y social.
Adoptar la perspectiva del hogar para comprender mejor su composición y, por lo tanto, identificar mejor la combinación correcta de intervenciones para cada tipo de hogar.
2. Flexibilizar las contribuciones a la protección social para incluir a los trabajadores informales:
Avanzar hacia mayor flexibilidad en las cotizaciones de los trabajadores, en particular para quienes tienen dificultades para realizar aportes regulares. Esto es especialmente relevante para los trabajadores por cuenta propia (p. ej. una tarifa plana para sus contribuciones).
A corto y mediano plazo, se deben realizar esfuerzos para extender la cobertura a categorías de la población no cubiertas por la protección social y en todas las regiones del país.
A más largo plazo, avanzar hacia un sistema de protección social universal. Se requiere una discusión técnica y política para evaluar la conveniencia de un sistema donde la cobertura dependa menos de la situación laboral y donde los impuestos generales financien parte del sistema.
Objetivo de política 2: Repensar el marco institucional y regulatorio actual para eliminar o aliviar las barreras existentes a la formalización empresarial
Fomentar la formalización de las MIPYMES a través de apoyo y beneficios fiscales especiales, por ejemplo, otorgando exenciones fiscales durante los primeros años de operación para las empresas de nueva creación.
Continuar los esfuerzos para simplificar la administración tributaria y regulatoria de las empresas, agilizar los procedimientos burocráticos durante la formalización y alentar a más empresas a formalizarse. El programa Formalízate debe ser fortalecido y ampliado.
Promover mecanismos innovadores para fomentar el crecimiento de las MIPYMES, tales como programas de aceleración de negocios o fondos inteligentes.
Abordar las principales barreras institucionales a la formalización de los trabajadores y considerar una reforma al Código del Trabajo.
Repensar el proceso de fijación de salarios mínimos, buscando un equilibrio entre un sistema más simplificado que favorezca su aplicación por parte de los empleadores y un número suficiente de salarios mínimos que tenga en cuenta las diferencias entre sectores y empresas.
Iniciar una discusión técnica sobre el impacto de la cesantía sobre los niveles de informalidad, buscando equilibrar la protección del trabajador frente a la flexibilidad del mercado laboral y explorando mecanismos alternativos para la protección ante el desempleo.
Enmarcar las discusiones en torno a un nuevo Plan Nacional de Empleo dentro de un debate tripartito más amplio a nivel nacional, incluyendo la posibilidad de reformar el Código de Trabajo
Introducir un marco regulatorio para las plataformas digitales, ya sea dentro de un nuevo Código de Trabajo o de forma independiente.
Objetivo de política 3: Invertir de manera más efectiva en la fuerza laboral, centrándose particularmente en mejorar las habilidades y apoyar a los jóvenes, para aumentar la productividad laboral y mejorar la empleabilidad en el sector formal
1. Fortalecer las conexiones entre el sistema de educación y formación y la demanda de habilidades del sector productivo para facilitar la transición a la formalidad:
Fortalecer la educación y formación técnica y profesional, invirtiendo en mejores y más modernas infraestructuras, formación docente y herramientas para identificar las necesidades del mercado laboral.
Armonizar el fragmentado sistema de educación y formación técnica y profesional.
Asegurar la continuidad de los esfuerzos para implementar el Marco Nacional de Cualificaciones, ya que este será clave para facilitar la identificación de las cualificaciones profesionales demandadas por los empleadores.
Fomentar alianzas entre los sectores privado y educativo, ampliando programas que combinan la enseñanza en el aula con la formación práctica y otros servicios activos del mercado laboral, y fortaleciendo los programas de transición de la escuela al lugar de trabajo para los jóvenes.
Crear programas formales de emprendimiento en el último año de secundaria para aumentar la posibilidad de iniciar una actividad laboral formal al salir de la escuela.
Poner en marcha sistemas regulares de recopilación de datos sobre oferta y demanda de competencias. Involucrar al sector productivo y aprovechar los beneficios de la transformación digital para construir dicha información.
Para continuar con la recuperación tras la pandemia del COVID-19 y avanzar en un ambicioso programa de reformas que permita superar los retos estructurales pendientes, la República Dominicana va a necesitar movilizar es grandes cantidades de recursos financieros, tanto públicos como privados. El espacio fiscal en el país ha sido tradicionalmente bajo, y se ha visto aún más reducido por el impacto de la pandemia y por un escenario global muy complejo. En este contexto, es fundamental que el país avance hacia un modelo de “Financiamiento del Desarrollo” más inclusivo, resiliente y sostenible.
Aumentar el espacio fiscal y garantizar recursos suficientes para financiar una trayectoria de desarrollo sostenible requerirá ingresos tributarios adicionales en la República Dominicana. Los ingresos tributarios son bajos y representaron el 12.6% del PIB en 2020. Esta cifra es significativamente inferior a los promedios de ALC y de la OCDE, del 21.9% y el 33.6% respectivamente (OCDE et al., 2022[23]). Se deben explorar diferentes opciones de política pública para aumentar la recaudación tributaria. Identificarlas y encontrar un conjunto adecuado de medidas será fundamental no solo para movilizar mayores recursos a través del sistema tributario, sino también para fortalecer la equidad y el crecimiento económico.
Repensar la estructura tributaria puede mejorar los ingresos y reforzar la capacidad redistributiva del sistema fiscal
La estructura tributaria de la República Dominicana presenta áreas potenciales de reajuste que pueden ayudar a aumentar los ingresos, ampliar la base tributaria y construir un sistema tributario más eficiente y equitativo (Gráfico 1.7). Los impuestos indirectos representan casi dos tercios (60.7%) del total de los ingresos tributarios, lo que supuso el 7.6% del PIB en 2020. Sin embargo, la eficiencia del impuesto sobre el valor añadido (ITBIS) sigue siendo limitada. De hecho, los ingresos tributarios procedentes del ITBIS representan el 4.4% del PIB en la República Dominicana, por debajo de la media de ALC del 5.7%. Existe un margen importante para mejorar la eficiencia del ITBIS y aumentar su capacidad de recaudación. La baja eficiencia en la recaudación de este impuesto se debe principalmente al incumplimiento tributario, a las exenciones fiscales y algunas ineficiencias en la administración tributaria.
Fuente: (OCDE et al., 2022[23]).
Los impuestos directos también tienen el potencial de contribuir más a los ingresos totales y, por su naturaleza progresiva, pueden apoyar un sistema tributario más equitativo. Las dos principales fuentes de ingresos directos son el impuesto sobre la renta (ISR) de las personas jurídicas y físicas. Los ingresos tributarios procedentes del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas representaron el 2.1% del PIB en 2020, convirtiéndose en la segunda mayor fuente de ingresos tributarios después del ITBIS. Sin embargo, este nivel es inferior a los promedios de ALC (3.6% del PIB en 2020) y de la OCDE (2.8% del PIB en 2020) (OCDE et al., 2022[23]). La tasa impositiva a las empresas en la República Dominicana está cerca del promedio de ALC, pero los niveles de eficiencia de su recaudación son bajos. Esto se explica principalmente por la proliferación de incentivos fiscales -sobre todo los utilizados para atraer inversiones en las zonas económicas especiales- y el elevado incumplimiento tributario. Hay margen de mejora en estos ámbitos para poder fortalecer los ingresos procedentes del ISR de las personas jurídicas
La recaudación del impuesto sobre la renta de las personas físicas en la República Dominicana es relativamente baja en comparación con los estándares internacionales, ya que representó un 1.3% del PIB en 2020, muy por debajo de los promedios de ALC (2.2% en 2020) y de la OCDE (8.3% en 2020) (OCDE et al., 2022[23]). Varios factores limitan los ingresos por concepto del ISR de las personas físicas en la República Dominicana. Entre ellos, una base tributaria pequeña, un alto número de personas con ingresos muy bajos, altos niveles de informalidad e incumplimiento tributario, y la existencia de generosas exenciones, deducciones o créditos fiscales. Existen varias opciones para aumentar la base tributaria del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Por ejemplo, sería útil explorar la reducción del nivel mínimo imponible. Del mismo modo, una opción es reducir el costo de ser formal, proporcionando los incentivos correctos para convertirse en empleado formal o racionalizando las exenciones, deducciones o créditos fiscales. La utilización de nuevas tecnologías (por ejemplo, datos automatizados a gran escala) para cotejar el impuesto sobre la renta con la información de los vendedores en línea también podría contribuir a reducir la evasión fiscal.
Los ingresos de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria y las herencias tienen potencial de expansión con bajos efectos distorsionadores y un alto impacto redistributivo. Sin embargo, los ingresos tributarios procedentes de estos impuestos son relativamente bajos en la República Dominicana. Los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria solo representaron el 0.06% del PIB en 2020 (0.4% del PIB en el promedio de ALC y 1.1% del PIB en el promedio de la OCDE) (OCDE et al., 2022[23]). Varios factores limitan los ingresos tributarios procedentes de los bienes inmuebles, entre ellos el bajo nivel de registro de la propiedad, los elevados umbrales de exención y la falta de un registro de la propiedad unificado, actualizado y de fácil acceso. Una información correcta y actualizada y nuevas herramientas digitales pueden reforzar el potencial de los impuestos sobre bienes inmuebles.
Para movilizar más recursos para el desarrollo, se pueden explorar nuevos impuestos en áreas como la economía digital o la transición verde (OCDE et al., 2022[15]). La República Dominicana ya obtiene ingresos de los impuestos sobre los combustibles y varias iniciativas han comenzado gradualmente a crear un marco de impuestos medioambientales. Sin embargo, se pueden explorar otras opciones, como los impuestos sobre el carbono, que son una forma sencilla y rentable de mitigar el cambio climático, aumentar los ingresos tributarios y limitar los daños a la salud derivados de la contaminación local. Otros impuestos (como la creación de un impuesto para los vehículos de más de diez años de antigüedad) ofrecen una nueva oportunidad para aumentar los ingresos fiscales y promover un crecimiento verde. Del mismo modo, el sistema tributario debe adaptarse a los cambios y desafíos que conlleva la digitalización de la economía. Por ejemplo, una propuesta interesante es la de ampliar el IVA del 18% (ITBIS), o el Impuesto Selectivo al Consumo del 10%, a las plataformas digitales. Las estimaciones sugieren que el potencial de ingresos por ITBIS derivados de los impuestos sobre los servicios digitales podría haber representado el 0.4% del PIB de la República Dominicana en 2018, el 0.5% en 2019 y el 0.6% en 2020 (Jiménez y Podestá, 2021[24]). Estos esfuerzos son esenciales no solo para diversificar las fuentes de impuestos, sino también para garantizar una competencia leal entre estas plataformas internacionales y las empresas locales que prestan tales servicios.
La racionalización de las exenciones tributarias y la lucha contra la evasión fiscal son ámbitos de actuación fundamentales para mejorar la recaudación tributaria
La racionalización del gasto tributario puede ayudar a crear un mayor espacio fiscal y a mejorar el impacto global del sistema tributario en términos de equidad y eficiencia. Los gobiernos habitualmente utilizan las exenciones tributarias para alcanzar diferentes objetivos económicos, sociales y de equidad, proporcionando condiciones específicas para incentivar determinados comportamientos de los agentes económicos. En 2021, el gasto tributario en la República Dominicana representó un 4.44% del PIB, uno de los niveles más altos en ALC (Gráfico 1.8). Un 70.1% de los gastos tributarios procedieron de los impuestos indirectos en 2021, estando la mayoría de ellos vinculados con el ITBIS (54.4% del total) y con los impuestos sobre los hidrocarburos (7.4%). El gasto tributario asociado al ITBIS representó el 2.41% del PIB, y todo el gasto tributario vinculado a impuestos indirectos supuso el 3.12% del PIB. El gasto tributario vinculado a los impuestos directos representó el 1.32% del PIB, repartido entre el 0.76% del PIB de los impuestos sobre la renta y el 0.56% de los impuestos sobre el patrimonio y la propiedad (Ministerio de Hacienda, 2020[25]).
Las exenciones tributarias no siempre están bien diseñadas, y pueden ser regresivas al proporcionar mayores beneficios a quienes los necesitan menos, o no siempre favorecen sus objetivos originales de impulsar la creación de empleo o el crecimiento económico. Una reforma o eliminación gradual del gasto tributario obsoleto o mal focalizado y que no logra los objetivos establecidos puede ser una fuente de mayor recaudación tributaria. El gasto tributario necesita evaluaciones periódicas para valorar regularmente sus efectos sobre el crecimiento, el empleo, la desigualdad y la eficiencia. Del mismo modo, es importante evitar la arbitrariedad en los criterios de admisión de las empresas en los regímenes económicos especiales, estableciendo condiciones claras para el acceso.
Fuente: Cálculos de los autores con base en fuentes nacionales; (Redonda, Haldenwang y Aliu, 2021[26]) y (Peláez-Longinotti, 2019[27]).
La lucha contra el incumplimiento tributario puede ser una fuente de mayores ingresos tributarios, al tiempo que hace que el sistema impositivo sea más equitativo y justo. El incumplimiento fiscal en la República Dominicana se encuentra entre los más altos de ALC, con un nivel estimado de 61.8% (4.2% del PIB) para el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas; 57.1% (1.68% del PIB) para el impuesto sobre la renta de las personas físicas; y 43.5% (3.6% del PIB) para el IVA en 2017 (Gráfico 1.9). De hecho, la evasión del IVA en la República Dominicana está muy por encima del promedio de ALC, del 30.1% (Ministerio de Hacienda, 2018[28]; Gómez Sabaini y Morán, 2020[29]) Mejorar la eficiencia del IVA para reducir el incumplimiento requeriría el uso de herramientas digitales (por ejemplo, ampliar el uso de la facturación electrónica), explorar políticas alternativas e innovadoras (como el IVA personalizado) y modernizar y adaptarse a los retos de la economía digital. Las campañas de información y los esfuerzos de sensibilización y de moral tributaria, junto con la simplificación del sistema, también pueden ser medidas eficaces a corto plazo para luchar contra el incumplimiento tributario.
En el ámbito internacional, es fundamental abordar tanto los retos derivados de la digitalización de la economía como del incumplimiento por parte de las multinacionales. En ocasiones, las empresas trasladan artificialmente sus beneficios a lugares de baja o nula tributación en los que su actividad económica es escasa o inexistente, o erosionan las bases imponibles a través de pagos deducibles, como intereses o cánones. Este reto internacional se aborda en el Marco Inclusivo de la OCDE/G20, conocido como BEPS. Seguir cumpliendo con los acuerdos y acciones de este Marco será fundamental para enfrentar el incumplimiento fiscal en la República Dominicana.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (Gómez Sabaini y Morán, 2020[29]).
Los mayores ingresos deben complementarse con un gasto público más eficiente, como parte de un pacto fiscal amplio
Los reducidos niveles de espacio fiscal subrayan la necesidad de contar con un gasto público más eficiente, que permita dar respuesta tanto a los retos de corto plazo como al desarrollo en el largo plazo. Las ineficiencias del gasto público en la República Dominicana son relativamente grandes y se estiman en un 3.8% del PIB, ligeramente por debajo del promedio de ALC del 4.4% del PIB (Banco Mundial, 2019[30]). Las ineficiencias se deben principalmente a las fugas en las transferencias y a pérdidas asociadas a contrataciones públicas. Para aumentar la eficiencia del gasto público, será fundamental una mejor focalización de los programas sociales, así como el fortalecimiento del marco institucional del gasto público. Esto incluye marcos presupuestarios plurianuales que promuevan una mayor transparencia y tengan en cuenta la fase del ciclo económico (por ejemplo, través de una regla fiscal), y que protejan la inversión de capital y el gasto social clave. Del mismo modo, las evaluaciones ex ante pueden ayudar a orientar las asignaciones presupuestarias para aumentar la eficiencia, mejorar el diseño de las políticas futuras y aumentar la transparencia ofreciendo una mejor rendición de cuentas a los ciudadanos.
El aumento de los ingresos fiscales y la mejora de la eficiencia del gasto público vienen acompañados de retos importantes y pueden generar posiciones encontradas entre grupos con intereses diversos. Por ello, será fundamental enmarcar estos esfuerzos dentro de un pacto fiscal amplio y consensuado, tal como se prevé en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030. Esto debe ser visto como una oportunidad para fortalecer las fuentes de financiamiento necesarias para avanzar en una senda de desarrollo inclusivo y sostenible en el país. Agrupar las distintas reformas fiscales en un paquete amplio puede ayudar a suscitar más apoyos y a superar las barreras de la economía política, generando mayor legitimidad y facilitando el avance hacia un sistema más progresivo (OCDE et al., 2021[2]).
La profundización y el fortalecimiento del sistema financiero serán fundamentales para canalizar el financiamiento privado hacia el desarrollo
El desarrollo del mercado de deuda doméstica puede favorecer el crecimiento económico y la inclusión social. El financiamiento a largo plazo a través de emisiones de bonos y otros valores relacionados permite obtener capital de inversión para infraestructuras, viviendas o equipamiento, equilibrar los niveles de consumo a lo largo del tiempo, y hacer frente a emergencias climáticas y sanitarias, apoyando así el progreso económico, social y medioambiental en el largo plazo. La pandemia del COVID-19 generó mayores necesidades de financiamiento a través de emisiones de bonos. La República Dominicana aumentó su acceso al mercado a tasas relativamente bajas, emitiendo una combinación de bonos extranjeros y nacionales. La elevada liquidez internacional en los mercados emergentes durante la pandemia, y en particular los flujos de capital hacia los bonos soberanos, contribuyeron a estos resultados positivos. Como resultado, la deuda del sector público consolidado alcanzó un 70.3% del PIB en 2020, casi 20 puntos porcentuales más que en 2019 (53.2%), y se ha venido reduciendo, a 62.1% en 2021 y con un nivel estimado para 2022 de 59.2% del PIB. (FMI, 2022[31])
El mercado de bonos en moneda local se está desarrollando, pero se necesitan esfuerzos adicionales. La coordinación entre el Banco Central y el Tesoro es fundamental para evitar la fragmentación de la deuda, la competencia innecesaria, las distorsiones de la curva de rendimiento y los costos adicionales de emisión (OCDE, 2012[32]). En los últimos años, ambas instituciones se han esforzado por reunirse regularmente para reforzar la coordinación de las emisiones de deuda pública en el mercado local.
El mercado local de bonos privados de la República Dominicana también está poco desarrollado. Desde 2013, el importe total de la deuda privada emitida como porcentaje del PIB ha fluctuado entre el 0.7% y el 0.2%, mientras que en los países de ALC ha oscilado entre el 25% y el 50% del PIB (Abraham, Cortina and Schmukler, 2020[33]). Esto podría deberse, en parte, a que las grandes empresas locales prefieren emitir notas internacionales o acceder a facilidades de crédito o préstamos en los mercados internacionales en moneda extranjera. Asimismo, los fondos de pensiones siguen invirtiendo gran parte de sus carteras en bonos del sector público, lo que reduce la liquidez en el mercado de bonos privados. Recientemente se están incorporando nuevos actores al mercado local de bonos privados. Las autoridades públicas de la República Dominicana también se han mostrado activas, ya que se han aprobado nuevas leyes para mejorar la protección de los inversores minoritarios y el funcionamiento del mercado, y han sentado las bases para nuevas innovaciones en el mercado nacional, como las emisiones de bonos verdes y sociales.
El sistema bancario de la República Dominicana ha demostrado ser resistente, pero existe un amplio margen de mejora en su contribución al financiamiento del desarrollo. La profundidad del sistema bancario ha crecido, pero sigue estando por debajo de ALC y de la OCDE. En 2019, el crédito bancario se situó en un 28.9% del PIB, por debajo del 50% en ALC y del 80% en la OCDE, en promedio (Banco Mundial, 2022[4]). El sistema bancario sigue estando concentrado, y las tasas de interés reales y los márgenes de intermediación son relativamente altos. Las diez mayores entidades por activos controlaban el 90.2% de los depósitos a finales de 2020, 3.3 puntos porcentuales más que en 2012. Entre una muestra de 19 economías de ALC, la República Dominicana presentó el cuarto sistema financiero más concentrado (Tambunlertchai et al., 2021[34]). En el caso de las tasas de interés reales de los préstamos para el sector privado, se mantuvieron altas, cerca del 10%, entre 2010 y 2019, lo que supone un obstáculo para acceder al financiamiento bancario en el sector formal de la economía (Banco Central de la República Dominicana, 2022[35]).
Objetivo de política 1. Aumentar la recaudación y mejorar la estructura tributaria
1. Reequilibrar la estructura tributaria con un mayor peso de los impuestos directos y una mayor progresividad
Considerar la viabilidad y conveniencia de disminuir el mínimo imponible para el impuesto sobre la renta de las personas físicas, asegurando la inclusión efectiva de los deciles de ingreso alto.
Explorar el potencial del IVA (ITBIS) personalizado para aumentar la recaudación a través de este impuesto, al tiempo que se compensa a los contribuyentes de bajos ingresos.
Reforzar los registros de la propiedad para aumentar los ingresos procedentes de los impuestos sobre la propiedad: i) avanzar hacia un registro de la propiedad unificado y simplificado, con información actualizada en los catastros centrales; ii) reducir asimetrías de información en bienes inmuebles, ajustando la diferencia entre valor de tasación y de mercado.
Explorar el potencial de nuevos impuestos vinculados con la economía emergente, como los impuestos digitales y verdes, que sirvan para el doble propósito de aumentar la recaudación y crear los incentivos para un modelo de desarrollo más sostenible y tecnológico.
Objetivo de política 2: Racionalizar las exenciones fiscales para aumentar la recaudación y mejorar el impacto global del sistema tributario en términos de equidad, eficiencia y simplicidad
1. Reconsiderar y evaluar las exenciones fiscales vinculadas a las principales fuentes de ingresos tributarios
Reconsiderar las exenciones del IVA (ITBIS) para mejorar la eficiencia y reducir el impacto regresivo de este impuesto: por ejemplo, las exenciones aplicadas a servicios financieros o a importaciones de bienes de bajo valor. Estas medidas deben ir acompañadas de compensaciones para grupos de menores ingresos (p. ej. con transferencias monetarias).
Evaluar las deducciones del impuesto sobre la renta de las personas físicas, por ejemplo, las exenciones de los gastos a la educación, que pueden tener un carácter regresivo.
2. Evaluar el impacto de los Zonas Económicas Especiales y considerar una eliminación gradual de aquellas exenciones que generan más costos —en términos de ingresos tributarios no percibidos— que beneficios
Replantear los incentivos fiscales asociados a los regímenes económicos especiales mediante evaluaciones periódicas, para garantizar que sus implicaciones distributivas y su eficiencia sean evaluadas regularmente.
Incluir en los informes de gasto tributario un análisis de cómo estos incentivos contribuyen a objetivos de desarrollo como el crecimiento económico, la creación de empleo de calidad o el apoyo a los grupos de menores ingresos.
Limitar posibles arbitrariedades asociadas a los regímenes económicos especiales, reforzando los criterios de admisión de las empresas; replanteando la gobernanza de estos regímenes para equilibrar responsabilidades entre sector privado y público; incluyendo todos los gastos tributarios en el código tributario; o dando al Ministerio de Hacienda el papel principal en la concesión de estos incentivos.
Objetivo de política 3: Combatir el incumplimiento fiscal
1. Utilizar herramientas digitales para luchar contra la evasión y aprovechar los acuerdos internacionales existentes
Ampliar el uso de la facturación electrónica (e-CF) y avanzar hacia su obligatoriedad, así como trabajar para reforzar la aplicación del principio de destino.
Como miembro del marco inclusivo de la OCDE/G20 sobre BEPS, avanzar en la aplicación de las medidas incluidas en este marco para hacer frente a los desafíos provocados por la digitalización global.
2. Utilizar las herramientas digitales para aumentar el cumplimiento fiscal mediante la simplificación del sistema tributario.
Las campañas de información, los esfuerzos de concienciación y el uso de incentivos pueden tener un impacto en la reducción del incumplimiento fiscal.
Adoptar las recomendaciones del Kit de Herramientas de IVA Digital para Lationamérica y el Caribe de la OCDE/Banco Mundial, con el objetivo de abordar los desafíos en la aplicación del IVA al comercio digital.
Explorar el potencial de la automatización a gran escala de los datos y el cruce de la información sobre el Impuesto sobre la Renta con la de los vendedores online, como mecanismos para luchar contra el incumplimiento.
Objetivo de política 4: Mejorar la calidad y la eficiencia del gasto público
Mejorar la focalización de los programas sociales, analizando la vulnerabilidad al nivel del hogar; reforzar la interoperabilidad de los registros existentes; explorar formas innovadoras de llegar a los trabajadores informales con transferencias monetarias.
Acompañar el diseño e implementación de nuevas políticas públicas con evaluaciones ex ante, lideradas por la autoridad presupuestaria central. Las evaluaciones ex ante pueden ayudar a orientar las asignaciones presupuestarias y aumentar su eficiencia, mejorando el diseño de las políticas futuras y aumentando la transparencia, ofreciendo un mayor nivel de rendición de cuentas a los ciudadanos.
Reforzar los marcos fiscales. El establecimiento de un marco presupuestario plurianual que incluya una regla fiscal puede promover una mayor transparencia y proteger la inversión de capital, así como el gasto social clave en diferentes momentos del ciclo económico o frente a posibles choques internos o externos.
Objetivo de política 5: Concluir un Pacto Fiscal para apoyar la recuperación y construir un modelo de financiamiento más inclusivo y sostenible en el país
Construir una estrategia fiscal holística y bien coordinada para la recuperación, respaldada por un amplio consenso, y avanzar gradualmente hacia el objetivo establecido en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 de alcanzar un nivel de ingresos fiscales del 21.5% del PIB en 2025 y del 24% en 2030.
Objetivo de política 6: Reforzar el sistema bancario para canalizar los recursos financieros hacia actividades productivas y aumentar la inclusión financiera
Favorecer nuevas reducciones de las tasas de interés reales de los préstamos para promover la inversión y el crecimiento a largo plazo, a través de una mayor competencia entre los bancos y otras instituciones financieras, incluyendo la promoción de Fintech o bancos digitales.
Avanzar en una ambiciosa Estrategia Nacional de Inclusión Financiera.
Objetivo de política 7: Profundizar y seguir desarrollando el mercado de deuda pública y privada en el país
Elaborar una nueva Estrategia de Deuda a Mediano (EDM) Plazo con nuevas directrices que reflejen el nuevo entorno tras la crisis del COVID-19 y las lecciones aprendidas de la anterior EDM (2016-2020) para mejorar la gestión de riesgos y las capacidades de planificación de la Oficina de Gestión de la Deuda.
Seguir reforzando la coordinación entre el Tesoro, el Banco Central y otros organismos reguladores como la Superintendencia del Mercado de Valores en el mercado local para reducir las tasas de interés de los préstamos, promover la liquidez de los bonos a largo plazo y seguir diversificando la base de inversores.
Avanzar en los esfuerzos para desarrollar una curva de rendimiento de bonos libres de riesgo en moneda local, y desarrollar el mercado de deuda privada, promoviendo la diversificación de la base de inversores a través de cambios apropiados en las regulaciones de los fondos de pensiones y las carteras de inversión y los incentivos fiscales para los individuos.
La transformación digital se ha convertido en una tendencia global de gran impacto, que conlleva importantes desafíos pero que también presenta grandes oportunidades para favorecer un desarrollo inclusivo y sostenible en la República Dominicana. Las tecnologías digitales tienen el potencial de mejorar la productividad, fomentar la inclusión, ayudar a luchar contra el cambio climático, transformar las instituciones públicas y aumentar el bienestar general de los ciudadanos. Sin embargo, si no va acompañada de un conjunto de políticas adecuado, la transformación digital también puede profundizar las desigualdades existentes y generar nuevas brechas digitales que pueden ser una fuente importante de exclusión (OCDE et al., 2020[36]).
Para avanzar en la transformación digital y hacer que sea una fuente de bienestar para toda la ciudadanía en la República Dominicana, será necesario poner en marcha una agenda de políticas ambiciosa. En ese sentido, en 2021, el Decreto 71-21 creó el Gabinete de Transformación Digital y se inició el Diálogo Nacional de Transformación Digital (Dialogo de las reformas 2021: Transformación Digital) (Consejo Económico y Social, 2021[37]). Estos dos hitos son buena evidencia del compromiso político para posibilitar una transformación digital en el país, que se tradujo en la aprobación en 2022 de una Agenda Digital 2030.
La transformación digital de los hogares y las escuelas
Más personas que nunca tienen conexión a Internet en la República Dominicana, pero brindar acceso y conectividad a toda la ciudadanía sigue siendo un desafío pendiente. El país mejoró en términos de conexiones de banda ancha fija desde 2014 (5.9 conexiones por 100 habitantes) hasta 2020 (9.5 conexiones por 100 habitantes), pero aún está por debajo de los promedios de ALC (14.2 conexiones por 100 habitantes) y países miembros de la OCDE (33.6 conexiones por cada 100 habitantes) (ITU, 2021[38]). Alrededor del 32% de los hogares tenía acceso a una conexión de banda ancha fija a Internet en 2018, por debajo de los promedios de ALC (42%) y del mundo (55%), a pesar de las mejoras significativas entre 2014 y 2018 (ONTIC, 2020[39]).
Las suscripciones activas de banda ancha móvil por cada 100 habitantes también han aumentado notablemente, de 31.2 suscripciones en 2014 a 70.9 suscripciones en 2020. Esto está ligeramente por debajo del promedio de ALC (72.1 suscripciones) y por debajo del promedio de los países miembros de la OCDE (110.9 suscripciones) (ITU, 2021[38]). La expansión de los teléfonos móviles en la sociedad destaca la importancia de contar con una red sólida de banda ancha móvil, que puede ayudar a garantizar el acceso a Internet para todos. De hecho, en la República Dominicana el 80% del acceso a Internet de banda ancha móvil es a través de dispositivos celulares (INDOTEL, 2021[40]). Esto es similar a la tendencia en LAC, donde las suscripciones activas de banda ancha móvil en 2018 fueron más de cinco veces más altas que las suscripciones de banda ancha fija (OCDE et al., 2020[36]).
La expansión de la banda ancha fija y móvil en la República Dominicana ha llevado a un aumento significativo en el número total de usuarios de Internet. En 2020, la República Dominicana tenía una de las tasas más altas de usuarios de Internet en ALC. Desde 2010, el porcentaje de usuarios de Internet se ha más que duplicado, del 31.4% al 76.9%, situándose unos diez puntos porcentuales por debajo del promedio de la OCDE (ITU, 2021[38]).
Si bien la República Dominicana ha experimentado una rápida expansión de la conectividad, aún persisten brechas importantes en términos de acceso y uso, tanto entre territorios como entre grupos de diferente estatus socioeconómico, edad y género. Además, es posible que estas brechas se hayan exacerbado durante la pandemia. Las disparidades territoriales representan una de las mayores desigualdades vinculadas a la transformación digital. De hecho, la proporción de hogares con acceso a Internet va desde el 44.4% en provincias altamente pobladas y desarrolladas como el Distrito Nacional o el 34.4% en La Altagracia, hasta los bajos niveles de conectividad en provincias más pequeñas y menos desarrolladas, como Elías Piña (5.4%) o Independencia (4.9%). Hay una diferencia de 45.8 puntos porcentuales entre la región con la mayor y la menor proporción de hogares con conexión a Internet. Nueve de las 32 provincias de la República Dominicana no alcanzan el umbral del 10% de hogares con Internet (INDOTEL, 2021[41]). Las disparidades territoriales en la República Dominicana son similares a las de otros países de ALC y mayores que en la OCDE (Gráfico 1.10).
Fuente: Elaboración de los autores con base en (ITU, 2021[38]).
La República Dominicana ha visto un aumento en el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en las escuelas en los últimos años. De hecho, la cantidad de estudiantes por computadora ha disminuido desde 2015. En 2018, había una computadora disponible por cada 1.4 estudiantes y casi una computadora con conexión a Internet por cada 2 estudiantes. Esto sitúa a la República Dominicana en una posición ligeramente mejor que el promedio de ALC, pero peor que el promedio de la OCDE, que en 2018 tenía aproximadamente una computadora conectada a Internet por estudiante (OCDE et al., 2020[36]). Sin embargo, todavía existen brechas notables entre los diferentes grupos socioeconómicos en términos de acceso a las TIC, tanto en la escuela como en el hogar. Por ejemplo, en promedio, el 47% de las escuelas estaban equipadas con plataformas efectivas de apoyo al aprendizaje en línea, uno de los niveles más altos en los países de ALC. Este nivel fue del 61% en las escuelas en entornos favorecidos y solo del 33% en las escuelas en entornos desfavorecidos (es decir, una diferencia de 28 puntos porcentuales) (Gráfico 1.11).
Fuente: (OCDE et al., 2020[36]).
La transformación digital de la economía y de los empleos
La transformación digital puede ser un catalizador para el crecimiento de la productividad, favoreciendo la innovación y la diversificación productiva. Para aprovechar estas oportunidades, es fundamental transformar las economías, los sectores productivos y las instituciones para poder absorber y adaptarse a las tecnologías digitales. Estas nuevas tecnologías cambian la forma en que las empresas producen bienes y servicios, y el modo en que innovan e interactúan con otras empresas, trabajadores, consumidores y gobiernos. La digitalización abre la puerta a capacidades superiores de almacenamiento de datos y mayores niveles de procesamiento, mientras que la inteligencia artificial permite a las empresas automatizar tareas cada vez más complejas (OCDE et al., 2020[36]).
Tener un sistema de innovación sólido es fundamental para aprovechar al máximo la transformación digital y promover el crecimiento de la productividad. Sin embargo, la República Dominicana tiene un desempeño insuficiente en esta área. La inversión en investigación y desarrollo (I+D) es baja: el país reportó una inversión en I+D del 0.01% del PIB en 2015, inferior a los promedios de ALC (0.7%) y OCDE (2.34%) en 2018. Mayores esfuerzos en I+D e innovación podrían impulsar la productividad así como la calidad de la producción (OCDE/UNCTAD/CEPAL, 2020[6]). Un sistema logístico de alto rendimiento es otra dimensión crítica de la construcción de un ecosistema digital que conduzca al crecimiento de la productividad. La valoración de la República Dominicana en el Índice de Desempeño Logístico ha disminuido en los últimos años y actualmente está por debajo del promedio de ALC (CAF, 2020[42]).
La transformación digital tiene un impacto sobre los mercados laborales, al transformar los empleos y las habilidades requeridas por parte de los empleadores. En la República Dominicana, se estima que alrededor del 12% de los empleos podrían estar en alto riesgo de automatización (Gráfico 1.12. Esto está ligeramente por debajo del impacto en los países de ALC en general, donde el 16% de los trabajos, en promedio, corren un alto riesgo de automatización y otro 16% de las ocupaciones pueden cambiar sustancialmente debido a la transformación digital. La estructura económica de la República Dominicana puede explicar el limitado impacto de la transformación digital en el empleo. Con una gran parte del trabajo concentrado en servicios y sectores poco calificados, como el comercio minorista y la construcción, que no son fáciles de automatizar, la destrucción de empleo puede ser menos drástica. Sin embargo, esto también puede ser revelador de los bajos niveles de sofisticación en la estructura productiva del país, con baja penetración de las TIC e incapacidad para avanzar hacia sectores de mayor valor agregado.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (OCDE et al., 2020[36]) y (Weller, Gontero and Campbell, 2019[43]).
Dos áreas de política pública aparecen como particularmente relevantes para hacer de la transformación digital una fuente de generación de mejores trabajos. La primera tiene que ver con las habilidades de los trabajadores: es fundamental contar con una combinación de competencias que incluya habilidades cognitivas y socioemocionales sólidas junto con habilidades digitales de alto nivel y vinculadas a ocupaciones relacionadas con la tecnología. Sin embargo, la República Dominicana ocupa el puesto 106 en el mundo en términos de habilidades digitales (Network Readiness Index, 2020[44]). La segunda área de política pública es el aprendizaje a lo largo de la vida: ante los grandes cambios que está experimentando la economía y los mercados de trabajo, será fundamental poder proveer formación, capacitación y aprendizaje de calidad en todas las etapas de la vida, con un fuerte componente de formación en competencias digitales.
Una visión estratégica de la transformación digital
La transformación digital genera oportunidades (y desafíos) en prácticamente todas las dimensiones de la política pública. Por eso, el éxito de avanzar hacia una economía y una sociedad digitales depende en gran medida de la capacidad de desarrollar una agenda digital (AD) clara, ambiciosa y transversal que también esté vinculada a la estrategia de desarrollo de largo plazo del país (OCDE et al., 2020[36]).
En 2021, la República Dominicana estableció el Gabinete de Transformación Digital para supervisar la Agenda Digital (AD) 2030, que fue aprobada en 2022. Existen varios criterios que son relevantes para el éxito de una AD (OCDE et al., 2020[36]). Acompañar esa agenda de una asignación de responsabilidades clara y con poderes de implementación fuertes es fundamental. Un organismo de alto nivel que lidere la estrategia puede ser particularmente útil para coordinar una transformación digital rápida. Además, la coordinación efectiva entre los organismos gubernamentales, más allá de los ministerios relacionados con las TIC, también es esencial para la implementación de una AD coherente, y debe complementarse con un marco integral de gobernanza de datos para garantizar una gestión adecuada de los datos durante todo el ciclo de vida de la AD. Del mismo modo, dado que la transformación digital es promovida por múltiples partes, incluidas empresas, individuos y otras partes interesadas no gubernamentales, es importante garantizar un diálogo abierto entre los diferentes actores, que puede ayudar a identificar obstáculos, intercambiar mejores prácticas y crear oportunidades para la sociedad. Un marco de supervisión efectivo es importante para monitorear la implementación y evaluar los avances de la AD. También es importante que la AD esté bien alineada con la Estrategia Nacional de Desarrollo (OCDE et al., 2020[36]). Muchos de estos aspectos están reflejados en el diseño de la Agenda Digital 2030 de la República Dominicana, que debe estar en el centro de los esfuerzos para una transformación digital ambiciosa.
Objetivo de política 1: Aumentar la conectividad en toda la República Dominicana para garantizar una transformación digital exitosa e inclusiva
1. Diseñar políticas que continúen aumentando las conexiones a Internet de banda ancha en la República Dominicana y cierren la brecha con ALC y la OCDE.
Invertir en redes de comunicación, creando las condiciones para atraer inversión privada y fomentar alianzas público-privadas.
2. Reducir las brechas en el acceso, particularmente en áreas rurales y entre poblaciones de bajos ingresos:
Ampliar la conectividad en las zonas rurales aprovechando al máximo las tecnologías existentes.
Ampliar la conectividad a través de redes públicas mejoradas, particularmente en áreas remotas.
Subsidiar el acceso a Internet para poblaciones de bajos ingresos, haciendo uso de las fuentes de información existentes para identificar y focalizar mejor en los hogares vulnerables.
Objetivo de política 2: Mejorar las habilidades digitales y el uso de herramientas digitales en el sistema educativo y en la transición al nuevo mundo laboral
1. Desarrollar habilidades digitales entre estudiantes y docentes, así como entre la población adulta:
Incorporar habilidades y herramientas digitales en todo el sistema educativo, comenzando desde la primera infancia.
Desarrollar un ambicioso programa de formación de docentes actuales y futuros en competencias digitales, que incluya métodos pedagógicos innovadores y adaptados a las necesidades de la sociedad digital.
Cerrar la brecha en las TIC en las escuelas de diferentes entornos socioeconómicos, incluido el acceso a recursos y plataformas educativos en línea y dispositivos digitales para la enseñanza y el aprendizaje.
Desarrollar un mapa nacional que identifique las necesidades de las escuelas en materia de conectividad, TIC y dotaciones digitales para desarrollar acciones focalizadas en las zonas más desfavorecidas.
Potenciar el componente digital dentro de la educación y formación profesional, así como en la educación superior, con titulaciones específicas relacionadas con perfiles profesionales emergentes en la economía digital.
Desarrollar mecanismos para identificar la demanda de habilidades y, en particular, las necesidades emergentes de la economía digital.
Objetivo de política 3: Crear un ecosistema digital para impulsar el desarrollo de la economía digital
1. Habilitar el uso de herramientas y servicios digitales por parte de las MIPYMES y favorecer el surgimiento de una industria digital:
Implementar programas públicos específicos para apoyar a las MIPYME en la adopción de tecnologías digitales y su uso para conectarse mejor con empresas más grandes y cadenas de valor globales.
Desarrollar instrumentos e incentivos específicos para el desarrollo de la industria digital en República Dominicana.
2. Desarrollar un ecosistema digital holístico para facilitar la transformación digital de los procesos de producción por parte de todas las empresas y para promover el crecimiento de la productividad:
Desarrollar un plan estratégico para mejorar el ecosistema digital como catalizador de una mayor productividad, reconociendo que esto debe incluir inversiones complementarias clave en I+D, infraestructura y logística, y habilidades y capital humano, incluidas las capacidades organizativas y de gestión.
Objetivo de política 4: Adoptar una visión estratégica y bien coordinada de la transformación digital
1. Garantizar un enfoque coherente y holístico de la transformación digital, como se presenta en la Agenda Digital 2030, que esté bien conectado con la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
Asignar responsabilidades claras y poderes de implementación adecuados a un organismo de alto nivel que lidere la Agenda Digital 2030 (como es el caso del Gabinete de Transformación Digital).
Garantizar una coordinación eficaz entre los órganos gubernamentales (más allá de los ministerios relacionados con las TIC); un marco integral de gobernanza de datos; un diálogo abierto entre actores; y un marco de supervisión eficaz.
Fortalecer el uso de tecnologías digitales para mejorar la recopilación y el uso de datos estadísticos y fortalecer su potencial para informar políticas públicas (p. ej., uso de big data).
Desarrollar mecanismos para producir periódicamente indicadores digitales que permitan monitorear el progreso en la Agenda Digital 2030 y una mejor comprensión de los desafíos y oportunidades emergentes a medida que avanza la transformación digital.
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