1. Asegurar un sistema de integridad pública coherente y coordinado en Costa Rica
Este capítulo proporciona recomendaciones sobre cómo Costa Rica podría mejorar la gobernanza para el diseño y la implementación de políticas de integridad. Es necesario articular y coordinar a los principales actores en materia de integridad para promover la cooperación y la adopción de las políticas de integridad en todo el gobierno, incluyendo a las administraciones públicas descentralizadas. Aun cuando la reciente Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción constituye un hito hacia un sistema de integridad comprehensivo, el país aún necesita un mecanismo permanente de coordinación de políticas de integridad. Asimismo, Costa Rica podría basarse aún más en algunas experiencias exitosas y fortalecer la implementación de su modelo de gestión ética.
Costa Rica es una de las democracias más antiguas y estables de América Latina. La entrada en vigor de una nueva constitución en 1949, después de un conflicto civil en 1948, renovó las bases para el desarrollo político y económico del país. Convirtió al Estado en un actor fundamental, dándole la responsabilidad de hacer realidad derechos clave en materia social, económica y (posteriormente) medioambiental, en tanto que mantuvo a áreas significativas de la economía, tales como la banca, electricidad y telecomunicaciones, en calidad de monopolios estatales. También le otorgó al Estado la gestión de la salud, educación y vivienda, e impulsó la creación de una red de instituciones autónomas (BIT, 2020[1]). En comparación con el resto de la región, hay mayores contrapesos políticos, legales y administrativos sobre el Poder Ejecutivo, los cuales se desarrollaron en las últimas décadas del Siglo 20. En Costa Rica también se dio una gran ampliación del reconocimiento de derechos de la población y se fortalecieron los mecanismos para protegerlos y resguardarlos (Vargas-Cullell et al., 2004[2]).
El país ha reportado buenos resultados en el tema de gobernanza, corrupción e integridad pública en comparación con otros países de la región y el promedio de la OCDE. En 2021, Costa Rica obtuvo una calificación de 8.12 de 10 puntos posibles en el Índice de Integridad Pública del Centro Europeo de Investigación para Anticorrupción y Construcción del Estado (European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building, ERCAS). Tal calificación es más alta que el promedio tanto de países de América Latina como de los países miembros de la OCDE (ERCAS, 2021[3]). El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) ubica a Costa Rica como un país con buen desempeño (58/100), al compararlo con los promedios de América Latina y el Caribe (ALC) (43/100) y sólo ligeramente por debajo del promedio de la OCDE (67/100) (Transparency International, 2021[4]). La pequeña corrupción también es significativamente más baja en Costa Rica que en otros países de ALC. Sólo 7% de los ciudadanos de Costa Rica reportaron que tuvieron que pagar un soborno por acceder a servicios públicos, en contraste al promedio de 21% en América Latina y el Caribe (Transparency International, 2019[5]). En el reciente Índice de Capacidad para Combatir la Corrupción 2022, Costa Rica superó por primera vez a Chile para ubicarse en segundo lugar detrás de Uruguay (Americas Society, Council of the Americas and Control Risks, 2022[6]).
Sin embargo, el país se enfrenta a una creciente necesidad de consolidar los logros democráticos, salvaguardar la confianza en el gobierno y desarrollar la resiliencia económica. Al igual que ocurre en otros países, Costa Rica actualmente enfrenta presiones para mejorar la calidad de vida de las personas en un marco de creciente desigualdad económica y una recesión global. Múltiples retos recientes amenazan la estabilidad democrática y económica. Entre ellos está mitigar los efectos económicos por el COVID-19, la necesidad de fortalecer la sostenibilidad fiscal, mantener un desarrollo bajo en carbono y robustecer la estabilidad macroeconómica (CABEI, 2020[7]). De hecho, como se muestra en la Figura 1.1, Costa Rica mostró una caída importante en la confianza en el gobierno nacional. Entre 2007 y 2020, la confianza cayó de 17 puntos porcentuales (OCDE, 2021[8]).
Fuente: Gallup World Poll, 2020, (OCDE, 2021[8])
Además, un sondeo reciente señaló que la pandemia por COVID-19 aumentó los retos en materia de integridad para los negocios en mercados emergentes, incluyendo en Costa Rica. Asimismo, el sondeo arrojó que 63% del total de los entrevistados en mercados emergentes dijeron que es difícil para las organizaciones preservar el cumplimiento de estándares de integridad durante un entorno económico complicado (EY, 2021[9]). Más aun, a Costa Rica tradicionalmente se la ha percibido como un bastión en Centroamérica en términos de seguridad. En años recientes, sin embargo, el país ha registrado niveles récord de violencia. El gobierno ha atribuido esta tendencia a que crecientemente se utiliza al país como un punto de tránsito de narcóticos. Los grupos criminales locales se están volviendo cada vez más sofisticados y ahora plantean una amenaza de seguridad para las autoridades en tanto crece su involucramiento con organizaciones criminales de alcance transnacional que expanden sus operaciones en Costa Rica, lo cual usualmente genera corrupción e inestabilidad (CrimeInsigth, 2019[10]). En 2018 y 2019 las protestas contra una reforma fiscal y una ley antisindical conmocionaron al país, y en 2020 los planes del gobierno para concretar préstamos con el Fondo Monetario Internacional provocaron nuevos disturbios (Freedom House, 2021[11]). Las reconfiguraciones políticas internas también han afectado la estabilidad. La preponderancia histórica del Partido de Liberación Nacional (PLN) y del Partido de Unidad Social Cristiano (PUSC) ha disminuido en años recientes, en tanto que nuevos partidos han cobrado fuerza, provocando el colapso del tradicional sistema bipartidista. En 2018, siete partidos ganaron escaños en las elecciones legislativas. Esto fragmentó el terreno electoral e incrementó la volatilidad electoral (Molina, 2021[12]; Freedom House, 2021[11]).
Por último, ningún país es inmune a transgresiones de las políticas de integridad, y la corrupción es uno de los retos más importantes que confrontan los gobiernos en la actualidad. En Costa Rica, investigaciones recientes de supuestos pagos indebidos por parte de compañías constructoras a funcionarios del Consejo Nacional de Vialidad con la intención de obtener proyectos de obra pública han evidenciado las vulnerabilidades existentes. Específicamente, resaltaron que el problema va más allá del sector público e involucra a ejecutivos de alto nivel en el sector privado (como en el asunto conocido como “Caso Cochinilla”) (LaPrensa, 2021[13]). Acusaciones provenientes del extranjero relativas a sobornos también tuvieron impacto sobre temas de integridad en el país. Una gran compañía constructora costarricense suscribió un acuerdo de cooperación con la Oficina del Fiscal Anticorrupción de Panamá para evitar ir a juicio en un caso de pago de obsequios a funcionarios de aquel país (OCDE, 2020[14]). Más aún, como quedó demostrado por casos recientes, los riesgos de integridad se están volviendo cada vez más complejos e incluyen una gran diversidad de acciones en temas difusos en los que el enfoque se centra en influir directa o indirectamente sobre procesos de toma de decisiones públicas, por ejemplo, a través de actividades de cabildeo (lobby) o financiamiento político (OCDE, 2018[15]; OCDE, 2021[16]).
Costa Rica está tomando acciones para evitar la impunidad. Sin embargo, más allá de la detección de casos individuales y la aplicación de sanciones, es fundamental que el país siga invirtiendo en la prevención y en fortalecer las instituciones para mitigar riesgos de integridad. En efecto, para mantener la estabilidad democrática y económica alcanzada en las últimas décadas, un factor clave es establecer y mejorar continuamente un sistema de integridad coherente y comprehensivo. Contar con un sistema sólido de gobernanza pública refuerza valores fundamentales, incluyendo el compromiso con la democracia pluralista basada en el respeto al estado de derecho y los derechos humanos y constituye uno de los principales impulsores de la confianza en el gobierno (OCDE, 2017[17]; Murtin et al., 2018[18]). La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública brinda a los responsables políticos una visión para establecer un tal sistema de integridad pública basado en experiencias internacionales y buenas prácticas (Figura 1.2). La Recomendación modifica el enfoque para cambiar políticas de integridad ad hoc por políticas que tienen en cuenta el contexto donde se aplican, utilizando un enfoque conductual y de gestión de riesgos y haciendo especial énfasis en promover una cultura de integridad en toda la sociedad (OCDE, 2017[19]).
Fuente: (OCDE, 2017[19]).
La Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción (ENIPC) es un paso en la dirección correcta para lograr un sistema de integridad resiliente y sólido en Costa Rica (ENIPC, 2021[20]). La ENIPC reconoce la necesidad de desarrollar la gobernanza de la integridad, así como una política nacional anticorrupción. Específicamente, la ENIPC plantea construir “un sistema coherente y completo de integridad y prevención de la corrupción en Costa Rica que permita la articulación de los esfuerzos del sector público, privado y la ciudadanía” (ENIPC, 2021[20]). Como parte de este diálogo nacional al que dio inicio la ENIPC y que se analiza con más detalle en el capítulo 2, Costa Rica podría considerar incorporar, en la medida de lo posible, las recomendaciones propuestas en el presente Estudio de Integridad.
El objetivo de un sistema de integridad pública es asegurar la alineación consistente con, y el cumplimiento de, los valores, principios y normas éticos compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público (OCDE, 2017[19]). Las prácticas y experiencias a nivel de los países muestran que un sistema de integridad efectivo requiere que los más altos niveles políticos y administrativos del sector público demuestren su compromiso. En particular, esto se traduce en el desarrollo de los marcos legales e institucionales necesarios y en clarificar responsabilidades institucionales.
El marco normativo en materia de integridad pública en Costa Rica
Durante la última década, Costa Rica ha aprobado medidas enfocadas a la consolidación del marco legal para mejorar la integridad pública (Recuadro 1.1). La Constitución Política de 1949 enuncia el principio fundamental del servicio público. La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha derivado del artículo 11 los principios de responsabilidad, rendición de cuentas, probidad e imparcialidad y hace un llamado a los servidores públicos a actuar con prudencia, austeridad, integridad, honestidad, seriedad, moralidad y sentido de justicia al desempeñar sus funciones y en el uso de los recursos públicos que tienen encomendados (OCDE, 2017[21]).
De manera complementaria a la Constitución, las dos principales regulaciones en lo relativo a integridad y combate a la corrupción son el Código Penal de 1970 y la Ley 8422 de 2004, también llamada Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito (LCIE).
Adicionalmente, existen otros instrumentos que han fortalecido el marco legal e institucional en materia de integridad:
La Ley 8221 establece la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción (FAPTA) en la Fiscalía General de la República (FGR), así como la Unidad Anticorrupción del Organismo de Investigación Judicial (OIJ).
La Ley 8275 establece la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública.
El Decreto 33146 de 2006 regula los Principios Éticos de los Funcionarios Públicos.
La Directriz D-2 de 2004 que regula directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general.
Fuente: OCDE, con base en Cuestionario OCDE e investigación de gabinete.
Actores oficiales en materia de integridad y sus responsabilidades al nivel nacional en Costa Rica
La promoción de la integridad usualmente involucra a una multiplicidad de actores del sector público, los cuales desempeñan varias funciones como parte de un sistema de integridad, tal y como se definen en la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública (Cuadro 1.1). Aun cuando la sociedad civil y el sector privado obviamente también desempeñan un papel, estos actores oficiales constituyen los actores “clave” de integridad, e incluyen a instituciones, unidades o individuos responsables de implementar, promover y hacer cumplir las políticas de integridad, pero también a actores de integridad “complementarios” que desempeñan funciones básicas de apoyo, tales como finanzas, auditoría externa, administración de recursos humanos o contratación pública (OCDE, 2020[22]; OCDE, 2017[19]).
La asignación de responsabilidades para estas funciones de integridad depende del arreglo institucional y jurisdiccional de cada país. Por ejemplo, algunos países otorgan responsabilidades fundamentales en materia de integridad a un organismo del gobierno central o a un ministerio clave, en tanto que otros las asignan a un organismo independiente o autónomo. Usualmente, algunas funciones complementarias de integridad se asignan a instituciones responsables de educación o de gestión de recursos humanos, así como a entidades fiscalizadoras superiores, agencias regulatorias u organismos electorales, por sólo dar unos ejemplos. La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública subraya que es necesario asignar responsabilidades precisas en los niveles relevantes (institucional, subnacional o nacional) para el diseño, la dirección y la implementación de los elementos del sistema de integridad para el sector público.
En Costa Rica, los principales actores del actual sistema de integridad son:
La Procuraduría General de la República (PGR) forma parte del Ministerio de Justicia y Paz, que es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Dentro de la PGR se ubica la Procuraduría de la Ética Pública (PEP) que es la principal entidad responsable en materia de prevención y lucha contra la corrupción. Aun cuando la PGR es parte del Ministerio de Justicia y Paz, la ley reconoce su independencia funcional en el ejercicio de sus facultades. A su vez, la PGR indirectamente tiene acceso al ejecutivo e influencia política por medio del Ministerio de Justicia. Al momento de escribir este estudio, la PEP está integrada por 31 funcionarios, que son designados a base de idoneidad comprobada y gozan de estabilidad en el empleo. Sólo pueden ser removidos por causales de despido justificado o si se da una reducción forzosa de servicios de acuerdo a las estipulaciones del artículo 192 de la Constitución Política (OCDE, 2017[21]).
La Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV) se creó en 1987 por medio del Decreto Ejecutivo 17908-J, siendo después reformada por el Decreto Ejecutivo 23944 de 1994. Tiene el mandato de dirigir y coordinar el Sistema Nacional de Ética y Valores, además de coordinar las Comisiones Institucionales de Ética y Valores (CIEV). En general, la CNEV es la encargada de promover, desarrollar y fortalecer la ética y los valores en el sector público, organizaciones privadas y en la sociedad costarricense en su conjunto. Específicamente, uno de los valores centrales que promueve la CNEV -junto con los principios de respeto, solidaridad y excelencia- es la integridad, la cual se define como actuar congruentemente con los principios de verdad y honestidad en el quehacer cotidiano, asumiendo la transparencia, la justicia y la honorabilidad como guías en el camino de lo correcto, lo justo y lo adecuado. A su vez, las CIEV son el brazo ejecutor de la CNEV encargadas de la implementación de políticas en cada ministerio e institución adscrita al Poder Ejecutivo, pero cuya existencia sólo es opcional en el resto de la administración pública (Decreto Ejecutivo 23944-JC).
La Contraloría General de la República (CGR) es la entidad fiscalizadora superior (EFS) de Costa Rica. Tiene rango constitucional y completa independencia administrativa y funcional en el desempeño de sus responsabilidades, reportando directamente a la Asamblea Legislativa. El artículo 184 de la Constitución Política le da a la CGR el poder de fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos regulares y extraordinarios, así como examinar y aprobar (o no aprobar) los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación. Además, la CGR establece los lineamientos cobre control interno y monitorea y evalúa el sistema interno de control. Adicionalmente, la CGR mantiene un registro de las sanciones disciplinarias impuestas a servidores públicos, incluyendo por incrementos injustificados en su patrimonio (capítulos 3 y 5). La CGR ha desarrollado herramientas electrónicas para promover la transparencia y rendición de cuentas y para medir el desempeño de la administración pública (capítulo 2). Por último, la CGR es la entidad responsable de las declaraciones juradas sobre la situación patrimonial y de sancionar a funcionarios públicos en caso de inconsistencias o aumentos injustificados en las mismas.
La Defensoría de los Habitantes de la República de Costa Rica es la entidad responsable de proteger los derechos e intereses de la población del país. La Defensoría le reporta directamente al Poder Legislativo. Su mandato es asegurar que las autoridades gubernamentales actúen en el marco de la moralidad y justicia, así como de la constitución, leyes aplicables, convenciones y principios generales de derecho. La Defensoría participa en un amplio abanico de actividades anticorrupción como la Red Interinstitucional de Transparencia, capacitaciones, cursos y talleres sobre temáticas relacionadas a la prevención de corrupción y brindar información al público sobre como presentar una queja en casos de corrupción, por ejemplo.
La Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción (FAPTA) del Ministerio Público es responsable de desarrollar investigaciones y procedimientos penales. La FAPTA cuenta con fiscales en la capital de San José y en oficinas regionales. La Unidad Anticorrupción del Organismo de Investigación Judicial (OIJ) apoya a la FAPTA en llevar a cabo investigaciones. El OIJ es la policía judicial establecida bajo la Corte Suprema que desarrolla investigaciones sobre hechos de corrupción con la FAPTA. El OIJ también está facultada para recibir denuncias. El artículo 16 del Código Procesal Penal le da a la PGR jurisdicción concurrente con la FAPTA en materia de hechos de corrupción. La lógica detrás de este arreglo es que el Estado costarricense también es víctima en casos de corrupción. Así, la PGR participa en casos de corrupción para proteger los intereses del Estado y busca que los individuos culpables restituyan los daños (OCDE, 2020[14]).
El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) es el encargado de formular, coordinar, monitorear y evaluar las estrategias y prioridades del gobierno. Adicionalmente, la recientemente aprobada Ley Marco de Empleo Público (LMEP), que entrará en vigor el 10 de marzo de 2023, le otorga la rectoría del Sistema General de Empleo Público al MIDEPLAN, incluyendo la responsabilidad de dar orientación en materia de ética y conflictos de interés, junto con la PEP (capítulos 3 y 5). Antes, este papel lo desempeñaba la Dirección General del Servicio Civil (DGSC), aun cuando estaba limitada a las 47 entidades del Régimen del Servicio Civil (RSC), que abarcan aproximadamente a un tercio de todos los empleados públicos. Aparte del RSC, la mayoría de las instituciones públicas cuentan con su propia legislación que regula el empleo público y de gestión de recursos humanos (OCDE, 2017[21]). De hecho, bajo la LMEP, la DGSC seguirá desempeñando un papel técnico.
El Ministerio de la Presidencia es el responsable de asegurarse de que las prioridades y políticas del presidente se adopten plenamente dentro del Poder Ejecutivo. Para tal fin, coordina al Consejo de Gobierno y desempeña un papel clave en la promoción y seguimiento de las políticas públicas. Este ministerio también está encargado de redactar propuestas de leyes y encabezar las relaciones estratégicas con el Congreso en lo relativo a reformas legales. Igualmente, coordina el período de transición gubernamental después de cambios de gobierno. Por ende, este ministerio desempeña un papel fundamental tanto en la promoción de cambios legislativos como en la implementación de políticas de integridad y anticorrupción. Cabe señalar que el Ministerio de Comunicación de la Presidencia encabeza las políticas de gobierno abierto en Costa Rica.
El Instituto Costarricense de Drogas (ICD) forma parte del Ministerio de la Presidencia. El ICD cuenta con personalidad jurídica instrumental para la realización de su actividad contractual y la administración de sus recursos y de su patrimonio. Este instituto se creó por medio de la Ley 8204 de 2011 y se ocupa de temas relacionados con el narcotráfico (Ley 7786 de 1998 y Ley 8754 de 2009). Su labor también se relaciona con la prevención y detección de actividades de lavado de dinero. Como tal, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) es parte de la ICD.
El Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) se creó a partir de la Constitución Política de 1949. En términos prácticos, el TSE desempeña un cuarto Poder del Estado, equiparándose al Poder Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial. El TSE desempeña cuatro funciones: jurisdiccional, administración de procesos electorales, registro civil y formación en democracia. El TSE desempeña un papel clave para salvaguardar la integridad electoral y la democracia en Costa Rica.
El presente Estudio de Integridad aborda las responsabilidades para el desarrollo de estrategias y su monitoreo (capítulo 2), para la gestión de conflictos de interés (capítulo 3), la transparencia y la integridad en la toma de decisiones (capítulo 4) y para el régimen disciplinario (capítulo 5). El resto de este capítulo analiza y provee recomendaciones sobre diversos aspectos de coordinación de políticas de integridad para promover la cooperación y asegurar la implementación de políticas de integridad en todo el sector público.
Los temas analizados son tres. En primer lugar, aun cuando para el desarrollo de la ENIPC se creó un grupo de trabajo bajo el liderazgo compartido de la PEP y de Costa Rica Íntegra, capítulo de Transparencia Internacional, para promover la cooperación entre los diversos actores de integridad, en Costa Rica se necesita una coordinación más permanente y multipropósito. En segundo lugar, Costa Rica enfrenta retos para lograr un direccionamiento y una implementación coherente de las políticas de integridad en la Administración Descentralizada Institucional y en la Administración Descentralizada Territorial. La Figura 1.3 da una visión simplificada de la organización del sector público de Costa Rica. En tercer lugar, Costa Rica podría aprovechar mejor las experiencias exitosas de integración de políticas de integridad en organizaciones públicas, especialmente al fortalecer la CNEV y las CIEV, al modernizar el Modelo de Gestión Ética (MGE) y aprovechar las auditorías de la ética promovidas por la CGR.
Fuente: Representación simplificada preparada por la OCDE con base en información de MIDEPLAN.
Aprovechando la coordinación lograda durante el desarrollo de la ENIPC, Costa Rica podría considerar crear una comisión permanente de coordinación que incorpore a todos los actores relevantes en materia de integridad y que adopte un enfoque que abarque al conjunto de la sociedad
La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Publica invita a los países a promover mecanismos de cooperación vertical y horizontal entre los distintos actores relevantes de integridad pública, y siempre que sea posible, con y entre niveles subnacionales de la administración. Tales mecanismos de cooperación pueden ser formales o informales y tienen como objetivo fomentar la coherencia, evitar vacíos y duplicación de funciones, así como compartir y beneficiarse de las lecciones aprendidas derivadas de buenas prácticas (OCDE, 2017[19]).
De hecho, la evidencia apunta a que las reformas que buscan crear o fortalecer una cultura basada en valores que impulse la integridad y una gobernanza sólida no puede implementarse por medio de entidades aisladas entre sí (silos). Se ha demostrado que funcionan mejor las estrategias de reforma multidimensionales y transversales que a la vez se desarrollen con base en la coordinación estrecha entre entidades gubernamentales a fin de incorporar a todas las áreas relevantes (OCDE, 2018[23]). Una ventaja fundamental de juntar a todos los actores relevantes es que las políticas de integridad pueden aprovechar los distintos tipos de experiencia de los participantes y asegurar que se logre una amplia implementación en todo el sector público al fomentar la apropiación y el compromiso (OCDE, 2019[24]).
Así, para que exista una coordinación efectiva en el sistema de integridad pública en su conjunto, todos los interesados y actores relevantes deberían articularse por medio de un mecanismo de coordinación. Tales mecanismos usualmente se establecen para liderar los esfuerzos de reforma anticorrupción en un país, especialmente para el diseño, la implementación y el monitoreo de políticas y estrategias anticorrupción. Los mecanismos, consejos, comisiones o comités anticorrupción generalmente están formados por las agencias y ministerios gubernamentales competentes. Además de involucrar a organismos del Poder Ejecutivo, a veces también incluyen a representantes de los poderes Legislativo y Judicial, así como de la sociedad civil. Asimismo, frecuentemente cuentan con el apoyo de una unidad técnica que facilita la labor del mecanismo de coordinación. El Cuadro 1.2 presenta algunos enfoques de coordinación en países latinoamericanos seleccionados.
Actualmente, Costa Rica no cuenta con un mecanismo formal de coordinación que junte a todos los actores clave en materia de integridad. Sin embargo, sí ha habido algunas iniciativas informales de coordinación. Tales arreglos se benefician de una cultura política basada en la confianza más que en requerimientos formales. Por ejemplo, se han dado colaboraciones ad hoc entre la CNEV y la PEP consistentes en revisiones de tipo jurídico por parte de la PEP de las guías y manuales difundidos por la CNEV. Adicionalmente, se han llevado a cabo algunas capacitaciones conjuntas para las instituciones que componen el Sistema Nacional de Ética y Valores. Otro ejemplo es un grupo de trabajo informal sobre cumplimiento establecido entre la PEP, la CGR, la FATPA y el ICD. Aun cuando se suscribió un acuerdo entre los líderes de dichas instituciones, se acordó no formalizar dicho mecanismo para preservar su flexibilidad. Por ende, no existe un programa oficial, pero de acuerdo a entrevistas realizadas, dicho grupo de trabajo ha logrado varios esfuerzos conjuntos y ha mejorado la coordinación, aun cuando de manera ad hoc (OCDE, 2017[21]).
Al poner en marcha la ENIPC, Costa Rica busca superar la existencia de iniciativas aisladas y establecer las bases para una mayor cooperación por medio de un enfoque participativo. A su vez, al hacer evidente el beneficio potencial de una mayor cooperación, el proceso de la ENIPC también ha hecho que se reconozcan retos para alcanzar una coordinación efectiva y más consistente entre los actores del sistema de integridad pública. Por ejemplo, las entrevistas llevadas a cabo por la OCDE mostraron que el grado de involucramiento en la ENIPC de participantes relevantes en materia de integridad ha sido desigual. Actores tales como las administraciones locales o la Presidencia y el Congreso, que son vitales para la aprobación de las leyes de implementación, no estaban muy bien informadas sobre el proceso y tenían poco conocimiento sobre la ENIPC y el papel que debían desempeñar en ella. De igual forma, durante la misión virtual de la OCDE algunos actores señalaron que a veces es difícil entender quién hace qué, lo cual genera riesgos de traslape y duplicación de funciones. Más aún, reportaron que el constante cambio de funcionarios dentro de organismos públicos erosiona la continuidad del compromiso y los esfuerzos de coordinación. En el capítulo 2 se presenta un análisis más detallado y recomendaciones acerca de cómo construir sobre la ENIPC y mejorar el proceso estratégico.
Por ende, para mejorar la cooperación y reconociendo la multiplicidad de actores que desempeñan un papel en la implementación de varios aspectos de las políticas de integridad, Costa Rica podría considerar el establecimiento de una comisión formal y permanente, que idealmente fuera establecida a través de una ley, para que funcione como mecanismo de coordinación. Durante la misión virtual de la OCDE, varios actores expresaron la necesidad de pasar de un marco más bien informal hacia una coordinación más formal y que se base en la experiencia adquirida durante la preparación de la ENIPC. Consagrar el mecanismo de coordinación en una Ley permitiría construir sobre bases estables y más resilientes ante cambios futuros en políticas y composición gubernamental. Por ejemplo, la Comisión Nacional de Moralización de Colombia se creó a partir de la Ley 1474 de 2011 y en el Perú la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) por la Ley 29976 de 2013 (OCDE, 2017[28]; OCDE, 2017[29]). Costa Rica podría aprender de las experiencias de estos países, considerando la adopción de un arreglo que refleje su propio contexto y panorama institucional. Con base en el análisis desarrollado por la OCDE, la Figura 1.4 ofrece una propuesta para el establecimiento de tal mecanismo.
Fuente: OCDE.
Como una clara señal de compromiso político y para darle importancia desde el más alto nivel jerárquico, la comisión podría estar presidida y liderada por el Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado. Los miembros de la comisión deberían estar representados por los líderes de las instituciones. Ello, para que las decisiones relevantes puedan tomarse directamente por el grupo. En el caso del Ministerio Público, su participación podría delegarse en la FAPTA como unidad especializada. Durante las entrevistas desarrolladas por la OCDE, la Defensoría de los Habitantes expresó preocupaciones con respecto a su participación en tal mecanismo. Específicamente, enfatizó la importancia de mantener y subrayar claramente su independencia. No obstante, la Defensoría seguramente podría aportar información y perspectivas relevantes que enriquecerían mucho las discusiones al interior de la comisión. Así, como en el caso de la Defensoría del Perú, su participación podría restringirse a tener voz, pero no voto, y su involucramiento se comunicaría en calidad de observador. La propuesta para un Secretariado Técnico se abordará en la siguiente sección.
Además, Costa Rica debería involucrar a la sociedad civil y al sector privado de una manera más formal, como manera de promover una perspectiva que englobe a toda la sociedad.
Sociedad civil: si la sociedad civil y la academia se sienten cómodos de involucrarse y son capaces de mantener y comunicar su autonomía, tal involucramiento podría lograrse dando a la sociedad civil, incluyendo a la academia, un asiento permanente en la comisión. Como en el caso de la Defensoría, y por razones idénticas, esta representación podría tener voz mas no voto, para favorecer la opinión independiente. Tal organización o individuo podría ser electo por un período específico de tiempo (p.ej. dos años). De por sí, ya existen prácticas similares en Costa Rica que podrían inspirar tal propuesta. Así, la Comisión Nacional de Estado Abierto cuenta con dos representantes de la sociedad civil que son electos por la Comisión con base en un proceso de aplicación abierto a cualquier organización que labore sobre temas relacionados. De igual forma, la Comisión Institucional de Parlamento Abierto abre una convocatoria y la dirección de la Asamblea Legislativa elige a los representantes de la sociedad civil. Para el caso de las dos comisiones, Costa Rica Íntegra, el capítulo nacional de Transparencia Internacional, se presentó y fue electa como representante. Como alternativa a una representación permanente, se podría incorporar a la sociedad civil, obligando legalmente a la comisión a que regularmente consulte con la sociedad civil y la academia por medio de canales formales y transparentes. Así se podrían evitar problemas potenciales relativos a independencia y representatividad, mientras se garantizan amplias oportunidades para que participen organizaciones y académicos.
Sector privado: varias organizaciones del sector privado y asociaciones empresariales consultadas por la OCDE en el contexto del Estudio de Integridad mostraron su reconocimiento por los esfuerzos hechos para involucrarlas en la elaboración de la ENIPC. Otras, sin embargo, afirmaron que no fueron invitadas y que les hubiera gustado dar su opinión. Asimismo, hicieron un llamado a que se establezca un modo de involucramiento más flexible y menos burocrático. Así, la comisión coordinadora podría considerar formas para regularmente invitar al sector privado a que dé opiniones y retroalimentación en las discusiones, mientras procura que los canales usados sean transparentes y abiertos (capítulo 4).
La propuesta de crear esta comisión contribuye al diálogo nacional en Costa Rica en lo referente a concretar la Actividad 1.1.1 de la ENIPC, que busca proponer un modelo de gobernanza para organizar y desarrollar los trabajos sobre integridad, entorno de control y anticorrupción. Idealmente, Costa Rica podría considerar establecer tal comisión antes de empezar a desarrollar la política nacional de integridad y anticorrupción que se plantea en la Actividad 1.2.1 de la ENIPC. El proceso para diseñar tal política podría ser una de las primeras tareas de la nueva comisión, la cual permitiría probar y, en caso de ser necesario, adaptar sus regulaciones internas y procedimientos de trabajo. Más adelante, la comisión sería responsable de direccionar y monitorear la implementación de la ENIC y de la política, discutiendo regularmente retos emergentes en materia de integridad, dando orientación y diseñando legislación de integridad, así como haciendo posible la adopción generalizada de políticas de integridad en el conjunto del gobierno y de la sociedad. Adicionalmente, la comisión podría asegurar la implementación de una estrategia de comunicación coherente, que sea capaz de dar a los ciudadanos, al sector privado y a los funcionarios públicos una idea clara de las políticas de integridad existentes y futuras.
Como se desarrollará en los siguientes apartados, la comisión de alto nivel podría estar apoyada por dos subcomisiones técnicas, una de prevención y otra de aplicación de la Ley, que a su vez contarían con el auxilio del secretariado técnico a manera de unidad general de coordinación, que podría ser asumida por una PEP fortalecida a partir de su experiencia reciente coordinando la ENIPC.
Dos subcomisiones técnicas, una enfocada en la prevención y otra en la aplicación de la Ley, podrían incentivar discusiones más técnicas y asegurar la continuidad de políticas
Como complemento a la comisión de alto nivel que se recomendó anteriormente, a fin de incrementar el sentido de responsabilidad de sus miembros y aprovechar al máximo su conocimiento, Costa Rica podría reforzar las discusiones técnicas sobre políticas de integridad y anticorrupción por medio del establecimiento de dos subcomisiones técnicas, una enfocada en prevenir y otra en detectar y sancionar (aplicación de la Ley). Las subcomisiones se reunirían más frecuentemente que la comisión de alto nivel.
En lo relativo al área de aplicación de la Ley, ya se mencionó que en Costa Rica se han dado algunos esfuerzos informales de coordinación con respecto a acciones y casos particulares, los cuales podrían sentar las bases para que una subcomisión técnica aborde aspectos relacionados a la detección, la investigación y la sanción. En efecto, la FAPTA, CGR y PEP ya se reúnen regularmente para discutir asuntos específicos, incluyendo al nivel subnacional y han logrado coordinar esfuerzos de aplicación de la ley en casos específicos. Estas mismas instituciones han estado trabajando en una plataforma para obtener información sobre denuncias con el objetivo de identificar los sectores que son más vulnerables y propensos a la corrupción en Costa Rica.
Una subcomisión enfocada a la aplicación de la Ley podría debatir y proponer reformas a niveles más técnicos, las cuales después serían aprobadas en el ámbito de la comisión de alto nivel y, en caso de requerirse, referidas a los legisladores. De acuerdo a autoridades costarricenses entrevistadas por la OCDE, el cumplimiento de la ley se reforzaría al contar con una estructura formal para compartir información relevante sobre casos específicos. Ello a su vez contribuiría a lograr los objetivos de la política criminal, desarrollar una estrategia para enfrentar los vínculos entre corrupción y crimen organizado, incentivar el compartir información relevante de casos, estandarizar los criterios de reporte de y de acceso a información de las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley, entre otros. Por ejemplo, la FAPTA quisiera tener acceso directo a las declaraciones juradas patrimoniales, que ahora son gestionadas por la CGR, a fin de usar esa evidencia en casos de alto perfil de enriquecimiento ilícito (Art. 46 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública). De igual forma, la FAPTA, que en gran medida depende de información interna de otras instituciones (incluyendo el Poder Judicial), tiene dificultades para acceder y analizar información debido a la calidad de los datos y la ausencia de un sistema homogéneo. La subcomisión también podría explorar el desarrollo de acuerdos entre las instituciones para procurar consistencia en la información reportada y trabajar hacia la definición de una estrategia para el uso de analítica de datos o el establecimiento de una unidad compartida de la policía judicial que pueda llevar a cabo investigaciones anticorrupción. Tal unidad de la policía judicial podría incluir auditores especializados en crímenes económicos y financieros, así como criminólogos que realicen un análisis detallado. La subcomisión también podría aprovechar el “escritorio virtual” liderado por FAPTA y asegurarse de que esta iniciativa sea bien conocida y coordinada con todos los actores relevantes.
A su vez, la subcomisión responsable para la prevención podría monitorear la implementación de la ENIPC y direccionar el desarrollo de la subsecuente política de integridad. Más adelante, la subcomisión desempeñaría un papel clave para supervisar la implementación de la política, generando evidencia usando indicadores relevantes e informando a la comisión de alto nivel sobre posibles acciones necesarias para adaptarse a nuevos retos, prioridades u oportunidades (capítulo 2). Asimismo, la subcomisión sobre prevención podría identificar y conducir un diálogo sobre riesgos genéricos de corrupción y la efectividad de medidas de mitigación para calibrar metodologías de gestión de riesgos de integridad y proveer una mejor guía sobre la gestión de riesgos de integridad en toda la administración pública, incluyendo a la administración descentralizada territorial y la administración descentralizada institucional. La subcomisión también podría debatir mejoras a las políticas de integridad existentes, tales como códigos de ética, estrategias de comunicación y concientización, políticas para fortalecer la transparencia e integridad en los procesos de toma de decisiones (capítulo 4), regulaciones y orientación sobre cómo gestionar conflictos de interés (capítulo 3) y la alineación con el Sistema General de Empleo Público, que se estableció recientemente por la Ley 10159, Ley Marco de Empleo Público (LMEP), encabezado por el MIDEPLAN.
Conjuntamente, ambas subcomisiones ayudarían a sentar las bases técnicas para los debates y decisiones en la comisión de alto nivel y contribuirían a la calidad técnica de las políticas de integridad en Costa Rica. La subcomisión técnica también podría ayudar a fortalecer la continuidad más allá de cambios en el gobierno y de los jerarcas de los organismos miembros de la comisión de alto nivel. Asimismo, ambas subcomisiones podrían identificar las tendencias criminales y promover el uso de datos e información estadística que, a su vez, ayuden a mejorar la base de evidencias para el trabajo preventivo (capítulo 2). Dependiendo de los temas que se discutan, los expertos técnicos que participan en estas subcomisiones podrían variar de una reunión a otra y así contribuir a generalizar conocimiento e impulsar la apropiación de las políticas de integridad en los actores de integridad participantes. Dichos expertos técnicos serían responsables de informar a sus respectivos jerarcas y dar seguimiento en sus instituciones a las decisiones tomadas en la comisión o subcomisión. En caso de requerirse para los debates y las conversaciones, expertos de la sociedad civil y académicos, funcionarios públicos de otros organismos gubernamentales que no participen usualmente en la comisión de alto nivel (p.ej. del ministerio de educación pública, del ministerio de salud o del ministerio de obras públicas y transportes) o representantes del sector privado podrían ser invitados a contribuir para aportar su visión y conocimiento específico.
Costa Rica podría asignar la responsabilidad para la coordinación institucional de políticas de integridad a nivel central al Ministerio de Justicia y a la Procuraduría de la Ética Pública o considerar crear un autoridad nueva e independiente para tal efecto
Más allá de obtener el compromiso político al más alto nivel, la experiencia con arreglos similares en otros países indica que, para lograr el funcionamiento efectivo de tal mecanismo de coordinación, es importante que cuente con una unidad de apoyo técnico con el mandato pertinente, poder de convocatoria, capacidades y recursos adecuados para congregar a los actores relevantes, organizar las reuniones, preparar los programas, direccionar los debates y preparar los antecedentes de información. Por ejemplo, el Consejo Anticorrupción de Georgia cuenta con el apoyo del Secretariado en el Ministerio de Justicia; el Grupo de Trabajo Interministerial en Albania, del secretariado dentro del Gabinete de Ministros; la Comisión Nacional de Moralización de Colombia, del Secretariado de Transparencia ubicado en la Vicepresidencia, y la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) del Perú, del Secretariado de Integridad Pública (SIP), entidad adjunta a la Presidencia del Consejo de Ministros (véase Cuadro 1.2 arriba).
En Costa Rica, la Procuraduría de la Ética Pública (PEP) actualmente es la autoridad nacional competente del país bajo la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, punto de contacto para el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESISIC) y representante de Costa Rica en el Grupo de Trabajo de la OCDE de Altos Funcionarios sobre Integridad Pública (Working Party of Senior Public Integrity Officials, SPIO). En esos foros ha sido activo en el intercambio de buenas prácticas y participando en diálogos sobre temas de integridad que involucran a países de la OCDE y de América Latina. Si bien el Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Cohecho (GTC) recomendó como parte de su evaluación de fase 2 que se debería responsabilizar a un solo organismo público de la supervisión para la implementación de la estrategia nacional y del plan de acción (OCDE, 2020[14]), de facto la PEP desempeñó dicho papel para la coordinación del desarrollo de la ENIPC, vinculándose con entidades del sector público, del sector privado y de la sociedad civil. Este papel se reconoció en los Indicadores de Integridad Pública de la OCDE (Figura 1.5). Sin embargo, de acuerdo a entrevistas realizadas para este Estudio, formalizar su rol como principal entidad responsable de la coordinación es un paso necesario para fortalecer la coordinación y comunicación y crear sinergias entre los actores en el tema de integridad.
Con base en el proceso y el mandato de la ENIPC, la PEP es obviamente el candidato natural para desempeñar el papel de secretariado técnico. Al estar ubicado en el poder ejecutivo y bajo el Ministerio de Justicia y Paz, pero contando con independencia funcional y de criterio en el ejercicio de sus atribuciones, la PEP es a la vez cercana a la administración pública y capaz de promover la confianza requerida para permitir una mejor coordinación entre el poder ejecutivo y los organismos encargados de hacer cumplir la ley. Para esta tarea la PEP podría contar con aún mayor apoyo, especialmente por parte del MIDEPLAN, a fin de aprovechar su experiencia en materia de planeación y monitoreo de políticas públicas, así como su nuevo rol en el contexto de la LMEP, que incluye responsabilidades relacionadas con la gestión de conflictos de interés y la aplicación de medidas disciplinarias.
Sin embargo, para lograr el direccionamiento exitoso de las políticas de integridad, Costa Rica podría considerar el fortalecimiento de la PEP siguiendo estas líneas:
En primer lugar, el mandato legal para direccionar y coordinar las estrategias y políticas anticorrupción y de integridad debería incluirse explícitamente entre las funciones de la PEP. Tal mandato incluiría específicamente que actúe como la unidad central de coordinación y secretariado técnico responsable de apoyar a la comisión de alto nivel y guiar a ambas subcomisiones, ayudando a moldear su programa de actividades, facilitar su trabajo y asegurar que se dé intercambio de información entre los miembros participantes. La PEP, con el apoyo político del Ministerio de Justicia, debería ser capaz de articularse cercana y frecuentemente con el Ministerio de la Presidencia, para que las decisiones relativas a la preparación de las iniciativas legislativas y la relación con el Congreso Nacional se pueda planear y avanzar conjuntamente, asegurando que las políticas de integridad logren colocarse en la agenda del Consejo de Gobierno. Debe prestarse especial atención a lograr la coordinación con el MIDEPLAN, la CNEV y las CIEV, particularmente para integrar la gestión de ética pública y conflictos de interés en todo el sector público y en la sociedad en su conjunto.
Segundo, la PEP debería claramente separar en dos áreas internas diferentes el trabajo relacionado a la recepción y tramitación de denuncias administrativas por actos de corrupción, falta de ética y transparencia en el ejercicio de la función pública, por un lado, y las funciones preventivas relacionadas a la prevención y la conducción, coordinación y monitoreo de políticas de integridad, por el otro. Ambas áreas deberían contar con un presupuesto interno independiente, así como con personal propio con habilidades específicas y ser capaces de desarrollar una estrategia de comunicación diferenciada una de la otra. En efecto, tanto la experiencia internacional como la investigación señalan el beneficio de separar el rol de prevención del rol de la aplicación de la ley, especialmente porque frecuentemente las prioridades de detección, investigación y sanción prevalecen sobre las de prevención, tanto en términos de tiempo ocupado, como de recursos invertidos (OCDE, 2019[30]; OCDE, 2018[31]). Particularmente en una institución como la Procuraduría General de la República, la cual tiene una cultura jurídica arraigada y está acostumbrada a enfocarse en casos específicos, es clave implementar arreglos institucionales internos que resguarden un área orientada a políticas y enfocada en la prevención. Tal área requiere de perspectivas diferentes y habilidades distintas a las que actualmente existen en la Procuraduría y apenas están emergiendo en la PEP.
Por último, Costa Rica también podría considerar darle al área preventiva de la PEP un papel más amplio y gradualmente incorporar un enfoque que implique al conjunto del gobierno en las políticas de integridad en Costa Rica. Ello podría contemplar la conducción desde el centro de gobierno de políticas de integridad, especialmente en la Administración Descentralizada Institucional y dar más claridad guiando la Administración Descentralizada Territorial, respetando su autonomía y facilitando políticas locales de integridad diferenciadas que respondan a distintas prioridades, requerimientos y oportunidades en todo el territorio (OCDE, 2021[32]).
Esta posible reforma de la PEP idealmente iría a la par de un ejercicio de desarrollo organizacional interno orientado a definir y afilar el nuevo enfoque estratégico de la PEP, incluyendo sus prioridades, límites organizacionales y canales de coordinación y de comunicación internos. Además, la PEP podría aumentar su propia transparencia y rendición de cuentas, por ejemplo, mejorando y fortaleciendo su página web y al desarrollar reportes públicos y estadísticas sobre sus actividades y sus resultados.
Como opción alternativa, Costa Rica también podría considerar la oportunidad brindada por la ENIPC de crear una nueva agencia de integridad en el país, con independencia administrativa y financiera, así como con presupuesto y personalidad jurídica propios, que estaría exclusivamente a cargo de la prevención, coordinación central y monitoreo de políticas de integridad. Primeramente, tal agencia lograría una diferenciación aún más clara en el país entre los roles de prevención y de aplicación de la ley. En segundo lugar, una nueva agencia independiente podría mandar un mensaje claro al sector público, a las agencias responsables de la aplicación de la ley y a la sociedad en su conjunto de que existe un compromiso claro de evitar la politización de la agenda de integridad y anticorrupción. A su vez, la PEP podría concentrarse en su actual papel como abogado del Estado y en recuperar activos resultado de casos de corrupción, luchar para que se reconozcan los costos sociales de la corrupción y recibir y procesar denuncias administrativas relacionadas a corrupción. Sin embargo, es incierto si los beneficios potenciales de esta opción alternativa son suficientes como para justificar los costos administrativos y financieros de crear una nueva institución. El Poder Legislativo debería sopesar esta opción con cuidado, tomando en consideración el contexto actual en Costa Rica, en dónde han surgido críticas con respecto a la creación de numerosas instituciones públicas (Academia de Centroamérica, 2016[33]) (Figura 1.6).
Fuente: (Academia de Centroamérica, 2016[33]) con base en información del MIDEPLAN.
Costa Rica enfrenta el reto de implementar las políticas de integridad en la Administración Descentralizada Institucional (ADI) y Territorial (ADT)
Países en todo el mundo están enfrentando el reto de lograr una implementación efectiva y coherente de políticas de integridad en la administración pública en su conjunto, lo que a veces se designa como el reto de transversalizar su implementación (mainstreaming). Típicamente, existe una brecha entre los requerimientos del marco normativo y su efectiva implementación. En línea con la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, la implementación debe ir más allá de cumplimiento formal con las regulaciones existentes para lograr un verdadero cambio en las conductas y las culturas organizacionales (Rangone, 2021[34]; OCDE, 2018[31]). Específicamente, el reto abarca traducir y anclar estándares en una gran variedad de realidades organizacionales.
Una implementación coherente de estándares de integridad podría dificultarse debido a distintos niveles de autonomía e independencia entre ramas y niveles de gobierno, así como entre entidades al interior de la administración pública. En efecto, como se mencionó anteriormente y se mostró en la Figura 1.3, el sector público costarricense, más allá de la división entre ramas -que incluye al Legislativo, Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones- divide a la administración pública en tres niveles adicionales:
La Administración Central a nivel nacional, incluyendo a los ministerios.
La Administración Descentralizada Institucional (ADI) con instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas estatales, empresas públicas no estatales y entes públicos no estatales.
La Administración Descentralizada Territorial (ADT) con 84 municipalidades.
La mayor parte de las entidades en la ADI se crearon en la década de 1940 como instituciones autónomas con el mandato de diseñar políticas y entregar servicios públicos tales como salud, energía y educación. Una ola de instituciones de reciente creación consiste principalmente de organismos subsidiarios que representan “atajos para la implementación de políticas” a fin de lograr mayor flexibilidad presupuestal y administrativa (OCDE, 2017[21]). Las organizaciones pertenecientes a la ADI mantienen autonomía con respecto a la gestión interna de la ética pública. No hay ningún requerimiento para que implementen un código ético o de conducta ni se les da orientación sobre cómo desarrollar tal código o para entrenar y guiar su personal sobre tales asuntos.
A su vez, en Costa Rica la ADT comprende un total de 84 municipalidades y 8 Concejos Municipales de Distrito (MIDEPLAN, 2019[35]). La Ley 7794 de 2008, mejor conocida como Código Municipal, gobierna la estructura, operación, características, organización y alcance del sistema municipal del país. De acuerdo al Código, cada cantón (unidades administrativas territoriales) se integra por municipalidades (organismo administrativo) y concejos (supervisión) (MIDEPLAN, 2019[35]). Según la Ley 4325, las municipalidades tienen autonomía financiera y administrativa y completa discreción sobre la implementación de políticas nacionales al nivel local. Tal estipulación da a las municipalidades autonomía para implementar sus propias políticas anticorrupción y de integridad. El gobierno central sólo pueda proporcionar lineamientos generales a ese nivel de gobierno. El MIDEPLAN proporciona una guía y herramientas para la planeación a nivel local y, en caso de requerirse, suscribe acuerdos formales. También, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) es una institución autónoma que da entrenamiento y apoyo regulatorio a las municipalidades.
La integridad pública es la responsabilidad de todos los funcionarios públicos, independientemente de la rama o sector en el que trabajen. En seguimiento a la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, y en línea con la definición de funcionario público contenida en el Art. 2 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, el sector público incluye a:
“…los organismos legislativos, ejecutivos, administrativos y judiciales, así como a sus funcionarios, nombrados o elegidos, remunerados o no, temporales o permanentes a nivel de la administración central y subnacional. Puede asimismo incluir empresas públicas o estatales, asociaciones público-privadas, incluidos sus directivos y funcionarios, así como entidades que presten servicios públicos (por ejemplo, salud, educación y transporte público), los cuales en algunos países son externalizados o financiados con capital privado.” (OCDE, 2017[19]).
En particular, el liderazgo en materia de integridad en todos los niveles dentro de una organización pública es clave para mostrar compromiso con la integridad. Cumpliendo con su función de ser líderes éticos y dar el ejemplo, los gerentes públicos desempeñan un papel crucial en la promoción efectiva de una cultura de integridad (OCDE, 2017[19]; OCDE, 2009[36]; OCDE, 2020[22]). Por ejemplo, en Colombia el Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG) requiere que los gerentes públicos reporten regularmente sobre sus acciones relativas a integridad, transparencia y otros temas transversales (Función Pública, 2017[37]). En Francia, la alta gerencia es personalmente responsable y sujeta a rendir cuentas por la implementación efectiva y la promoción del programa de integridad de la organización (Agence Française Anticorruption, 2020[38]). La planeación también es una herramienta importante para difundir políticas desde el nivel nacional a los niveles organizacionales, incluyendo en el territorio (capítulo 2).
En todo caso, “actores de integridad” en entidades públicas pueden contribuir a superar el reto de transversalizar la implementación de políticas de integridad a fin de fomentar culturas organizacionales de integridad. La experiencia internacional muestra el valor de tener una persona u oficina especializada y dedicada que sea responsable y rinda cuentas por la implementación interna y la promoción de políticas y leyes relativas a la integridad (OCDE, 2009[36]; G20, 2017[39]; OCDE, 2019[24]). Por ejemplo, en el Perú las Oficinas de Integridad Institucional deben establecerse en toda la administración pública nacional y en gobiernos locales, teniendo a la Secretaría de Integridad Pública como organismo rector (OCDE, 2019[40]; OCDE, 2021[41]). En Brasil, el Sistema de Integridad Pública del Ejecutivo Federal (SIPEF) tiene como objetivo transversalizar la implementación de las políticas de integridad, con la Contraloría General de la Unión como órgano central y las Unidades de Gestión de Integridad (UGI) en todas las instituciones del Poder Ejecutivo federal (OCDE, 2021[26]).
En Costa Rica, existe una herramienta importante en el área de gestión ética la cual es, sin embargo, voluntaria por fuera de la Administración Central: la Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV) y las Comisiones Institucionales en Ética y Valores (CIEV). Este apartado cubre el papel esencial que desempeñan tanto la CNEV y las CIEV como catalizadores del sistema de integridad. Las CIEV en particular podrían sentar las bases para el surgimiento de unidades de integridad dedicadas y profesionalizadas más efectivas. Los siguientes apartados también subrayan el rol que desempeña la CGR, la cual puede establecer incentivos para implementar estándares éticos y de integridad en toda la administración pública, incluyendo en las administraciones descentralizadas, por medio de su función de auditoría externa, así como por sus lineamientos para “auditorías de la ética”.
Costa Rica podría lograr llegar a las Administraciones Públicas Descentralizadas por medio de unidades de integridad dedicadas, construyendo sobre las Comisiones Institucionales de Ética y Valores (CIEV) y fortaleciendo la Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV)
Tan temprano como en 1987, en Costa Rica se creó la Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV) por el Decreto Ejecutivo 17908-J para lograr los objetivos del Plan Nacional de Rescate de Valores, con la participación de los ministerios y otras instituciones de la administración central. Para fortalecer las acciones de la CNEV, el Decreto Ejecutivo 23944-JC de 1994 estableció la Comisiones Institucionales de Ética y Valores (CIEV) como unidades de ejecutoras de la CNEV que deben existir en cada ministerio e institución adscrita al Poder Ejecutivo y que son opcionales en el resto de la administración pública (ADI o ADT). Los incentivos para implementar una CIEV se dieron indirectamente por medio del Índice de Gestión Institucional (IGI) de la CGR, pues contar con una tal comisión aumentaba la calificación en dicho índice. El IGI se implementó por última vez en 2019 y está siendo sustituido por el Índice de Capacidad de Gestión (ICG) (Véase el capítulo 2, Recuadro 2.3)
El Decreto Ejecutivo define que el objetivo de la CNEV y las CIEV es promover la ética y contribuir a la eficiencia del sector público. La CNEV está apoyando la implementación del Modelo de Gestión Ética (MGE), que incluye, entre otros, el establecer una CIEV, evaluaciones periódicas de la ética institucional (diagnóstico), conducir el desarrollo de un Código de Ética Organizacional o un Manual de Ética, implementar campañas de comunicación y dar asesorías a la CIEV para el diseño de programas de capacitación sobre ética, así como para incluir consideraciones éticas en procesos institucionales clave (Recuadro 1.2). La orientación dada por la CNEV claramente separa la ética pública de consideraciones legales y disciplinarias, lo cual puede considerarse como una buena práctica de acuerdo a lecciones aprendidas de las ciencias conductuales sobre cómo promover una cultura de integridad basada en valores comunes (OCDE, 2018[31]). Esta separación clara debería conservarse.
Costa Rica promueve el Modelo de Gestión Ética (MGE) en organizaciones públicas con base en la autorregulación. Una institución que quiera implementar el MGE debe de tomar los siguientes pasos:
Posicionamiento: requiere la formalización del compromiso por parte del jerarca de la institución y el establecimiento de una Comisión Institucional de Ética y Valores (CIEV), la cual puede estar apoyada por una unidad técnica. La CIEV debe recibir entrenamiento, definir sus planes de trabajo y monitorear acciones.
Diagnóstico y definición del Marco Ético: la identificación participativa de los valores que conduzcan a la redacción del Código de Ética o de Conducta, la Política de Ética y de su plan de acción.
Comunicación y formación: requiere comunicar valores compartidos, el manual o código y otros elementos de un marco ético institucional, así como establecer mecanismos consultivos y de retroalimentación para los servidores públicos. En esta instancia, la institución también necesita impulsar capacitaciones de una forma permanente y sistemática.
Alineamiento e inserción de la ética en los sistemas de gestión institucional: incluye la implementación de la Política de Ética y de su plan de acción para atender las conclusiones y deficiencias ubicadas por el diagnóstico. El plan de acción debería ser parte del Plan Estratégico Institucional (PEI). Las consideraciones éticas deberían integrarse en la gestión de recursos humanos y otros procesos administrativos, tales como la administración financiera, la contratación administrativa, transferencia de recursos, otorgamiento de permisos y licencias, procedimientos administrativos, gestión de la información y de conflictos de interés o en el procesamiento de quejas, entre otros.
Seguimiento y evaluación: todas las acciones implementadas deben ser monitoreadas y evaluadas regularmente a fin de identificar acciones correctivas en la implementación. Las “auditorías de la ética” impulsadas por la CGR y la auditoría interna son partes de esta etapa de evaluación.
Fuente: (CNEV, 2021[42]); https://cnrvcr.wordpress.com/proceso-de-gestion-etica/
Aun cuando expiden lineamientos no obligatorios, la CNEV, los CIEV y el MGE pueden considerarse como buenas prácticas y un paso adelante hacia lograr la incorporación y transversalización de la integridad pública en todo el sector público, incluyendo en el gobierno central, los organismos autónomos, la administración descentralizada institucional y las municipalidades (OCDE, 2017[21]). Actualmente 84 de 326 instituciones públicas han puesto en marcha una CIEV. Más allá de la Administración Central, la CGR, la Defensoría, el Poder Judicial, 9 municipalidades y varias instituciones de la ADI han implementado una CIEV.
Sin embargo, la CNEV y las CIEV se enfrentan a múltiples retos.
Primero, la CNVE y las CIEV usualmente tienen limitaciones financieras y de capacidad. El Decreto Ejecutivo 23944 de 1994 no señala si la CNEV o las CIEV contarán con financiamiento o una estructura administrativa cubierta por el presupuesto general. Estos retos para cumplir con su mandato fueron confirmados durante las reuniones realizadas por la OCDE, en las que varias partes interesadas mencionaron a la falta de recursos humanos dedicados y especializados, así como de recursos financieros, como las principales barreras al funcionamiento efectivo de la CNEV y la CIEV.
Segundo, los miembros de las CIEV son funcionarios públicos que no se dedican exclusivamente a las labores de la comisión. Esto viene aunado a los retos identificados en otros países con comisiones similares, especialmente en lo relativo a la continuidad, al desarrollo de conocimiento y capacidades específicas y a la habilidad para construir relaciones de confianza, lo cual requiere de tiempo (OCDE, 2017[43]; OCDE, 2021[26]; OCDE, 2019[40]). De hecho, en un grupo focal organizado por la OCDE, miembros de CIEV externaron la necesidad de contar con apoyo de áreas de recursos humanos y legales, así como de recibir una capacitación básica en regulaciones legales relevantes. También expresaron la necesidad de recibir más orientación de la CNEV para la identificación de riesgos de integridad y procedimientos de gestión. De 65 CIEV, sólo cinco cuentan con una unidad técnica que brinda apoyo a los miembros de la comisión y que podría solventar algunos de los retos mencionados.
Tercero, la integración y transversalización de consideraciones de ética pública a nivel organizacional requiere de gran voluntad política por parte de los jerarcas para decidir e impulsar la implementación efectiva del MGE. De acuerdo con las entrevistas y el grupo focal llevado a cabo por la OCDE, tal voluntad política y el “tono de apoyo en los niveles superiores” (tone at the top) de la jerarquía es, sin embargo, débil o está de plano ausente. La gestión de consideraciones éticas rara vez es vista como una prioridad por parte de la alta administración. Por ende, muchas instituciones del sector público no están implementando el MGE y aquellas que sí lo hacen, frecuentemente no se aseguran de que se destinen suficientes recursos para cumplir tal objetivo.
Cuarto, según el Decreto 23944, el jerarca de la institución designa a los miembros de la CIEV y determina el número de sus miembros. Una vez establecidos, estos miembros eligen un presidente. Las entrevistas llevadas a cabo por la OCDE señalaron que hay poca o nula orientación para el jerarca sobre cómo seleccionar a dichos miembros, así como poca orientación para los funcionarios seleccionados con respecto a sus roles y responsabilidades. En efecto, las entrevistas de la OCDE evidenciaron que algunos funcionarios públicos de la CIEV incluso no comprenden bien el papel que deben desempeñar y quieren impulsar un enfoque más punitivo. Ello podría generar confusión y poner en peligro el enfoque actual puesto en la prevención.
Costa Rica podría hacer frente a estos retos aprovechando la base sólida proporcionada por las CIEV y el MGE, para así transitar hacia unidades de integridad y una gestión de integridad más efectiva y robusta, en tanto se preserva el actual enfoque manifiesto sobre prevención y promoción de la ética pública.
Para así hacerlo, Costa Rica podría considerar, en primer lugar, una reforma legal que otorgue un mandato claro a la CNEV y las CIEV, plenos poderes de coordinación para la CNEV y recursos adecuados para el funcionamiento de ambas. Tal y como se contempla en la ENIPC, la reforma debería considerar la implementación del MGE, incluyendo el establecimiento de las CIEV, en todas las instituciones del sector público de Costa Rica. Así, la CIEV se convertiría en el vínculo articulador con la comisión coordinadora recomendada anteriormente a fin de asegurar que las políticas de integridad se implementen efectivamente en los niveles organizacionales. Especialmente al nivel de las municipalidades, la implementación de guías sobre ética pública es muy incipiente, pero un número creciente de municipalidades están tomando sus primeros pasos para desarrollar manuales y/o códigos de ética a partir de los lineamientos de la CNEV y algunas ya han implementado una CIEV. La CNEV podría aprovechar y aprender de estas CIEV existentes en municipalidades y dar orientación específica a los niveles territoriales.
En segundo lugar, Costa Rica podría comenzar un diálogo sobre la posibilidad de transformar a las CIEV actuales en unidades de integridad dedicadas que cuenten con personal profesional y especializado de tiempo completo. Tales unidades podrían reemplazar a las CIEV totalmente o, si se decide preservar a dichas comisiones, convertirse en el secretariado técnico que apoya a las CIEV y dirige la coordinación interna para la implementación del MGE. Tales unidades podrían inspirarse en prácticas exitosas recientes en el Perú, donde se implementaron el Modelo de Integridad y las Oficinas de Integridad Institucional (OCDE, 2019[40]), o en Brasil con el Sistema de Integridad Pública del Ejecutivo Federal (SIPEF) y el establecimiento de la Unidades de Gestión de Integridad (UGI) (OCDE, 2021[26]). Como mínimo, los lineamientos emitidos por la CNEV deberían incentivar a la gerencia de alto nivel a asignar personal adicional (un secretariado técnico) y presupuesto a la CIEV.
Además, Costar Rica debería fortalecer tanto a la CIEV como al MGE en varios aspectos:
Para mandar la señal de un marco mejorado, la CNEV podría considerar pasar del uso del término “gestión ética” a “gestión de integridad”. En efecto, una autoridad de alto nivel expreso preocupación durante las entrevistas con la OCDE de que el término “ética” pudiera relacionarse con connotaciones anticuadas o religiosas y que ello pudiera debilitar su aceptación generalizada entre funcionarios públicos. Al respecto, mientras que publicaciones previas de la OCDE solían usar el término “ética”, las más recientes prefieren el término “integridad” (OCDE, 2009[36]). Dicho ello, para prevenir confusión en Costa Rica, las comunicaciones deberían enfatizar que las unidades y la gestión de integridad no tienen y no deberían de tener un rol relacionado a la aplicación de la ley (enforcement).
En efecto, la CNEV debería seguir subrayando que estas unidades están totalmente abocadas a la prevención, al promover culturas de integridad organizacional y lograr la implementación de políticas de integridad en la administración pública. La CIEV (o posibles unidades de integridad futuras) no deberían de recibir denuncias, investigar casos y, mucho menos, tener un rol en la aplicación de sanciones. La experiencia internacional muestra que tales roles de aplicación de la ley restan recursos a las actividades de prevención, crean confusión entre funcionarios públicos y debilitan el reconocimiento de la CIEV como un refugio seguro en el que funcionarios públicos pueden plantear sus preocupaciones y dudas sin temor a represalias.
El actual MGE, transformado en un Modelo de Gestión de Integridad, podría darle más explícitamente a las CIEV (o posibles unidades de integridad futuras) el rol de articular internamente las distintas áreas que son relevantes para promover una cultura organizacional de integridad y dar apoyo al jerarca y a los gerentes públicos. Específicamente, este apoyo a funcionarios públicos podría enfocarse en darles orientación sobre cómo gestionar conflictos de interés (capítulo 3), identificar y lidiar con dilemas éticos y facilitar la gestión de riesgos de integridad. A su vez, la articulación y coordinación es especialmente relevante con respecto a las actuales y futuras unidades disciplinarias (capítulos 5) y las unidades de recursos humanos. Estas últimas recientemente recibieron nuevas atribuciones a partir de la LMEP y podrían desempeñar un papel clave en el fomento de la integridad pública por medio del proceso de gestión de recursos humanos. Ello, al facilitar el desarrollo de habilidades, planificando oportunidades de capacitación para funcionarios públicos. Un Modelo de Gestión de Integridad ajustado también podría dar criterios claros para el establecimiento de indicadores que monitoreen la implementación y evalúen la efectividad del MGE.
Por último, la CNEV podría considerar promover una comunicación más activa entre las distintas CIEV (o posibles unidades de integridad futuras) y crear un registro de buenas prácticas que ayuden a guiar el proceso de toma de decisiones, incluso al nivel subnacional.
En tercer lugar, la actual práctica de desarrollar Códigos o Manuales de Ética institucionales permite reflexionar sobre el contexto específico en las instituciones respectivas. Sin embargo, a pesar de que el Decreto 33146 de 2006 regula los Principios Éticos de los Funcionarios Públicos, las entrevistas realizadas por la OCDE indicaron que no existe una comprensión homogénea sobre cuáles son los principios y valores compartidos en el sector público costarricense. Más aún, el Manual de Ética en la Función Pública fue desarrollado por la DGSC y establece políticas a seguir para las 47 entidades bajo el régimen de servicio civil. No obstante, este Manual no se elaboró en coordinación con la CNEV. Ello subraya la ocasional falta de coordinación en Costa Rica, lo que abona a debilitar una comprensión homogénea de la ética pública dentro de la administración pública.
Por ende, bajo la guía de la CNEV, Costa Rica podría iniciar un estudio participativo de revisión e identificación de valores éticos compartidos para todo el sector público; ello, para promover un entendimiento claro y generar un sentido de apropiación y compromiso. La CIEV (o posibles unidades de integridad futuras) podrían posteriormente promover y, en su caso, complementar esos valores compartidos a fin de reflejar las condiciones específicas de cada contexto institucional. Costa Rica podría tomar inspiración de enfoques participativos relevantes seguidos por varios países con el objetivo de definir valores y principios fundamentales (Recuadro 1.3). Tal proceso también podría fortalecer el compromiso de los jerarcas para desarrollar los marcos legales e institucionales necesarios a fin de implementar dichos valores, así como para liderar con el ejemplo y mostrando altos estándares de decoro individual.
Australia
En el pasado, la Comisión de Servicio Público de Australia utilizó una declaración de valores expresados como una lista de 15 reglas. En 2010, el Grupo Asesor para la Reforma de la Administración Gubernamental Australiana publicó su reporte “A la vanguardia del tema” (Ahead of the Game), la cual reconoció la relevancia de contar con un marco de valores robusto y un liderazgo basado en valores para impulsar el desempeño profesional. El reporte recomendó que los valores del Servicio Público Australiano podían ser revisados, reforzados y vueltos más recordables. Los valores se actualizaron para conformar el acrónimo en inglés “I CARE” [“A mí me importa”]: Imparcial, Comprometido con el servicio, Dispuesto a rendir cuentas, Respetuoso, Ético.
Brasil
Con el apoyo de la OCDE, la Contraloría General de la Unión (Controladoría Geral da União, CGU) encabezó en 2020 un proceso participativo para identificar los Valores del Servicio Público Federal en Brasil (Valores do Serviço Público Federal). Después de llevar a cabo un extenso proceso de consultas, los servidores públicos definieron cuáles son los siete valores del servicio público federal: Integridad, Profesionalismo, Imparcialidad, Justicia, Involucramiento, Gentileza y Vocación Pública. Cada valor viene acompañado de una breve descripción de lo que éste significa, lo que permitió agrupar a valores similares que apuntan en la misma dirección.
Colombia
En 2016, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) comenzó el proceso para definir un Código General de Integridad. Por medio de un ejercicio participativo que involucro a más de 25 000 servidores públicos por medio de distintos mecanismos, se seleccionaron cinco valores fundamentales: Honestidad, Respecto, Compromiso, Diligencia, Justicia. Adicionalmente, cada entidad pública tiene la oportunidad de integrar hasta dos valores o principios adicionales que respondan a peculiaridades organizacionales, regionales y/o sectoriales.
Fuentes: Australian Public Service Commission, https://www.apsc.gov.au/working-aps/aps-employees-and-managers/aps-values; Departamento Administrativo de la Función Pública, Colombia https://www.funcionpublica.gov.co/web/eva/codigo-integridad; (OCDE, 2021[26])
Costa Rica podría considerar el establecimiento de mecanismos de coordinación a nivel territorial para acercarse a las municipalidades y lograr que sus políticas de integridad respondan a los contextos específicos y se implementen de manera efectiva
Para tener impacto en la construcción de una cultura de integridad, es clave llegar hasta el nivel territorial, especialmente a las municipalidades (OCDE, 2019[24]). Para ello, Costa Rica podría considerar la creación de mecanismos al nivel territorial que complementen a la comisión de coordinación de alto nivel y sus subcomisiones en el ámbito nacional. La lógica detrás de tales mecanismos de coordinación sería promover la implementación de políticas de integridad y del MGE en las municipalidades. Como tal, estos mecanismos de coordinación podrían incluir, más allá de la CIEV, a otros actores relevantes en materia de integridad en el ámbito territorial, para así reflejar a la comisión de alto nivel recomendada anteriormente. Ellos serían el vínculo con la comisión a nivel nacional y en el futuro podría ser responsable de impulsar y direccionar los planes territoriales de integridad (capítulo 2).
El Recuadro 1.4 proporciona información sobre esquemas similares en el Perú y en Colombia que podrían servir como ejemplo para una solución que responda al contexto costarricense. Dicho esto, en Costa Rica el acento podría ponerse más en llegar hasta las municipalidades y por ende podría establecerse al nivel de las siete provincias o al nivel de los ocho Concejos Municipales de Distrito.
Las Comisiones Regionales Anticorrupción en el Perú
Las Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA) se establecieron a partir de la Ley 29976, que también creó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN). Esta última es el organismo nacional que promueve la coordinación horizontal e impulsa la coherencia del marco de políticas anticorrupción en el Perú.
El modelo peruano considera a las competencias institucionales de sus miembros como una premisa fundamental para la articulación al nivel de la CAN y de las CRA. El enfoque de ambos espacios se centra en promover la coordinación estratégica y la formulación conjunta de políticas entre todos los actores clave que están involucrados en temas de integridad en los ámbitos nacional y regional. Como tal, la incorporación de gobiernos regionales en las CRA no constituye una amenaza para el rol de control e investigación. Al contrario, es una oportunidad de generar una aproximación regional al combate a la corrupción integrada. La idea es que cada actor aporte su propia experiencia, autoridad y ámbito de influencia para llevar a cabo actividades que, no obstante, estén coordinadas y tengan el objetivo de reforzarse unas a otras. Aun cuando el arranque inicial de las CRA es meritorio ya que junta a los diferentes actores responsables de temas de integridad, se necesitan reformas para hacer a las CRA más efectivas y sustentables sin tener que depender sólo de la voluntad política y el apoyo de las altas autoridades de los organismos que las componen (OCDE, 2021[41]).
Las Comisiones Regionales de Moralización en Colombia
La Ley 1474 de 2011, también conocida como el Estatuto Anticorrupción, redefinió el marco legal para combatir la corrupción y buscó fortalecer mecanismos para prevenir, investigar y sancionar la corrupción en Colombia. Con base en esta ley se crearon las Comisiones Regionales de Moralización (CRM), las cuales son organismos coordinadores a nivel departamental. Junto con la Comisión Nacional de Moralización (CNM) forman parte del Comité Coordinador del Sistema Nacional de Integridad creado por la Ley 2016 de 2020. Los miembros son representantes regionales de la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General y el Consejo Seccional de la Judicatura, así como por las Contralorías Departamentales, Municipales y Distritales. Las CRM se encargan de investigar, prevenir y sancionar los hechos de corrupción en las regiones.
En varios departamentos las CRM han logrado una mejor coordinación entre las autoridades de control. También han impulsado actividades de capacitación y de concientización o han llevado a cabo auditorías conjuntas en áreas clave. No obstante, las CRM aún no han desplegado todo su potencial. Específicamente, su trabajo para prevenir la corrupción ha sido limitado pues se requiere de un diálogo y cooperación ampliada entre las CRM y los gobiernos departamentales y los municipios clave para coordinar actividades de prevención de la corrupción (OCDE, 2021[32]).
Fuente: (OCDE, 2017[29]) y (OCDE, 2021[41]), (OCDE, 2021[32]).
Mejorar la coordinación entre la CGR, la CNEV, los auditores internos y las CIEV para calibrar la metodología de las “auditorías de la ética” y clarificar el rol de cada actor
La Contraloría General de la República (CGR) ha desarrollado una metodología y una serie de herramientas para llevar a cabo “auditorías de la ética” por parte de auditores internos. Una Guía Técnica para el Desarrollo de Auditorías de la Ética proporcionada por la CGR contiene un apartado teórico sobre ética y menciona por qué es importante gestionar la ética, cómo se relaciona con el control interno y el gobierno corporativo, al tiempo que describe algunas de las regulaciones más relevantes en Costa Rica. La CGR define a dichas auditorías como procesos profesionales, objetivos y sistemáticos para evaluar el funcionamiento y efectividad del marco ético de la institución, a fin de promover su fortalecimiento (CGR, 2009[44]).
La Guía Técnica define el marco ético de una entidad pública como una serie de factores formales e informales que conceptualizan y materializan la filosofía, los enfoques, el comportamiento y la gestión de una institución. La Guía comprende los siguiente tres componentes (CGR, 2009[44]):
El programa ético incluye los aspectos formales, tales como la declaración de valores institucionales, el código de ética, la visión y misión, la definición de indicadores de gestión ética y la existencia de una estrategia formal para fortalecer la ética.
El ambiente ético incluye los valores, creencias y comportamientos compartidos de los miembros de una organización. También incluye factores informales observables tales como el clima organizacional, el estilo gerencial, los modelos de toma de decisiones, las expresiones verbales y los comportamientos de los individuos.
La integración de la ética dentro de los sistemas gerenciales de la institución se refiere a la incorporación de controles éticos en los sistemas y procedimientos usados en procesos que son especialmente sensibles y expuestos a deficiencias éticas y a la corrupción, tales como recursos humanos, gestión financiera, procedimientos administrativos de contratación pública y actividades con potencial de interferencia política.
La Guía Técnica además contiene listas de verificación para cada uno de los tres componentes del marco ético tal y como lo define la CGR, así como una serie de ejemplos de lo que los auditores internos deben considerar cuando evalúan la ética en la gestión de recursos humanos, servicios proporcionados a usuarios, procesos de licitación o la relación de la organización pública con partes interesadas en el tema, por dar unos ejemplos. La Guía también recomienda llevar a cabo un análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas) y un modelo de madurez ética que considera cinco fases en el desarrollo de la ética de una organización (incipiente, novato, competente, diestro y experto). Los resultados de la auditoría se registran en un formato estructurado de acuerdo a los siguientes elementos: lo que se descubrió (la situación), lo que la provocó (la causa), lo que debería ser de acuerdo a las regulaciones en vigor (los criterios) y las consecuencias que ha traído o podría traer (el efecto). También hay espacio para conclusiones, recomendaciones y estrategias para reportar cada hallazgo (CGR, 2009[44]).
En general, al complementar el anterior Índice de Gestión Institucional (IGI) y el futuro Índice de Capacidad de Gestión (ICG), estas auditorías de la ética dan incentivos para trabajar en el mejoramiento de la gestión ética en entidades públicas. Las auditorías de la ética se mencionan explícitamente en el Modelo de Gestión Ética (MGE) mencionado en la sección anterior. En efecto, las auditorías de la ética podrían ayudar a la administración pública a mejorar la gestión ética efectiva gracias al análisis y las recomendaciones que proporcionan. Más aun, a nivel nacional la información proporcionada por los reportes de auditoría puede nutrir las discusiones sobre políticas de integridad al interior de la administración pública al dar una visión comparativa a lo largo de varios años y en distintas entidades públicas.
Sin embargo, para que puedan alcanzar su potencial pleno, las auditorías de la ética se beneficiarían de una alineación conceptual e institucional más cercana con el MGE tal y como lo promueve la CNEV y la CIEV. En efecto, durante las entrevistas y grupos focales llevados a cabo por la OCDE se señaló que ambos marcos se han desarrollado mayormente por separado, aun cuando ocasionalmente se hacen referencias cruzadas. Específicamente, aun cuando el marco de la CNEV claramente separa a la ética de los temas legales y de aplicación de la ley, y a pesar de que el marco ético de la CGR enfatiza el “ambiente ético” que subraya la importancia de factores informales, en la práctica los auditores internos frecuentemente muestran un sesgo hacia un enfoque de cumplimiento legal y sanciones disciplinarias. Las entrevistas también hicieron notar que la coordinación entre la CGR y los auditores internos, por un lado, y la CNEV, CIEV y las unidades de recursos humanos, por el otro lado, son incipientes y tienen espacio para mejorar.
De acuerdo con información proporcionada a la OCDE, la CGR ya ha estado trabajando en el desarrollo de una guía actualizada con base en comentarios y retroalimentación de los auditores internos y miembros de las CIEV. Esta revisión considera, entre otras medidas, un periodo de tres años para llevar a cabo una evaluación completa que cubra los tres elementos del marco institucional ético como lo define la CGR. En el contexto de dicha revisión y relacionado potencialmente con la recomendación de revisar el MGE, la CNEV y la CGR podrían establecer un grupo de trabajo conjunto que haga revisiones a la Guía Técnica para las auditorías de la ética con vistas a alinear criterios y evitar mandar señales cruzadas a la administración pública. Al estar alineados, ambos instrumentos podrían contribuir significativamente a establecer incentivos y mejorar la actual gestión ética hacia una gestión de integridad moderna. También sería más factible que los jerarcas y gerentes públicos adopten y se hagan responsables de cumplir con las estipulaciones de un marco perfeccionado.
De forma más general, y más allá del contexto específico de la revisión del MGE y de la Guía Técnica para las auditorías de la ética a fin de alinear conceptos, la CGR, auditores internos, la CNEV y CIEV se beneficiarían de mayor interacción e intercambio de información entre ellos. Idealmente, tal cooperación podría ocurrir en el contexto de la comisión de coordinación formal que se recomienda anteriormente y, en particular, en la subcomisión técnica sobre prevención. Sin embargo, una interacción reforzada debe contemplarse con independencia de la creación de tal posible comisión coordinadora de alto nivel.
Las recomendaciones propuestas en este capítulo constituyen aportaciones para el diálogo nacional en curso sobre cómo Costa Rica podría mejorar la gobernanza de su formulación de políticas en materia de integridad. Así, las líneas propuestas anteriormente están aportando directamente a nutrir la implementación de la Actividad 1.1.1 de la ENIPC, que tiene como objetivo proponer un modelo de gobernanza para organizar y desarrollar el trabajo sobre integridad, entorno de control y anticorrupción.
En primer lugar, Costa Rica debiera tomar acciones para formalizar la coordinación interinstitucional en materia de políticas de integridad pública, por medio de lo siguiente:
Aprovechando la coordinación alcanzada durante la elaboración de la ENIPC, Costa Rica podría poner en funcionamiento una comisión permanente de coordinación que incluya a todos los actores relevantes y adopte un enfoque que abarque al conjunto de la sociedad.
Impulsar diálogos a niveles más técnicos y asegurar la continuidad de políticas al establecer subcomisiones técnicas, una enfocada en prevención y otra en la aplicación de la ley, bajo el paraguas de la mencionada comisión permanente de coordinación.
Asegurar el direccionamiento político y técnico de la comisión coordinadora al involucrar al presidente de la República. La Procuraduría de la Ética Pública podría desempeñar el Secretariado Técnico con la responsabilidad de la conducción institucional central y la coordinación de políticas de integridad.
En segundo lugar, si bien el enfoque descentralizado en Costa Rica tiene virtudes, el país debiera considerar formas para asegurar una transversalización efectiva y coherente de las políticas de integridad en toda la administración pública, incluyendo en las administraciones descentralizadas institucional y territorial. Esto podría lograrse de la siguiente forma:
Llegar a las administraciones públicas descentralizadas por medio de unidades de integridad dedicadas, tomando como base las Comisiones Institucionales de Ética y Valores (CIEV) y fortaleciendo la Comisión Nacional de Ética y Valores (CNEV).
Considerar el establecimiento de mecanismos de coordinación a nivel territorial para llegar hasta las municipalidades y asegurar que las políticas de integridad se implementen en las regiones y reflejen las particularidades municipales.
Mejorar la coordinación entre la CGR, la CNEV, auditores internos y las CIEV para calibrar la metodología de las “auditorías de la ética” y clarificar el rol de cada actor orientándolo a promover la efectividad de la gestión ética en los niveles organizacionales.
Referencias
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