6. El papel de los actores no gubernamentales en la educación cívico-tributaria
Este capítulo subraya que la educación cívico-tributaria no es asunto exclusivo de las administraciones tributarias, y ofrece un breve resumen del papel que desempeñan los agentes no gubernamentales. El informe examina el papel de las organizaciones de la sociedad civil y de las empresas, haciendo hincapié en los ámbitos en los que estas pueden estar en mejor posición que las administraciones tributarias para llevar a cabo iniciativas de educación cívico-tributaria.
Aunque la encuesta se centró únicamente en el papel de las administraciones tributarias en la educación cívico-tributaria, no es una actividad que únicamente desempeñen estas. Dado que los contribuyentes no obtienen toda la información de la administración, existen varios actores que podrían desempeñar una función en la educación cívico-tributaria, como los medios de comunicación, las organizaciones de la sociedad civil, el mundo académico, los laboratorios de ideas, las empresas y las asociaciones empresariales.
Como la encuesta ha puesto de relieve, en muchos países los gobiernos son conscientes del potencial de los actores no gubernamentales y están colaborando activamente con ellos en las iniciativas de educación cívico-tributaria. La encuesta recoge 57 iniciativas de colaboración con un actor no gubernamental. Los capítulos anteriores han demostrado cómo estos acuerdos de colaboración pueden ser determinantes para que las iniciativas lleguen a sus destinatarios objetivos, a quienes los actores no gubernamentales podrían generar más confianza o tener una mayor facilidad para contactar con ellos.
El papel de los actores no gubernamentales en la educación cívico-tributaria es amplio y excede el ámbito de este informe. El presente informe está diseñado fundamentalmente para ayudar a entender el papel que pueden desempeñar las administraciones tributarias en la educación cívico-tributaria y, por lo tanto, excede los límites de este informe exponer una panorámica completa del papel que desempeñan los actores no gubernamentales. Por consiguiente, es posible que la tipología creada en este informe no recoja íntegramente todos los tipos de iniciativas de educación cívico-tributaria llevadas a cabo por las organizaciones no gubernamentales.
Por lo tanto, el objetivo de esta sección no es ofrecer una descripción exhaustiva del papel de los actores no gubernamentales, sino simplemente complementar el resto del informe y alentar un análisis ulterior del papel y la función de los actores no gubernamentales en la educación cívico-tributaria. Actualmente apenas existen estudios sobre el papel de los actores no gubernamentales, especialmente más allá de los actores de la sociedad civil, y podría ser útil realizar más instigaciones al respecto, sobre todo para entender el impacto de los actores no gubernamentales en la educación cívico-tributaria.
Muchas organizaciones de la sociedad civil (OSC) participan activamente en iniciativas de educación cívico-tributaria, pero hay margen para que participen aún más. Las OSC son entidades no gubernamentales, generalmente sin ánimo de lucro, que no representan intereses comerciales, sino que, más bien, promueven el interés público. Aunque no se ha realizado una investigación en profundidad sobre el papel de las OSC en la educación cívico-tributaria, sí se han publicado algunos estudios sobre el tema en los últimos años. Estos estudios ponen de relieve que varias OSC participan activamente en iniciativas de educación cívico-tributaria, aunque del conjunto de funciones que las OSC realizan en materia de fiscalidad, la educación cívico-tributaria parece ser la menos común. Esto sugiere que puede haber un potencial por explotar. El Recuadro 6.1 resume los estudios publicados recientemente.
Tanto el Instituto de Desarrollo de Ultramar (ODI por su sigla en inglés) (Sharp, Sweet and Rocha Menocal, 2019[1])como la International Budget Partnership (IBP) (Mohiuddin and de Renzio, 2020[2])han llevado a cabo estudios sobre las actividades de las OSC en materia tributaria, centrándose principalmente en los países en desarrollo. El estudio del ODI puso el foco en ocho países (Brasil, El Salvador, Kenia, Nigeria, Filipinas, Uganda, Estados Unidos y Zambia), mientras que el estudio de la IBP creó una base de datos de 171 OSC en 66 países y obtuvo información adicional de 38 de ellas a través de una encuesta en línea. Ambos estudios acuñaron categorías generales para describir las diversas funciones que realizan las OSC en materia fiscal y con qué frecuencia las desempeñan. En la Tabla 6.1 que figura a continuación se ofrece un resumen de las conclusiones:
En estos estudios, las funciones más claramente relacionadas con la educación cívico-tributaria fueron las de concienciación sobre los impuestos y de alfabetización/sensibilización. Ambos estudios concluyen que estas funciones son las menos comunes, aunque el IBP considera que casi la mitad de las OSC realizan algunas actividades en este ámbito y señala que la encuesta del ODI "probablemente subestimó el nivel de actividad que se realiza en este ámbito" (IBP, 2020). Lo interesante en el caso del estudio del ODI no es el bajo nivel de actividad en materia de concienciación, sino el hecho de que las OSC ya se dedicaran a esa actividad y que se ha detectado la necesidad de que hagan más en ese ámbito, aunque la financiación de este tipo de iniciativas suponga un desafío. El ODI también observó que tal actividad se estaba llevando a cabo en los países de renta baja, a menudo a nivel subnacional.
La base de datos del estudio de la IBP muestra que todas las OSC que realizan actividades de alfabetización/sensibilización también llevan a cabo al menos otra función, lo que pone de relieve que las funciones de educación cívico-tributaria desempeñadas por las OSC probablemente estén vinculadas a otras prioridades (p. ej., ofrecer a los ciudadanos conocimientos suficientes para participar en iniciativas de activismo/campañas o para poder intervenir eficazmente en las demandas de transparencia a los gobiernos). Además, la mayor parte de las OSC que trabajan en el ámbito tributario también se ocupan de la forma en que los gobiernos gastan sus recursos: es el caso del 89% de las OSC encuestadas por el IBP.
Los dos informes ponen de relieve el gran interés de muchas OSC en cuestiones de fiscalidad internacional y/o empresarial, donde podría haber menor margen para desarrollar iniciativas de educación cívico-tributaria, ya que la prioridad de las OSC en estas cuestiones generalmente es llegar hasta el gobierno y/o la ciudadanía en términos amplios, en lugar de tratar específicamente con los contribuyentes (generalmente, multinacionales).
Sobre todo en los países en desarrollo, la implicación de la sociedad civil en cuestiones tributarias se describe en los dos informes como un fenómeno relativamente reciente y que sigue evolucionando, también en relación con la educación cívico-tributaria. El estudio del ODI señala que, en estos momentos, muchas OSC cuentan con capacidades técnicas limitadas en el ámbito tributario. Esto podría estar limitando la función que desempeñan actualmente en la educación cívico-tributaria, pero sugiere que puede haber margen de expansión a medida que aumenten esas capacidades técnicas. El estudio del ODI concluye que “se podría fomentar la colaboración de la sociedad civil con la administración para reforzar el cumplimiento tributario, alimentando al mismo tiempo un vínculo más sólido entre la recaudación tributaria, el gasto y las demandas de transparencia”. Un estudio realizado por Save the Children complementa estas conclusiones (Wainer, 2019[3])e identifica varios casos en los que las OSC han realizado exitosas contribuciones en los países en desarrollo, además de señalar su potencial de expansión. También señala que, al examinar la participación de las OSC en cuestiones de fiscalidad interna, estas han tenido mayor impacto a nivel subnacional, donde existen vínculos más estrechos y directos con la prestación de servicios, así como con los políticos y los responsables de formular las políticas tributarias. Asimismo, se comprobó que en tales actividades de ámbito subnacional el grado de colaboración con las autoridades era mayor que en las de ámbito nacional, donde era más probable que se dieran relaciones conflictivas.
Fuente: Autor, de y (Sharp, Sweet and Rocha Menocal, 2019[1]; Mohiuddin and de Renzio, 2020[2]; Wainer, 2019[3])
Los objetivos de las organizaciones de la sociedad civil pueden diferir de los de las administraciones tributarias cuando se involucran en la educación cívico-tributaria. Aunque el objetivo primario de la mayoría de las iniciativas públicas es promover el cumplimiento voluntario, ese podría no ser el caso de las OSC. Es más probable que las actividades de educación cívico-tributaria de las OSC estén relacionadas con objetivos de política tributaria o con la mejora de la transparencia de la administración, o brindar a la ciudadanía una comprensión suficiente sobre cuestiones fiscales para que puedan participar en debates sobre política tributaria o formular las preguntas adecuadas para exigir a los gobiernos responsabilidades sobre el funcionamiento del sistema tributario. Si bien estas diferencias entre los objetivos de las administraciones tributarias y los de las OSC pueden provocar un solapamiento en lo que respecta al tipo de actividades de educación cívico-tributaria necesarias —lo que da lugar a las oportunidades de colaboración identificadas en nuestro estudio—, nuestra encuesta revela que esto no siempre ha de ser así.
Dotar a la ciudadanía de las herramientas necesarias para exigir responsabilidades al gobierno sobre el sistema tributario es un elemento importante del contrato social, y las OSC están en una situación especialmente idónea para desempeñar esta función. Aunque el activismo que realizan muchas OSC puede quedar fuera del ámbito estricto de la educación cívico-tributaria, dotar a los ciudadanos de la capacidad de defenderse frente a la administración y enseñarles a utilizar la información para exigir responsabilidades al gobierno es una función importante que puede ayudar a infundir confianza en el sistema tributario a largo plazo. La OSC ugandesa SEATINI ilustra este enfoque con su iniciativa “Un día en la vida de un contribuyente ugandés”, que busca identificar todas las formas en las que los ciudadanos ugandeses se relacionan con el sistema tributario un día cualquiera y los anima a reflexionar sobre los servicios que obtienen a cambio de pagar impuestos (Gráfico 6.1). Las OSC están en condiciones de desempeñar este papel debido a su independencia del gobierno, su buen conocimiento de las comunidades a las que representan y su capacidad, en consecuencia, de adaptar las iniciativas a las necesidades de la gente. Así pues, las OSC pueden ser colaboradores eficaces en las iniciativas de educación cívico-tributaria que buscan reforzar la rendición de cuentas del sistema tributario (como se trata en el capítulo 4), aunque en estos casos resulta especialmente importante asegurarse de que la OSC es capaz de mantener su independencia; de lo contrario, la confianza puede verse mermada en lugar de reforzada.
Nota: Este es un extracto de 'Un día en la vida de un contribuyente ugandés” (ejercicio 2019/20), elaborado por SEATINI; el folleto completo abarca el día entero, explicando cómo se calcula cada uno de los totales del resumen.
Fuente: https://seatiniuganda.org/wp-content/uploads/2020/06/Day-in-the-Life-of-a-Tax-Payer.pdf
Las OSC cuyo objetivo es exigir responsabilidades a los gobiernos suelen considerar el sistema fiscal en su conjunto, fijándose en las decisiones de gasto, así como en las políticas de recaudación y administración. Se trata de un cometido mucho más amplio del que las autoridades tributarias se sentirían cómodas realizando por sí mismas y puede resultar complicado poner en marcha los trabajos interministeriales que posibiliten iniciativas públicas que cubran el mismo abanico de cuestiones que sí cubrirán las OSC. Así pues, las OSC pueden desempeñar un papel esencial en estas áreas. En algunos casos, lo harán en colaboración con el Gobierno y, en otros, de forma independiente. Las Child Rights Networks (Redes pro derechos del niño) kenianas, apoyadas por Save the Children, son ejemplos de cómo las OSC pueden mejorar la transparencia (Recuadro 6.2).
Save the Children apoya la movilización de recursos internos en Bungoma y Wajir, en Kenia, desde 2018. Ha propiciado la creación de redes de grupos de la sociedad civil, llamadas Child Rights Networks (CRN), que prestan asistencia sanitaria y otros servicios sociales a niños y familias. Las CRN trabajan con las comunidades locales para contribuir a los procesos presupuestarios y tributarios.
Entre las actividades realizadas por las CRN, destacan la emisión de programas de radio y la distribución de folletos para informar a los ciudadanos sobre los impuestos —poniendo de relieve la importancia de que todos contribuyan como les corresponde— y sobre cómo participar en los procesos de política tributaria.
En Bungoma, las CRN han ayudado a los ciudadanos a analizar cómo funcionaban las leyes tributarias que rigen los permisos empresariales y las tarifas de mercado, lo que se tradujo en la presentación de propuestas de reforma ante la asamblea local del condado, que fueron aprobadas. Estas reformas parecen haber tenido éxito, debido en parte a la implicación de los contribuyentes, lo que fomenta el cumplimiento de la normativa al sentir los contribuyentes la política como propia.
Esta iniciativa también ha mejorado la relación entre las CRN y el Gobierno. La relación había sido conflictiva anteriormente, ya que las CRN únicamente se centraban en las decisiones de gasto, sin tener en cuenta las limitaciones intrínsecas de los presupuestos. Ahora que las CRN han adoptado una perspectiva más amplia sobre los impuestos y el gasto, parece que la relación ha mejorado y ha cundido la sensación de meta compartida entre las OSC y el Gobierno. Eso pone de relieve que mejorar la educación cívico-tributaria para exigir responsabilidades a los gobiernos no tiene que ser necesariamente una fuente de conflictos.
Fuente: Save the Children.
Es posible que las organizaciones de la sociedad civil dispongan de recursos más diversos, más flexibilidad y mejor acceso a competencias más creativas para crear iniciativas atractivas de educación cívico-tributaria. Aunque los anteriores capítulos de este informe han expuesto que muchos gobiernos han sido innovadores y creativos en sus iniciativas de educación cívico-tributaria, puede resultar difícil impulsar este enfoque dentro de las estructuras de la administración. Como señalaron muchos de los encuestados, garantizar la disponibilidad de suficientes recursos, tanto humanos como económicos, es una limitación para muchas iniciativas públicas; además, los procedimientos burocráticos pueden ahogar la creatividad de las iniciativas. Aunque las OSC también han de lidiar con la escasez de recursos, especialmente económicos, las que llevan a cabo iniciativas de educación cívico-tributaria pueden darles prioridad —y dotarlas de mayores recursos—, y pueden ser capaces de trabajar de forma más flexible, aprovechando las habilidades creativas para entablar un diálogo con los ciudadanos dentro de la organización.
Las empresas y asociaciones empresariales pueden desempeñar un papel valioso en la educación cívico-tributaria, especialmente para las PYME. Mientras que, generalmente, las grandes empresas cuentan con personal con conocimientos en materia tributaria (o pueden contratarlo), las PYMES, especialmente las nuevas (o recién formalizadas), pueden sentirse más cómodas accediendo a la información sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias a través de sus homólogas, en lugar de la Administración. Esto puede ser especialmente importante cuando el contribuyente confía poco o ha tenido poca interacción con la Administración y teme que si busca ayuda puede terminar investigado o inspeccionado. Este papel lo han puesto de relieve varios gobiernos al explicar la importancia de colaborar con las asociaciones empresariales para la puesta en marcha de algunas iniciativas; 14 de las iniciativas que figuran en la encuesta se realizaron en colaboración con asociaciones empresariales.
Una opción infrautilizada pero que parece tener potencial es la de impartir educación cívico-tributaria a las empresas integradas en la cadena de suministro. Una encuesta de la OCDE sobre las percepciones de los funcionarios de la administración tributaria en relación con el comportamiento de los contribuyentes (OCDE, de próxima publicación), revela que, en todas las regiones, los funcionarios perciben a las empresas multinacionales (EMN) como más cumplidoras que las empresas locales. Aunque ello podría deberse en parte a una mayor disponibilidad de recursos, incluido un mejor acceso a competencias profesionales en materia tributaria, sí sugiere que las EMN podrían desempeñar un papel útil a la hora de reforzar el cumplimiento de las empresas nacionales integradas en su cadena de suministro. Una de las empresas que ha adoptado este enfoque es Safaricom en Kenia. El Recuadro 6.3 ilustra cómo el requisito impuesto por Safaricom a sus proveedores para que demuestren que cumplen con la normativa tributaria ha llevado a Safaricom a participar en iniciativas de educación cívico-tributaria.
Safaricom es el contribuyente más grande de Kenia y junto con otras 19 empresas se ha adherido a los B Team Responsible Tax Principles, cuyo objetivo es mejorar la forma en que las empresas abordan los impuestos y la transparencia.
En el marco de este compromiso, Safaricom va más allá de sus propias actividades en materia de cumplimiento normativo. La empresa se asegura del cumplimiento de las obligaciones tributarias de carácter más general, exigiendo a sus proveedores (actuales y potenciales) a cumplir con la legislación tributaria. Concretamente, antes de contratar con terceros, la empresa verifica que estos cumplan sus obligaciones fiscales.
Consciente de que los proveedores podrían necesitar ayuda, Safaricom no se limita a formular estas exigencias a sus proveedores, sino que los apoya. Si el cumplimiento tributario de un proveedor genera dudas, Safaricom colabora con él para abordar el problema. La empresa también celebra encuentros con proveedores y empresas colaboradoras, como sus socios para pagos a través del móvil, con el fin de sensibilizar sobre sus políticas fiscales y fomentar el cumplimiento tributario.
Fuente: Adaptado de The B Team Responsible Tax Principles in Action: Safaricom’s efforts to promote tax compliance in Kenya
Las empresas sociales pueden dar respuestas innovadoras cuando se trata de nichos específicos. El estudio sobre iniciativas de gestión pública puso de relieve que pueden existir grupos específicos, con necesidades concretas de educación cívico-tributaria, y que los gobiernos pueden tener dificultades para diseñar iniciativas que lleguen eficazmente a estos grupos. Los gobiernos suelen decir que colaboran con actores no gubernamentales en estos casos, pero los actores no gubernamentales también pueden desarrollar sus propias iniciativas sin la participación de aquellos. Las empresas sociales podrían ser especialmente adecuadas para este tipo de actividades, ya que su objeto social suele consistir en fines de interés público; por lo tanto, son capaces de combinar estrategias empresariales eficaces con un propósito de beneficio social. La empresa india CabDost es un ejemplo de empresa social que nació para dar apoyo específico al colectivo de taxistas de la India, adoptando diversos métodos innovadores y combinando la formación de los conductores con un propósito más amplio, dirigido a que estos regularicen su actividad y puedan acceder a financiación (véase (OECD, 2019[4]) recuadro 2.1).
Los actores no gubernamentales pueden desempeñar varias funciones en la educación cívico-tributaria, pero todavía no se ha explotado todo su potencial. Existen varios buenos ejemplos de colaboración entre OSC y empresas en materia de educación cívico-tributaria, aunque son relativamente escasos. De los escasos estudios/investigaciones disponibles, parece deducirse que existe un potencial no explotado (o al menos no documentado) para que los actores no gubernamentales se involucren más en la educación cívico-tributaria. Probablemente ese sea el caso de otros actores no gubernamentales que no se tratan en este capítulo (p. ej., medios de comunicación y mundo académico).
Las OSC probablemente sean vitales para crear un sistema tributario diligente y transparente, pero podrían necesitar apoyo de donantes y/o administraciones tributarias para cumplir con su función. Las OSC aportan competencias y planteamientos que los gobiernos se esfuerzan por emular, especialmente a la hora de llegar a poblaciones específicas y fomentar la asunción de responsabilidades en el sistema tributario. En muchos casos, las administraciones tributarias encontrarán más eficaz asociarse con las OSC que intentar asumir estas funciones por sí mismas. Los limitados recursos de las OSC en ámbitos como la capacidad técnica fiscal pueden limitar su capacidad para desarrollar su potencial, por lo que es probable que necesiten más apoyo. El informe ODI anima a los donantes a apoyar a los actores de la sociedad civil en paralelo al refuerzo de la capacidad de la administración pública en el marco de un apoyo a un “ecosistema tributario” (ODI, 2019) y pone de relieve las ventajas de la financiación flexible y los horizontes a más largo plazo para los proyectos financiados por los donantes. Parece que habría margen para aumentar la financiación de las OSC que trabajan en el ámbito tributario, ya que actualmente solo el 0,3% de la ayuda oficial al desarrollo que se destina a la movilización de recursos internos va a parar a las OSC.1
Hay que animar a las empresas a compartir y promover las mejores prácticas. El aprendizaje entre pares puede resultar muy eficaz, ya que algunas empresas pueden estar mejores condiciones de colaborar en formar a otras empresas. Entre las empresas que cumplen con la normativa debería existir un interés claro en difundir buenas prácticas en materia de cumplimiento tributario con el fin de garantizar una competencia leal, aunque podrían surgir conflictos de intereses si esto no se gestiona adecuadamente. La ejecución de las iniciativas de educación cívico-tributaria a través de las asociaciones empresariales puede contribuir a reducir estos riesgos. Los gobiernos podrían considerar la posibilidad de fomentar el reconocimiento de los contribuyentes en iniciativas del tipo “contribuyente del año”, para así difundir activamente las buenas prácticas entre sus homólogos. Las empresas, los inversores y otros actores pueden seguir fomentando la autorregulación, e incluir el compromiso de ayudar a otros a cumplir con sus obligaciones estableciendo requisitos para sus cadenas de suministro.
El papel de los actores no gubernamentales en la educación cívico-tributaria debería estudiarse más a fondo. Existe un número bastante reducido de estudios centrados en el papel de los actores no gubernamentales en materia fiscal en general, y en particular en lo que respecta a la educación cívico-tributaria. Así pues, resulta difícil disponer de una panorámica de la situación actual y especialmente de los retos a los que se enfrentan (y las soluciones que han adoptado) los actores no gubernamentales en sus iniciativas de educación cívico-tributaria. Por lo tanto, se necesitan más estudios para disponer de una mejor comprensión y para ayudar a las administraciones tributarias a identificar la mejor forma de interactuar y apoyar a los actores no gubernamentales a la hora de perseguir objetivos compartidos en materia de educación cívico-tributaria.
Bibliografía
[2] Mohiuddin, F. and P. de Renzio (2020), “Of citizens and taxes: A global scan of civil society work on taxation”, International Budget Partnership.
[4] OECD (2019), Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/f3d8ea10-en.
[1] Sharp, S., S. Sweet and R. Rocha Menocal (2019), “Civil society engagement in tax reform”, Overseas Development Institute.
[3] Wainer, A. (2019), “Taxation With Representation: Citizens As Drivers of Accountable Tax Policy”, Save the Children Voices From the Field Blog.
Nota
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