2. Cartographie des politiques et institutions clé de l'eau dans les villes africaines
Ce chapitre évalue l'état d'avancement des politiques et institutions de l'eau dans les pays et villes du continent africain en décrivant qui fait quoi aux niveaux national et municipal, soulignant ainsi la fragmentation et la complexité de la politique et de la gestion des ressources et services hydriques en Afrique.
Faire face aux défis actuels et futurs de l'eau nécessite des politiques publiques robustes, ciblant des objectifs mesurables dans des calendriers prédéterminés à l'échelle appropriée, reposant sur une attribution claire des tâches entre les autorités responsables et faisant l'objet d'un suivi et d'une évaluation réguliers. La gouvernance de l'eau peut grandement contribuer à la conception et à la mise en œuvre de telles politiques, dans le cadre d’une responsabilité partagée entre les niveaux de gouvernement, la société civile, les entreprises et un large éventail de parties prenantes qui ont un rôle important à jouer aux côtés des décideurs politiques pour récolter les avantages environnementaux d'une bonne gouvernance de l'eau.
Évaluer l’état des lieux de la gouvernance de l’eau dans les villes africaines nécessite de comprendre qui fait quoi dans la conception et la mise en œuvre de la politique de l'eau. Fournir une telle cartographie constitue la première étape pour distinguer clairement les rôles et responsabilités clé pour l'élaboration des politiques, la mise en œuvre des politiques, la gestion opérationnelle, l'information, le suivi, la réglementation et le financement. Ce chapitre précise cette répartition des rôles en évaluant les politiques et institutions liées à l'eau aux niveaux national et municipal en Afrique.
La cartographie présentée au niveau des villes s'appuie sur les réponses recueillies auprès d'un échantillon de 36 villes africaines suite à une enquête de l'OCDE sur la Gouvernance de l'Eau réalisée entre mai et septembre 2020 (encadré 2.1).
Les données ont été collectées avec le soutien de CGLU-Afrique de mai à septembre 2020, pour un total de 36 villes africaines (graphique 2.1) :
Abidjan (Côte d'Ivoire); Abuja (Nigéria); Accra (Ghana); Al Hoceima (Maroc); Antananarivo (Madagascar); Bama (Burkina Faso); Bangangté (Cameroun); Bangui (République centrafricaine); Banjul (Gambie); Bobo-Dioulasso (Burkina Faso); Brazzaville (République du Congo); Le Cap (Afrique du Sud); Chefchaouen (Maroc); Cocody (Côte d'Ivoire); Cotonou (Bénin); Dakar (Sénégal); Dionaba (Mauritanie); Fès (Maroc); Golf 3 (Togo); Kampala (Ouganda); Kanembakache (Niger); Lomé (Togo); Lusaka (Zambie); Maputo (Mozambique); Marrakech (Maroc); Mbour (Sénégal); Meknès (Maroc); Monrovia (Libéria); Nouakchott (Mauritanie); Rabat (Maroc); Rosso (Mauritanie); Saint-Louis (Sénégal); Tanger (Maroc); Tétouan (Maroc); Thiès (Sénégal); et Vogan (Togo).
Les villes étudiées comprennent 15 capitales (43% de l'échantillon et 28% du nombre total de capitales en Afrique), et 77% des villes africaines francophones, en dépit des efforts visant à inclure les villes des pays africains anglophones et lusophones pour mieux équilibrer l'échantillon. Bien que l'échantillon global comprenne une représentation équilibrée des villes de différentes tailles (tableau 2.1), il n'est pas représentatif en termes de portée géographique.
Le questionnaire d'enquête (voir annexe B) comprend 39 questions, réparties en huit sections :
Source : OECD (2021[1]), OECD Survey on Water Governance in African Cities, OECD, Paris.
L'enquête a été envoyée aux collectivités territoriales et aux responsables municipaux. Les données de l'enquête ont été traitées pour évaluer les caractéristiques de la gouvernance de l’eau dans les villes africaines, fournir des preuves quantifiées concernant les lacunes de gouvernance, et mettre en lumière la diversité des situations de gouvernance dans les villes africaines. Sur la base de ces réponses, une série de profils de villes a été préparée pour fournir les données et faits granulaires pour chaque ville ayant participé à l’enquête.
Statut de la politique nationale de l'eau en Afrique
Le rapport GLAAS 2019 fournit des informations sur l'adoption des politiques nationales de l'eau et de l'assainissement dans les pays africains. Des politiques nationales de l'eau ont été formellement approuvées dans 28 pays africains (64%), alors qu'elles sont en cours de révision dans huit pays (18%) et en cours d'élaboration dans huit autres (18%). La situation est similaire dans le domaine de l'assainissement puisque 25 pays africains (57%) ont formellement approuvé une politique nationale d'assainissement. Dans huit pays, cette politique est en cours de révision et dans dix pays (22%), elle est en cours d'élaboration (graphique 2.2). En outre, les droits humains à l'eau et à l'assainissement sont reconnus dans la Constitution des deux tiers des pays africains.
Note : échantillon de 44 pays africains pour la politique nationale de l'eau et 43 pays pour la politique nationale d'assainissement.
Source : UN-Water (2019[2]), National Systems to Support Drinking-water, Sanitation and Hygiene – Global Status Report 2019 ; UN-Water (2019[3]), Global Analysis and Assessment of Sanitation and Drinking-Water (GLAAS) 2019 Report.
Le rapport GLAAS montre également que les plans nationaux sont entièrement ou partiellement mis en œuvre dans 33 pays africains (75%) pour l'eau et dans 27 pays (61%) pour l'assainissement (graphique 2.3). 32 pays africains ont élaboré des estimations des coûts de leurs plans d'eau et 30 pays de leurs plans d'assainissement. Cependant, beaucoup moins de pays ont réalisé une évaluation des ressources humaines pour leurs plans d'eau (18 pays) et d'assainissement (20 pays). En outre, environ la moitié des pays déclarent que les ressources financières et humaines dont ils disposent représentent moins de 50% du montant nécessaire pour mettre en œuvre efficacement les politiques d’eau et d’assainissement. Bien que les deux tiers des pays africains aient élaboré des plans financiers dans les domaines de l'eau (68%) et de l'assainissement (64%), ces plans restent insuffisamment utilisés et mis en œuvre dans la plupart des pays.
Statut de la politique locale de l'eau en Afrique
En plus des politiques nationales de l'eau et de l'assainissement, les villes africaines ont un rôle de leadership plus important dans la résolution des problèmes liés à l'eau au niveau local, en adoptant et en mettant en œuvre des politiques de gestion de l'eau et de l'assainissement. L'enquête de l'OCDE sur la gouvernance de l'eau dans les villes africaines montre qu'environ trois villes sur quatre de l'échantillon de répondants ont également adopté des politiques locales dédiées à l'eau et à l'assainissement comprenant des plans et programmes d'investissement. En comparaison, seule la moitié des villes ont adopté une politique locale de gestion des ressources en eau.
En général et là où elles existent, les politiques locales en matière d'eau et d’assainissement ont tendance à indiquer clairement les objectifs à atteindre et les devoirs des institutions de l'eau impliquées. Au contraire, elles n'indiquent pas toujours clairement les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs avec comme conséquence l’absence de financement des actions contenues dans ces plans, ce qui entrave leur mise en œuvre (tableau 2.2 et tableau 2.3). En outre, de nombreux gouvernements locaux ne surveillent ni n'évaluent la mise en œuvre des politiques, faute de mettre en place des actions correctives chaque fois que nécessaire, sur la base d'informations solides. Les résultats de l’enquête révèlent des conclusions similaires dans le domaine des politiques locales de gestion des ressources en eau.
80% des villes qui ont adopté une politique locale des ressources en eau ont également développé une politique locale dédiée à l'eau et à l'assainissement. En tant que telles, ces villes ont développé une politique locale globale de l'eau, évitant ainsi une approche en silos, souvent responsable d’une mauvaise planification, d’un manque de cohérence politique et d’un manque d’alignement des incitations. Au sein de l'échantillon de villes enquêtées, six villes déclarent ne pas avoir adopté de politique locale dans le domaine de l’eau et de l’assainissement ni de politique locale des ressources en eau, alors que cinq autres villes n'ont pas fourni de réponse.
Oui
Non
Pas de réponse
Oui
NonMesures sociales et favorables aux pauvres dans les politiques de l'eau en Afrique
Des exemples de politiques dédiées à l'eau et à l'assainissement au niveau local comprennent, par exemple, des mesures sociales génériques et des dispositions ciblées en faveur des catégories vulnérables de la population. En effet, la moitié des villes interrogées ont mis en place des mesures pour garantir un volume d'eau minimum pour les besoins de base découlant de politiques nationales ou locales. À titre d'illustration, ce volume s'élève à 7m3 / habitant au Bénin, 55 l / habitant / jour à Brazzaville (République du Congo), et 10,5m3 / ménage / mois au Cap (Afrique du Sud). De plus, 79% des villes enquêtées mettent en œuvre des mesures sociales en matière d'accès aux services d'eau et d'assainissement (graphique 2.4). Ces mesures prennent la forme d'un tarif social d'eau ou / et d'assainissement (27%), d'un taux de raccordement social (14%), ou les deux (55%). Au Sénégal, le fournisseur d'eau national SONES a mis en place un programme de raccordement social permettant aux clients à faible revenu d'avoir accès au réseau de fourniture d’eau gratuitement, alors que le coût moyen dépasse 100 000 CFA. À ce jour, plus de 200 000 branchements sociaux ont été installés, ainsi que 1 500 bornes-fontaines.
Note : 28 villes ayant répondu à la question « Au niveau de la ville, existe-t-il des mesures sociales pour les catégories vulnérables d'utilisateurs d'eau et / ou d'assainissement ? ».
Source : OECD (2021[1]), OECD Survey on Water Governance in African Cities, OECD, Paris.
Le rapport GLAAS indique que la quasi-totalité des pays africains a adopté des politiques et plans nationaux dans le domaine de l'eau et de l'assainissement comprenant des mesures en faveur des populations pauvres. La situation est plus nuancée en ce qui concerne les mesures en matière d’accessibilité financière. 34 pays africains (sur un échantillon de 44) ont mis en place de tels systèmes pour l'approvisionnement en eau, mais seulement la moitié d'entre eux seraient largement utilisés, tandis que sept autres pays n'ont mis en place aucun programme d'accessibilité financière.
En plus des tarifs sociaux ou des frais de raccordement, les villes ont mis en œuvre d'autres mesures au niveau local pour garantir l'accès aux services d'eau et / ou d'assainissement aux groupes vulnérables. Dans 58% des villes étudiées, ces mesures visent la population pauvre ; et dans 42% des cas, elles ciblent la population vivant dans des zones d’habitats informels qui peuvent représenter jusqu'à trois quarts de la population totale de la ville. Dans un tiers des villes, certaines mesures concernent les peuples autochtones et les minorités ethniques, ou les populations handicapées. Les femmes ou les ménages dirigés par des femmes bénéficient de mesures spécifiques dans seulement 14% des villes étudiées. Ce constat pose des questions relatives à la prise en compte du genre et des questions d’inclusion dans l’ensemble puisque dans de nombreux pays, les femmes et les filles sont chargées de la gestion de l'approvisionnement en eau des ménages (encadré 2.2).
L'accès à un approvisionnement en eau salubre et suffisant et à des installations sanitaires améliorées a un impact considérable sur la vie des femmes et des filles. En l'absence d'un tel accès, les femmes et les filles doivent s'acquitter de tâches connexes difficiles et chronophages, excluant ainsi toute autre activité ou participation à l'éducation. Cela expose également les femmes à des risques d'abus et d'attaques lorsqu'elles se rendent à des toilettes ou sites de défécation en plein air et qu'elles l'utilisent, car elles ont des besoins d'hygiène spécifiques pendant la menstruation, la grossesse et l'éducation des enfants.
Dans les zones urbaines d'Afrique, plus de la moitié de la population urbaine est contrainte d’utiliser une source d'eau collective, généralement une borne-fontaine, une pompe ou, moins fréquemment, un puits (WHO/UNICEF, 2015[4]). La collecte, l’attente, le transport et le stockage de l'eau est très chronophage. En accord avec les rôles spécifiques au genre socialement construits, le fardeau de la collecte et du stockage de l'eau incombe généralement aux femmes et aux filles. En Afrique subsaharienne, il est estimé que les femmes et les filles passent environ 40 milliards d'heures par an à transporter de l'eau (UNDP, 2006[5]). Par exemple, une étude menée dans les quartiers informels de Ouagadougou (Burkina Faso) montre que les femmes sont responsables de la collecte de l'eau dans 84% des ménages échantillonnés (Dos Santos et Wayack-Pambe, 2016[6]). Cette étude a montré que, concernant l’approvisionnement en eau des ménages, les hommes préféreraient l’utilisation des bornes-fontaines alors que les femmes préfèrent puiser de l’eau dans les puits, en dépit de l’effort physique important nécessaire dans le second cas. La préférence des femmes pour ce type d'approvisionnement s'explique à la fois par des facteurs économiques (l'eau des forages est moins chère que l'eau des bornes-fontaines) et par la distance entre le logement et les bornes-fontaines : les femmes étant moins susceptibles de disposer de moyens de transport motorisés que les hommes, préfèrent les forages souvent moins éloignés des habitations que les bornes-fontaines souvent situées dans les zones formelles. D'autres études sont nécessaires pour documenter systématiquement les relations entre le genre et l'eau dans les foyers des quartiers informels et la façon dont ces dynamiques peuvent renforcer les inégalités d'accès à l'eau.
Source : Dos Santos, S. et al. (2017[7]), « Urban growth and water access in sub-Saharan Africa: Progress, challenges and emerging research directions », Science of the Total Environment, Vol. 607-608, Elsevier, pp. 497-508.
Au niveau local, les approches sensibles à la dimension du genre, impliquant les femmes dans les phases de conception, de mise en œuvre et de gestion, se révèlent efficaces pour améliorer la pertinence, la durabilité et la portée des services d'eau et d'assainissement. L'intégration d'une plus grande équité entre les sexes dans les politiques à tous les niveaux sera cruciale pour l’atteinte d’une grande partie des ODD. Un cas illustratif est celui du plateau d'Obudu au Nigéria, où la construction d'une station touristique a exacerbé les pressions et tensions existantes autour des ressources en eau (Majekodunmi, 2006[8]). En conséquence, la Fondation nigériane pour la conservation a mis en œuvre un projet de gestion des bassins hydrographiques en 1999. Les femmes ont été impliquées à toutes les étapes, y compris la conception, la mise en œuvre et le suivi du projet, et ont aussi été élues au comité de gestion. Cela a permis de résoudre un conflit lié à l’eau entre les femmes de la communauté becheve et les bergers peuls, et de réduire les cas de diarrhée de 45%. La réduction considérable du temps nécessaire à la collecte de l'eau a également donné aux femmes plus de temps pour des activités génératrices de revenus telles que l'agriculture, en plus d'augmenter le taux de scolarisation des filles. Le projet « d'approvisionnement en eau et d'assainissement en milieu rural » de la Banque mondiale, mené dans six provinces au Maroc, a réduit le temps dédié par les femmes et les filles à la collecte de l’eau de 50% à 90 (World Bank, 2003[9]). En conséquence, la fréquentation scolaire des filles dans les provinces visées par le projet a augmenté de 20% en quatre ans.
La responsabilité de l'approvisionnement en eau et en assainissement est généralement centralisée en Afrique
Dans une majorité de pays africains, la politique de l'eau est conduite au niveau national par un ministère de tutelle. Un grand nombre de pays africains ont également mis en place des prestataires de services nationaux de l'eau, amplifiant ainsi le rôle du niveau national sur les politiques de l'eau (graphique 2.5). À titre d'illustration, dans 71% des pays ayant répondu à l'enquête de l'OCDE, le niveau national est responsable de la fourniture des services d’eau et d’assainissement sur tout le territoire national. Autre conséquence de ce cadre institutionnel centralisé : le niveau national est également en charge de la plupart des fonctions réglementaires, y compris la fixation des tarifs, la définition et le suivi des normes de qualité, ainsi que la protection et l'engagement des consommateurs. En conséquence, 78% des villes interrogées ont déclaré n'avoir aucun contrôle sur leurs tarifs de l'eau, et les deux tiers ne supervisent aucun plan d'affaires des régies de distribution d'eau.
Note : échantillon de 20 pays comprenant les 36 villes étudiées.
Source : élaboration de l'auteur basée sur la World Bank (s.d.[10]), World Bank Aggregation Toolkit (interactive map), https://www.worldbank.org/en/topic/water/publication/water-aggregation-toolkit.
Caractéristiques des régies d'eau et d'assainissement en Afrique
Les résultats de l'enquête de l'OCDE fournissent de plus amples informations sur certaines caractéristiques des régies d’eau et d’assainissement dans les villes d'Afrique :
Il y a une prédominance d'opérateur unique pour la fourniture de services en eau au niveau de la ville, qu'il s'agisse d'un fournisseur de services municipal ou national (tableau 2.4).
Un seul fournisseur de services
Plusieurs prestataires de servicesUne grande diversité de formes d'accès à l'eau et à l'assainissement dans les villes africaines
Neuf villes sur 10 déclarent fournir de l'eau principalement via des branchements domestiques et des bornes-fontaines publiques. L'accès à l'eau via des robinets partagés est également répandu dans deux tiers des villes, ainsi que les forages et les puits. En cas de pénurie d'eau, certains fournisseurs d'eau formels ont recours à la livraison de l'eau par camions-citernes ou par de l'eau en bouteille (graphique 2.6).
Source : OECD (2021[1]), OECD Survey on Water Governance in African Cities, OECD, Paris.
Cette variété de formes d'accès à l'eau illustre la capacité des gouvernements locaux à développer des réponses sur mesure en fonction des besoins locaux. Cela inclut la capacité d'adapter les normes de qualité de service aux besoins locaux et au contexte spécifique des quartiers défavorisés et des zones urbaines vulnérables. Des initiatives telles que des limiteurs de débit, l'utilisation de compteurs d'eau en plastique, des réservoirs souterrains et des niveaux de service d'eau en semi-pression ont été introduites par le service des eaux d'eThekwini en Afrique du Sud (encadré 2.3), afin de fournir de l'eau dans les zones d’habitats informels. Cependant, cette diversité des formes d'accès génère des défis de coordination et de régulation. Par exemple, pendant la crise de l’eau dans la Ville du Cap, de nombreux résidents et entreprises ont développé des sources d'approvisionnement en eau alternatives, y compris le forage de puits privés, en réponse aux sévères restrictions d'eau et aux pénalités tarifaires pour les plus grands consommateurs décidées par la ville. Le statut juridique de ces forages étant mal défini (des directives ont été adoptées en 2018 par le Département national de l'eau et de l'assainissement), ils ont conduit à des prélèvements excessifs, à la revente illégale de l'eau, à une qualité de l'eau insuffisante et à des difficultés à faire enregistrer les forages via le registre en ligne. Les forages non réglementés sont susceptibles de constituer une menace à long terme pour la recharge et la durabilité des plans d'eau souterrains, ainsi que des problèmes de qualité dus à d'éventuels aquifères contaminés en l'absence de zones de protection. De plus, l'utilisation non réglementée des eaux souterraines est en concurrence avec l'utilisation légale octroyée par le biais des licences d'utilisation de l'eau.
A eThekwini, en Afrique du Sud, les services d'eau de Durban Metro ont expérimenté d'autres normes de service afin de répondre aux besoins des clients des quartiers défavorisés. Des normes de qualité variables ont été proposées aux clients afin qu'ils puissent choisir entre une série d'options présentant des caractéristiques de qualité et de prix différentes. Par exemple, eThekwini Metro Water Services a développé des systèmes d'eau semi-pressurisés avec la fourniture d'un réservoir sur le toit comme alternative à un système pressurisé complet (d’un cout économiquement inabordable). Dans un tel système, l'eau est réticulée à l'aide d'une tuyauterie de petit diamètre, qui est posée le long des principales voies d'accès ou pistes situées dans la zone informelle. A intervalles réguliers, des raccordements sont effectués sur cette réticulation et un collecteur, qui permet à environ 20 maisons de se connecter à la conduite principale, est installé. Chaque consommateur reçoit un réservoir d'eau de 200 litres qui est entretenu par un huissier de justice tous les jours.
Ce système se traduit par un faible niveau d'eau non comptabilisée en raison de la faible pression et de la gestion efficace de la demande des clients. La consommation globale d'eau par un tel système de prestation de services est estimée représenter jusqu'à 50% de moins que celle des systèmes conventionnels pour des communautés de profil similaire.
L'approche fournit néanmoins suffisamment d'eau aux ménages pour maintenir un niveau d'hygiène et de santé de base. Dans les zones où ce système n'a pas pu être installé, des bornes-fontaines/ distributeurs d'eau sont fournis pour alimenter les communautés informelles à titre de mesure provisoire. En outre, des sachets d'eau ou de l'eau en citerne sont fournis en cas d'interruption prolongée du service. Enfin, des puits d'eau sont disponibles là où il n'y a pas de réticulation de l'eau.
Source : World Bank (2006[11]), « Taking account of the poor in water sector regulation », Water Supply & Sanitation Working Notes, No. 11, World Bank, Washington, DC; eThekwini Municipality (2019[12]), eThekwini Water and Sanitation Service Level Standards, 13th edition, July 2019/2020.
Dans trois villes sur quatre, un service d'assainissement formel est fourni par chasse d'eau ou déversoir à eau en direction des égouts canalisés1, ou vers une canalisation ouverte, principalement dans les quartiers défavorisés. Plus de la moitié des villes offrent également un accès à l'assainissement grâce à une fosse améliorée ventilée, et un tiers à des fosses à ciel ouvert (graphique 2.7).
Source : OECD (2021[1]), OECD Survey on Water Governance in African Cities, OECD, Paris.
Références
[7] Dos Santos, S. et al. (2017), « Urban growth and water access in sub-Saharan Africa: Progress, challenges, and emerging research directions », Science of the Total Environment, vol. 607-608, pp. 497-508.
[6] Dos Santos, S. et M. Wayack-Pambe (2016), « Les Objectifs du Millénaire pour le Développement, l’accès à l’eau et les rapports de genre », Mondes en développement, vol. 44, pp. 63-78.
[12] eThekwini Municipality (2019), eThekwini Water and Sanitation Service Level Standards, 13th Edition, July 2019/2020.
[8] Majekodunmi, A. (2006), « Using Gender Mainstreaming Processes to Help Protect Drinking », Office of the Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women, Gender, Water and Sanitation : Case Studies on Best Practices.
[1] OECD (2021), OECD Survey on Water Governance in African Cities, OECD, Paris.
[5] UNDP (2006), Human Development Report 2006. Beyond Scarcity: Power, Poverty and the Global Water Crisis.
[3] UN-Water (2019), Global Analysis and Assessment of Sanitation and Drinking-Water (GLAAS) 2019 Report, United Nations.
[2] UN-Water (2019), National Systems to Support Drinking-water, Sanitation and Hygiene – Global Status Report 2019, United Nations.
[4] WHO/UNICEF (2015), Progress on Sanitation and Drinking Water: 2015 Update and MDG Assessment, http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/177752/1/9789241509145_eng.pdf.
[11] World Bank (2006), « Taking account of the poor in water sector regulation », Water Supply & Sanitation Working Notes, n° 11, World Bank, Washington, DC.
[9] World Bank (2003), Implementation Completion Report, No. 25917, World Bank, Washington, DC.
[10] World Bank (s.d.), World Bank Aggregation Toolkit (interactive map), https://www.worldbank.org/en/topic/water/publication/water-aggregation-toolkit.
Note
← 1. L'enquête comprenait les catégories d'assainissement suivantes : chasse / vidange en direction de l'égout, en direction de la fosse septique, en direction de la fosse des latrines ou à la vidange ouverte ; latrines à fosse ventilées améliorées, latrines à fosse avec dalle ; fosse ouverte ; seaux ; toilettes suspendues / latrines.