1. Evaluación y recomendaciones

Este capítulo presenta la evaluación y las recomendaciones de este informe. La primera sección contiene la evaluación, que se divide entre los hallazgos relacionados con la regulación ferroviaria y los hallazgos relacionados con la gobernanza de la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario. Para cada hallazgo, se desarrollan los argumentos correspondientes que condujeron a una conclusión particular. La segunda sección contiene las recomendaciones, que ofrecen propuestas concretas para abordar los hallazgos mencionados previamente.

    

Evaluación sobre la regulación ferroviaria

1. 1. El fortalecimiento de la capacidad de reglamentación mediante el establecimiento de la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario (ARTF) era una medida esencial y pendiente para fomentar el desarrollo de un sistema ferroviario seguro, eficiente y competitivo en México. La ARTF ha progresado consistentemente para cerrar la brecha en la capacidad reguladora necesaria para garantizar la aplicación de la Ley de Regulación de los Servicios Ferroviarios. Sin embargo, aún existen muchos retos, entre ellos los relativos al presupuesto, la reglamentación y la gobernanza, a fin de aspirar a la plena aplicación de las disposiciones legales.

La ARTF ha puesto en práctica todos los objetivos a corto plazo que se le fijaron en las revisiones de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario en el 2015. La ARTF se está enfocando en garantizar que estén instauradas las herramientas técnicas para la ejecución de su mandato. Esto incluye la recolección de información detallada y exacta sobre los ingresos y costos ferroviarios, así como la capacidad del personal de la agencia para analizar y utilizar dichos datos. Lo anterior incluye actualizar el registro de los activos de las concesiones y actualizar los requisitos técnicos para la inspección y el mantenimiento de las vías. Lo último ya ha implicado una mejoría significativa para asegurar una operación segura del sistema. Mantener un registro actualizado de los recargos en las tarifas de transportación también es importante. Parte del tráfico es extremadamente sensible a estos cargos y los cambios en los “descuentos” aplicados por los titulares de las concesiones pueden tener un impacto significativo en la viabilidad del tráfico. También incluye la recolección de información precisa y comprobable sobre qué derechos de uso de vías se están utilizando actualmente y los detalles de su uso.

Sin embargo, las restricciones presupuestarias han desacelerado el progreso, retrasando el reclutamiento de personal especializado y ha resultado en puestos cubiertos por personal con deberes adicionales en otras áreas de la política ferroviaria, diluyendo los recursos disponibles para la regulación. Los retrasos parecen deberse en gran parte o en su totalidad a esta sub financiamiento, y la dirección y planeación administrativa han sido efectivas en estas circunstancias restringidas.

Adicionalmente, existen brechas en la legislación que impiden una acción dirigida a implementar las disposiciones legales completamente, lo que tiene un impacto en el desarrollo de los servicios ferroviarios. Estas incluyen problemas sobre los derechos de uso de vías, tarifas y problemas de competencia, así como desafíos en el diseño de la gobernanza de la ARTF (que se analiza a detalle más adelante).

Los retrasos y los desafíos significan que todo el impacto del establecimiento de la ARTF no será aparente en el corto plazo. Se debe fortalecer el financiamiento de la Agencia para facilitar la ejecución de su mandato y cualquier reforma adicional debe basarse en los éxitos logrados hasta ahora a través de las intervenciones de la ARTF en vez de tomar una nueva dirección.

1. 2. El tiempo tomado para implementar algunos de los principales derechos de uso de vías obligatorios en los acuerdos de concesión para la interconexión y competencia refleja una capacidad regulatoria inadecuada para hacer cumplir la ley.

La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario de 1995 estipula que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) otorgue concesiones a compañías privadas para que operen las líneas ferroviarias bajo las condiciones establecidas por la Secretaría y dispuestas en los títulos de concesión. Los términos de acceso a la infraestructura ferroviaria se establecen a través de los tres instrumentos: la ley, los reglamentos y los acuerdos de los títulos de concesión, en conjunto. Las concesiones se diseñaron para maximizar el ingreso producido de la venta de las rentas y, por lo tanto, consideró largos periodos de acceso exclusivo a mercados.

Derechos de paso y de arrastre específicos se estipularon en los anexos a los acuerdos de concesión como una excepción otorgados exclusivamente al titular de la concesión. Estos derechos de paso permiten al titular de una concesión operar servicios de carga sobre las vías de la otra concesión. Algunos de estos derechos de paso y arrastre incluidos en los títulos de propiedad de concesión fueron para dar lugar a la competencia, principalmente por razones operativas más prácticas. La mayor parte se limita a productos, rutas, itinerarios y pares de origen-destino específicos (excluyendo el servicio comercial entre puntos intermedios).

Algunos de los derechos diseñados para promover la interconexión se implementaron sin retraso,1 sirviendo a plantas industriales específicas o conectando redes fragmentadas. No obstante, hubo casos de negociaciones estancadas entre las concesiones sobre los términos de uso de muchos de los derechos2, y ha sido problemático el uso de otros derechos de uso de vías.

A los titulares de la concesión también se les permite utilizar los derechos de paso voluntariamente para gestionar las interrupciones y las secciones congestionadas de la vía (Regulación 107). Sin embargo, por lo general no existe ningún incentivo para las concesiones para que acepten los términos sobre los derechos diseñados para facilitar la competencia y su interés subyacente es preservar mercados exclusivos en vez de competir por clientes y debilitar la exclusividad.

El gobierno también se reservó el derecho en los títulos para asignar derechos de paso adicionales para trenes de pasajeros. También se reservó el derecho para asignar derechos de paso y arrastre adicionales para trenes de carga en el interés público – condicionado a la factibilidad económica y técnica desde el punto de vista de la concesión, el tráfico internacional y en la base de reciprocidad. Ahora, no se ha especificado ninguna prueba de factibilidad económica, y no se ha realizado ninguna concesión sobre los derechos de uso de vías o arrastre. Estas disposiciones se estipulan en el Artículo 1.4.2 de los acuerdos de concesión.

El establecimiento de la ARTF contribuyó a aliviar parte de la limitada capacidad reguladora de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) para hacer cumplir y promover el uso de los derechos de paso, lo que repercute en la promoción del desarrollo de los servicios ferroviarios mediante una competencia más intensa, aunque todavía existen lagunas operativas, legislativas y de gobernanza, que se examinan a continuación. La escasa capacidad para asegurar el cumplimiento de la ley hasta la fecha sugiere que posiblemente haya un potencial no explotado de mejora de la eficiencia y la calidad del servicio mediante el desarrollo de la competencia en el marco actual de la ley

Combinado con una base operativa para la regulación de tarifas (véase más adelante), la reciente expiración del periodo de 20 años de exclusividad de los derechos de paso y arrastre en los acuerdos de concesión como una protección alternativa para los transportistas cautivos a tarifas reguladas puede demandar acuerdos más privados con respecto a los derechos de uso de vías y arrastre, con remedios para los transportistas con la ARTF en caso de que los acuerdos se demuestren insuficientes, por consiguiente la importancia de fortalecer la capacidad regulatoria de la Agencia.

1. 3. Existe una brecha en la regulación para definir el proceso y la metodología para determinar las tarifas cuando dos titulares de una concesión no logren un acuerdo en los servicios de interconexión, o para los transportistas cautivos en la ausencia de competencia

La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, y sus enmiendas en 2015 tiene como propósito establecido “regular la construcción, operación, explotación, conservación, mantenimiento y garantía de interconexión en las vías férreas … así como procurar las condiciones de competencia en el servicio público de transporte ferroviario…”. La ley y los títulos de concesión permiten el balance de la libertad básica de los titulares de concesión para establecer libremente las tarifas y disfrutar el uso exclusivo de sus redes con derechos de concesiones para competir entre ellos utilizando derechos de paso en las circunstancias especificadas y proporcionar protecciones a los transportistas cautivos de tarifas abusivas.

Con este orden de ideas, la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario enmendada incluye disposiciones específicas en el artículo 35 para que la ARTF establezca las tarifas cuando dos titulares de concesiones con servicios de interconexión y los derechos de paso o arrastre asociado no lleguen a un acuerdo sobre establecer derechos de acceso y cargos de manera voluntaria y en el artículo 36 para que establezca los derechos de uso de vías obligatorios en rutas específicas cuando la COFECE encuentre una ausencia de competencia efectiva en un área específica.

Sin embargo, actualmente, no existe una metodología y proceso oficial establecido para que la ARTF establezca los derechos de acceso y cargos donde estos no se han acordado de manera voluntaria. Además, la ley omite especificar qué acciones puede abordar un transportista si ninguna concesión propone una tarifa o si las propuestas son inaceptables y no se identifica ningún papel de la Agencia (o de la COFECE) en la ausencia de un acuerdo.

Por lo tanto, existe una brecha en la ley, debido a que no especifica los procedimientos que se deben seguir cuando las concesiones fallan en ofrecer tarifas para los servicios interlínea u ofrecen solo tarifas no competitivas. La falta de capacidad regulatoria hasta el establecimiento de la ARTF también puede explicar la ausencia de todo recurso a las disposiciones de la ley para proteger a los transportistas cautivos mediante la reglamentación de las tarifas.

1. 4. El reciente e inminente fin de exclusividad para el uso de sus redes en muchas concesiones representa desafíos para las autoridades de competencia y regulatorias, con implicaciones en el futuro del sistema ferroviario en México

La COFECE ha iniciado una evaluación muy detallada de la competencia en los mercados que incluyen interconexión entre las redes de concesión (COFECE, 2016[1]). Su evaluación preliminar encontró una ausencia amplia de competencia efectiva, pero finalmente se consideró que la evidencia era insuficiente para tomar acciones. La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario permite a la ARTF remediar casos específicos de ausencia de competencia efectiva. En caso de que la ARTF solicite a la COFECE que examine mercados específicos donde espera encontrar un beneficio general neto de la intervención, con una definición más estrecha del mercado relevante, la COFECE podría confirmar una falta de competencia efectiva si las disposiciones de la ley se cumplen y la investigación de la COFECE proporciona la evidencia de soporte necesaria.

En este escenario donde la ausencia de una competencia efectiva es determinada por la COFECE, la ARTF tendría que actuar para asegurarse de que los derechos para paso y los derechos de arrastre se otorguen en la red ferroviaria bajo evaluación y que se establezcan las tarifas correspondientes.

La COFECE (2016[1]) interpreta que la capacidad de la ARTF para asegurar la concesión de los derechos de uso de vías en la ausencia de competencia solo aplica una vez que el periodo de exclusividad de 20 años establecido en las concesiones concluya. Considerando que en periodos de exclusividad en la mayoría de las concesiones finalizan en 9 años, se justifica un incremento en la demanda de funciones y recursos de la ARTF. Esto pone una presión adicional para publicar el marco regulatorio necesario para una operación efectiva de la Agencia y para abordar los retos presupuestarios y de gobernanza que se discuten a continuación.

El gobierno podría hacer cambios más sistemáticos al marco de competencia a través de la red, pero durante los periodos de exclusividad otorgados en los títulos de concesión esto puede requerir que se paguen compensaciones a los titulares de concesiones al grado que los nuevos acuerdos podrían reducir el valor de las concesiones.

Adicionalmente, la SCT y el gobierno necesitan iniciar a trabajar más ampliamente en su visión del sistema ferroviario después del 2027 sin demora, ya que el ciclo de inversión de los ferrocarriles es mucho mayor a 9 años. En esta visión, se debe buscar un balance entre exclusividad y competencia intramodal así como entre intermodal.

1. 5. Un objetivo clave de la Agencia es promulgar regulaciones; en específico, regulaciones de seguridad y técnicas. Para lo primero, la ARTF sigue buenas prácticas regulatorias establecidas por la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER); para lo segundo, la ARTF estableció recientemente un Comité Consultivo Nacional de Normalización (CCNN) como lo ordena la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Sin embargo, no existe una agenda de planeación a futuro para priorizar la regulación que se promulgará, que también se ve afectada por la regla de 1x1 (“one-in, one-out”, una entrada, una salida) establecida para controlar los flujos de regulación del gobierno mexicano.

De acuerdo con el manual de la organización, uno de los objetivos clave de la ARTF es la publicación de la regulación subordinada, incluyendo la regulación técnica. Hasta ahora, la prioridad de la ARTF para promulgar regulaciones se enfoca en problemas rezagados en lugar de centrarse en una agenda de planeación a futuro estructurada construida a partir de los criterios discutidos con los actores interesados; es decir, agencias gubernamentales, entidades regulatorias, expertos o público en general. Esto afecta la capacidad de la ARTF para enfocar los recursos en las regulaciones más necesarias.

Adicionalmente, México introdujo recientemente una nueva Ley General de Mejora Regulatoria que obliga a las agencias regulatorias a un principio 1x1 (véase el Recuadro 1.1). En específico, si se debe promulgar una regulación, los costos de cumplimiento que genera necesitan sustraerse de otra regulación existente. Esta regla ha limitado la capacidad de la ARTF para publicar regulaciones ya que carece de un inventario de regulaciones por ser eliminadas para cumplir con la regla.

Recuadro 1.1. La práctica de one-in, x-out en los países de la OCDE y en México

¿Cuál es la práctica de one-in, x-out?

Una regla de one-in, x-out (una entra, x salen) es una política para compensar las cargas potenciales creadas por las nuevas regulaciones, reduciendo o eliminando las actuales. De este modo, la práctica requiere eliminar un x número de regulaciones con el fin de publicar una regulación nueva. En la práctica, la regla de una one-in, x-out puede implementarse de diversas formas. Por ejemplo, eliminando regulación por regulación o compensando los impactos negativos equivalentes (más parecido a la regla costo entra, costo sale de compensación de costos) en lugar de un número específico de regulaciones.

El fundamento más común para limitar los costos regulatorios se basa en la correlación negativa entre dichos costos (medidos como una proporción del producto interno bruto) y el desempeño económico en términos de crecimiento económico y del empleo

Resumen de las prácticas en los países de la OCDE

El enfoque de compensación tiene sus raíces en establecer objetivos cuantitativos netos para reducir los costos administrativos. Esto tuvo sus inicios en los Países Bajos en la década de 1990 con la introducción del Modelo de Costeo Estándar, un método para cuantificar las cargas administrativas en términos monetarios. El Reino Unido fue el primer país de la OCDE en formalizar el enfoque de One-In, One-Out en 2011. Canadá, España y Alemania, siguieron la regla en 2012, 2013 y 2015, respectivamente. Más recientemente, Corea, EE.UU., México y Francia introdujeron sus versiones de compensación regulatoria. Australia implementó la regla y después la abandonó. Finlandia completó un proyecto piloto evaluando una política de una entrada, una salida.

Estados Unidos: las agencias revisarán o rechazarán dos regulaciones existentes para cada nueva regulación federal que imponga costos. La regla pide asegurarse de que los costos regulatorios incrementales totales de todas las nuevas regulaciones compensadas por las regulaciones revisadas o rechazadas, no debe ser mayor a cero. El enfoque de EE.UU. considera todos los costos de oportunidad para la sociedad, directos o indirectos, de acuerdo con la Oficina de Administración y Presupuesto los costos de oportunidad es el concepto apropiado para evaluar tanto los costos como los beneficios. El enfoque vuelve al proceso mejor conectado con el proceso de evaluación del impacto regulatorio; sin embargo, calcular todos los costos de oportunidad podría consumir tiempo, ser onerosos y dependientes de modelos apropiados (econométricos).

Canadá: la regla de One for One se introdujo en abril de 2012 basándose en el Reporte sobre la Reducción de la Burocracia (Red Tape Reduction Commission’s Recommendation Report). La regla requiere compensar nuevas cargas administrativas directas sobre los negocios impuestas por cualquier cambio regulatorio, eliminando una cantidad igual de cargas del inventario de regulaciones. La regla también incluye eliminar una regulación existente cada vez que una nueva ley promulgada impone nuevas cargas administrativas sobre los comercios.

Francia: una moratoria establecida en 2013 para nuevas regulaciones fue similar a la ley de una entrada, una salida (1x1), en la cual se requiere que los departamentos: compensen el incremento en los costos a los negocios y eliminen o simplifiquen una regulación existente cuando otra se promulga. La diferencia consistió en los costos de los gobiernos locales y los ciudadanos, que también se consideraron. En 2017, la regla se extendió en la política de dos por uno (2x1) con la intención de imponer un mayor control en el flujo regulatorio de los textos, debido a que el enfoque original no alcanzó los resultados deseados.

Reino Unido: el enfoque de One-in, One-out se estableció en 2011. El programa se consideró altamente exitoso y el gobierno decidió duplicar la compensación introduciendo la regla One-In, Two-Out (una entrada, dos salidas, 2x1). En 2015 el enfoque se vio incluso fortalecido y cada libra de costo creada por una nueva regulación debió compensarse con una reducción de 3 libras, lo que creó la política de One-In, Three-Out (una entrada, tres salidas, 3x1). La regla fue una herramienta para alcanzar el Objetivo de Impacto en los Negocios de reducir los costos regulatorios para los negocios en 10 mil millones de GBP por cinco años hasta el fin de 2020. La compensación regulatoria se reemplazó en 2017 con un enfoque para promover una regulación más eficiente, fundamentada en una evidencia de alta calidad y respaldada por la transparencia y la rendición de cuentas por los costos y beneficios.

Desafíos

La regla de one-in, x-out tiene muchos desafíos para su implementación. A continuación, se enumeran algunos de los más relevantes:

• La identificación adecuada de los costos y beneficios, que pueden ser directos o indirectos. La medición de costos también representa un desafío relevante ya que consume tiempo y es onerosa.

• Las reglas simples no se adecúan en todos los casos. En las nuevas instituciones y en las industrias emergentes o en desarrollo puede existir una necesidad de crear regulaciones para controlar riesgos, en lugar de reducir cargas. De este modo, la compensación no es una opción real y existe una necesidad de establecer situaciones especiales.

• La regla de compensación puede ser una carga por sí misma si no existe capacitación, transparencia y reglas claras.

• Los esfuerzos utilizados al analizar los efectos potenciales de la regla de x salen pueden tener un impacto sobre los recursos utilizados en el desarrollo de la Evaluación del Impacto Regulatorio.

La regla de una entra, una sale en México

En marzo de 2017, el Gobierno Federal publicó en el Diario Oficial un decreto con las guías para implementar la regla de una entrada, dos salidas (2x1) para cualquier entidad de la administración federal que pretenda promulgar actos administrativos, de acuerdo con la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, específicamente bajo el alcance del Artículo 69-H respecto a costos de cumplimiento. La regla se enfocó en evitar promulgar actos administrativos, si eran para crear costos de cumplimiento, salvo para algunas excepciones. Estos incluyen emergencias, obligaciones derivadas de leyes primarias, compromisos internacionales, regulaciones recurrentes, beneficios positivos netos, etc.

El decreto indicó que, si una entidad busca publicar un acto administrativo, debe incluir en el anteproyecto, dos regulaciones que se retirarán del mismo sector, Artículo 5. Posteriormente, la COFEMER (ahora CONAMER) podría verificar una reducción neta de los costos de cumplimiento. De acuerdo con la COFEMER, 73 anteproyectos regulatorios se sometieron al decreto entre el 9 de marzo y el 31 de octubre de 2017, lo que resultó en un ahorro de costos equivalente a MXN 31 347.94 millones, los costos generados por las nuevas regulaciones sumaron un total de 1 758.06 millones de pesos y la reducción neta de costos fue 29 589.88 millones (COFEMER, 2017[2]).

El 18 de mayo de 2018, el gobierno publicó la Ley General de Mejora Regulatoria actual. La ley establece que, si alguna regulación crea costos de cumplimiento, el anteproyecto debe incluir las obligaciones regulatorias o los actos que deben derogarse para compensar la nueva carga. Así, la nueva regla en México es del tipo costo entra, costo sale.

En México, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) es responsable de supervisar la implementación de la regla actual de una entrada, una salida y para este propósito monitorea la compensación de los costos de cumplimiento para los individuos tras la introducción de una nueva regulación.

Al igual que en el decreto, la ley sintetiza las excepciones de la implementación de una entrada, una salida. No obstante, no existen guías para adoptar apropiadamente la regla y estandarizar las prácticas. Tampoco existen consideraciones para casos como instituciones nuevas y regulaciones nuevas o no actualizadas a través de los sectores.

Tabla 1.1. Características y retos de la Ley de Mejora Regulatoria de México
Concepto	Características	Desafío
Una entrada, una salida	Compensación de costos	Tiempo y costo para la medición.
Guías	No existen guías	No existen cláusulas para nuevas instituciones e industrias emergentes.
Plan de implementación	No existe un plan de implementación	No existe evidencia de esfuerzos de capacitación y transparencia. Concepción errónea de la herramienta. Intercambios entre recursos humanos en la adopción de la herramienta.
Regulación subordinada	Sin estatutos	Incertidumbre sobre casos específicos e implementación de la herramienta.
Fuente: (Trnka and Thuerer, 2019[3]), "One-In, X-Out: Regulatory offsetting in selected OECD countries" [una entrada, x salida: compensación regulatoria en países seleccionados de la OCDE], OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 11, Paris, https://doi.org/10.1787/67d71764-en.

Además, el principio de one-in, one-out carece de las guías para implementar la política de forma estandarizada y con completa certeza. La regla hasta ahora solo se indica como una obligación para compensar nuevas regulaciones pero con pocas excepciones, no toma en cuenta situaciones de urgencia, nuevas instituciones, etc.

La ausencia de una agenda de planeación proyectada para promulgar regulaciones (véase adelante) junto con la regla de una entrada, una salida afecta la capacidad de la ARTF para abordar problemas regulatorios de relevancia.

1. 6. La ARTF y la Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal de la SCT (DGDFM) se encuentran formalmente separadas, pero siguen compartiendo personal, actividades, procedimientos administrativos y funciones. En funcionamiento, la agencia y la Dirección General no han definido qué información pertenece a cada entidad y el personal puede desempeñar diferentes roles dentro de la ARTF y la dirección general de manera simultánea.

La ARTF recibió capacidades regulatorias específicas por la ley, pero la SCT, la Secretaría de Finanzas (SHCP) y la Secretaría de la Función Pública (SFP) aún no han concluido las disposiciones administrativas para transferir todo el personal designado a la agencia. La ARTF debe tener 67 funcionarios, los cuales, en su mayoría provienen de la DGDFM. Sin embargo, después de dos años, la ARTF tiene 18 funcionarios y queda pendiente la asignación de otros 49. En la actualidad, la ARTF posee responsabilidades regulatorias que no puede desarrollar formalmente ya que el personal continúa en la DGDFM.

Adicionalmente, parte del personal pendiente por ser transferido, tiene roles y funciones dentro de la DGDFM que debe realizar la ARTF, por lo que no queda claro si estas actividades también se transferirán junto con el personal a la ARTF, o permanecerán en la DGDFM.

La ARTF carece de cierta información crucial para la realización sus funciones de manera adecuada. Por ejemplo, la ARTF no cuenta con una copia completa de las concesiones ferroviarias y la DGDFM incumple al no proporcionarla. En este sentido, la ARTF recurre a los titulares de concesiones para obtener algo de información.

Por otra parte, la asignación clara de recursos financieros y la separación de funciones entre los funcionarios públicos son temas pendientes tanto en la DGDFM como en la ARTF. Por ejemplo, el personal a cargo del proceso de inspección recibe su asignación para viáticos de la SCT mientras que la supervisión de hecho proviene de la ARTF. Esta situación se presenta, dado que la ARTF carece del personal apropiado y suficiente para llevar a cabo un proceso de inspección. Por ejemplo, la ARTF requiere el apoyo de la SCT para realizar un proceso de inspección y la ARTF es el organismo de vigilancia.

1. 7. El marco regulatorio de los ferrocarriles en México no estipula las disposiciones para la participación de la ARTF en el proceso de concesión, siendo la SCT la única responsable. La ARTF debería participar en el proceso ya que puede proporcionar opiniones no vinculantes sobre asuntos regulatorios. Esto es relevante porque la ARTF es la agencia que interactuará con las empresas reguladas después de que se otorguen las concesiones.

Las SCT es la entidad responsable del proceso de otorgamiento de concesiones en el sector ferroviario. La ley actual no incluye la participación de la ARTF en dicho proceso, aunque participa de manera informal. Sin embargo, una participación más sistemática de la ARTF sería útil ya que es la institución a cargo de monitorear el comportamiento de las entidades reguladas.

Un proceso de concesión en el cual la SCT y la ARTF tengan una coordinación con anticipación puede evitar asimetrías de información y alinear las expectativas sobre la futura participación de cada parte. Por consiguiente, se puede lograr una implementación más eficiente y efectiva del marco regulatorio.

Evaluación sobre la gobernanza de la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario

En un contexto donde existe una constante expectativa de resultados rápidos y eficientes de la política, establecer reguladores de alto desempeño es un elemento relevante para lograr buenos resultados regulatorios. Para este propósito, las agencias regulatorias deben apuntar a establecer disposiciones institucionales y estructuras organizacionales que les permitan alcanzar sus objetivos de manera efectiva y manejar los desafíos de manera eficiente.

Los Principiosde Mejores Prácticas de la OCDE: La Gobernanza de los Reguladores estipulan siete principios para que las agencias regulatorias mejoren su desempeño (OECD, 2014[4]).

1. 8. Claridad del rol: los objetivos, las funciones, las atribuciones y las obligaciones de la ARTF se distribuyen entre la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario y el decreto de creación de la ARTF y están concentrados en su manual organizacional. En la actualidad, las obligaciones regulatorias y de promoción están combinadas, lo que vuelve confuso el papel de la agencia. Además, la ARTF no puede asumir algunas de las obligaciones regulatorias debido a la falta de capacidades institucionales y a las brechas en las regulaciones. Adicionalmente, después de dos años de existencia, el personal y las funciones de la ARTF y la Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal siguen mezclados y con funciones superpuestas.

La ARTF se estableció en agosto de 2016 como un órgano desconcentrado de la SCT. De acuerdo con el decreto de creación, la agencia es responsable de vigilar tres aspectos principales de la transportación ferroviaria: 1) regulación económica relativa a tarifas; 2) regulación técnica por propósitos de seguridad; 3) inspecciones, junto con la autoridad para hacer cumplir la regulación y emitir sanciones, cuando corresponda; y 4) derechos de paso y de arrastre.

Durante sus primeros dos años de existencia, la ARTF ha enfocado sus recursos a cumplir con compromisos inmediatos y basados en el tiempo contenidos en los diferentes documentos legales. Por ejemplo, el decreto de creación estipula que la agencia debe publicar su manual organizacional dentro de los 180 días de su publicación o el Artículo 8 de las cláusulas transitorias de la LRSF, que establece que la ARTF debe publicar una regulación técnica de emisión de ruido dentro de los 60 días después de su creación.

A pesar de las recientes reformas al marco regulatorio ferroviario, existe una necesidad de evaluar el papel de la agencia para separar las obligaciones de regulación y promoción. Un ejemplo de los roles que necesitan aclararse aún más es la promoción de la red ferroviaria. De acuerdo con la LRSF, la ARTF tiene como función promover la expansión y el uso de la red ferroviaria. El logro de esta función requiere el establecimiento de metas específicas en coordinación con la DGDFM para evitar conflictos con otras obligaciones regulatorias. La agencia se enfrenta a objetivos contrapuestos en lo que respecta a su función reguladora en el sector ferroviario y a la promoción y expansión del sistema, que en principio debería ser responsabilidad exclusiva de la DGDFM. Véase el Recuadro 1.2 para observar el ejemplo de un país de la OCDE sobre la claridad de la función de un regulador.

Otro problema surge con la falta de una capacidad instalada de la ARTF para realizar inspecciones, lo que le impide desempeñar sus obligaciones de manera apropiada. Hoy en día, los centros de la SCT apoyan a la ARTF en las actividades de inspección. Sin embargo, esta coordinación no se realiza a través de acuerdos formales, lo que puede crear tensiones en la efectividad del proceso de inspección para cumplir los estándares de la agencia.

Además, el marco regulatorio para las sanciones y multas todavía debe desarrollarse a través de guías específicas para su aplicación.

Por último, como se mencionó anteriormente, la agencia todavía enfrenta graves restricciones debido a la falta de personal. Desde la creación de la agencia, se realizaron las disposiciones para transferir personal de la DGFDM a la ARTF, aunque este proceso no se ha completado.

Recuadro 1.2. El principio de claridad de la función del regulador: ejemplo de un país

Instituto Federal de Telecomunicaciones de México

La reforma de las telecomunicaciones efectuada en 2013 en México creó el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), como la agencia encargada de la regulación del sector y de la competencia económica en el mismo. La Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión establece las facultades tanto del IFT como de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (antiguo regulador del mercado).

El IFT es un organismo autónomo con personalidad legal y activos propios. Está a cargo de regular, promover y supervisar el uso y la explotación del espectro radioeléctrico, los recursos orbitales, las redes públicas de telecomunicaciones y la concesión de radiodifusión y telecomunicaciones. Regula el acceso a la infraestructura y otros insumos esenciales. También está a cargo de las guías técnicas relativas a la infraestructura y el equipo para acceder a la red de telecomunicaciones. Por último, es la autoridad en los temas de antimonopolio para el mercado de las telecomunicaciones.

Por otra parte, las tareas de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes están orientadas a la promoción del mercado. Esto incluye actividades como políticas de planeación para asegurar una cobertura universal, colaborar en acuerdos internacionales de telecomunicaciones, adquirir infraestructura, etcétera.

Desde el punto de vista del principio de la claridad de las funciones, la separación completa de la política regulatoria y las actividades de promoción en dos instituciones vuelve más eficiente la implementación de ambas tareas, dado que ahora no compiten por recursos financieros, personal, prioridades, entre otros.

Según la fortaleza de la red institucional en cada país, el principio de la claridad de las funciones requiere una separación formal de las facultades para otorgar autonomía en la toma de decisiones. Anteriormente, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes fue la institución a cargo de la promoción, pero al mismo tiempo fue la cabeza del organismo regulatorio desconcentrado. Como tal, la Secretaría aprobaba el presupuesto del organismo regulatorio, lo negociaba con la Secretaría de Finanzas y por último, se lo asignaba al regulador. De este modo, existía el riesgo de que la Secretaría pudiera tener una influencia potencial sobre el desempeño del regulador y su ejecución en la política.

1. 9. Evitar una influencia indebida y mantener la confianza: la ARTF aún debe mejorar su marco regulatorio y desarrollar prácticas formales para generar confianza y respaldar la toma de decisiones. Las recientes modificaciones legales que le otorgan independencia técnica conforme a derecho son un importante paso adelante, pero contar con más disposiciones institucionales garantizará una operación efectiva basándose en la confianza y la reputación.

La ARTF debe permanecer cerca de los actores interesados dado que puede aprender de la industria, comprender los efectos de las decisiones regulatorias y el impacto potencial sobre el público. La ARTF requiere también coordinación con agencias públicas para desplegar una estrategia integral. Un requisito básico para mantener una relación fuerte y efectiva con los actores relevantes es una agenda planeada, institucionalizada y pública sobre la participación de los actores interesados. Véase el Recuadro 1.3 para observar ejemplos de algunos países.

La independencia demanda más esfuerzos en materia de transparencia y rendición de cuentas. No obstante, la ARTF no cuenta con una agenda anual planeada para trabajar con los actores interesados. La evidencia muestra que la ARTF se reúne continuamente con empresas reguladas, pero estas reuniones no están formalizadas ni planeadas. Adicionalmente, la coordinación con las entidades públicas con responsabilidades compartidas es limitada, reactiva y se realiza caso por caso.

La transparencia y la rendición de cuentas son fuertes herramientas para garantizar la confianza. La ARTF cumple con las obligaciones legales, pero existe una necesidad de incrementar acciones en estos asuntos.

Recuadro 1.3. Evitar la influencia indebida y mantener la confianza: ejemplos de algunos países

Expectativas del gobierno y respuestas de los reguladores en Australia

La Declaración de expectativas (Statement of Expectations, SoE) del Gobierno Australiano describe sus expectativas sobre la función y las responsabilidades de la Comisión Australiana de la Competencia y del Consumidor (ACCC), así como su relación con el gobierno, temas de transparencia y rendición de cuentas y asuntos operativos. Esto es parte de los esfuerzos para la buena gobernanza corporativa de las agencias y para reducir cargas regulatorias en los negocios y la comunidad. La SoE establece que la ACCC debe actuar de manera independiente y objetiva en el desempeño de sus funciones y en el ejercicio de sus facultades. La ACCC, a su vez, proporciona una Declaración de Intención (Statement of Intent, SoI) que especifica cómo propone cumplir estas expectativas.

El Regulador de energía australiano cuenta con una SoE similar con el Consejo de Energía del Consejo de Gobiernos Australianos (COAGEC). Esta SoE especifica las expectativas de cumplimiento con sus funciones e implementa un programa de trabajo que respalda los objetivos estipulados en la legislación de energía nacional. La SoE establece su programa de trabajo para regular las redes y los mercados de energía y los puntos de referencia que medirán su desempeño; también establece cómo pretende lograr los principios de rendición de cuentas y transparencia, regulación eficiente y participación efectiva con los actores interesados y los otros mercados de energía.

Diálogo regular con operadores y consumidores en Italia

Desde 2015, la AEEGSI cuenta con un Observatorio Permanente de la Regulación de Energía, Agua y Climatización urbana para facilitar un diálogo continuo con representantes de las asociaciones nacionales y realizar informes sobre las actividades de la AEEGSI, dentro de un proceso de desarrollo más amplio con el objetivo de mejorar la rendición de cuentas de la AEEGSI.

Las funciones del Observatorio son principalmente:

• Incrementar la participación de los actores interesados en los procesos de toma de decisiones, con preocupación particular a la regulación del mercado y la infraestructura y a la protección de los consumidores;

• Facilitar la adquisición de datos e información que pueda contribuir a la preparación de la RIA, así como para la evaluación ex post de políticas y de las decisiones implementadas del regulador;

• Promover la preparación de los documentos de consulta sobre asuntos incluidos en las responsabilidades del regulador;

• Obtener de los representantes de grupos de consumidores, usuarios y clientes finales, sugerencias para evaluar los resultados reales de la implementación de los compromisos de las entidades reguladas.

Fuente: (OECD, 2016[5]), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators [ser un regulador independiente, la gobernanza de los reguladores]. https://doi.org/10.1787/9789264255401-en.

1. 10. Toma de decisiones y estructura del órgano rector para reguladores independientes: el director de la ARTF es un miembro único elegido libremente y destituido por el Presidente de México, lo que significa que no existe un periodo definido para el puesto. El modelo de miembro único posee más riesgos de captura y carece de un sistema interno de controles y equilibrios en los procesos de toma de decisiones.

El decreto de creación de la ARTF la definió como un organismo desconcentrado con capacidad técnica, operativa y administrativa.3 Sin embargo, el riesgo de decisiones sesgadas es alto debido a la falta de condiciones que permitan una verdadera independencia, por ejemplo, la inexistencia de periodos de designación fijos y los criterios de destitución. De hecho, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes asigna y destituye directamente al director de la ARTF.

Por otra parte, las regulaciones no establecen el requisito de un concurso público para el nombramiento de la dirección de la ARTF ni el establecimiento de las competencias necesarias. Esta situación puede conducir a una influencia política no deseada y a perfiles inadecuados en la posición. Véase el Recuadro 1.4 para ver los ejemplos de países de un organismo tomador de decisiones de un regulador económico.

Recuadro 1.4. Estructura del organismo tomador de decisiones y gubernamental para reguladores económicos: ejemplos de países

Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) de México

El Instituto Federal de Telecomunicaciones tiene un consejo de siete comisionados, el Presidente y seis miembros. El IFT debe seguir un proceso definido por la constitución para nombrar los comisionados. Primero, los candidatos deben demostrar su experiencia y capacitación técnica relevante para el sector. La solicitud de los candidatos es analizada por un Comité Evaluador, el cual lo conforman los directores del Banco Central de México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, que son organismos autónomos del gobierno de México.

Posteriormente, el Comité realiza un examen técnico que es preparado por lo menos por dos universidades. El Comité propone entre 3 y 5 candidatos al Presidente de la República. El Presidente nomina uno de los candidatos al Senado, y debe ser avalado por al menos dos tercios. Si el Senado no aprueba al candidato, el Presidente debe seleccionar otro de la propuesta del Comité y repetir el proceso. El proceso se repetiría hasta que un candidato sea aprobado o hasta que solo quede un candidato.

De acuerdo con la Constitución, la asignación del IFT es por un periodo fijo y la destitución de los comisionados es solo bajo situaciones específicas. Por consiguiente, el Presidente de México o el Congreso no puede destituir directamente a los miembros del consejo.

El proceso del nombramiento del ITF y la Comisión de Competencia de México (ambas modificadas a través de la reforma constitucional de competencia de México) es una de las prácticas más sólidas a través de los países de la OCDE ya que utiliza un proceso de contratación pública basado en la experiencia y la educación.

Comisión de Regulación de Energía (CRE) de Francia

El código de energía francés establece que el Consejo de Comisionados de la Comisión de Regulación de Energía incluye seis miembros, respetando la paridad entre hombres y mujeres. El Presidente del Consejo es denominado por un decreto del Presidente de la República con la propuesta del Primer Ministro, tras audiencias públicas y una opinión formal sobre el nominado expresada por los comités parlamentarios relevantes. Tres miembros del Consejo también se nombran por un decreto del Presidente de la República, uno de ellos con la propuesta del Ministro a cargo de los Territorios extranjeros franceses basándose en el conocimiento y la experiencia de la persona de áreas no interconectadas. Los Presidentes de la Asamblea Nacional y el Senado señalan dos miembros adicionales del Consejo cada uno (uno basándose en el conocimiento y las calificaciones de la persona en el campo de protección de datos y el otro en el campo de los servicios de energía locales).

Autoridad Reguladora de Electricidad, Gas y Agua de Italia

La Autoridad Reguladora de Electricidad, Gas y Agua de Italia se estableció en 1995 por medio de una Ley, la cual define el sistema de gobernanza de la Autoridad, incluyendo la estructura del Consejo, el mecanismo de designación y los requisitos que deben de cumplir los miembros. El Consejo de la Autoridad está constituido por cinco comisionados: el Presidente y cuatro miembros.

Todos los comisionados son nombrados por medio de un decreto del Presidente de la República tras la nominación del Consejo de Ministros basándose en una propuesta del Ministro de Desarrollo Económico. Las nominaciones se presentan a los comités parlamentarios relevantes para escrutinio y el nombramiento se basa en un voto por mayoría de dos tercios. En 2011, tras una revisión del gasto que incluyó a todo el sector público, el número de miembros del Consejo se redujo de cinco a tres.

El Primer Ministro nomina a un Presidente, en acuerdo con el Ministro de Comunicaciones. El nominado se somete a la opinión vinculante de los comités parlamentarios relevantes del Senado y la Cámara de Diputados, que pueden celebrar audiencias del nominado. Tras una opinión favorable de dos tercios de los miembros de cada comité parlamentario relevante, el Presidente es señalado por un decreto del Presidente de la República Italiana. En 2011 el número de miembros del Consejo se redujo de 9 a 5.

Fuente: (OECD, 2018[6]), Driving Performance at Ireland’s Commission for Regulation of Utilities, The Governance of Regulators [impulsando el desempeño de la Comisión para la Regulación de Servicios Públicos de Irlanda, gobernanza de los reguladores]. https://doi.org/10.1787/9789264190061-en; Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.

1. 11. Rendición de cuentas y transparencia: la ARFT publica con regularidad información sobre seguridad y otros indicadores en el sector ferroviario; sin embargo, el alcance de esta información es limitado. Además, la agencia no es responsable ante el Congreso, ni tampoco tiene prácticas para promover la rendición de cuentas a otros actores interesados además de la SCT y la SHCP.

La ARTF publica información estadística trimestral sobre carga, tarifas, locomotoras, carros, equipo, líneas, etc. en el portal web (www.gob.mx/artf). Además, desde el 2016, la agencia produce informes trimestrales de seguridad, los cuales no existían anteriormente. Los informes de seguridad incluyen información pública y transparente relativa a accidentes, robos y vandalismo en el Sistema Ferroviario Nacional Mexicano. Además, la ARTF produce un informe anual con sus principales actividades, dos nuevos indicadores del informe son parte de los Indicadores Estratégicos del INEGI.

Actualmente, la ARTF debe de rendir cuentas de acuerdo con los requisitos de las leyes aplicables. Esto incluye obligaciones para proporcionar información en su sitio web sobre salarios y otra información organizacional. También es responsable ante la SCT y la SHCP, pero no ante el Congreso. No obstante, la ARTF puede incrementar el nivel y el alcance de conceptos sobre los cuales será responsable. Por ejemplo, aún no se han establecido los indicadores de desempeño ni objetivos y metas claras. Véase el Recuadro 1.5 para el ejemplo de un país respecto a prácticas de rendición de cuentas y transparencia.

Recuadro 1.5. Rendición de cuentas y transparencia en la Oficina de Trenes y Carreteras del Reino Unido (ORR)

Formalmente, la ORR debe rendir cuentas solo ante el Parlamento. Aunque los miembros del Consejo son señalados por el Ministro, no son responsables ante el/ella, pero como se destacó antes, son asignados para ser independientes del control ministerial. El Ministro no puede dirigir al regulador o anular las decisiones regulatorias. Aunque el Ministro puede ofrecer orientación esto se ha realizado pocas veces, y siempre se realiza públicamente a través de una carta pública. Sin embargo, aunque la Secretaría de Estado puede proporcionar guías y hacer representaciones, no puede dirigir el Consejo.

Junto con la responsabilidad formal de la ORR ante el Parlamento, existen varias medidas instauradas para garantizar que esta responsabilidad sea evaluada. En primer lugar, la ORR publica un plan de negocios anual que establece sus objetivos estratégicos y proporciona un número de medidas, tanto cuantitativas como cualitativas alrededor de dichas medidas. El plan de negocios identifica resultados a mediano y largo plazo bajo cada uno de sus objetivos estratégicos. Posteriormente, el plan destaca un número de actividades tomadas del programa de trabajo previo que se espera que contribuyan a lograr los resultados a mayor plazo especificados en el plan. Este es un mecanismo de rendición de cuentas sólido que compromete a la ORR a lograr y notificar un número de metas que, tomadas en conjunto, proporcionan un buen panorama del éxito operativo o de otra forma del regulador.

Junto con el plan de negocios, la ORR tiene un requisito de publicar un informe anual, que hace cumplir la Oficina Nacional de Auditoría (NAO). El Informe Anual resume las actividades clave y los eventos del año en comparación con el marco de objetivos establecidos en el plan de negocios. Esta es una herramienta clave en términos, tanto de rendición de cuentas, como de transparencia, ya que proporciona información de desempeño sustancial en un formato que es fácil de comprender y evaluar.

Aunque la ORR tiene un requisito interno de publicar todas las decisiones importantes, también existen requisitos estatutarios y legales de publicar ciertos tipos de decisiones y proporcionar las razones que respalden las resoluciones. La ORR debe mantener un registro público de todas las decisiones relativas a licencias, acuerdos de acceso, consentimientos y acciones ejecutorias con respecto a sus funciones económicas ferroviarias. Del lado de la seguridad, publica los detalles de todos los avisos de ejecución de mejora y prohibición notificados a los negocios y las sanciones penales.

Además, se requiere que la ORR participe como testigo y responda preguntas o proporcione evidencia a los Comités Parlamentarios. Estos comités, el Comité Selecto de Transporte y el Comité de Contadores Públicos vigilan el desempeño del trabajo de la ORR en sus funciones como supervisora de la política y del desempeño gubernamental.

Fuente: (OECD, 2016[7]), Gobernanza de las prácticas regulatorias: rendición de cuentas, transparencia y coordinación, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264255388-en.

1. 12. Participación de los actores interesados: la ARTF no cuenta con canales de comunicación apropiados con los actores interesados, ya que no existe una agenda elaborada con anticipación. Además de esto, las reuniones actuales se distribuyen durante el año sin registros públicos. La ARTF por otra parte, sigue un fuerte proceso de consulta para los anteproyectos de ley.

La ARTF realiza reuniones frecuentes con actores interesados como empresas reguladas y entidades públicas. La mayor parte del tiempo, las sesiones se llevan a cabo cuando los actores interesados las solicitan o cuando la ARTF reacciona a circunstancias específicas. Además de ello, el proceso de seguimiento carece de registros adecuados. Véase el Recuadro 1.6 para consultar el ejemplo de un país con respecto a la participación de los actores interesados.

La coordinación entre la ARTF y las entidades públicas es escasa y depende de cada caso. Por ejemplo, la comunicación con la COFECE no es recurrente ni se basa en la prevención.

Los principales puntos de contacto entre la ARTF y sus actores interesados son las reuniones programadas y el proceso de consulta durante los anteproyectos de regulaciones, que gestiona la CONAMER. Sin embargo, esta participación es limitada debido a las restricciones que encara la ARTF para promulgar regulaciones debido a la regla una entrada, una salida.

Recuadro 1.6. Participación de las partes interesadas: estrategia corporativa y programa de trabajo proyectado anual de la OFGEM en el Reino Unido

La Oficina de Mercados de Gas y Electricidad del Reino Unido ha desarrollado una estrategia corporativa que establece, entre otras cosas, la misión, los resultados, los enfoques regulatorios y las actividades prioritarias de la OFGEM. La OFGEM también ha publicado por separado estrategias regulatorias publicadas que son los principios para la formulación de políticas. Estas posturas regulatorias son:

• Promover la competencia efectiva para cumplir con los consumidores.

• Sacar provecho de las actividades de monopolio a través de regulaciones en materia de competencia e incentivos.

• Respaldar la innovación en las tecnologías, los sistemas y los modelos de negocio.

• Gestionar el riesgo para energía eficiente y sustentable.

• Proteger los intereses de los consumidores en situaciones vulnerables.

La OFGEM establece un programa de trabajo proyectado anual para establecer su estrategia corporativa. Inicialmente publica un borrador del programa de trabajo proyectado y posteriormente busca aportaciones que se toman en cuenta para finalizar el programa de trabajo proyectado. Por ejemplo, el borrador del Programa de Trabajo Proyectado para 2017-18 se publicó para consulta en diciembre de 2016 por un periodo de 3 meses para aportaciones. La versión final se publicó en marzo de 2017.

El borrador del programa de trabajo proyectado para 2017-18 establece iniciativas clave en las cuales se identificaron partes específicas de trabajo que la OFGEM consideró que producirían el beneficio más grande para los consumidores debido a sus recursos. Las iniciativas presentadas fueron las siguientes:

• Permitir un mejor funcionamiento del mercado minorista;

• Facilitar la transición de energética;

• Aprender del primer marco de RIIO* y establecer el RIIO-2 considerado para el éxito;

• Introducir competencia en áreas de monopolio;

• Ser una fuente de autoridad para el análisis de calidad.

El programa de trabajo proyectado también establece el presupuesto de la OFGEM para el periodo e incluye indicadores regulatorios e-serve y los informes para cada uno de los documentos bajo las iniciativas.

Nota: * Ingresos= Incentivos + Innovación + Rendimiento.

Fuente: (OECD, 2018[6]), Driving Performance at Ireland’s Commission for Regulation of Utilities, https://doi.org/10.1787/9789264190061-en.

1. 13. Financiamiento: la ARTF tiene limitaciones para obtener el financiamiento necesario para lograr los objetivos y las funciones establecidas en el marco legal.

La ARTF analiza su presupuesto de forma interna y después negocia con la SCT la cantidad de recursos para el siguiente año fiscal. Sin embargo, la SCT puede limitar el presupuesto ya que es la institución final responsable del sector. Después de dos años de la existencia de la ARTF, es importante analizar las verdaderas necesidades de recursos financieros y de personal con el fin de lograr los objetivos de la agencia.

La agencia todavía debe incorporar el personal apropiado en número suficiente para realizar las tareas relacionadas con su organización y atribuciones. El personal del regulador debe alinearse en número y perfiles con los objetivos y metas del regulador. Además, es importante que el regulador desarrolle la capacidad de gestionar los recursos humanos de manera autónoma y efectiva.

El presupuesto de la ARTF puede depender de los recursos financieros de la SCT. Una fuente directa de financiamiento puede ayudar a asegurar la independencia financiera. Por ejemplo, la ARTF puede obtener y administrar completamente los recursos derivados de las multas y las cuotas de licencias establecidas en las concesiones; la cuota actual es 2% de los ingresos anuales y va directamente a la SHCP. Véase el Recuadro 1.7 para ver un ejemplo de arreglos de financiamiento del Reino Unido.

Recuadro 1.7. Financiamiento en la Oficina de Trenes y Carreteras del Reino Unido

La Oficina de Trenes y Carreteras puede trabajar con más autonomía del gobierno central ya que sus actividades son financiadas por la industria ferroviaria y el Departamento de Transporte. Del lado ferroviario, recibe su financiamiento de la industria ferroviaria (a través de las cuotas de licencia y los gravámenes en seguridad). Del lado de las actividades en carretera, recibe un subsidio directo del Departamento de Transporte. El financiamiento para la regulación económica proviene de los derechos de licencia de la Red Ferroviaria. También recupera costos de su trabajo relacionado a otras redes ajenas a la Red Ferroviaria. Las actividades de salud y seguridad son financiadas a través de un gravamen de seguridad, que se basa en el volumen de facturación de cada proveedor del servicio ferroviario.

Tabla 1.2. Esquema de gravámenes en salud y seguridad ferroviaria
Volumen de facturación de la compañía	Gravamen de seguridad ferroviaria
<GBP 1 millón	GBP 0
GBP £1 – 5 millones	GBP 1 000
GBP 5 10 millones	GBP 5 000
Más de GBP 10 millones	Distribuido de acuerdo con el volumen de ventas relevante. Como una guía para propósitos presupuestarios, los pagos de los gravámenes en el pasado habían sido alrededor de 0.1% del volumen de ventas de facturación relevante notificado

Para el periodo de 2018-19, la ORR recibió GBP 30.3m de la industria ferroviaria que representó alrededor de 93% de su ingreso total:

• 51% correspondiente a la regulación de salud y seguridad

• 42% a la regulación económica

• 7% correspondió al financiamiento directo del Departamento de Transporte.

Figura 1.1. Ingreso total de las funciones ferroviarias y en carretera de la ORR

2018-19

Un elemento por destacar en este esquema es que, no existe potencial de subsidios cruzados entre estas tres vías de financiamiento.

La mayoría de su gasto radica en los costos del personal y los gastos generales que son necesarios para que realicen su trabajo, como mantenimiento de los edificios y TI.

Para noviembre de 2018, la ORR tuvo 316 empleados y el gasto en los costos del personal fue de GBP 19.8m (GBP 1.8 m por mes aproximadamente); esto representa alrededor del 65% del presupuesto anual.

Incluso cuando el presupuesto de la ORR ha sido decidido por el poder ejecutivo o aprobado por el Parlamento, para garantizar la transparencia de la administración presupuestaria, la ORR lo envía al Parlamento y publica en el sitio web un informe anual con indicadores financieros detallados.

De acuerdo con un documento publicado en el 2018 por Oxford Economics sobre la contribución económica de los ferrocarriles en el Reino Unido, la contribución directa e indirecta de las actividades relacionadas a los ferrocarriles asciende hasta GBP 36.4bn (miles de millones) en términos de contribución al PIB, y genera alrededor de 600 000 empleos. Esto representa alrededor de 2% de PIB.

Fuente: (ORR, 2018[8]), Business Plan 2018-19, UK Government, London. https://orr.gov.uk/__data/assets/pdf_file/0006/27465/orr-business-plan-2018-19.pdf (acceso el 2 de marzo de 2019); y (Godden, 2018[9]), The Economic Contribution of UK Rail 2018, Oxford Economics, London. https://www.oxfordeconomics.com/recent-releases/06ec32db-6550-44ed-ac64-6502b9530867 (acceso el 2 de marzo de 2019).

1. 14. Evaluación de desempeño: la ARTF no cuenta con una evaluación o indicadores de desempeño (internos y/o externos) que ayuden en la toma de decisiones en el proceso regulatorio.

En la actualidad, la ARTF no cuenta con los mecanismos para evaluar su propio desempeño y el del propio sector. Sin embargo, la agencia tiene el objetivo de implementar los Indicadores del Sistema Nacional de Indicadores Ferroviarios, los cuales publicarán información sobre el sistema ferroviario mexicano para el cual todavía no existe información adicional. Al momento de la elaboración de este informe, la ARTF notificó que estaba elaborando 12 indicadores, que planea poner para consulta pública.

Los indicadores que evalúan el desempeño de la industria pueden desarrollarse basándose en el análisis de los datos recolectados. Esta información garantizaría que todas las compañías ferroviarias tengan acceso a los indicadores relevantes, lo que puede contribuir a mejorar el cumplimiento y el desempeño de todo el sector.

Para los reguladores, los indicadores de desempeño necesitan ajustarse al propósito de la evaluación, que es una evaluación sistemática y analítica de las actividades del regulador con el objetivo de buscar confiabilidad y utilidad de las actividades del regulador. El desarrollo de estos indicadores puede ayudar a identificar áreas problemáticas, dar orientación a las decisiones, monitorear el progreso e identificar prioridades. El desempeño organizacional y financiero así como la existencia y el uso de efectivo de herramientas son aspectos importantes que deben medirse.

Recuadro 1.8. Indicadores de desempeño y marco de evaluación de la autoridad reguladora italiana para la Energía Eléctrica, el Gas y el Sistema Hídrico

La Autoridad Reguladora para la Energía Eléctrica, el Gas y el Sistema Hídrico (AEEGSI) de Italia monitorea, tanto la calidad del servicio (resultados), como la eficiencia y efectividad del proceso regulatorio (insumos y productos). El objetivo es mejorar el desempeño del regulador y la calidad de los servicios proporcionados a los consumidores.

Resultados

La AEEGSI define los indicadores de resultados para diseñar una regulación basada en los incentivos y monitorear la evolución de los sectores regulados. Por ejemplo, la AEEGSI ha sido capaz de incrementar progresivamente la calidad del suministro a través de incentivos y multas pagadas a y por distribuidores midiendo la duración promedio de las interrupciones del suministro de electricidad.

La AEEGSI realiza una revisión individual para monitorear la evolución de los mercados minoristas de energía y eventualmente ajusta las disposiciones regulatorias para fomentar la competencia e incrementar la protección al consumidor. La revisión anual utiliza, por ejemplo, el índice HHI (índice Herfindahl-Hirschman) para medir:

• la competencia

• la proporción entre las quejas y los clientes servidos para capturar la calidad de la interacción con los proveedores de energía

• la participación de los consumidores que cambian de proveedor (es decir tasa de cambio) para rastrear la madurez del sector (percepción y confianza de los consumidores, proactividad de los proveedores y el ambiente regulatorio).

Al asignar un costo estándar por unidad de energía no suministrada, también es posible evaluar el impacto directo sobre los usuarios finales a través de un análisis costo-beneficio del lado del consumidor, considerando los incentivos pagados a los distribuidores y las interrupciones evitadas.

Insumos y productos

La AEEGSI vincula el proceso de planeación Estratégico y Operativo con sus objetivos, que se evalúan en términos de insumos y productos. Para cada objetivo, los insumos se determinan principalmente por los costos de la fuerza laboral empleada. Sobre una base anual, cada Departamento define las horas laborales y los costos anuales relativos que un objetivo ha requerido para cumplirse.

Durante el proceso de reglamentación, cada producto puede considerarse un resultado que se asocia a un objetivo. Con el fin de distinguir las contribuciones de diferentes unidades, los procesos de producción se han desglosado y también se han considerado los productos intermedios, siempre y cuando pudieran identificarse como productos finales de fases específicas de un proceso o subprocesos.

Considerando la peculiaridad de la regulación y los sectores regulados con una rápida evolución, una estimación cuantitativa del producto se ha centrado en la complejidad inherente a su realización. Esta característica se analiza sumando los indicadores por asignarse en un sistema de información de TI dedicado, relacionado a cuatro parámetros:

• Resolución de problemas: se mide con referencia a las habilidades profesionales necesarias, la discreción aplicada a la resolución del caso, así como la característica ordinaria o innovadora del caso en cuestión.

• Esfuerzo: la intensidad del compromiso sostenido para llevar el producto a buen término, como la dimensión cuantitativa de las actividades por realizarse, la severidad del procedimiento interno aproximado y la intensidad de las interacciones con otros actores interesados.

• Coordinación entre unidades: la necesidad de hacer uso de la contribución de otras unidades organizacionales y a partir de las cuales es posible inferir una relación cliente-proveedor.

• Reducción del tiempo: la necesidad de lograr el producto en un tiempo más corto debido a causas exógenas o imprevistas, como la necesidad de modificar la actual planeación de las actividades.

• La evaluación del desempeño se realiza analizando, para cada objetivo, la evolución de los indicadores de insumos y productos a través del periodo regulatorio considerado en los Planes estratégicos y operativos y sus correlaciones para evaluar la eficiencia global e identificar las mejorías potenciales.

Fuente: (OECD, 2018[6]), Driving Performance at Ireland’s Commission for Regulation of Utilities, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264190061-en.

Recomendaciones relacionadas con la regulación ferroviaria

• La ARTF debe evaluar si la introducción de derechos de paso adicionales a los tipos estipulados en los acuerdos de la concesión podría desbloquear ganancias significativas en la eficiencia a través de toda la red y la competitividad para la industria mexicana sin socavar la sustentabilidad de los servicios ferroviarios ya proveídos por las concesiones. Un buen modelo de red sería extremadamente útil para realizar estas valoraciones y evaluaciones.

• La ARTF también debe investigar los requisitos de notificación con respecto a la ubicación de los vagones, debido a que el mal servicio en la devolución de los vagones propiedad de terceros puede utilizarse fácilmente como una barrera diferente a las tarifas para la competencia. Railinc ya rastrea los vagones en el servicio internacional, por lo tanto la extensión al tráfico doméstico no podría ser demasiado desafiante. La ARTF debe revisar también las disposiciones existentes para los cargos por el movimiento de vagones vacíos. Tanto los titulares de concesión como los terceros ven dificultades en la situación actual.

• La primera prioridad de la ARTF para desarrollar la capacidad para volver operativas las disposiciones en la ley en relación con la conectividad y competencia es establecer la base para la regulación de tarifas, cuando sea necesario, tanto para los transportistas cautivos como en los casos donde se falla en llegar a un acuerdo en los derechos de uso de vías y arrastre obligatorios. Dichos cargos necesitarán cubrir los costos marginales, como se estipula en la Ley. Para transportistas cautivos, se necesitará establecer una guía para identificar los precios abusivos.

  Podría seguirse la metodología de la US STB, pero su enfoque se ha criticado por ser demasiado complejo y oneroso para usarse así como por no apoyarse en bases económicas sólidas (Pittman, 2010[10]), (TRB, 2015[11]). Se han propuesto alternativas en los Estados Unidos, incluyendo análisis econométricos de embarques comparables en condiciones más competitivas, valores máximos específicos para bienes de consumo en los márgenes de utilidad en el costeo variable y regulación sobre tasas de rendimiento específicas del lugar, pero estas tienen sus propios inconvenientes y no se han usado todavía en la práctica.

• La ARTF tendrá que desarrollar una metodología propia para definir las tarifas máximas, que permitan una contribución razonable a los costos fijos del ferrocarril informados por la teoría de precios de Ramsey-Boiteux. La metodología adoptada también debería tener por objeto, en la medida de lo posible, reducir al mínimo las demandas de modelización y la necesidad de una costosa consultoría para establecer si se cumplen los umbrales fijados. No existen métodos para proporcionar umbrales teóricamente perfectos para la fijación de precios "abusivos" o tarifas reguladas "justas" - se trata de conceptos políticos y filosóficos más que científicos y económicos. Se debe confiar en la experiencia de la ARTF para establecer valores viables tras consultar tanto a los transportistas como a los titulares de las concesiones. Las consultas deben ir más allá de una solicitud de opiniones sobre los anteproyectos de leyes e incluir una discusión exhaustiva, pero no prolongada. Se necesita urgentemente un procedimiento operativo, y en esto, como en tantos contextos, lo mejor puede ser enemigo de lo bueno.

• La ARTF también debe examinar la disponibilidad de los servicios interlínea y desarrollar procedimientos para establecer tarifas reguladas donde las concesiones fallen en ofrecer servicios. Puede ser suficiente interpretar que una falla para ofrecer una tarifa para un servicio interlínea es equivalente a establecer una tarifa abusiva. Los transportistas naturalmente dudan en realizar quejas contra las ferroviarias de las cuales dependen para transportar servicios, en México y en cualquier otra parte de Norteamérica, por lo cual la ARTF necesitará tomar iniciativas para monitorear la operación del mercado.

  Se debe tener en mente que en general el desempeño de las concesiones y el sistema establecido en 1995 ha sido excepcional. El objeto de intervención de la ARTF no es anular el sistema, sino identificar las áreas de oportunidad que ciertamente existen para desarrollar mercados ferroviarios. Los servicios interlínea pueden presentar más oportunidades de ganancia a corto plazo que los derechos de uso de vías adicionales, con un daño mínimo a los mercados existentes de los titulares de concesiones.

• La SCT y el gobierno deben comenzar a trabajar más ampliamente en su visión del sistema ferroviario después de 2027 sin retraso alguno, ya que el ciclo de inversión de las ferroviarias es mucho mayor a 9 años. Se debe buscar la opinión de los expertos de la ARTF a este respecto.

  Un sistema eficiente debería seguir organizándose en torno a concesiones exclusivas, pero algunas partes del mercado podrían ser adecuadas para un mayor uso de los derechos de paso más amplios. Al igual que en los Estados Unidos, el sistema eventual tendría que basarse en un equilibrio sostenible entre la exclusividad y la competencia intramodal e intermodal. El modelo de ferrocarriles totalmente comerciales es la opción más eficaz y sostenible desde el punto de vista financiero para ferrocarriles esencialmente de carga como los de América del Norte. El marco establecido en México ha demostrado ser exitoso y duradero, y una política de mejora incremental en lugar de un cambio radical es más adecuada.

  Véase el Recuadro 1.9 para las Actividades realizadas para mejorar el desempeño del sistema ferroviario por la administración de la ARTF de 2018-2024.

Recuadro 1.9. Actividades realizadas para mejorar el desempeño del sistema ferroviario por la administración de la ARTF 2018-2024

Restructuración de las Licencias Federales Ferroviarias (LFF)

Tomando en cuenta los proyectos de transporte público para pasajeros que en la actualidad se están desarrollando en el país, la ARTF debe prestar atención especial a la regulación técnica, operativa y regulatoria en el transporte ferroviario de carga y en el transporte público de pasajeros.

Con el fin de mejorar la seguridad en la operación de la prestación de servicios públicos de transporte de mercancías, pasajeros y/o mixtos, la Agencia está evaluando la reestructuración de las categorías que existen actualmente para la emisión de LFF, teniendo en cuenta la delimitación entre las funciones que desempeña el personal que participa en la operación de transporte ferroviario de mercancías y pasajeros, así como el personal que participa en el mantenimiento y conservación de las vías generales de comunicación, considerando que estas actividades podrían intervenir en la operación de los servicios que se prestan en ellas.

Derivado de lo anterior, la Agencia ha buscado el intercambio de información con compañías dedicadas a la capacitación, como es el caso del Centro de Formación Ferroviaria Adofer, S.A. de CV, que realizó un estudio de las “Licencias ferroviarias en México, Europa y América” con el objetivo de publicar un resumen del otorgamiento de diversas licencias ferroviarias existentes en México, Europa y América, identificar los requisitos necesarios para la emisión, las regulaciones aplicables y realizar una comparación de ellas. Asimismo, identifica dichas licencias que no se encuentran en el sistema ferroviario mexicano y que se pueden utilizar de acuerdo con la naturaleza de las funciones de los puestos existentes en el país.

La ARTF, con el fin de realizar la restructuración de las LFF, debe considerar los desarrollos tecnológicos, los estudios y la investigación de vanguardia a nivel mundial relacionada al transporte de carga y de pasajeros, que podrían implementarse, para la actualización de las categorías de las LFF.

Del mismo modo, la ARTF busca llevar a cabo grupos de trabajo con los concesionarios y asignados del Sistema Ferroviario Nacional para evaluar y acordar la actualización de las categorías existentes de la LFF, considerando al personal involucrado en la operación del equipo ferroviario y a aquel que participa en las actividades de mantenimiento, con el objetivo de mejorar la seguridad en la operación ferroviaria.

Acuerdo de colaboración entre la ARTF y la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

Permitirá a la Agencia, a través de la UNAM, llevar a cabo estudios de ingeniería vial, considerando el índice de peligro de los cruces de ferrocarril, evaluar el impacto actual que tienen en el tránsito vehicular y proponer soluciones para mejorar la movilidad y la seguridad de los cruces mencionados; estudios que proporcionarán a la Agencia una herramienta de planeación y toma de decisiones, que permitirá identificar las acciones que se realizarán en cada uno de los cruces que se estudian en las áreas urbanas de los centros de población, aplicando las regulaciones actuales como las regulaciones técnicas NOM-050-SCT2-2017, “Disposición para la señalización de cruces a nivel de caminos y calles con vías férreas” y la NOM-034-SCT2-2011, “Señalamiento horizontal y vertical de carreteras y vialidades urbanas”.

En este contexto, se promueve la integración de comités de seguridad en los estados federales de México con la más alta incidencia: Coahuila, Durango, Estado de México, Michoacán, Nuevo León, Veracruz, con el fin de monitorear la operación de los cruces que se identifican como susceptibles si se ven financiados por el Fondo Nacional de Seguridad para Cruces Viales Ferroviarios.

Asimismo, se lleva a cabo la encuesta y el registro georeferenciado de los cruces existentes en el Sistema Ferroviario Mexicano que permitirán conocer el universo a considerar para el financiamiento futuro de fondos.

Fuente: Administración de la ARTF 2018-2024.

• La Agencia debe establecer un sistema de planeación anticipada en el que se identifiquen todas las necesidades para emitir o actualizar los instrumentos regulatorios, en un horizonte de seis meses a un año, como ahora se indica en la nueva Ley General de Mejora Regulatoria. Esta planeación debe incluir tanto regulación técnica, como todos los otros instrumentos legales, por ejemplo, estatutos (reglamentos), manuales, y guías. Esta planeación puede identificar efectivamente los esfuerzos anticipados y puede ayudar a determinar los recursos necesarios para mantener el marco regulatorio actualizado, incluyendo la necesidad de eliminación de regulaciones para cumplir con la regla una entrada, una salida.

• Una forma de cumplir con la regla de una entrada, una salida es sacar ventaja de la regulación superflua de la SCT para compensar los costos regulatorios que la regulación potencial de la ARTF pudiera generar. Así, en la situación actual, es importante desarrollar un plan estratégico conjunto entre la SCT-ARTF para la emisión de la regulación. La participación de las partes puede facilitar los esfuerzos de coordinación para la introducción de nuevas regulaciones de la ARTF.

• Adicionalmente, la ARTF y la SCT pueden buscar lograr un acuerdo con la CONAMER para buscar una moratoria o una excepción a la regla de una entrada, una salida para emitir la regulación más urgente o aquella con el impacto más significativo para el desempeño del sector ferroviario.

• La SCT, SHCP, SFP y la Agencia deben coordinarse para completar sin más retraso la transferencia del personal a la agencia de acuerdo con los planes originales.

• Además de la transferencia de los funcionarios pendientes, es importante realizar un análisis sobre los recursos humanos mínimos y los perfiles técnicos que la ARTF necesita para realizar sus obligaciones.

• Junto con el personal acordado por reubicarse, también es necesario terminar la transferencia de información de la DGDFM a la ARTF para que la agencia pueda desempeñarse de acuerdo con los objetivos.

• La ARTF y la SCT deben trabajar en conjunto para acordar y preparar las reformas necesarias al marco legal para incluir la ARTF en el proceso de evaluar y otorgar concesiones. La ARTF podría proporcionar opiniones técnicas no vinculantes sobre asuntos regulatorios. Además de fortalecer los aspectos técnicos y regulatorios de la concesión, esta disposición puede ayudar a profundizar la coordinación entre la agencia y la ARTF después de que se otorgue la concesión, a favor de un mejor desempeño regulatorio de ambas partes.

Recomendaciones sobre gobernanza

• El marco regulatorio que define el papel y las funciones de la ARTF debe revisarse para procurar una reforma que se enfoque en las funciones regulatorias de la Agencia y le asigne las obligaciones de promoción a la DGDFM. A corto plazo, la ARTF debe crear un documento estratégico para definir sus prioridades entre las obligaciones regulatorias y de promoción actuales.

• Se debe realizar una evaluación de las obligaciones de inspección de la ARTF con el propósito de definir las necesidades de recursos para cumplir de manera apropiada con su función. Se debe definir una estrategia a corto y largo plazo para cumplir con estas obligaciones, considerando los acuerdos de cooperación formales con los centros de la SCT mientras que la ARTF adquiere sus propias capacidades. Véase el Recuadro 1.10 para una breve descripción de las actividades realizadas por la administración de 2018-2024 de la ARTF para mejorar el desempeño de las obligaciones de inspección de la Agencia.

Recuadro 1.10. Actividades realizadas para mejorar el desempeño de las inspecciones por la administración de la ARTF de 2018-2024

• Actualizar áreas específicas de la ARTF a través de la capacitación: el modelo incluye una mejora continua de las inspecciones y supervisiones que se enfocan en cuatro elementos: infraestructura, operación, equipo y servicios auxiliares

• Armonizar los criterios al realizar las inspecciones: la armonización de los términos de requerimiento de inspecciones en las tres zonas de México (norte, centro, sur); la notificación a la ARTF del tipo de información solicitada por los Departamentos de Transporte Ferroviario a los concesionarios / asignados

• Programa de verificación inteligente. Los objetivos son:

  • Hacer un uso inteligente del valor máximo financiero, optimizando los recursos otorgados;

  • Programar y ejecutar verificaciones enfocándose en la calidad y no en la cantidad;

  • Contribuir con las tareas de seguridad de los concesionarios para volver el transporte ferroviario más eficiente; e

  • Incrementar la capacidad técnica de los inspectores a través de la capacitación continua

  El programa comprende cuatro etapas: planeación, ejecución, evaluación y seguimiento

• Programa integral de inspecciones para 2019: incluye a corto plazo la inspección del sistema completo de la red ferroviaria de concesiones y en el corto a mediano plazo las inspecciones de las líneas ferroviarias auxiliares sin uso. El programa se realizará a través de operaciones de verificación intensivas, en las que participarán el personal tanto de la ARTF como de los centros de la SCT. Las operaciones de verificación intensivas seguirán los siguientes criterios clave:

  • Seguridad ferroviaria;

  • Corredores estratégicos para el desarrollo de México;

  • Tasa de accidentes;

  • Corredores de alto riesgo (por ejemplo, hidrocarburos); y

  • Líneas ferroviarias potencialmente importantes sin uso.

• Desarrollo del Proyecto de Módulo de Verificación del sistema automatizado: permitirá al sistema institucional automatizado incorporar la información generada en los procesos de inspección de ferrocarriles en una plataforma de tecnología, lo que reducirá los criterios de percepción humana para estandarizar la consistencia de los datos, la reducción de tiempo, el blindaje de información generada y obtenida, con lo que de ese modo refuerza la seguridad y competitividad de este modo de transporte.

Fuente: Administración de la ARTF 2018-2024.

• Emitir las guías necesarias y otros instrumentos regulatorios para poner en vigor un sistema de sanciones efectivo.

• La ARTF debe considerar adoptar guías como parte de su marco regulatorio y establecer una estrategia para evitar la subjetividad en las decisiones y reducir el riesgo de captura regulatoria, que puede emerger de las agencias gubernamentales, entidades regulatorias y el público.

  Esto podría incluir el establecimiento de canales de comunicación formales, ya que pueden proporcionar información relevante sobre la calidad del servicio ferroviario. Un método de participación claro y transparente y su monitoreo generan confianza en el regulador. Este proceso de participación puede incluir a otras instituciones como la COFECE y la CONAMER.

  El refuerzo de la confianza puede fortalecerse con procesos formales y públicos para coordinarse con otras agencias públicas con responsabilidades compartidas. Por ejemplo, con la COFECE la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario ordena la coordinación cuando existe sospecha de falta de competencia. De este modo, ambas instituciones deben establecer un proceso detallado que indique el tiempo y resoluciones de la solicitud de intervención.

• Es importante que la ARTF establezca una agenda anual planeada y pública con fechas y temas por cubrir con los actores interesados. Como se observará en el principio de participación de los actores interesados, esta agenda debe incluir la participación de los actores relevantes en el diseño de políticas públicas. El establecimiento de la agenda debe alinearse con los objetivos regulatorios de la ARTF.

• La Agencia debe considerar establecer prácticas sobre rendición de cuentas y transparencia que vayan más allá de sus obligaciones actuales que se derivan del marco nacional. Por ejemplo, la ARTF debe mejorar la cantidad y la calidad de información que publica en su portal web en formatos sencillos.

• La SCT y la Agencia deben considerar explorar modelos alternativos para el órgano rector de la ARTF. En este proceso, la SCT y la Agencia deben ponderar las ventajas de contar con un órgano rector con condiciones de igualdad de los ciclos políticos y las decisiones, que puede ayudar a la agencia a cumplir sus obligaciones regulatorias de una manera más efectiva.

• Con el fin de reforzar las prácticas de rendición de cuentas y transparencia, la ARTF debe fortalecer sus mecanismos de notificación considerando enviar informes anuales al Congreso como un elemento independiente de la notificación a la SCT. El mecanismo proactivo también podría adoptarse para enviar el informe a otros actores interesados y buscar su retroalimentación, como expertos de asociaciones en la industria y del sector.

  Para este propósito, la agencia debe evaluar el tipo de información que requiere para cumplir con sus objetivos, para ofrecer información estadística útil y relevante a sus actores interesados. Esto puede realizarse a través de una comparación internacional y grupos de enfoque con actores relevantes. En línea con lo anterior, otra fuente de rendición de cuentas y transparencia es la evaluación de los indicadores de desempeño, que se aborda a continuación.

• La ARTF cuenta con amplias oportunidades para mejorar sus prácticas para la participación de los actores interesados. Esto podría incluir establecer planes anuales que planteen reuniones regulares con los actores interesados, las disposiciones para registrar las reuniones, los mecanismos para dar seguimiento a los temas establecidos y la creación de canales de comunicación permanentes.

  Se debe considerar un énfasis especial para establecer actividades de comunicación formales y de participación con entidades como la COFECE y la CONAMER, con el fin de mantener un diálogo fluido. Esto podría ayudar a la ARTF a cumplir sus obligaciones regulatorias de manera más efectiva.

  Véase el Recuadro 1.11 para una descripción de las actividades realizadas para reforzar las actividades de participación de los actores interesados de la administración de la ARTF 2018-2024.

Recuadro 1.11. Actividades realizadas para fortalecer las prácticas de participación de los actores interesados por la administración de la ARTF 2018-2024

Rondas de Diálogo para identificar las mejorías al sistema ferroviario entre usuarios, concesionarios y la ARTF durante 2019

Las áreas de oportunidad para mejorar el sistema ferroviario mexicano se identificaron dividiéndolo en tres partes:

• Del usuario al concesionario y la Agencia;

• del concesionario al usuario y la Agencia; y

• de la Agencia al usuario y el concesionario.

Se han llevado a cabo dos reuniones con cada grupo, con el siguiente progreso:

• La ARTF trabajará con un intermediario y se generará un documento de convenio:

  • El análisis del tráfico donde existe una tasa de interlínea para permitir la continuidad y

  • los casos de derecho de uso de vías que no se están usando o donde su uso es perjudicial para la carga.

• Se identificará y promoverá la conversión de la carga del camión al ferrocarril:

  • Se realizará una estrategia conjunta con proveedores y asociaciones de usuarios,

  • Se buscará una política de tráfico intermodal, y

  • Se promoverá el cobro de una tasa máxima en los carros vacíos.

• Los usuarios notificarán el problema de inseguridad para añadirlos a la colaboración con la guardia nacional.

Como resultado de la ronda de diálogo, la ARTF:

• Publicará en su portal web

  • Buenas prácticas internacionales.

  • Derechos y obligaciones de usuarios, concesionarios y la ARTF y

  • Proyectos ferroviarios que afectan la eficiencia del sector, por ejemplo, movilidad, pasos a nivel, ramales en desuso, estudios para incrementar la capacidad ferroviaria.

• Programa de capacitación anual para el sector

• Incentivos con la Autoridad fiscal para los usuarios que invierten en la infraestructura ferroviaria

• Procedimiento de conciliación oficial y su documentación, de acuerdo con el Artículo 112 de la Regulación de Servicios Ferroviarios

Fuente: Administración de la ARTF 2018-2024.

• En términos de consulta en el anteproyecto de regulación, la ARTF debe considerar abordar prácticas de consulta temprana de manera más sistemática. Esto incluye participar con los actores interesados al principio de la identificación de un problema, antes de que se haya identificado claramente una solución y antes de que se haya redactado un anteproyecto de instrumento legal.

• La SCT, la SHCP y la ARTF deben revisar los requisitos de financiamiento de la agencia para definir el presupuesto que la agencia necesita para cumplir sus obligaciones de manera efectiva.

  En esta revisión, se debe prestar consideración a implementar las reformas necesarias para permitir a la ARTF proponer su presupuesto de manera autónoma y negociarlo directamente con la SHCP, y ejercer este presupuesto de manera independiente.

  Adicionalmente, estas reformas deben considerar incluir disposiciones para dar una parte de la cuota actualmente cargada a las entidades reguladas directamente a la ARTF.

• La ARTF debe desarrollar un sistema de indicadores en línea con sus principales funciones, que permita la evaluación de sus objetivos de política pública en diferentes periodos. Algunos indicadores deben ser de naturaleza a largo plazo sobre el impacto potencial de la política regulatoria (p. ej., número de accidentes/distancia; estabilidad de la tarifa de carga, etc.); sin embargo, es importante mencionar que estos son indicadores multidimensionales y su evolución no queda por completo bajo el control de la ARTF. Estos objetivos deben utilizarse como una base para diseñar y evaluar la política pública.

  Los indicadores deben incluir otras clases de métricas como indicadores administrativos o gerenciales, incluyendo número de inspecciones, asignación presupuestaria, número de multas impuestas, etc. Aunque estos parámetros son relevantes, es importante tener en mente que no reflejan la efectividad o el éxito de la política pública.

Referencias

[1] COFECE (2016), Reporte Preliminar sobre Competencia Efectiva en el Sistema Ferroviario Mexicano [Preliminar report on the Effective Competition in the Mexican Railway System].

[2] COFEMER (2017), Informe Anual de Desempeño-COFEMER 2016-2017, http://www.cofemer.gob.mx/docs-bin/dg/Informe_anual_2017.pdf (accessed on 31 January 2018).

[9] Godden, D. (2018), The Economic Impact of UK Rail 2018, Oxford Economics, London, https://www.oxfordeconomics.com/recent-releases/06ec32db-6550-44ed-ac64-6502b9530867.

[6] OECD (2018), Driving Performance at Ireland’s Commission for Regulation of Utilities, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264190061-en.

[5] OECD (2016), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264255401-en.

[7] OECD (2016), Governance of Regulators’ Practices: Accountability, Transparency and Co-ordination, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264255388-en.

[4] OECD (2014), The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209015-en.

[8] ORR (2018), Business Plan 2018-19, ORR, London, https://orr.gov.uk/__data/assets/pdf_file/0006/27465/orr-business-plan-2018-19.pdf (accessed on 3 March 2019).

[10] Pittman, R. (2010), “Against the Stand-Alone-Cost Test in U.S. Freight Rail Regulation”, Journal of Regulatory Economics, Vol. 38/3, pp. 313-326, https://link.springer.com/content/pdf/10.1007%2Fs11149-010-9130-3.pdf (accessed on 2 March 2019).

[11] TRB (2015), Modernizing Freight Rail Regulation, TRB Publications, http://www.trb.org/Publications/Blurbs/172736.aspx.

[3] Trnka, D. and Y. Thuerer (2019), “One-In, X-Out: Regulatory offsetting in selected OECD countries”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 11, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/67d71764-en.

Notas

← 1. Véase la Tabla 3.4. para la lista de derechos de uso de vía y arrastre obligatorios incluidos en los títulos de concesión en México.

← 2. Los más significativos de estos derechos de uso de vías obligatorios estancados fueron para Kansas City Southern México (KCSM) para utilizar la vía de la compañía Ferrocarriles mexicanos (Ferromex). Las negociaciones sobre la implementación de estos derechos se prolongaron por varios años y resultaron sin resolución hasta la adquisición de Ferrosur de Grupo México, propietario de Ferromex.

← 3. Un organismo desconcentrado en la ley Mexicana es con frecuencia una agencia en igualdad de condiciones a una secretaría, con diferentes grados de autonomía.