1. Tendencias tributarias, 1990-2021
Las economías de América Latina y el Caribe (ALC) repuntaron con fuerza en 2021 tras registrar una de las contracciones económicas más severas de su historia en 2020 debido a la crisis de COVID-19. Esta recuperación estuvo impulsada por estímulos fiscales, condiciones externas más favorables y la aceleración de las campañas de vacunación de la región ALC, que permitió reabrir las economías. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad se mantuvieron en niveles superiores a los anteriores a la pandemia en la región ALC. Pese a que la recuperación de 2021 ayudó a aliviar la presión sobre las finanzas públicas, en 2022 se ralentizó el crecimiento y todavía no se ha resuelto el estrecho, atribuible en gran medida a una escasa recaudación (OCDE et al., 2022[1]).
La política fiscal deberá desempeñar un papel importante como catalizador de un crecimiento económico inclusivo en la región y para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible. A corto plazo, las economías de ALC deben perseguir el equilibrio entre la promoción de la recuperación económica, la protección de los hogares más vulnerables y la sostenibilidad fiscal. A largo plazo, lograr unos niveles más altos de ingresos será crucial para financiar las inversiones de capital y hacer frente a las necesidades de los ciudadanos en toda la región y mejorar la equidad a través de la prestación de servicios públicos de calidad, a fin de reducir los altos niveles de vulnerabilidad, en particular en el mercado laboral, y desarrollar unos sistemas de protección social más amplios. Serán necesarias reformas tributarias para fomentar una transición a formas de energía más limpias en el contexto del cambio climático, además de promover la iniciativa empresarial en la región (OCDE et al., 2022[1]).
El informe Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2023 proporciona datos internacionalmente comparables sobre los ingresos tributarios de 27 países de la región, datos que pueden servir de base para emprender análisis detallados de las políticas tributarias y ser el punto de partida para el intercambio de conocimientos y el desarrollo de capacidades. Esta edición del informe pone de manifiesto la recuperación de los ingresos tributarios en 2021, segundo año de la pandemia de COVID-19. En este capítulo se aborda la evolución de indicadores tributarios principales desde 1990 hasta 2021, entre ellos, la recaudación tributaria como proporción del PIB, la estructura tributaria y la proporción de ingresos tributarios que generan los diferentes niveles gubernamentales, así como la eficiencia del impuesto sobre el valor añadido en la región. También se analizan los ingresos procedentes de los impuestos relacionados con el medioambiente. Los capítulos 5 y 6 contienen un desglose minucioso por países de los ingresos tributarios.
La recaudación tributaria como proporción del PIB en 2021
La recaudación tributaria como proporción del PIB mide los ingresos tributarios (incluidas las contribuciones a la seguridad social que reciben las administraciones públicas) como porcentaje del producto interior bruto (PIB). En esta publicación, el promedio de los países de ALC refleja el promedio no ponderado de 25 de los países incluidos en esta publicación, pues se excluye a Venezuela debido a la falta de datos y en Cuba debido al impacto de una reforma monetaria en los ingresos tributarios en 2021 (véase el Recuadro 1.1).
En 2021, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB en la región de ALC se situó en el 21.7% (Gráfico 1.1). La región presentó variaciones considerables, que van desde el 12.7%, de Panamá, al 33.5%, de Brasil. Todos los países de ALC registraron una recaudación tributaria como proporción del PIB inferior al promedio de la OCDE, que se situó en el 34.1%.1 Los porcentajes más altos de este indicador se registraron en Brasil (33.5%), Barbados (31.9%) y Argentina (29.1%). Los más bajos fueron los de Panamá (12.7%), Paraguay (14.0%) y Guatemala (14.2%).
Nota: La clasificación de los países en diferentes subregiones respeta la clasificación de la CEPAL y se basa en el idioma de cada uno de ellos. En el «Caribe» se incluyen los países de habla inglesa y Guyana, mientras que «América Central y México» abarca países hispanohablantes e incluye a la República Dominicana y Cuba.
Las cifras no incluyen los ingresos de la administración local de Antigua y Barbuda, Argentina (aunque incluye los ingresos de las provincias), Bahamas, Barbados, Cuba, la República Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago y Venezuela por la falta de datos disponibles.
1. Representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México también forman parte de la OCDE (38).
2. Representa la media no ponderada de 25 países de América Latina y el Caribe incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba ni con Venezuela por problemas con los datos.
Fuente: OCDE et al. (2023[2]), Cuadro 4.1.
En 2021, el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB de ALC fue 0.8 puntos porcentuales (p.p.) más alto que en 2020, lo que constituye una recuperación por parte de este indicador del descenso de esa misma magnitud que experimentó entre 2019 y 2020. Los cambios observados entre 2020 y 2021 variaron en toda la región: dieciocho países vieron incrementada su recaudación tributaria como proporción del PIB y ocho la vieron (Gráfico 1.2). Por el contrario, en 2020, el año en el que se registraron las consecuencias más nefastas de la pandemia de COVID-19, se registraron descensos en veinte países.
Entre 2020 y 2021, la recaudación tributaria como proporción del PIB aumentó más de 1.0 p.p. en 11 países de ALC. En Belice, Chile y Perú se registraron los mayores incrementos, de 5.0 p.p., 2.8 p.p. y 2.7 p.p. respectivamente. Durante el mismo período, los coeficientes tributarios de cuatro países de la región disminuyeron más de 1 p.p. Las mayores reducciones durante este período se observaron en Cuba (19.8 p.p.), Guyana (4.5 p.p.), Barbados y México (ambos 1.1 p.p.). En la mitad de los 26 países de la región de ALC, la relación entre impuestos y PIB en 2021 superó el nivel de 2019; en ocho de estos países, los ingresos fiscales como proporción del PIB fueron más de un punto porcentual superiores.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 25 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba ni con Venezuela, debido a los problemas de disponibilidad de datos. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México forman parte de la OCDE (38).
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Cuadro 4.1.
En un escenario macroeconómico complejo, aunado a los efectos de la pandemia, el Gobierno cubano emprendió la mayor transformación desde que inició el proceso de actualización del modelo económico cubano. Después de haber informado en 2011 que se avanzaría en la unificación monetaria y de haber presentado en 2013 un cronograma de ejecución de las medidas que conducirían a la unificación monetaria y cambiaria.
El proceso de ordenamiento monetario consistió en cuatro ejes centrales:
unificación monetario-cambiario para eliminar el peso convertible (CUC) y la circulación de una única moneda nacional (CUP), así como existencia de un único tipo de cambio de 24 CUP por dólar para todas las transacciones económicas (devaluación del tipo de cambio oficial);
reforma del sistema de precios y aumentos de salarios y pensiones;
reducción de gratuidades y el aumento de precios de la canasta de consumo normado y de tarifas públicas, así como la sustitución de subsidios universales de consumo por subsidios a las personas vulnerables; y
nuevas regulaciones a favor de la descentralización empresarial y local, mayores incentivos a la productividad y la competitividad, y fomento de relaciones de mercado entre instituciones.
Respecto al primer eje, el 1 de enero de 2021 se anunció la eliminación del peso cubano convertible (CUC), así, quedó como única moneda del país es el peso cubano (CUP) (moneda en que se pagan los salarios estatales y las pensiones, y se cobran los servicios públicos básicos y algunos bienes producidos localmente).
El ordenamiento monetario, junto con la inflación, incidieron en que el Producto Interno Bruto del país aumentara más de cinco veces su valor nominal entre 2020 y 2021, al pasar de 107 352 millones de pesos en 2020 a 545 218 millones de pesos cubanos en 2021. Este fuerte incremento nominal afectó los ratios de las distintas variables macroeconómicas —incluidas las fiscales— que se calculan como porcentaje del PIB.
El ordenamiento monetario tuvo dos efectos principales en los ingresos fiscales. El primero fue una reducción en la tasa del impuesto sobre las ventas. Anterior a la puesta en marcha del ordenamiento monetario, el impuesto sobre ventas (comercio minorista) variaba en un rango de entre el 25% y 42% por giros de actividad y era muy diferenciado en el sector de comercio y gastronomía. A partir de 2021, todos los actores económicos que realicen actividades de comercio minorista en prestación de servicios o producción de bienes pagan un impuesto sobre las ventas de 10%. Lo anterior implicó una reducción de los ingresos por ventas.
El segundo efecto, fue un incremento extraordinario en los ingresos por ventas. Como parte del ordenamiento monetario, se expresaron en pesos cubanos los precios de los bienes y servicios que hasta entonces se vendían en pesos cubanos convertibles (1CUC=24CUP), lo que generó un aumento de los ingresos de dichas entidades comercializadoras que no respondía a un incremento de las ventas, sino al cambio en precios derivado de la implementación de la reforma. Este ingreso adicional derivó en una mayor recaudación, denominada como exceso de liquidez, que fue registrada como un ingreso no tributario.
La reforma monetaria ha alterado significativamente la estructura tributaria de Cuba. Los ingresos procedentes de los impuestos sobre bienes y servicios como proporción del PIB disminuyeron en 15.5 puntos porcentuales entre 2020 y 2021 hasta el 1.9% del PIB, mientras que los impuestos sobre la renta cayeron en 2.4 puntos porcentuales hasta el 8.2% del PIB. Como resultado, el impuesto sobre la renta se convirtió en la principal fuente de ingresos tributarios en Cuba en 2021, con un 46.2% del total de ingresos tributarios; el año anterior, los ingresos procedentes de los impuestos sobre bienes y servicios habían representado la mayor parte (46.5% del total).
La reforma monetaria también modificó el nivel de los ingresos tributarios y no tributarios de Cuba, así como su peso respectivo en los ingresos públicos. En el año 2021, los ingresos tributarios representaron un 17.7% del PIB, a diferencia del año 2020 en que representaron 37.5% del PIB. Respecto a los ingresos no tributarios, el registro del exceso de liquidez significó que este rubro pasara de un 14% del PIB en el año 2020 a un 29.7% en el año 2021. El efecto total de variaciones representa una reducción en la recaudación en el año 2021 de 4.2 puntos porcentuales del PIB en comparación con 2020.
Source: CEPAL
Ingresos tributarios durante el segundo año de COVID-19
En 2021, ALC se recuperó con fuerza del impacto ocasionado por la COVID-19 en 2020, que provocó la contracción económica más profunda en décadas. Así, ese año se registró un crecimiento promedio del PIB superior al 6%, un resultado que se atribuye principalmente a los bajos niveles de partida, los estímulos fiscales, unas condiciones externas más favorables y la reapertura de las economías tras los confinamientos por la pandemia de COVID-19. Sin embargo, la recuperación fue desigual, ya que algunos países volvieron a situarse en los niveles de PIB previos a la pandemia, mientras que otros, en particular México y los países del Caribe, vieron limitada su recuperación por la reducida actividad del sector turístico y el limitado espacio tributario para estimular la economía. La región de ALC experimentó además un aumento de la inflación durante el último trimestre de 2021, por problemas en las cadenas mundiales de suministro, elevados costes del transporte y desequilibrios entre la oferta y la demanda (OCDE et al., 2022[1]). Estas presiones inflacionistas se vieron agravadas en 2022 como consecuencia de la invasión de Rusia a Ucrania.
En 2021, las economías de ALC comenzaron a retirar los estímulos fiscales y aumentaron los ingresos en paralelo a la recuperación económica; los déficits fiscales primarios disminuyeron y la deuda pública se redujo, aunque se mantuvo por encima de los niveles previos a la COVID-19. Sin embargo, la región de ALC siguió sometida a fuertes limitaciones presupuestarias en un momento de enorme presión sobre los Gobiernos para que respaldasen la economía y garantizasen la sostenibilidad fiscal, además de luchar al mismo tiempo contra la subida de los precios de los alimentos, hacer frente a las demandas financieras de la transición ecológica y atender la necesidad de proteger a los más vulnerables mediante el refuerzo de los sistemas de protección social.
Perspectiva general de las variaciones en los ingresos tributarios y el PIB
En este apartado se analizan las variaciones anuales de los ingresos tributarios nominales y del PIB nominal en 2021, así como los consiguientes cambios en la recaudación tributaria como proporción del PIB, en comparación con las variaciones observadas en 2020. El valor del cociente entre la recaudación tributaria y el PIB depende de dos elementos: el numerador (ingresos tributarios) y el denominador (PIB) (véase el Recuadro 1.2). Las variaciones observadas en dichos cocientes ponen de manifiesto cambios en los ingresos tributarios nominales y también en el PIB nominal.
Todos los países analizados para la elaboración de este informe, a excepción de Bahamas, registraron incrementos de los ingresos tributarios nominales y del PIB nominal entre 2020 y 2021. Los ingresos tributarios nominales crecieron un 21.4% en promedio durante el período, mientras que el PIB nominal se incrementó en promedio en un 16.6% (cifras no ponderadas, no se incluye a Cuba). Estos incrementos contrastan con las caídas históricas observadas durante el año anterior, durante el cual los ingresos tributarios nominales y el PIB nominal cayeron en promedio un 8.5% y un 5.2% respectivamente (cifras no ponderadas, no se incluye a Cuba).
En el Gráfico 1.3 se muestran las variaciones interanuales de los ingresos fiscales nominales y el PIB nominal registradas en 2020 y 2021. Si bien los ingresos tributarios se incrementaron en términos nominales en todos los países a excepción de Bahamas en 2021, el aumento del PIB fue inferior al de los ingresos tributarios en 17 países, de manera que la recaudación tributaria como proporción del PIB fue superior a la de 2020. En ocho países de ALC, el PIB nominal aumentó más que los ingresos tributarios nominales, por lo que la recaudación tributaria como proporción del PIB descendió. En comparación, los ingresos tributarios nominales descendieron en cerca de dos tercios de los países y el PIB nominal disminuyó en la mayoría de los países durante el año 2020.
Bahamas fue el único país en el que descendieron tanto los ingresos tributarios como el PIB en términos nominales, entre 2020 y 2021 (un 12% y un 13% respectivamente). Sin embargo, la recaudación tributaria como proporción del PIB del país aumentó, ya que el descenso de los ingresos fiscales fue menor que el del PIB.
Nota: La línea diagonal que atraviesa el gráfico representa el punto en el que la variación en los ingresos tributarios y el PIB fueron de la misma magnitud y, por tanto, el punto en el que la recaudación tributaria como proporción del PIB se mantuvo inalterada. En los países situados por encima de la diagonal aumentó la presión fiscal y en los países que están por debajo se redujo.
Fuente: Los datos relativos a ALC son cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 5.
Los coeficientes tributarios que se reflejan en esta publicación expresan la recaudación tributaria total como porcentaje del PIB. El valor de este cociente depende de su denominador (PIB) y su numerador (ingresos tributarios). Ambos, numerador y denominador, pueden experimentar una corrección histórica. La recaudación tributaria como proporción del PIB debe interpretarse con precaución: los ingresos tributarios nominales y el PIB nominal pueden moverse en el mismo sentido (ambos pueden subir o bajar). Sin embargo, la recaudación tributaria como proporción del PIB se moverá en sentido contrario a lo largo del mismo período si la variación de los ingresos tributarios nominales es inferior a la experimentada por el PIB nominal.
En 21 países de ALC, el año de referencia para el informe coincide con el año natural. Los seis países restantes ofrecen datos relativos al ejercicio presupuestario:
El ejercicio presupuestario en Barbados, Belice y Santa Lucía va de abril a marzo. Esto significa que el año de referencia para el informe 2021 se corresponde con el período comprendido entre el segundo trimestre de 2021 y el primer trimestre de 2022.
El ejercicio presupuestario en Trinidad y Tobago abarca de octubre a septiembre, de modo que el año de referencia del informe 2021 comprende desde el cuarto trimestre de 2020 al tercer trimestre de 2021.
El ejercicio presupuestario de Bahamas termina el 30 de junio. El año de referencia del informe 2021 abarca desde el segundo trimestre de 2020 al segundo trimestre de 2021.
El numerador (ingresos tributarios)
Esta publicación utiliza las cifras relativas a los ingresos tributarios que presentan los centros de referencia o que publican anualmente los ministerios de Hacienda, las administraciones tributarias o las oficinas de estadística nacionales. Los datos históricos de ingresos tributarios están supeditados a correcciones anuales, que han sido más importantes en los años más recientes. Las cifras anteriores también pueden variar de una edición a otra cuando se mejoran los datos (se obtienen nuevos datos o se afina la clasificación).
Las cifras relativas al PIB utilizadas en la presente publicación proceden, en su mayoría, del informe Perspectivas de la economía mundial (informe WEO, por sus siglas en inglés) que publica el FMI. La utilización de estos datos sobre el PIB garantiza una coherencia máxima entre países, además de comparabilidad internacional. Los datos relativos al PIB también se revisan y actualizan para reflejar unas mejores fuentes de datos y procedimientos de cálculo más precisos o para acercarse a nuevas directrices internacionales para calcular el valor del PIB. Las últimas cifras disponibles del informe WEO se publicaron en octubre de 2022 (FMI, 2022[3]) e incluyen las correcciones efectuadas en el PIB de algunos países para adaptarse al último Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 2008).
Las cifras relativas al PIB de los cuatro países de ALC que también son miembros de la OCDE (Chile, Colombia, Costa Rica y México) se basan en las Cuentas Nacionales anuales de la OCDE.
Variaciones más importantes en la recaudación tributaria como proporción del PIB en los países de ALC, en 2021
En este apartado se analizan las variaciones más llamativas de la recaudación tributaria como proporción del PIB en los países de ALC, producidas en 2021 con relación a 2020. En general, existen tres factores que explican el repunte de la recaudación tributaria como proporción del PIB en 2021: la recuperación de la actividad económica y de las importaciones; la fuerte subida del precio de las materias primas, lo que ocasionó un aumento de los ingresos tributarios procedentes de recursos naturales no renovables (véase el Capítulo 2); y la eliminación en 2021 de las medidas de reducción de impuestos (a saber, el aplazamiento y la suspensión de los pagos anticipados) aplicadas para ayudar a los hogares y las empresas durante la pandemia de COVID-19 (CEPAL, 2022[4]).
Los países más afectados por la pandemia en 2020 fueron aquellos que dependían del turismo (por el impacto de las restricciones a los viajes) y los principales productores de recursos naturales no renovables (dado que los precios de los productos básicos se desplomaron en el segundo trimestre de 2020). En 2021, los cuatro países que experimentaron los mayores incrementos de la recaudación tributaria como proporción del PIB dependen del turismo (Belice) o de las actividades mineras y de hidrocarburos (Brasil, Chile y Perú).
El mayor incremento en la recaudación tributaria como porcentaje del PIB de los países de ALC en 2021 se produjo en Belice, de 5.0 p.p. En gran medida, este aumento se debió a una fuerte recuperación económica y a que se partía de niveles bajos; Belice experimentó el tercer mayor descenso de los ingresos tributarios de la región en 2020. La economía de Belice creció un 15.2% en términos reales en 2021 después de haberse contraído un 13.4% un año antes (Instituto Estadístico de Belice, 2023[5]). El sector turístico registró un repunte significativo durante el ejercicio presupuestario 2021 (de abril a marzo) (Consejo de Turismo de Belice, 2022[6]). El IVA fue el impuesto que más contribuyó al aumento de los ingresos tributarios, al incrementarse 1.8 p.p., seguido de los impuestos especiales y los derechos de aduana (ambos aumentaron 1.0 p.p. e impuestos sobre la renta (0.7 p.p. más).
En Chile y Perú se observaron el segundo y tercer mayor incremento de los ingresos tributarios de los países de ALC en 2021, de 2.8 p.p. y 2.7 p.p. respectivamente. Estos aumentos se debieron principalmente a los impuestos sobre la renta (que aumentaron 2.2 p.p. en Chile y 1.2 p.p. en Perú) y el IVA (que se incrementó 1.5 p.p. en Chile y 1.3 p.p. en Perú), respaldado por un repunte del crecimiento económico. En Chile, el PIB invirtió el descenso del 6.0% experimentado en 2020, al crecer un 11.7% en 2021 (OCDE, 2023[7]), al tiempo que la economía de Perú se expandió un 13.6% durante ese año, tras haberse contraído un 11% en 2020 (Banco Central de Reserva del Perú, 2023[8]). Los ingresos tributarios de ambos países se beneficiaron de la aplicación de medidas de reducción de impuestos en 2020. Por ejemplo, parte del aumento de los ingresos propiciado por los impuestos sobre la renta puede atribuirse a declaraciones anuales de dichos impuestos correspondientes a 2020 que, sin embargo, se liquidaron en 2021 (CEPAL, 2022[4]). El alza de los precios de los productos básicos en 2021 también impulsó los ingresos tributarios de ambos países (véase el Capítulo 2).
Brasil experimentó el cuarto mayor incremento de los ingresos tributarios, que aumentaron 2.4 p.p. en 2021 hasta el 33.5% del PIB. La recaudación del impuesto de sociedades (IS) (que aumentó 1.0 p.p.) y de los impuestos sobre bienes y servicios (que aumentó 0.9 p.p.) fue la principal responsable de este aumento. Los ingresos tributarios de Brasil también se vieron impulsados por las subidas de los precios de los productos básicos (CEPAL, 2022[4]) (véase el Capítulo 2).
Ocho países de ALC experimentaron un descenso de su recaudación tributaria como proporción del PIB entre 2020 y 2021; en todos ellos, las caídas se debieron a un incremento de los ingresos tributarios nominales inferior al del PIB nominal.
El mayor descenso observado en la región fue el de la recaudación tributaria como proporción del PIB de Cuba (de 19.8 p.p.), que se debió a una considerable caída de la recaudación del impuesto sobre ventas como porcentaje del PIB. Estos descensos excepcionales fueron resultado de una reforma monetaria (véase el Recuadro 1.1) y de un difícil contexto económico relacionado con la intensificación de las sanciones económicas por parte de Estados Unidos en 2021.
Guyana registró el segundo mayor descenso de la recaudación tributaria como porcentaje del PIB (de 4.5 p.p.), aunque los ingresos tributarios aumentaron un 16% en términos nominales. El descenso de la recaudación tributaria como proporción del PIB se debió a un rápido crecimiento del PIB por el aumento de la producción de petróleo (CEPAL, 2022[4]).
Un descenso de los ingresos tributarios de 1.1 p.p. en Barbados fue el tercero de mayor magnitud de los países de ALC, pues su recaudación tributaria como porcentaje del PIB descendió en 2021 debido principalmente a una caída de 2.4 p.p. de la recaudación del IS en este país. Durante el ejercicio presupuestario 2020, Barbados recibió unos ingresos únicos del sector empresarial internacional como consecuencia de los tipos más elevados impuestos a las empresas de cambio de divisas y a la mayor rentabilidad de estas empresas, lo que generó un incremento de la recaudación del IS próxima al 4% del PIB entre 2019 y 2020.
México registró el cuarto mayor descenso de los ingresos tributarios de 2021 (de 1.1 p.p.) en todos los tipos de impuestos. Pese a experimentar una recuperación económica relativamente fuerte en 2021, el incremento de los ingresos tributarios nominales de este país fue lento, a consecuencia de las medidas adoptadas por el Servicio de Administración Tributaria en 2020 (CEPAL, 2022[4]), que incluyeron inspecciones tributarias centradas en la evasión y la elusión, lo que contribuyó a aumentar en un 4% los ingresos tributarios nominales en 2020 con respecto a 2019. (OCDE et al., 2022[9]). En 2021 se observó un descenso de la recaudación tributaria como porcentaje del PIB en todos los tipos de impuestos principales.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 25 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba ni con Venezuela, debido a los problemas de disponibilidad de datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
Impacto de la pandemia sobre los diferentes tipos de impuestos
En 2021, la recaudación de impuestos sobre bienes y servicios como porcentaje del PIB se recuperó con fuerza de la drástica caída experimentada durante el año anterior a consecuencia de la crisis de COVID-19. La recaudación de impuestos sobre bienes y servicios se incrementó, en promedio, un 0.8% del PIB en la región durante 2021, frente al descenso del 0.7% del PIB observado en 2020 (Cuadro 1.1).
Dentro de los impuestos sobre bienes y servicios, la recaudación de IVA aumentó 0.6 p.p. entre 2020 y 2021. Otros impuestos sobre el consumo (OIC), entre los que se incluyen los impuestos especiales y los derechos de aduana y de importación, los impuestos generales distintos del IVA (como los impuestos sobre las ventas), los impuestos por el uso de determinados bienes (como los impuestos de circulación) y los impuestos para desarrollar ciertas actividades (como las licencias de actividades comerciales y profesionales), se incrementaron 0.2 p.p. entre 2020 y 2021. En comparación, entre 2019 y 2020, la recaudación por IVA y OIC descendió 0.3 p.p. y 0.4 p.p. respectivamente.
Entre 2020 y 2021, los ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta se incrementaron, en promedio, 0.1 p.p., en toda la región de ALC, tras haber experimentado entre 2019 y 2020 una reducción de 0.2 p.p. debido al descenso de los ingresos por el IS durante ese período (la recaudación del IS como porcentaje del PIB permaneció sin cambios en 2021). La recuperación de los ingresos procedentes del impuesto sobre la renta y del IVA en 2021 se debió en parte al fin de medidas tributarias temporales aplicadas a las empresas, como el aplazamiento y la suspensión de los pagos anticipados introducidos en 2020 (CEPAL, 2022[4]).
La recaudación del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) como porcentaje del PIB permaneció sin cambios tanto en 2020 como en 2021, mientras que las contribuciones a la seguridad social (CSS) aumentaron 0.1 p.p. en 2020 y descendieron 0.2 p.p. en 2021.
El Gráfico 1.5 presenta la distribución general de las variaciones experimentadas por los ingresos procedentes de los distintos tipos de impuestos como porcentaje del PIB entre 2020 y 2021 y entre 2019 y 2020. La mayoría de los países de ALC (20 de un total de 25) registraron incrementos de los ingresos provenientes de impuestos sobre bienes y servicios en 2021, mientras que cerca de dos tercios de los países de ALC habían experimentado descensos de dichos ingresos en 2020.
Veintiún países de la región de ALC vieron incrementada su recaudación de IVA como proporción del PIB en 2021, frente a solo nueve en 2020. El mayor incremento de los ingresos por IVA en 2021 fue de 1.8 p.p., en Belice, y el mayor descenso se observó en Guyana (1.5 p.p.).
Diecinueve países de ALC experimentaron incrementos de la recaudación de otros impuestos sobre el consumo (esto es, los impuestos sobre el consumo distintos al IVA) como porcentaje del PIB en 2021, mientras que en nueve países la recaudación de dichos impuestos fue en 2020 superior a la de 2019. Las variaciones (sin incluir a Cuba) oscilaron entre un descenso de 0.8 p.p. en Antigua y Barbuda y un aumento de 2.3 p.p. en Belice.
A diferencia de las demás categorías de impuestos, la recaudación como porcentaje del PIB por IRPF e IS se mantuvo sin cambios en 2021 con respecto a 2020. En 2020, la recaudación del IRPF también se mantuvo estable, mientras que la correspondiente al IS descendió. La mitad de los países de ALC vieron incrementada la recaudación del IS como porcentaje del PIB en 2021, mientras que, durante el año anterior, casi dos tercios de los países habían recaudado menos por el IS como porcentaje del PIB.
Pese a que, en 2020, los ingresos procedentes de las contribuciones a la seguridad social como porcentaje del PIB se mantuvieron estables, en promedio, en 2021 descendieron en dieciocho países de ALC, con una reducción promedio de 0.2 p.p.
Nota: Los promedios excluyen a Cuba y Venezuela debido a problemas con los datos. Además los promedios del IRPF y el IS no tienen en cuenta a Ecuador por problemas relacionados con la calidad de los datos. En el gráfico, el punto más bajo representa la variación nacional de menor amplitud para el tipo de impuesto; el recuadro representa las variaciones para los países entre el cuartil inferior y el superior (es decir, el 50% de los países experimentó variaciones dentro del intervalo mostrado en cada recuadro); y el punto superior de cada tipo de impuesto representa la variación nacional máxima. La línea en cada recuadro representa la variación nacional media (es decir, la mitad de los países estaban por encima de esta línea y la otra mitad por debajo).
Fuente: Los datos relativos a ALC son cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
Impacto en las diferentes subregiones de ALC
Las tres subregiones de ALC se vieron afectadas de diferentes maneras por la crisis de COVID-19 en 2020. El Caribe se vio duramente afectado por el desplome del turismo, mientras que la subregión de América del Sur, que es exportadora neta de recursos naturales no renovables, también sufrió las fuertes caídas de los precios de los productos básicos. En las tres subregiones, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB disminuyó.
El promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB en el Caribe, América Central y México y América del Sur se recuperaron en 2021 alcanzado el 22.8%, el 19.2% y el 22.8%, respectivamente. América del Sur y la subregión de América Central y México registraron un aumento de 1.1 p.p. de la recaudación tributaria como porcentaje del PIB entre 2020 y 2021, después de que cayeran 0.8 p.p. y 0.4 p.p. de media respectivamente en 2020. mientras que el Caribe experimentó un modesto aumento de 0.1 p.p. tras registrar un descenso de 1.1 p.p. en 2020.
En las tres subregiones, la recaudación de los impuestos sobre bienes y servicios lideraron la recuperación en 2021, en 0.6, 0.9 y 0.8 p.p. en el Caribe, América Central y México y América del Sur, respectivamente. Esta recaudación se vio afectada, sobre todo, por la pandemia de COVID-19 en 2020. Dentro de la recaudación de impuestos sobre bienes y servicios, el IVA fue el principal motor de los incrementos experimentados en todas las subregiones. Las variaciones que experimentó la recaudación del impuesto sobre la renta fueron diferentes en las distintas subregiones; el Caribe es la única subregión en la que se observó un descenso de esta recaudación entre 2020 y 2021. En las tres subregiones, las contribuciones a la seguridad social descendieron, en promedio, 0.2 p.p. o más en 2021, mientras que en 2020 esos ingresos no disminuyeron en promedio.
El Cuadro 1.2 refleja las variaciones anuales de los ingresos tributarios en 2021, en el Caribe, América Central y México y América del Sur, por tipo de impuesto principal.
En el Caribe, el mayor incremento en la recaudación tributaria como porcentaje del PIB, en 2021, lo registró el IVA (de 0.4 p.p.) y los impuestos sobre la propiedad (incluidos en la categoría residual), de 0.3 p.p. La recaudación por OIC aumentó en menor medida en 2021 (0.2 p.p.), después de la fuerte caída de estos ingresos observada en 2020 (0.7 p.p.). Por el contrario, la recaudación del impuesto sobre la renta disminuyó 0.5 p.p. en 2021, debido a la caída de los ingresos procedentes del IS que se mantuvieron sin cambios en 2020 con respecto a 2019.
En América Central y México y en América del Sur, los mayores incrementos de la recaudación como porcentaje del PIB en 2021 los experimentó el IVA (0.7 p.p. en ambas subregiones), seguido de los impuestos sobre la renta (0.3 p.p. en América Central y México y 0.4 p.p. en América del Sur). La recaudación del IS aumentó un 0.3% y un 0.2% del PIB en 2021 en América Central y México y en América del Sur respectivamente. Dentro de la recaudación del impuesto sobre la renta en América del Sur, el mayor incremento lo registraron los ingresos que no se pueden desglosar entre IS e IRPF (0.3 p.p., incluidos en la categoría residual).
Evolución de la recaudación tributaria como proporción del PIB desde 1990
Pese a los descensos de la recaudación tributaria como proporción del PIB en 2009, provocados por la crisis económica mundial, y en 2020, por la pandemia de COVID-19 (de 0.8 p.p. ambos años), el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB de la región de ALC ha aumentado desde pasando del 14.7% al 21.7% en 2021 (Gráfico 1.6). Esta tendencia contrasta con la de los países de la OCDE, donde el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB se ha mantenido relativamente estable desde 1990 (aunque a un nivel más alto que el promedio de ALC). La recaudación tributaria como proporción del PIB de la OCDE alcanzó el 34.1%, en 2021, 3.3 p.p. por encima de su nivel de 1990. De este modo, la diferencia entre los promedios de este coeficiente tributario de ALC y la OCDE se ha reducido considerablemente a lo largo del tiempo hasta alcanzar el 12.5% del PIB en 2021.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 25 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba ni con Venezuela, debido a los problemas de datos. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México forman parte de la OCDE (38).
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
Factores que influyen en la recaudación tributaria como proporción del PIB
Existe una serie de factores económicos y estructurales que influyen en la recaudación tributaria como proporción del PIB (véase el Recuadro 1.3). Las diferencias entre el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de ALC y la OCDE son congruentes con la tendencia de los países con niveles de renta más elevados de presentar también mayores coeficientes tributarios (Gráfico 1.7). Argentina, Barbados, Brasil y Uruguay presentan unos coeficientes tributarios y niveles de renta similares a los de algunos países de la OCDE. Los análisis empíricos sugieren que una recaudación impositiva más sólida, unida a mejores instituciones, educación y conocimientos y diversificación económica, ha permitido a varios países de la OCDE evitar la trampa de las rentas medias, a diferencia de lo ocurrido en los países de ALC (Melguizo et al., 2017[10]).
Nota: El año de comparación es 2020, dado que los datos relativos a la recaudación tributaria como proporción del PIB de 2021 de las economías seleccionadas de África, Asia y el Pacífico no están disponibles. No se incluyen ni Cuba ni Venezuela debido a los problemas de datos. La paridad de poder adquisitivo (PPA) entre dos países es el tipo de cambio entre las divisas de dos países para garantizar que una determinada suma en la moneda del primer país sirve para adquirir la misma cantidad de bienes y servicios en el segundo país. El tipo de conversión PPA implícito se expresa como moneda nacional por dólar internacional actual. El dólar internacional tiene el mismo poder adquisitivo que el dólar estadounidense en los Estados Unidos. El dólar internacional es una moneda hipotética que se utiliza como medio para convertir y comparar los costos de un país a otro utilizando un punto de referencia común, el dólar estadounidense (USD).
Fuente: (FMI, 2022[3]) para las cifras del PIB per cápita. La fuente de la recaudación tributaria como proporción del PIB es la base de datos de estadísticas tributarias mundiales (http://www.oecd.org/tax/tax-policy/global-revenue-statistics-database.htm).
El PIB per cápita (medida del nivel de renta de un país), la apertura comercial, las dotaciones de recursos naturales y la importancia de la agricultura en la economía son factores económicos y estructurales que influyen en la recaudación tributaria como proporción del PIB. La capacidad y la legitimidad de las administraciones tributarias, los niveles de corrupción y la moral tributaria (la predisposición de las personas a pagar impuestos) también están íntimamente relacionados con el nivel de ingresos tributarios (OCDE, 2014[11]; OCDE, 2019[12]).
La recaudación tributaria como proporción del PIB también refleja las opciones políticas acerca del papel que desempeña el gobierno y su tamaño. Por ejemplo, el alcance de la participación pública en la financiación de la seguridad social es un factor importante que subyace a los dispares coeficientes tributarios de la región de ALC. Desde la década de 1980, muchos países de ALC, como Chile, El Salvador y México, han privatizado la salud y las pensiones, en mayor o menor medida: las contribuciones obligatorias a instituciones privadas no se consideran contribuciones a la seguridad social en la clasificación de la OCDE. En Colombia y Perú, los sistemas públicos y privados conviven y los trabajadores pueden optar entre ellos (OCDE et al., 2015[13]; OCDE/BID/Banco Mundial, 2014[14]). Por otro lado, Argentina, Brasil y Uruguay siguen un modelo de complementariedad entre los sistemas público y privado. En estos países, se emprendieron reformas sustanciales para ampliar la cobertura de los sistemas de seguridad social a las personas que estaban excluidas. Esto también ha sido fundamental para el aumento de los ingresos tributarios (CEPAL, 2014[15]).
La informalidad es otro factor que lastra la recaudación de tributos en la región al reducir considerablemente la base imponible. El empleo informal representa cerca del 60% de los trabajadores en América Latina y el Caribe (OCDE, 2020[16]).
La región pierde cantidades importantes de ingresos tributarios como consecuencia de la evasión impositiva y la planificación fiscal abusiva. Se calcula que los ingresos no recaudados fruto del incumplimiento tributario en ALC alcanzaron el 6.1% del PIB en 2018, principalmente por el impuesto sobre la renta (3.8% del PIB) y el IVA (2.3% del PIB (CEPAL, 2020[17]).
Asimismo, también pueden afectar a la recaudación tributaria como proporción del PIB la ubicación geográfica y factores históricos: por ejemplo, los países sin litoral tienen menos capacidad de gravar los bienes y servicios en un puerto de entrada que los costeros. Además, los condicionantes sociodemográficos, como el nivel educativo o la participación femenina en el mercado laboral, también son importantes. Por último, factores internacionales, como las políticas tributarias de otros países, pueden tener un efecto sobre la recaudación tributaria como proporción del PIB.
Evolución de la recaudación tributaria como proporción del PIB en el Caribe, América Central y México y América del Sur desde 1990
El Gráfico 1.8 muestra la evolución, desde 1990, del promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de las tres subregiones de ALC. Aunque los niveles tributarios de las tres subregiones han mostrado una tendencia creciente durante las últimas tres décadas, sus trayectorias reflejan importantes diferencias:
En promedio, América del Sur experimentó el crecimiento más fuerte entre 1990 y 2021, de 9.2 p.p. La subregión registró un firme aumento de su recaudación tributaria como proporción del PIB durante la década de 1990. Sin embargo, a partir de 2015, el cociente se fue acercando al promedio de ALC y, a partir de 2019, ha seguido la tendencia de este. En 2021, la recaudación tributaria como proporción del PIB de América del Sur se situó en el 22.8%, 1.1 p.p. por encima del promedio de ALC y 0.3 p.p. por encima del nivel anterior a la crisis de 2019.
El aumento del promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB de América Central y México durante el período ha seguido una tendencia similar al promedio de ALC, al ascender a 6.3 p.p. Entre 1990 y 2021, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de esta subregión se mantuvo por debajo del promedio de la región de ALC; en 2021 se situó en el 19.2%, 2.4 p.p. menos que el promedio de ALC pero 0.7 p.p. por encima de su nivel antes de la crisis (18.5% en 2019).
Entre 1990 y 2021, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB del Caribe aumentó 4.5 p.p. y ha se ha mantenido constantemente por encima del promedio de ALC. Tras un fuerte aumento entre 2017 y 2019, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB del Caribe experimentó un fuerte descenso durante la crisis de COVID-19. El Caribe es la única subregión que no ha recuperado su nivel anterior a la crisis: el promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB se situó en el 22.8% en 2021, 1.0 p.p. menos que en 2019.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de los países de ALC incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba y Venezuela por los problemas de datos. El Caribe incluye ocho países (Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Guyana, Jamaica, Santa Lucía y Trinidad y Tobago), América Central y México, nueve países (Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá) y América del Sur, nueve países (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay). La clasificación de los países en las diferentes subregiones sigue la clasificación de la CEPAL y se basa en el idioma oficial de cada uno de ellos. El Caribe comprende los países de habla inglesa y Guyana, mientras que América Central y México abarca países hispanohablantes e incluye a la República Dominicana.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
Evolución de la recaudación por tipo de impuesto desde 1990
La recaudación tributaria como proporción del PIB en los países de ALC aumentó a principios de los años noventa, tras una década de inestabilidad macroeconómica. Durante los años ochenta, muchos países sufrieron grandes desequilibrios presupuestarios y algunos recurrieron a formas alternativas de financiación del gasto (préstamos o emisión de moneda), con lo que se originó una rápida inflación en toda la región, que menoscabó el valor real de los ingresos tributarios. Las reformas emprendidas en los años noventa se centraron en la estabilidad de los precios, la liberalización del comercio y la disciplina presupuestaria. La mayoría de los gobiernos de ALC redujeron el gasto y aplicaron políticas dirigidas a aumentar los ingresos tributarios; la gestión presupuestaria y el equilibrio presupuestario mejoraron de forma significativa. Los responsables políticos pusieron en marcha reformas en la política impositiva y la administración encaminadas a reforzar los regímenes tributarios frente a los episodios inflacionistas, reduciendo los desfases recaudatorios e indexando las deudas tributarias (CEPAL, 2018[18]).
La introducción del IVA ha sido la reforma tributaria más importante de ALC, en las últimas tres décadas. A principios de la década de 1990, casi todos los países estaban implantando el régimen del IVA y realizando reformas dirigidas a aumentar su tipo o tasa impositiva, a fin de ampliar la base imponible y aumentar la recaudación. Varios países han pasado a regímenes de IVA de tipo único (CEPAL, 2018[18]).
Durante las dos últimas décadas, los países de ALC han realizado grandes esfuerzos para modernizar la administración tributaria. Se han implantado sistemas informáticos nuevos, los sistemas de recaudación se han hecho más eficientes y el personal ha adquirido experiencia (BID, 2013[19]). Las reformas tributarias incluyeron la introducción o el desarrollo de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes, la tributación de la propiedad en regímenes de rentas presuntas y la ampliación de la tributación a los rendimientos del trabajo y del capital, incluidos los dividendos. Las reformas también han incluido la creación de impuestos mínimos, impuestos sobre las operaciones financieras y reducciones graduales en el nivel de ingresos reales gravados al tipo marginal máximo (CEPAL, 2013[20]; CEPAL, 2018[18]).
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 25 países de ALC incluidos en esta publicación; se excluye Cuba y Venezuela por los problemas de datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
Desde 1990, el incremento del promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB de la región de ALC se ha visto en gran medida impulsado por los aumentos de la recaudación del impuesto sobre la renta y el IVA, que se alzaron 2.5 p.p. y 4.1 p.p. respectivamente, entre 1990 y 2021. En este último año, la recaudación del IVA equivalió al 6.4% del PIB, mientras que los ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta y los beneficios representaron el 5.7% del PIB (Gráfico 1.9).
Entre 1990 y 2021, la recaudación de otros impuestos sobre el consumo como porcentaje del PIB se redujo en ALC. Esta reducción está asociada a la liberalización del comercio, cuyo resultado fue que los países de ALC cambiaron la forma de gravar los bienes importados y exportados, así como determinados bienes y servicios. Estos cambios incluyeron una reducción de los derechos de importación, la limitación de la base de productos y servicios sujetos a impuestos especiales y la eliminación de impuestos sobre las exportaciones. Una excepción importante es Argentina, país en el que se restablecieron los impuestos sobre las exportaciones en 2002, se abolieron parcialmente en 2015 y se volvieron a introducir en septiembre de 2018.
Pueden diferenciarse cinco etapas en la evolución de los ingresos tributarios:
Entre 1990 y 2002, el IVA contribuyó más al aumento de los ingresos tributarios que los impuestos sobre la renta y los beneficios (el 1.9% del PIB frente al 0.8%). Durante este período, cinco países introdujeron el IVA (Barbados, Belice, El Salvador, Jamaica y Paraguay). Otros países aumentaron sus tipos generales de IVA y emprendieron reformas para incrementar la base imponible y la recaudación tributaria.
Entre 2002 y 2008, ocurrió lo contrario: los ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta y los beneficios contribuyeron más que los ingresos por IVA al aumento del promedio de la recaudación tributaria como proporción del PIB (los incrementos representaron el 1.7% y el 1.3% del PIB, respectivamente). El incremento de los impuestos sobre la renta se explica, en parte, por la fuerte alza que experimentaron los precios de los productos básicos a partir de 2003, que impulsó los ingresos por el IS del sector de los recursos naturales (CEPAL, 2014[15]; Barreix, 2017[21]). En varios países, este incremento también se explica por las políticas que redujeron los estímulos fiscales en las zonas de libre comercio, la introducción de impuestos mínimos para las sociedades, las reformas en la tributación internacional y los acuerdos entre países para luchar contra la evasión de impuestos.
Los ingresos procedentes del IVA y de los impuestos sobre la renta sufrieron un descenso durante la crisis financiera mundial. Durante la recuperación posterior, la recaudación del IVA aumentó con mayor rapidez que la recaudación promedio del impuesto sobre la renta como porcentaje del PIB de la región y en 2013, la superó. Los precios de los productos básicos contribuyeron al estancamiento de la recaudación de los impuestos sobre la renta entre 2011 y 2015 y, entre 2015 y 2016, a su descenso. En 2016, los ingresos por IVA constituyeron un 6.1% del PIB, frente al 5.5% en el caso de los ingresos procedentes del impuesto sobre la renta. Durante este período, dos nuevos países del Caribe introdujeron el IVA (Santa Lucía en 2012 y Bahamas, en 2015).
Entre 2016 y el principio de la crisis de COVID-19 en 2020, se recuperaron los precios de los productos básicos y repuntaron los ingresos procedentes del impuesto sobre la renta. Entre 2017 y 2018, los ingresos por impuestos sobre la renta experimentaron su mayor aumento desde 2011, de 0.3 p.p. en promedio, gracias a las fuertes ganancias generadas en los sectores de la minería y de extracción de gas y petróleo. En 2020, todas las categorías de impuestos principales, salvo el IRPF y las CCS, sufrieron un descenso como porcentaje del PIB debido a la pandemia de COVID-19 antes de incrementarse en 2021, tal y como se ha explicado previamente en este capítulo. Las contribuciones a la seguridad social fueron la única categoría de impuestos que experimentó un descenso en 2021. En 2021, el IRPF recuperó su nivel de 2019 y el IVA lo superó en 0.3 puntos porcentuales, mientras que otras categorías no se habían recuperado totalmente.
El Gráfico 1.10 muestra la evolución del IS y el IRPF desde 2005. En este periodo, la recaudación del IS como proporción del PIB ha sido más volátil que la del IRPF, que ha ido aumentando de forma constante en toda la región y resistió mejor la crisis financiera mundial y la de COVID-19. En 2021, los promedios de los ingresos por estos dos impuestos en ALC se situaron en el 3.3% y el 2.1% del PIB, respectivamente.
En las dos últimas décadas, se aprecian importantes diferencias en la evolución de las principales categorías tributarias entre las tres subregiones de ALC:
El Caribe registró un considerable aumento del promedio de ingresos del IVA como porcentaje del PIB. Siete de los ocho países caribeños introdujeron2 el régimen del IVA durante este período, más tarde que la mayoría de los países de América Central y México y de América del Sur. Los ingresos por IVA fueron el factor que más impulsó el aumento global de la recaudación tributaria como proporción del PIB del Caribe durante este período.
En América Central y México y en América del Sur, los impuestos sobre la renta y los beneficios fueron los que más contribuyeron al aumento de la recaudación tributaria total como proporción del PIB, seguida de la recaudación del IVA. Los ingresos por impuestos sobre la renta y los beneficios se vieron influenciados por el aumento en los precios de los minerales y el petróleo entre 2003 y 2010.
Nota: Los promedios de ALC no incluyen a Cuba y a Venezuela por problemas de datos. Ecuador está incluido en la media de ALC para los ingresos totales por impuestos sobre la renta pero está excluido de las medias de ALC para los ingresos por IRPF (1100) y IS (1200) como porcentaje del PIB porque no pueden atribuirse a los ingresos por el IRPF ni el IS.
Fuente: OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
La estructura tributaria (definida como la participación de los principales tipos de impuestos en la recaudación tributaria total) refleja la composición de los ingresos tributarios según los diferentes tipos de impuestos. Se trata de un importante indicador para entender los efectos económicos y sociales de los regímenes tributarios en la región de ALC.
Evolución de las estructuras tributarias
En 2021, los impuestos sobre bienes y servicios representaron la mayor proporción de los ingresos tributarios totales en la región de ALC, lo que constituye, en promedio, la mitad de la tributación total. Durante las últimas tres décadas, la estructura tributaria, en promedio, de ALC se ha desplazado hacia el IVA, los impuestos sobre la renta y los beneficios y las contribuciones a la seguridad social, y se ha alejado de otros impuestos sobre bienes y servicios.
En 2021, la participación de la recaudación del IVA en los ingresos tributarios totales alcanzó el 29.9%, que representa un aumento de 13.7 p.p. desde 1990. La participación en la recaudación de otros impuestos sobre bienes y servicios (como los impuestos especiales, y los derechos de aduana y de importación) se redujo 20.1 p.p., durante el mismo período (Gráfico 1.11).
Entre 1990 y 2021, la participación de la recaudación de los impuestos sobre la renta y los beneficios creció 6.3 p.p. (del 20.3% al 26.7% de los ingresos tributarios totales).
Desde 1990, la participación de las contribuciones a la seguridad social en los ingresos tributarios totales ha aumentado 2.9 p.p. hasta alcanzar el 17.0%, en 2021. Dos factores fundamentales (y opuestos) han influido en la trayectoria de las contribuciones a la seguridad social en la región. Aunque el aumento de la base imponible regular se tradujo en una mayor recaudación, esta se vio contrarrestada por la privatización total o parcial de la seguridad social que se produjo en muchos países, sobre todo entre mediados de los años noventa y 2010 (OCDE et al., 2015[13]).
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 25 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba ni con Venezuela, debido a los problemas de datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
La participación de la recaudación del IRPF en los ingresos tributarios totales creció del 8.0%, en 2005, al 9.4%, en 2021, en parte, gracias al incremento de las rentas de las personas físicas en toda la región, durante las últimas dos décadas, antes del impacto de la COVID-19. No obstante, en comparación con los países de la OCDE, la participación media de la recaudación del IRPF se mantiene en niveles bajos en los países de ALC, a pesar de que algunos países han introducido reformas para ampliar su base imponible.
Tras la crisis financiera mundial, varios países establecieron tipos fijos sobre rentas del capital que antes estaban exentas y aplicaron tipos progresivos sobre rentas del trabajo (CEPAL, 2014[15]). Ecuador emprendió una nueva reforma tributaria, que entró en vigor a principios de 2022 y afecta al IRPF y a la tributación de la riqueza, los beneficios y los activos extranjeros. Además de impulsar el aumento de los ingresos impositivos, esta reforma debería mejorar la progresividad en Ecuador.
En la región de ALC, hay relativamente pocos sujetos pasivos del IRPF, debido en gran parte a los elevados niveles de informalidad y a que de la población se concentra en los niveles de bajos ingresos: en 2013, solo un 10% de la población de América Latina eran contribuyentes registrados (BID, 2013[19]).
Nota: En el promedio ALC no se incluye a Cuba y Venezuela por los problemas de datos. A su vez, se excluye a Ecuador del promedio de la recaudación del IS como porcentaje del PIB de ALC por problemas de calidad de los datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
Existe otra serie de factores que contribuyen a limitar los ingresos del IRPF, como la existencia de una base imponible reducida integrada principalmente por salarios (puesto que los privilegios fiscales se suelen otorgar a los rendimientos del capital) y los elevados niveles de evasión (Barreix, 2017[21]; CEPAL, 2014[15]). CEPAL (2020[17]) concluye que, en determinados países de ALC, existen unas altas tasas de evasión del IRPF, según los datos que arrojan estudios efectuados sobre la evasión de impuestos, que oscilan entre el 18.7%, en México (cifra de 2016, equivalente a unas pérdidas de ingresos tributarios del 0.8% del PIB), y el 69.9%, en Guatemala (cifra de 2006, equivalente a unas pérdidas de ingresos tributarios del 0.5% del PIB). La evasión es más habitual entre los autónomos que entre los trabajadores por cuenta ajena. Un estudio relativo a México que desglosa el porcentaje de evasión en función de diferentes grupos concluyó que las pérdidas de ingresos tributarios como porcentaje del PIB en el caso de las personas que desarrollan actividades profesionales prácticamente quintuplican las que se producen en el caso de los asalariados (CEPAL, 2020[17]).
La participación del IS en los ingresos tributarios totales aumentó 0.1 p.p. entre 2005 y 2021, al alcanzar un 15.4% durante el último año. La evasión del impuesto de sociedades también es un problema importante en la región de ALC, ya que las tasas de evasión de este impuesto son superiores a las del IRPF. La CEPAL (2020[17]) afirma que «el rango de tasas de evasión en este impuesto van desde el 19.9% en México hasta casi el 80%, en Guatemala». Se calcula que las pérdidas de ingresos tributarios atribuidas a la evasión de impuestos superan el 4% del PIB en la República Dominicana, Guatemala, Perú y Panamá.
En 2021, se produjeron notables diferencias en la estructura tributaria promedio de todas las subregiones. En el Caribe, la mayor participación en los ingresos correspondía al IVA y a otros impuestos sobre bienes y servicios, que representaban por término medio el 28.5% y el 28.1% del total de los ingresos tributarios mientras que en las otras dos subregiones los ingresos por IVA representaron la mayor proporción. En 2021, América del Sur presentó la mayor participación del IVA, con un 31.7% en promedio. En 2021, las contribuciones a la seguridad social más bajas fueron las del Caribe, que representaron el 11.9% de los ingresos tributarios totales, en promedio. Esta cifra se sitúa ligeramente por debajo de la mitad del promedio de las otras subregiones (el 19.9% y 19.0%, respectivamente en América Central y México, y en América del Sur). Las tres subregiones generaron más ingresos procedentes del IS que del IRPF.
Estructura tributaria promedio en ALC y la OCDE
La composición media de la estructura tributaria de la región de ALC refleja unos ingresos más bajos procedentes del impuesto sobre la renta de las personas físicas y las contribuciones a la seguridad social que el promedio de la OCDE (Gráfico 1.13). En particular, los países de ALC dependen fuertemente de los impuestos sobre bienes y servicios, que representan, en promedio, la mitad de los ingresos tributarios, frente al aproximadamente un tercio de las economías de la OCDE. Sin embargo, como porcentaje del PIB, en 2020, la recaudación procedente de los impuestos sobre bienes y servicios de ALC y la OCDE fueron similares, un 10.1% y un 10.6%, respectivamente3.
Por el contrario, la participación combinada de los impuestos sobre la renta y los beneficios y las contribuciones a la seguridad social como porcentaje de los ingresos tributarios totales fue mucho menor en la región de ALC que en la OCDE en 2020 (el 45.5% frente al 60.4%, como promedio). Como porcentaje del PIB, estas dos categorías alcanzaron el 9.6% en la región de ALC, menos de la mitad del promedio de la OCDE (que se sitúa en el 20.5%). Esta diferencia se explica, en parte, por la tendencia a privatizar las prestaciones de la seguridad social en muchos países de ALC.
Como promedio, el IS generó el 15.5% de los ingresos tributarios totales en la región de ALC frente al 9.0% en la zona de la OCDE (el 3.2% y el 2.8% del PIB respectivamente). La diferencia más llamativa entre los promedios de ambas regiones se relaciona con la recaudación del IRPF, que en 2020 representó el 24.1% de los ingresos tributarios totales de la OCDE y el 9.7% de la región de ALC. Como promedio, la recaudación del IRPF ascendió al 2.1% del PIB, en la región de ALC, frente al 8.3% en la OCDE.
En la región de ALC, los impuestos sobre los bienes inmuebles y las nóminas (que se incluyen en la categoría «otros impuestos»), en promedio, son una fuente de ingresos menos relevante que en la OCDE, aunque hay dificultades de disponibilidad de datos relativos a los impuestos sobre la propiedad.
Nota: El año de comparación es 2020, puesto que los datos relativos al promedio de la OCDE del año 2021 no están disponibles. Se excluye a Cuba y Venezuela del promedio de ALC por los problemas de datos. A su vez, se excluye a Ecuador del promedio de ALC relativo a la recaudación del IS y del IRPF como porcentaje del PIB por los problemas de cualidad de datos. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México forman parte de la OCDE (38).
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
Estructura tributaria en los países de ALC
Los impuestos sobre los bienes y servicios fueron la principal fuente de ingresos en todos los países de ALC, excepto en Cuba, Guyana, México, Panamá y Trinidad y Tobago en 2021 (Gráfico 1.14). En Cuba, Guayana, México y Trinidad y Tobago, la recaudación procedente de los impuestos sobre la renta y los beneficios representó la mayor proporción, mientras que, en Panamá, la principal fuente de ingresos fueron las contribuciones a la seguridad social. En el caso de Cuba, cambió la estructura tributaria con respecto a la vigente en 2020 (año en que los impuestos sobre los bienes y servicios fueron la principal fuente de la recaudación total) como consecuencia de la reforma monetaria (véase el Recuadro 1.1).
En la mayoría de los países en los que los impuestos sobre bienes y servicios fueron la principal fuente de ingresos, la recaudación del IVA supuso una mayor proporción que la de los impuestos sobre bienes y servicios distintos del IVA, tales como los impuestos especiales y los derechos de importación. Diecisiete países presentaron mayores ingresos tributarios procedentes del IVA, que variaron entre el 21.1% de la recaudación total en Costa Rica y el 42.7% en Chile. Por el contrario, en cuatro países (de los cuales, tres eran del Caribe), la mayor proporción de la recaudación procedió de los impuestos sobre bienes y servicios distintos del IVA. En este grupo se incluye a Argentina, que obtuvo el 29.5% de sus ingresos tributarios totales de impuestos sobre bienes y servicios distintos al IVA: los impuestos a la exportación representaron casi una cuarta parte de esta categoría y fueron equivalentes al 2.1% del PIB, frente a menos del 0.1% del PIB, en promedio, de la región.
Nota: Los países están agrupados en función de la principal proporción de ingresos tributarios entre 1000 impuestos sobre la renta y los beneficios, 2000 contribuciones a la seguridad social, 5111 impuestos sobre el valor añadido y otros impuestos sobre bienes y servicios. Bahamas no grava la renta. En Cuba, no existe un régimen del IVA. El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 26 países de ALC incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba y Venezuela por los problemas de datos.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 4.
En 2021, las contribuciones a la seguridad social oscilaron entre el 0.4% de los ingresos tributarios totales de la República Dominicana y el 44.0%, de Panamá. El nivel de estos ingresos refleja las opciones de financiación de la seguridad social (véase el Recuadro 1.2): en países que cuentan con sistemas de seguridad social públicos o mixtos (como Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Panamá, Paraguay y Uruguay), las contribuciones a la seguridad social representaron más del 20% de los ingresos tributarios totales.
Este apartado trata sobre el ratio de recaudación del IVA de los países de ALC en 2021. El ratio de recaudación del IVA “mide la diferencia entre los ingresos recaudados por IVA y los ingresos que teóricamente se habrían recaudado si se hubiera aplicado el tipo general del IVA a la totalidad de la base imponible potencial en un régimen de IVA “puro” y se hubiera recaudado la totalidad de los ingresos” (OCDE, 2022[22]). El ratio de recaudación del IVA es el cociente entre los ingresos reales recaudados por IVA y el producto del consumo final (una vez descontada la recaudación del IVA) y el tipo de IVA general. A continuación se muestra la fórmula de cálculo:
Este indicador ofrece una idea de la pérdida de ingresos por IVA que se produce al aplicar exenciones y tipos reducidos o por fraude, evasión y planificación tributaria y deficiencias de las administraciones tributarias. No obstante, ha de interpretarse teniendo en cuenta las características subyacentes del régimen de IVA de cada país, ya que un ratio de recaudación del IVA más elevado podría deberse a un efecto dominó (por ejemplo, si la exención se aplica en las primeras fases de la cadena de suministro) o a que no se hayan reembolsado aún las devoluciones de IVA. También pueden influir en el aumento o descenso de este indicador otros factores, por ejemplo, el hecho de que las normas del lugar de tributación aplicables al comercio internacional se desvíen del principio de imposición en destino o si no se cobra el impuesto por suministros digitales importados. Asimismo, cabe señalar que también resulta más difícil interpretar el ratio de recaudación del IVA en el caso de los países que tienen una importante dependencia del sector turístico, ya que podrían registrar altos niveles de este indicador por motivos metodológicos: las compras efectuadas por no residentes podrían no incluirse en el gasto de consumo final (el denominador) pero sí incluirse el IVA aplicado a esas compras en los ingresos totales por IVA (el numerador) (Keen, 2013[23]).
El Cuadro 1.3 presenta el ratio de recaudación del IVA de los países de ALC y de las tres subregiones. Los niveles máximos de este indicador los registran El Salvador y Bahamas, y muchos otros países del Caribe también presentan niveles elevados. Los países de esta subregión introdujeron el IVA en la década del 2000, mucho más tarde que los países de las demás subregiones. Las elevadas cifras del ratio de recaudación del IVA de estos países ponen parcialmente de manifiesto un compromiso con una buena práctica internacional, al incluir un IVA de base amplia con un tipo general bajo, un reducido número de exenciones y no aplicar tipos reducidos. Este es el caso de Bahamas, que introdujo el IVA en 2015 con un tipo general del 7.5% (que posteriormente se incrementó al 12.0% en julio de 2018). Pese a que Bahamas presenta uno de los ratios de recaudación del IVA más altos de la región de ALC, podría deberse en parte a que recibe un elevado porcentaje de ingresos del turismo en relación con otros países: los ingresos del turismo internacional como porcentaje de las exportaciones totales ascendieron al 80.4% en 2018, frente a un promedio del 7% en el conjunto de la región de ALC (Banco Mundial, 2023[24]).
Por el contrario, las cifras más bajas del ratio de recaudación del IVA se observaron en la República Dominicana, Guyana y México. Existen varios factores que contribuyen al bajo nivel de este indicador en México, entre ellos el alcance de las exenciones de IVA, la aplicación de un tipo cero nacional a numerosos bienes y servicios, y el escaso cumplimiento (OCDE, 2022[22]); (OCDE, 2018[25]). No obstante, México introdujo una reforma del IVA en enero de 2014, que incluyó la sustitución de algunos tipos reducidos y tipos cero por el tipo general y la mejora de los procesos. El ratio de recaudación del IVA de México pasó del 0.28 en 2013 al 0.32 en 2014. Este indicador se incrementó a 0.37 en 2020, como consecuencia de la ampliación de la base imponible de IVA de los servicios digitales, en consonancia con las recomendaciones de la OCDE (KPMG, 2019[26]), a partir de junio de 2020
Hay una serie de factores que pueden contribuir al bajo nivel del ratio de recaudación del IVA de la República Dominicana. El diseño del IVA de este país es uno de esos factores, ya que la República Dominicana aplica numerosas exenciones de este impuesto (Schlotterbeck, 2017[27]), entre otras a los materiales educativos, los medicamentos, los servicios de salud, los servicios financieros, los servicios públicos, el equipamiento para energías renovables y los servicios de transporte terrestre, además de estar exentos también servicios como la educación, los de carácter cultural y la electricidad (OCDE, 2022[28]). La evasión del IVA es otro factor importante que incide en el bajo nivel de este indicador. La CEPAL (2020[17]) calcula que el nivel de evasión del IVA de la República Dominicana se encuentra entre los más elevados de la región de ALC, del 43.8% (cifra de 2017), frente a un promedio del 30% en una muestra de 12 países de ALC.
La evasión de IVA sigue constituyendo un desafío importante en otros lugares de la región de ALC. La CEPAL (2020[17]) examinó varios estudios sobre la evasión del IVA en 12 países y observó que las tasas de incumplimiento de las obligaciones relacionadas con este impuesto en 2016 oscilaban en esta región entre un 14.8% en Uruguay y un 45.3% en Panamá. Guatemala, la República Dominicana y Panamá registraron los mayores incrementos (del 30% o más) en su tasa de evasión del IVA desde 2009.
A raíz del Acuerdo de París de 2016, los países se han comprometido a reducir las emisiones de carbono de sus economías para mediados del siglo XXI, lo que implica el abandono de los combustibles fósiles como fuente de energía. Para reducir las emisiones y promover la descarbonización, cada vez son más los países que están introduciendo impuestos relacionados con el medioambiente e instrumentos políticos basados en los precios. Al introducir una señal de precios en las decisiones del consumidor, estos impuestos aplican el principio de «quien contamina, paga» para favorecer las actividades económicas más respetuosas con el medioambiente sobre las que más contaminan. Un régimen de impuestos medioambientales adecuadamente diseñados puede influir, por lo tanto, en los resultados ambientales, al fomentar que tanto las empresas como los hogares se planteen los costes ambientales de sus acciones.
Un impuesto relacionado con el medio ambiente es un impuesto cuya base es una unidad física (o un equivalente a una unidad física) de algo que tiene un efecto negativo específico y contrastado sobre el medioambiente, con independencia de si el impuesto tiene por objeto cambiar las conductas o si persigue otro propósito (OCDE, 2005[29]).
Los países de ALC han tardado en aplicar los impuestos relacionados con el medioambiente. Aunque se han introducido impuestos sobre los combustibles (más por temas de ingresos que por medioambientales), muchos países también ofrecen subvenciones a los productos energéticos (Lorenzo, 2016[30]) para mitigar el impacto de unos precios del petróleo elevados y volátiles, controlar la inflación, estimular la competitividad y proteger a los segmentos más pobres de la población. Las subvenciones energéticas pueden suponer una carga para los presupuestos nacionales. Sin embargo, los ingresos por impuestos energéticos fueron superiores al coste de las subvenciones en cinco de los seis países de ALC incluidos en un reciente informe de la OCDE (OCDE, 2021[31]) (Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Jamaica y Uruguay, con la excepción de Ecuador), lo que supone un impacto neto positivo, en promedio, sobre las cuentas públicas de estos seis países (aproximadamente el 0.6% del PIB en 2018, en promedio).
Al margen de los impuestos sobre los combustibles y los impuestos de matriculación y circulación de vehículos, los impuestos medioambientales aún están poco desarrollados en la región de ALC. Sin embargo, un número reducido de países de ALC, como Chile, México y Colombia, han introducido importantes reformas en los impuestos ecológicos en los últimos años. Un análisis pormenorizado de los impuestos específicos de cada país4 para los 25 países de ALC incluidos en este informe demuestra que los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente, oscilaron entre el 0.1% del PIB, en Belice, y el 2.6%, en Guyana (Gráfico 1.15). En Guyana, ese mismo año, los ingresos procedentes del impuesto sobre la importación de productos petrolíferos ascendieron al 1.4% del PIB.
Entre 2020 y 2021, la mayoría de los países de ALC se mantuvieron al mismo nivel como proporción del PIB (11 países) o disminuyeron (6 países). Solo ocho de los 25 países de ALC de los que hay datos disponibles registraron aumentos de su recaudación por impuestos relacionados con el medioambiente, de un porcentaje que osciló entre un 0.1% y un 0.3% del PIB.
Si se compara con los niveles anteriores a la pandemia de 2019, 12 de los 25 países de ALC han igualado o superado los niveles de recaudación por estos impuestos durante ese año. Los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente de cuatro países correspondientes a 2021 superaron ligeramente los niveles de 2019 (<1% del PIB), mientras que el resto (8 países) igualaron ya los niveles alcanzados por la recaudación de dichos impuestos antes de la pandemia. Los datos de Guyana y Bahamas son los que más alejados se sitúan de esos niveles; sus impuestos relacionados con el medioambiente en 2021 fueron 1.4 p.p. y 1.0 p.p. inferiores a los de 2019, respectivamente.
En promedio para los 25 países de ALC, los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente representaron el 1.0%5 del PIB, en 2021, un nivel inferior al promedio de la OCDE, que se situó en el 1.9% del PIB (cifra estimada de 2021) (OCDE, 2022[32]).
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 25 países de ALC incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba ni con Venezuela, por problemas de disponibilidad de datos. El gráfico no incluye los ingresos procedentes de impuestos especiales sobre el consumo de productos petrolíferos de Jamaica [que se calcula que fue superior al 2.0% del PIB, en 2018 (OCDE, 2021[31])], puesto que los datos no están disponibles. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Chile, Colombia, Costa Rica y México forman parte de la OCDE (38).
Fuente: Base de datos PINE para Chile, Colombia, Costa Rica y México y cálculos propios para los demás países basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 5.
En 2021, los ingresos por impuestos sobre la energía (normalmente, impuestos especiales sobre el diésel y la gasolina) representaron la mayor proporción de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente totales de la región de ALC. En 2021, los ingresos procedentes de los productos energéticos ascendieron al 0.7% del PIB, en promedio. Los ingresos procedentes de los impuestos de circulación y sobre los servicios de transporte fueron equivalentes al 0.3% del PIB y representaron la mayor proporción del resto. Los ingresos procedentes de impuestos que gravan otras bases relacionadas con el medioambiente fueron insignificantes (a saber, inferiores al 1.5% como porcentaje de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente totales).
Los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente en la OCDE fueron más elevados que en la región de ALC en 2021 en todas las bases imponibles, sobre todo con respecto a los impuestos relacionados con la energía y los transportes (OCDE, 2022[32]). Los promedios de la OCDE correspondientes a los ingresos procedentes de impuestos relacionados con la energía y el transporte alcanzaron el 1.4% y el 0.5% del PIB, respectivamente.
Principales tendencias de impuestos relacionados con el medioambiente en 2021
Entre 2020 y 2021, los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente de la región de ALC se mantuvieron sin cambios, con un descenso mínimo de -0.05 p.p., en promedio, durante el período. Pese a que, en 2021, la mayoría de las economías relajaron las restricciones impuestas por la pandemia, de manera que se disparó la recaudación total por el aumento de la actividad económica, la incidencia en los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente de las subregiones de ALC fue heterogénea: en la subregión de América Central y México se incrementaron (un 0.1% del PIB en promedio), mientras que en el Caribe y América del Sur, descendieron en promedio 0.1 p.p. Al contrario que en ALC, en la OCDE se registró un descenso promedio de 0.1% durante el mismo período.
Puesto que a principios de 2021 se registró una reapertura de las economías, los precios de la energía subieron drásticamente a consecuencia de la fuerte recuperación de la demanda tras el impacto de la COVID-19 y de una combinación de factores relacionados con la oferta y la demanda que ocasionaron dificultades en los mercados. En respuesta a esta situación, los gobiernos de todo el mundo desplegaron importantes medidas de apoyo para proteger a las empresas y los hogares contra el impacto de los altos precios de la energía (Van Dender et. al., 2022[33]). Las reducciones y suspensiones de los impuestos sobre la energía (por ejemplo, la reducción o suspensión del tipo impositivo de IVA o de impuestos especiales) fueron un componente importante de estas medidas de apoyo, adoptadas en una apuesta por reducir los precios que pagaron efectivamente los consumidores. Como consecuencia, estas medidas de apoyo redujeron el importe de la recaudación de ingresos procedentes de impuestos relacionados con la energía.
Los países de ALC no fueron una excepción, puesto que los desorbitados precios de la energía llevaron a los gobiernos de esta región a implantar medidas de apoyo para abaratar los combustibles. México, que experimentó un descenso de 0.4 puntos porcentuales de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente que se aplican a la energía, redujo los impuestos especiales al diésel y la gasolina en un intento por contener los precios de los combustibles en 2021. El empeño de los gobiernos por mantener los precios de la gasolina también afectó a la recaudación del IVA aplicado a los combustibles, puesto que la rebaja de los precios de la gasolina se tradujo en un descenso del IVA recaudado (El Economista, 2023[34]).
En Guyana, que registró un descenso de 0.3 p.p. en los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente que se aplican a la energía, el Gobierno redujo los tipos impositivos de los impuestos especiales aplicados a la gasolina y el diésel en dos ocasiones durante 2021, para reducir los precios de los carburantes que pagaban los consumidores nacionales (Stabroek News, 2022[35]). Los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente que se aplican a la energía en Bolivia disminuyeron un 0.5% del PIB en 2021, a consecuencia del descenso de la recaudación por el impuesto especial a los hidrocarburos y sus derivados, aplicado a los productos de hidrocarburos vendidos en el país, pues el Gobierno trató de amortiguar el incremento de los precios de los combustibles pagados por los consumidores bolivianos.
Pese a que la mayoría de los países de ALC registró un crecimiento de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente que se aplican al transporte en 2021, Bahamas, que obtiene una parte importante de sus ingresos de los impuestos de viajes y de salida, fue una excepción. Durante el ejercicio presupuestario 2021, la recaudación del impuesto de salida cayó un 1.2% del PIB. Este país declara sus datos con carácter retroactivo, de manera que el ejercicio tributario 2021 abarca el período comprendido entre julio de 2020 a junio de 2021, la época más dura de las prohibiciones impuestas en materia de viajes internacionales y cierre de fronteras por la COVID-19 (Oficina del Primer Ministro, Commonwealth de Bahamas, 2020[36]) (Benton et al., 2021[37]). Aunque este país comenzó a abrir a los visitantes a principios de 2021, las llegadas de turistas no comenzaron a remontar hasta más avanzado el año, cuando las líneas aéreas y de cruceros internacionales restablecieron sus rutas (McLeod, 2021[38]) (Wood, 2021[39]) (Ministerio de Turismo de Bahamas, 2022[40]). Debido al descenso histórico observado en Bahamas, los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente que se aplican al transporte en la subregión del Caribe descendieron 0.09 p.p. en promedio en 2021. Los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente que se aplican al transporte recuperaron en las demás subregiones los niveles anteriores a la pandemia.
Nota: El promedio de ALC representa el promedio no ponderado de 25 países de la región incluidos en esta publicación, sin contar con Cuba ni con Venezuela, debido a los problemas de disponibilidad de datos. El promedio de la OCDE representa el promedio no ponderado de los 38 países miembros de la OCDE. Pese a formar parte de la región ALC, Chile, Colombia, Costa Rica y México también son países miembros de la OCDE (38) y, por lo tanto, se incorporan en ambos promedios.
Fuente: Base de datos PINE para Chile, Colombia, Costa Rica y México y cálculos propios para los demás países basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 5.
Recaudación por impuestos relacionados con el medioambiente en subregiones en 2021
En 2021, hubo importantes diferencias en la composición media de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente entre las subregiones (Gráfico 1.16). Mientras que, en América Central y México (1.0% de un total de 1.3%) y en América del Sur (0.7% de un total de 1.0%), los ingresos procedentes de impuestos relacionados con la energía representaron la mayor proporción de los ingresos por impuestos relacionados con el medioambiente; en la región del Caribe, el porcentaje de impuestos relacionados con el transporte y la energía fue prácticamente el mismo, próximo al 0.4% del PIB. Los impuestos relacionados con el transporte de América Central y México y de América del Sur fueron del 0.3% del PIB para ambas subregiones, mientras que, en el Caribe, ascendieron al 0.5% del PIB. En la mayoría de los países del Caribe, los ingresos procedentes de impuestos relacionados con el transporte procedían principalmente de los impuestos de viaje o salida, una importante fuente de ingresos en países que dependen del turismo.
En los países de ALC, la recaudación de tributos está en manos mayoritariamente de la administración central o federal. El gasto público de las administraciones subnacionales se financia principalmente mediante transferencias de los niveles gubernamentales superiores a los inferiores en mayor grado que en los países de la OCDE. Los países que se incluyen en este estudio presentan diferentes configuraciones estructurales: Argentina, Brasil, México y Venezuela son sistemas federales, mientras que otros países son estados unitarios.
En los casos en los que se disponen de datos a nivel subnacional de los países de ALC, estos arrojan que la recaudación de tributos por parte del Gobierno central representaba más de dos tercios de la recaudación total, mientras que la cifra correspondiente de los países de la OCDE se situó cerca del 60% (cifras de 2020). Brasil constituye una notoria excepción: la recaudación tributaria del Gobierno central supuso el 44.9% de la recaudación tributaria en 20216 (Cuadro 1.4).
Existen dos problemas estadísticos que deben tenerse en cuenta cuando se comparan la clasificación de ingresos de los países de ALC y la de los miembros de la OCDE. En primer lugar, los ingresos de ambos grupos han sido clasificados a diferentes niveles gubernamentales de acuerdo con las directrices establecidas en el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) de 20087. En segundo lugar, algunos países de ALC no disponen de estadísticas tributarias relativas al nivel subnacional.
En relación con los 19 países de ALC de este informe sobre los que hay datos relativos al nivel subnacional disponibles, en 2021, la proporción de los ingresos tributarios procedentes de este nivel respecto del total de la recaudación se situó por debajo del 7.0%, excepto en Argentina, Brasil y Colombia. Los sistemas federales suelen contar con recaudaciones más sustanciales que las de los estados unitarios. En Brasil, los estados y los municipios recaudan aproximadamente un tercio del total de los ingresos tributarios, lo que indica un grado significativo de descentralización de la recaudación tributaria. Una buena parte del IVA brasileño (que, en Brasil, es el ICMS – imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação) lo recaudan los estados.
La recaudación de tributos a nivel subnacional en Argentina y Colombia representa más del 17% de los ingresos tributarios totales. La importante recaudación a nivel estatal de Argentina se explica, en parte, por el impuesto sobre los ingresos brutos, de ámbito provincial. México ha registrado un descenso constante de la recaudación propia desde 2014. En 2014, los ingresos tributarios subnacionales representaron un 6.5% de la recaudación total y en 2021, un 4.2%. (BID, 2022[41]) aclara que, en México, se han incrementado las transferencias intergubernamentales con el paso del tiempo, lo que podría puede reducir el incentivo de los gobiernos subnacionales para recaudar sus propios impuestos (Smoke et al., 2022[42]).
Como porcentaje del PIB, la recaudación de impuestos subnacionales osciló entre menos del 0.1% de Guyana y el 10.4% de Brasil en 2021, y el valor mediano se situó en el 0.7% del PIB. La escasa recaudación tributaria subnacional en la región de ALC refleja el hecho de que los gobiernos subnacionales de los países de esa región suelen tener un número de impuestos relativamente pequeño bajo su jurisdicción. Los impuestos que más se suelen ceder a las entidades subnacionales son los impuestos sobre la propiedad, los permisos de circulación, los impuestos sobre determinados servicios y las tasas municipales. La capacidad de generar ingresos de estos instrumentos es relativamente limitada, en comparación con las bases imponibles que están en manos de la administración central, como el IVA y los impuestos sobre la renta.
En 2021, todos los ingresos tributarios recaudados a nivel subnacional en Belice, Guatemala y Jamaica y más del 50% de los ingresos tributarios recaudados a nivel subnacional en Perú, Uruguay, Ecuador y Paraguay provenían de impuestos sobre la propiedad (Gráfico 1.17). Todos los demás países de la región dependen principalmente de los impuestos sobre bienes y servicios. México es el único país que también recaudó ingresos de diferentes bases imponibles. En 2021, casi la mitad de los ingresos tributarios obtenidos a nivel subnacional en México provenían de los impuestos sobre las nóminas. En los países de la OCDE, las entidades subnacionales suelen contar con bases imponibles en potencia mucho más amplias. Una parte importante de la recaudación de impuestos que llevan a cabo las administraciones subnacionales en los países de la OCDE se debe a los impuestos sobre la renta y los beneficios (que representan más de un tercio de la recaudación total, en promedio, que se obtiene en el nivel subnacional).
Nota: No se incluyen las cifras de Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Bolivia, Cuba, República Dominicana, El Salvador, Guyana, Honduras, Santa Lucía, Trinidad y Tobago y Venezuela por la falta de datos relativos a los ingresos tributarios a nivel subnacional o de datos sobre la composición de los ingresos tributarios a nivel subnacional por categoría impositiva principal. Las cifras no incluyen la recaudación local de Argentina pero sí la de ámbito provincial.
Los datos de Ecuador, Nicaragua, Panamá y Uruguay se estiman para 2021.
Fuente: Cálculos propios basados en OCDE et al. (2023[2]), Capítulo 6.
La crisis de la COVID-19 incidió en la recaudación de impuestos subnacionales en la región de ALC, lo que ocasionó un descenso promedio de un 5% de los ingresos tributarios nominales subnacionales entre 2019 y 2020, y prácticamente dos tercios de los países experimentaron descensos. Por contra, los países de ALC registraron en 2021 un aumento promedio del 14% en dichos ingresos y solo tres países de los 19 sobre los que existen datos disponibles experimentaron descensos durante el período. La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la necesidad de llevar a cabo reformas estructurales encaminadas a mejorar la recaudación y las fuentes de ingresos en el ámbito subnacional. Entre las opciones para conseguirlo se incluye introducir mejoras en la información y las estadísticas relativas a los ingresos procedentes de estos impuestos, la capacidad recaudatoria de la administración local, la coordinación eficaz con las autoridades nacionales y la necesidad de fomentar fuentes de ingresos impositivos a nivel subnacional que sean sostenibles y estables (Nieto-Parra, 2020[43]).
La escasa recaudación tributaria del nivel subnacional en los países de ALC puede deberse a una falta de capacidad administrativa y técnica. Los impuestos sobre la propiedad requieren una información y sistemas sofisticados, y recaudarlos es costoso. Muchos países no tienen registros de la propiedad adecuados y cuando existen no suelen estar actualizados (Canavire-Bacarreza, 2012[44]); (OCDE, 2019[45]). Por consiguiente, las autoridades tributarias no tienen acceso a valoraciones precisas de los terrenos y los edificios y los registros de la propiedad suelen mostrarse reacios a comunicar esta información. Además, los impuestos sobre la propiedad también sufren los altos niveles de informalidad: se construyen edificios sin licencia, no se registran las propiedades y los precios que se comunican relativos a algunas de las operaciones con bienes raíces son falsos. Habida cuenta que el impuesto sobre la propiedad es uno de los impuestos más polémicos entre la ciudadanía, al que se asocia un gran coste político, los políticos suelen ser reacios a invertir en recursos suficientes para recaudarlo.
Referencias
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[15] CEPAL (2014), Tax policy in Latin America: Assessment and guidelines for a second generation of reforms, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, https://repositorio.cepal.org/handle/11362/36806.
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[31] OCDE (2021), Taxing Energy Use for Sustainable Development, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxing-energy-use-for-sustainable-development.htm.
[16] OCDE (2020), “COVID-19 in Latin America and the Caribbean: Regional socio-economic implications and policy priorities”, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/covid-19-in-latinamerica-and-the-caribbean-regional-socio-economic-implications-and-policy-priorities-93a64fde/.
[45] OCDE (2019), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/25666b8d-en-es.
[12] OCDE (2019), Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f3d8ea10-en.
[25] OCDE (2018), Consumption Tax Trends 2018: VAT/GST and Excise Rates, Trends and Policy Issues, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ctt-2018-en.
[11] OCDE (2014), Development Co-operation Report 2014: Mobilising Resources for Sustainable Development, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/dcr-2014-en.
[29] OCDE (2005), Glossary of statistical terms, https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=6437.
[2] OCDE et al. (2023), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5a7667d6-es.
[1] OCDE et al. (2022), Latin American Economic Outlook 2022: Towards a Green and Just Transition, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3d5554fc-en.
[9] OCDE et al. (2022), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/58a2dc35-en-es.
[14] OCDE/BID/Banco Mundial (2014), Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2014-en.
[13] OCDE et al. (2015), Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2015, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/rev_lat-2015-en-fr.
[36] Oficina del Primer Ministro, Commonwealth de Bahamas (2020), Press Release, Office of the Prime Minister, https://opm.gov.bs/statement-on-upcoming-weekend-lockdowns/.
[27] Schlotterbeck, S. (2017), Tax Administration Reforms in the Caribbean, “Challenges, Achievements, and Next Steps”.
[42] Smoke, P. et al. (2022), The Role of Subnational Governments in the Covid-19 Pandemic Response: Are There Opportunities for Intergovernmental Fiscal Reform in the Post-Pandemic World?, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., https://doi.org/10.18235/0004391.
[35] Stabroek News (2022), Excise Tax on fuel cut from 10% to 0%, https://www.stabroeknews.com/2022/03/24/news/guyana/excise-tax-on-fuel-cut-from-10-to-0/.
[33] Van Dender et. al., K. (2022), Why governments should target support amidst high energy prices, https://doi.org/10.1787/40f44f78-en.
[39] Wood, D. (2021), The Bahamas Welcomes Back Cruise Industry, https://www.travelpulse.com/news/cruise/the-bahamas-welcomes-back-cruise-industry.html.
Notas
← 1. La cifra de la OCDE es provisional y se basa en datos preliminares relativos a 2021. Los datos deben interpretarse con prudencia, pues están sujetos a futuras revisiones que pueden afectar a la magnitud y, con menos frecuencia, a la dirección del cambio entre los dos últimos años de datos.
← 2. El IVA se introdujo en Jamaica en 1991; en Barbados, en 1997; en Belice (el Impuesto General sobre las Ventas), en 2006; en Guyana y Antigua y Barbuda, en 2007; en Santa Lucía, en 2012; y en Bahamas, en 2014.
← 3. El año de comparación es 2020 al no disponer de la información relativa a la estructura tributaria, en promedio, correspondiente a 2021 para los países de la OCDE en el momento de redacción de este documento.
← 4. Pese a que en la clasificación normalizada de ingresos tributarios de la OCDE no se pueden identificar los ingresos tributarios relacionados con el medioambiente, estos sí aparecen identificados en la pormenorizada lista de impuestos específicos incluidos, en relación con la mayoría de los países, en esta clasificación general. En consecuencia, se incluyen en la base de datos de la OCDE de Instrumentos de Política Ambiental (PINE, por sus siglas en inglés) (OCDE, 2022[32]). En 2020, la OCDE empezó la recopilación de las cuentas de los Ingresos Tributarios Medioambientales de conformidad con el Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada y desglosa las cuentas de ingresos por impuestos medioambientales por sectores y hogares (OCDE, 2021[46]).
← 5. Tanto los datos de ALC como los de la OCDE aluden en este caso a promedios no ponderados de 25 países, en el caso de ALC, y 38 países, en el caso de la OCDE.
← 6. Los datos relativos a los ingresos tributarios estatales y locales de México son datos provisionales de 2021.
← 7. Esto significa que los ingresos se suelen asignar al nivel gubernamental que ostenta las potestades para imponer el impuesto o que tiene la facultad de decisión última para modificar el tipo impositivo. Esto tiene implicaciones en aquellos casos en los que un nivel gubernamental recauda tributos y los transfiere, total o parcialmente, a otros niveles. Los ejemplos regionales de este tipo de mecanismo los encontramos en la Ley de Coparticipación de Argentina, las participaciones federales de México (establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal) y los fondos de participación de Brasil (definidos en el Artículo 159 de la Constitución).