5. Развитие кадрового потенциала в системе государственных закупок и содействие в реализации стратегических закупок в Казахстане

В настоящей главе рассматриваются возможности более эффективного стратегического использования системы государственных закупок в Республике Казахстан. Преобразование государственных закупок из управленческой функции в стратегическую всегда сопряжено с трудностями, как уже убедилось множество стран (включая членов ОЭСР), и Казахстан не исключение. Для перехода к стратегическому использованию системы государственных закупок требуются высококвалифицированные, компетентные и хорошо подготовленные трудовые ресурсы. А для формирования высококвалифицированных трудовых ресурсов необходимо принять меры к признанию государственных закупок самостоятельной профессией и организации такого обучения для специалистов по закупкам, которое не ограничивалось бы вопросами законодательства и нормативно-правового соответствия.

    

Статистические данные по Израилю предоставлены компетентными органами Израиля под их ответственность. Использование этихданных ОЭСР не является отражением предвзятого отношения к статусу Голанских высот, Восточного Иерусалима и израильскихпоселений на Западном берегу согласно нормам международного права.

5.1. Более активная реализация дополнительных целей государственной политики

Первоочередными целями государственных закупок являются результативность и экономическая эффективность, однако, принимая во внимание значение и влияние госзакупок, правительства разных стран все чаще прибегают к их стратегическому использованию для достижения более масштабных или дополнительных целей государственной политики, чтобы добиться устойчивого развития и роста. . Ответственная практика закупок – это закупка государством, в целях предоставления государственных услуг, таких товаров, услуг и работ, которые дают оптимальное соотношение цены и качества и выгодны не только для государственных органов, но и для экологии, общества и экономики (Procura+, 2016[1]). В число дополнительных целей государственной политики могут, в частности, входить создание условий для устойчивого экологически-ориентированного роста, развитие малого и среднего предпринимательства, поддержка инноваций, решение проблем изменения климата, повышение социальной ответственности и устойчивости экономики. Фактически, в подавляющем большинстве стран ОЭСР государственные закупки все чаще используются в качестве политического рычага, способствующего реализации таких целей (ОЭСР, 2015[2]).

В настоящей главе рассматривается использование закупок в Казахстане как стратегической функции и определяются способы более эффективного преобразования стратегических закупок из управленческой функции в стратегическую. А поскольку такое преобразование требует наличия государственных служащих высокой квалификации, в главе рассмотрены также сильные и слабые стороны персонала, занимающегося государственными закупками в Казахстане, и предложены средства для наращивания потенциала и развития профессиональных умений специалистов по госзакупкам.

Государственные закупки, в силу своей растущей важности и стратегического применения, имеют большое значение для результативного экономического развития и рационального государственного управления. Характер дополнительных целей государственной политики в странах ОЭСР определяется в соответствии с национальными приоритетами, и почти везде в число дополнительных целей входят связанные с охраной окружающей среды (ОЭСР, 2017[3]). На таблице 5.1 показано, как активно используются подобные стратегии в различных странах ОЭСР. В большинстве стран соответствующая политика и стратегии разрабатываются на центральном уровне.

Таблица 5.1. В большинстве стран ОЭСР разработаны стратегии или политические меры, способствующие реализации дополнительных целей государственной политики, в сфере государственных закупок
	Экологически-ориентированные государственные закупки		МСП		Инновационные товары и услуги
	2016	2014	2016	2014	2016	2014
Австралия	■	●	●	●	●	●
Австрия	●♦	●	●♦	♦	●♦	●
Бельгия	●♦	●♦	●	●	●	●
Канада	●♦	●♦	●	●	♦	●
Чили	●♦	●♦	●♦	●♦	○	●
Чехия	".."	".."	".."	".."	".."	".."
Дания	●	●	●	●	●	●
Эстония	●	○	●	○	●	○
Финляндия	●♦	●	♦	♦	●♦	♦
Франция	".."	●♦	".."	●♦	".."	●♦
Германия	●	●	●	●	●	●
Греция	♦	●♦	♦	●	○	○
Венгрия	●	♦	●	●	●	●
Исландия	●	●	○	○	○	○
Ирландия	●	●	●	●	●	●
Израиль	●	".."	●	".."	○	".."
Италия	●	♦	♦	♦	♦	♦
Япония	●	●	●	●	○	●
Ю. Корея	●	●	●	●	●	●
Латвия	●	".."	●	".."	♦	".."
Люксембург	".."	●♦	".."	●♦	".."	♦
Мексика	●	●	●	●	●	●
Нидерланды	♦	♦	♦	♦	♦	♦
Новая Зеландия	●♦	●♦	●♦	●♦	●♦	●♦
Норвегия	♦	■	♦	●♦	●♦	●♦
Польша	●♦	●	●	●	●	●
Португалия	●	●	●	♦	♦	♦
Словакия	♦	○	●	○	○	○
Словения	●	●♦	●	●	●	●
Испания	●	●♦	●	●♦	●	●♦
Швеция	●	●♦	●	●	●	●
Швейцария	".."	●♦	".."	●♦	".."	♦
Турция	●	●	●	●	●	●
Великобритания	●	●	●	●	●	●
США	".."	●	".."	●	".."	●♦
Итого по ОЭСР
● Стратегии / политика, разработанные на центральном уровне	25	26	24	24	19	22
♦ Внутренние стратегии / политика, разработанные осуществляющими закупки ведомствами	11	14	8	12	9	11
■ Отменены	1	1	0	0	0	0
○ Не разрабатывались	0	2	1	3	6	4
".." Нет данных	6	3	6	3	6	3
Колумбия	●	♦	●	●	●	●
Коста-Рика	●	●	●	●	○	○
Индия	○	".."	●	".."	♦	".."
Литва	●	".."	●	".."	●	".."
Россия	".."	○	".."	●	".."	○
Примечание: https://doi.org/10.1787/888933535240.
Источник: ОЭСР (2016, 2014), Survey on Public Procurement, ОЭСР, Париж; ОЭСР (2017[3]), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.

В Казахстане пока не реализованы значительные возможности для более активного использования госзакупок в интересах достижения дополнительных целей государственной политики. На данный момент решающим условием выбора поставщика остается цена, и у казахстанского правительства нет единой стратегии по интеграции дополнительных целей. Невзирая на некоторые шаги в данном направлении, целый ряд аспектов, связанных с устойчивым развитием, в сфере государственных закупок остается незатронутым.

В закон «О государственных закупках» вошел ряд положений, предусматривающих интеграцию дополнительных целей государственной политики; они относятся к использованию вторичного сырья, содействию трудоустройству инвалидов и заключенных.

Положение о вторичном сырье было введено в результате пересмотра законодательства в 2018 году (далее – закон о внесении изменений от 2018 года). Согласно новому пункту закона, организаторы государственных закупок обязаны рассматривать в качестве приоритетного товар, который был произведен с применением вторичного сырья, полученного из отходов на территории Казахстана. Приоритет на такой товар должен быть предусмотрен в конкурсной документации, а поставщик обязан иметь подтверждающий документ (п. 4-1 ст. 21).

Трудоустройство инвалидов и заключенных можно классифицировать как социальные критерии, поскольку они ориентированы на решение проблем в социальной сфере. Закон «О государственных закупках» содержит следующие положения, касающиеся достижения указанных выше целей (см. статьи 39 и 51):

• осуществление государственных закупок способом из одного источника с целью приобретения товаров и услуг у организаций, создаваемых общественными объединениями инвалидов, в которых численность инвалидов составляет не менее пятидесяти процентов списочной численности работников,

• осуществление государственных закупок способом из одного источника с целью приобретения товаров, работ, услуг, производимых, выполняемых, оказываемых государственными предприятиями учреждений уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы1,

• определенное количество товаров, работ и услуг должно закупаться исключительно у общественных объединений инвалидов Республики Казахстан и организаций, созданных общественными объединениями инвалидов Республики Казахстан. Главным образом это товары, работы и услуги, предназначенные для нужд инвалидов (тифлотехнические средства, специальные средства передвижения и так далее)2

Еще одна мера, позволяющая не связанным с ценой критериям в некоторых случаях влиять на выбор поставщика, это условные скидки (подробнее об этом см. в главе 2). Они представляют собой особые критерии, не связанные с ценой, но влияющие на цену заявки. Условные скидки в процентах от первоначальной цены заявки вычитаются из цены, фигурирующей в конкурсном ценовом предложении. Согласно пункту 4 статьи 21 закона «О государственных закупках», для определения участника конкурса, предлагающего наиболее качественные товар, работу, услугу, организатор государственных закупок обязан предусмотреть в конкурсной документации следующие критерии, влияющие на конкурсное ценовое предложение: наличие у потенциального поставщика опыта работы на соответствующем рынке; наличие документа, подтверждающего соответствие предлагаемых товаров требованиям законодательства в области технического регулирования; наличие сертифицированных систем менеджмента качества в соответствии с требованиями национальных стандартов; наличие подтверждения соответствия стандарту экологически чистой продукции. Эти критерии могут учитываться при расчете цены и закладываться в форме скидки. Тем не менее, специалисты по закупкам, проинтервьюированные в ходе ознакомительной поездки, сообщили, что первостепенным условием по-прежнему является цена.

Участие субъектов малого и среднего предпринимательства в законе «О государственных закупках» не упоминается в соответствующем контексте, то есть не является критерием и не учитывается в качестве дополнительной цели государственной политики Казахстана, хотя во многих странах ОЭСР приняты меры, гарантирующие МСП доступ к возможностям, которые открывает рынок государственных закупок. Согласно информации от заинтересованных сторон, в Казахстане процент участия МСП в государственных закупках уже достаточно высок. По данным Министерства финансов, за первые 3 квартала 2017 года на долю поставщиков из сектора МСП пришлось 72% в объеме государственных закупок Таким образом, политические структуры полагают, что специальных мер для поддержки участия МСП в государственных закупках не требуется.

В большинстве стран ОЭСР поддержка МСП является неотъемлемой частью государственной политики в сфере закупок. Чаще всего для повышения доступности государственных заказов для МСП используется метод разделения на лоты (см. рисунок ‎5.1). В числе стандартных мер дополнительной поддержки, применяемых в странах ОЭСР, можно назвать справочные руководства и специальные тренинги для МСП, посвященные государственным закупкам (ОЭСР, 2017[3]). Политика центральных органов власти нередко сопровождается разработкой подробных справочных материалов по ее реализации. Кроме того, применяются определенные положения законодательства, требующие при закупке принимать в расчет такие факторы, как энергоэффективность, экологичность или затраты за весь срок службы.

Рисунок 5.1. Разделение заказа на лоты – метод, наиболее часто, применяемый в странах ОЭСР для поддержки участия МСП в государственных закупках

Примечание: *например, квоты, ценовая фора

Источник: ОЭСР (2017[3]), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.

Для того чтобы способствовать интеграции дополнительных целей государственной политики в систему государственных закупок, в документе «Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок» предлагается разработать общую стратегию (подробнее см. Блок ‎5.1).

Блок 5.1. Рекомендации Совета по вопросам государственных закупок: сбалансированность целей

Принцип №4. Любые попытки использования системы государственных закупок в интересах реализации дополнительных целей государственной политики должны быть сбалансированы относительно первичных целей.

i) Оценивать государственные закупки как единый метод реализации дополнительных целей государственной политики в соответствии с четко обозначенными национальными приоритетами, обеспечивая баланс между потенциальной выгодой и необходимостью обеспечения соотношения цены и качества. Кроме того, следует принимать во внимание способность задействованных в процессе государственных закупок сотрудников обеспечивать реализацию и вторичных целей государственной политики, а также осуществлять мониторинг деятельности в этом направлении.

ii) Разрабатывать соответствующую стратегию интеграции дополнительных целей государственной политики в систему государственных закупок. В основу разработки планов действий или руководящих указаний по имплементации дополнительных целей государственной политики, которые должны опираться на государственные закупки, следует положить соответствующее планирование, исходный анализ, оценку рисков и конечные целевые показатели.

iii) Применять соответствующую методику оценки воздействия для измерения действенности механизма закупок с точки зрения достижения дополнительных целей государственной политики. Результаты всех действий по использованию системы государственных закупок для обеспечения достижения дополнительных целей государственной политики должны измеряться относительно соответствующих ключевых промежуточных показателей, что позволит обеспечить принимающих решение лиц необходимой информацией о выгодах и издержках подобного ее использования. Действенность же следует измерять как на уровне отдельно взятых закупок, так и относительно целевых конечных результатов государственной политики. Кроме того, следует периодически проводить оценку совокупного воздействия реализации дополнительных целей государственной политики для того, чтобы избежать проблем, связанных с потенциальной перегрузкой их содержания.

Источник: http://www.oecd.org/gov/ethics/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf.

Как следует из принципа сбалансированности целей, изложенного выше, для определения дополнительных целей государственной политики, которые следует реализовывать, и способов их интеграции необходимо разработать соответствующую стратегию. Для реализации дополнительных целей во многих странах ОЭСР используются механизмы мониторинга и устанавливаются количественные целевые показатели. Как следует из самого названия принципа, одна из задач стратегии ответственной практики закупок заключается в сбалансированности различных видов воздействия таких закупок: 1) экономического воздействия, 2) воздействия на окружающую среду и 3) воздействия на социальную сферу. Существует распространенное заблуждение, будто развитие одного аспекта отрицательно влияет на другие – например, снижение воздействия на окружающую среду применительно к закупкам приведет к повышению цен. Однако практика (во многих странах ОЭСР, и не только) показала, что нередко более вероятным исходом становится удачное совмещение пользы с выгодой. В качестве примера можно привести недавние закупки в Великобритании, в результате которых осветительные лампы в лондонском метрополитене заменили на более экологически безопасную разновидность и при этом добились 25% экономии (см. блок ‎5.2).

Блок 5.2. Экономия при закупке энергосберегающих осветительных ламп для лондонского метрополитена

В 2015 году, в рамках общей кампании по сокращению выбросов CO2 в Лондоне, Лондонский департамент транспорта (TfL) приступил к модернизации системы освещения в лондонском метрополитене. При этом было установлено, что привычная система освещения влечет за собой значительные расходы на техническое обслуживание, которые решено было сократить.

Программа закупок позволила с успехом объединить обе цели, то есть экономию и экологическую безопасность. По сути, все прошло настолько удачно, что опыт стали перенимать при проведении других закупок.

При организации закупочного процесса были учтены следующие факторы успеха:

• Стратегия заблаговременного вовлечения участников рынка, оказавшая тройной эффект: 1) представители заказчика смогли приобрести необходимые технические знания для подготовки конкурсной документации, ориентированной на эффективность практического применения товара; 2) на рынке возник интерес к инновации; 3) возросла конкуренция, что улучшило соотношение цены и качества.

• Изучение затрат на протяжении жизненного цикла товара, в том числе: 1) изменения таких затрат в зависимости от места применения товара; 2) разнообразных расходов помимо цены за единицу продукции, то есть стоимости технического обслуживания, расходуемой электроэнергии, установки и так далее.

Анализ вариантов с учетом двух данных аспектов показал следующее:

1. 1. наибольшей экономии позволяют добиться не затраты на единицу продукции или стоимость материалов, а расходы на протяжении жизненного цикла изделия, в том числе техническое обслуживание.

2. 2. предлагаемые разновидности энергосберегающих ламп дают до 50% экономии в сравнении с ранее использовавшимися (неэнергосберегающими).

Источник: Procura+ (n.d.), Innovative lighting procurement for London's Underground network, http://www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Procura__case_studies/Procuraplus_case_study_Transport_for_London.pdf.

Для того чтобы система государственных закупок стала средством достижения стратегических целей, необходимо четко определить цели, которых желательно достичь с ее помощью, и способы их сбалансировать. В настоящее время у Казахстана нет единой стратегии, предусматривающей подобное. Систематизация стратегических целей может стать первым шагом к пониманию и определению стратегических приоритетов.

Кроме того, интеграция дополнительных целей государственной политики имеет отношение и к кадровому потенциалу в сфере государственных закупок. При нехватке сотрудников в организациях-заказчиках у специалистов по закупкам остается меньше времени на изучение дополнительных целей государственной политики, потенциально соответствующих проводимым закупкам. К тому же для выполнения других задач, помимо административно-хозяйственных, в ходе закупок государственные служащие должны обладать определенным уровнем квалификации. Стратегическое использование государственных закупок занимает больше времени, чем при сугубо управленческом подходе, поскольку определение и анализ стратегических аспектов требуют наличия определенного потенциала. Однако государственные служащие Казахстана сообщают, что часто работают сверхурочно (ACSH, 2018[4]). Увеличение кадрового потенциала государственной службы имеет большое значение для использования системы государственных закупок в качестве стратегического инструмента.

В следующем разделе настоящей главы подробнее рассматривается кадровая ситуация в сфере государственных закупок Казахстана и возможности повышения профессионализма сотрудников в целях соответствия требованиям, которые предъявляет работа в системе закупок, не ограниченная сугубо управленческими задачами.

5.2. Активизация работы по развитию кадрового потенциала в системе государственных закупок Казахстана

Для успешной интеграции стратегических факторов в процесс государственных закупок еще недостаточно включения дополнительных целей государственной политики в законодательные акты. Стратегическое использование государственных закупок делает принятие стратегических решений одной из повседневных служебных обязанностей специалистов по закупкам. Таким образом, для эффективного и результативного использования государственных ресурсов в системе госзакупок этой системе необходимы квалифицированные сотрудники. По мере роста требований к государственным закупкам в разных странах растет и роль осуществляющего закупки персонала. Для того чтобы подготовить специалистов для выполнения задач, связанных с государственными закупками, необходимо развитие их способностей и компетенций; лишь тогда Казахстан сможет использовать систему госзакупок в стратегических целях. Разработка модели профессиональных умений сотрудников, которые занимаются государственными закупками, послужит основой для целенаправленного осуществления подготовки и управления кадрами.

5.2.1. Понимание институциональной базы развития потенциала

В Казахстане наличествует прочная институциональная база, требуемая для развития потенциала. Как следует из рисунка ‎5.2, основными органами, ответственными за развитие и укрепление потенциала и подготовку государственных служащих, являются Министерство финансов и Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции. Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции непосредственно подчинено Президенту Республики Казахстан (ОЭСР, 2018[5]).

Рисунок 5.2. Два государственных органа Казахстана, осуществляющих надзор за развитием потенциала

Источник: Секретариат ОЭСР.

Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции (АДГСПК) ответственно за целый ряд вопросов, имеющих отношение к кадровому потенциалу, в том числе (ОЭСР, 2018[5]):

• координацию и осуществление методологического руководства в отношении деятельности служб управления персоналом;

• разработку и реализацию стратегии решения кадровых вопросов;

• консультирование по вопросам правовой базы в данной области;

• распространение ценностных установок государственной службы;

• стандартизацию порядка подбора кадров;

• стандартизацию порядка приема на работу, составление профилей профессиональной квалификации;

• организацию подготовки;

• определение показателей для оценки эффективности деятельности.

Подобная система соответствует положению дел в большинстве стран ОЭСР, как видно из рисунка ‎5.3.

Рисунок 5.3. В большинстве стран ОЭСР существует центральное ведомство по кадровым вопросам

Ответы представителей 35 стран, состоящих в ОЭСР, и Казахстана на опрос (В.5): «Существует ли центральное ведомство / орган / подразделение, ответственное за кадровые вопросы на уровне центрального / национального / федерального правительства?»

Источник: ОЭСР (2016a), “Survey on Strategic Human Resources Management in Central/Federal Governments of OECD Countries”, ОЭСР, Париж.

Законодательство Казахстана четко распределяет ответственность в вопросах развития кадрового потенциала в системе государственных закупок. Министерство является уполномоченным органом, который ведает системой государственных закупок и в то же время отвечает за разработку правил обучения и развития профессиональных умений. В соответствии с законом «О государственных закупках», Министерство финансов утверждает правила переподготовки и повышения квалификации работников, осуществляющих свою деятельность в сфере государственных закупок (п. 8 ст. 16). В редакции закона от 2018 года перечень обязанностей Министерства финансов в данном отношении расширился: теперь оно разрабатывает и утверждает методические рекомендации по вопросам государственных закупок (п. 11-2 ст. 16).

5.2.2. Понимание потенциала сотрудников, занимающихся государственными закупками в различных государственных органах

Вопросы кадрового потенциала в сфере государственных закупок необходимо рассматривать как в качественном, так и в количественном аспекте: «потенциал» в значении «способности, умения и компетенции сотрудников», а также как численность сотрудников, занимающихся государственными закупками. Оба этих аспекта позволяют сделать выводы о структуре персонала, занимающегося государственными закупками.

Штатная численность государственных служащих в Казахстане составляет 98 499 человек, согласно опубликованному в 2018 году отчету АДГСПК «Мониторинг состояния кадров государственной службы» (Agency for Public Service and Anti-Corruption, 2018[6]).

Государственные служащие в Казахстане разделяются на категории: административные госслужащие корпуса «А», административные госслужащие корпуса «Б» и политические госслужащие. Разделение на корпус «А» и корпус «Б» было введено изменением к закону от 23 июля 1999 года «О государственной службе», которое вступило в силу в 2013 году. Корпус «А» это административные государственные должности управленческого уровня. В корпус «Б» входят руководители среднего звена и нижестоящие должности. Политические государственные служащие, согласно определению ст. 1 закона «О государственной службе», это государственные служащие, которые избираются на свою должность.

В отчете АДГСПК отражена численность государственных служащих на должностях различных категорий, как показано в таблице 5.2. (Agency for Public Service and Anti-Corruption, 2018[6]). В общей сложности, на государственной службе в Казахстане состоит почти 100 000 человек, подавляющее большинство которых (почти 98 000) принадлежит к корпусу «Б». По сравнению с 2017 годом, численность служащих корпуса «А» сократилась более чем на треть: с 519 до 279 человек; при этом численность служащих корпуса «Б» практически не изменилась. Это сокращение более заметно в центральных государственных органах (с 207 до 63 человек), чем в местных (с 296 до 216 человек) (Agency for Public Service and Anti-Corruption, 2017[7]). В отчете «Мониторинг состояния кадров государственной службы» отсутствует информация о степени количественного и качественного соответствия кадров в различных категориях поставленным задачам, равно как и о причинах увеличения или сокращения численности тех или иных групп государственных служащих (Agency for Public Service and Anti-Corruption, 2018[6]).

Таблица 5.2. В Казахстане сократилась численность государственных служащих на высших управленческих должностях
	2017	2018
Штатная численность государственных служащих	98 272	98 499
Политические госслужащие	433	436
Корпус «А»	519	279
Корпус «Б»	97 753	97 784
Госслужащие в центральных государственных органах	52 616	52 409
Госслужащие в центральных аппаратах	10 059	10 233
Политические госслужащие	326	326
Корпус «А»	207	63
Корпус «Б»	9 526	9 844
Корпус «А» (в территориальных подразделениях)	16	*
Корпус «Б» (в территориальных подразделениях)	42 541	42 176
Местные государственные органы	46 089	46 090
Политические госслужащие	107	110
Корпус «А»	296	216
Корпус «Б»	45 686	45 764
Примечание: * данные отсутствуют в отчете.
Источник: (Agency for Public Service and Anti-Corruption, 2017[7]) (Agency for Public Service and Anti-Corruption, 2018[6]).

В большинстве стран ОЭСР существует система кадрового планирования, которая обеспечивает наличие кадрового потенциала, достаточного для предоставления необходимых государственных услуг. Как следует из рисунке 5.4, Казахстан принадлежит к числу стран, где упорядоченные процессы кадрового планирования отсутствуют. Кадровое планирование помогает прогнозировать ситуацию в будущем и реагировать на изменение потребностей государственной службы экономически эффективными способами (ОЭСР, 2018[5]).

Рисунок 5.4. В большинстве стран ОЭСР ведется планирование трудовых ресурсов

Ответы представителей 35 стран, состоящих в ОЭСР, и Казахстана на опрос (В.27): «Существуют ли упорядоченные процессы кадрового планирования, гарантирующие государству наличие соответствующих кадров для предоставления государственных услуг (например, имеется ли годовой план мероприятий по реализации концепции развития)?»

Примечание: Словацкая Республика: с 1 июня 2017 года вступил в силу новый закон о государственной службе, предусматривающий существенные изменения текущих методов управления кадрами. В связи с этим приведенные данные могут уже не отражать текущую ситуацию.

Источник: ОЭСР (2016a), “Survey on Strategic Human Resources Management in Central/Federal Governments of OECD Countries”, ОЭСР, Париж.

Итоги оценки эффективности управления кадрами в государственных органах Казахстана, проведенной Астанинским хабом в сфере госслужбы и Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), позволяют заключить, что с точки зрения численности государственных служащих кадровый потенциал является проблемой для государственной администрации страны. Согласно оценке, в 2015 году совокупная продолжительность сверхурочной работы государственных служащих Казахстана составляла в среднем на один час и 16 минут больше, чем предусмотрено трудовым договором, как показано в таблице ‎5.3 (ACSH, 2017[8]). Систематическая переработка может указывать на недостаток кадрового потенциала или являться признаком неэффективного кадрового планирования и управления (ACSH, 2017[8]).

Таблица 5.3. В среднем, государственные служащие в центральных органах правительства вынуждены работать сверхурочно
	Минут на сотрудника в день
Средний показатель по центральным государственным органам	76
Минимальный показатель по центральным государственным органам	7
Максимальный показатель по центральным государственным органам	158
Источник: (ACSH, 2017[8]).

Углубленные интервью с государственными служащими, проведенные Астанинским хабом в сфере госслужбы, наводят на мысль о значении эффективно организованного кадрового планирования. Как следует из ответов респондентов, переработка оказалась третьим из наиболее часто называемых факторов, снижающих мотивацию (ACSH, 2018[4]).

В силу отсутствия официальных данных о сотрудниках, занимающихся государственными закупками, численность персонала в таблице 5.4 приведена по итогам интервью с государственными служащими. В различных органах число государственных служащих, занимающихся закупками, варьируется от 1 до 12.

Таблица 5.4. Примерное число сотрудников, осуществляющих государственные закупки, в Казахстане
	Число сотрудников, занимающихся закупками
Государственные органы.
Министерство финансов	?
Министерство внутренних дел	12
Министерство по развитию	5
Министерство культуры и спорта	1
Министерство образования	3
Министерство здравоохранения	3
Подведомственная организация Минздрава по закупке лекарственных средств	4
Ведомства
Комитет по государственным закупкам	43
Комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции	40-50
Комитет внутреннего государственного аудита	*
Национальное бюро по противодействию коррупции	?
Регионы
Восточно-Казахстанская область	5
Карагандинская область	9
г. Астана	5
Другие организации:
Национальная палата предпринимателей	5
Примечание: Цифры взяты из ответов респондентов.
* сотрудников, которые занимались бы исключительно закупками, нет; закупки осуществляет бухгалтерия в дополнение к основной работе.
Источник: интервью.

Новая редакция закона «О государственных закупках» предусматривает повышение степени централизации государственных закупок и увеличение ответственности всех единых организаторов госзакупок, в том числе областных акиматов (то есть местной администрации). Если Комитет по государственным закупкам Министерства финансов стал единым организатором государственных закупок на республиканском уровне, то на региональном уровне эту функцию будут выполнять управления по закупкам в акиматах. Но так как роль акиматов возрастает, возрастает и нагрузка на сотрудников, занимающихся закупками. Безотносительно данного закона, респонденты в акиматах в своих интервью с ОЭСР упомянули, что регулярное внесение изменений в законодательство о государственных закупках увеличивает их рабочую нагрузку, поскольку вынуждает постоянно подстраивать свои методы работы к очередным изменениям.

Проведение детальной оценки потребностей государственных служащих, занимающихся закупками, помогло бы выявить те области, где кадровый потенциал в части государственных закупок необходимо наращивать. Как видно на рисунке 5.5, по сбору административной информации Казахстан заметно опережает средний показатель по странам ОЭСР. Эти данные закладывают надежную основу для дальнейшего анализа кадрового потенциала в сфере государственных закупок.

Рисунок 5.5. По сбору административной информации на центральном уровне за 2016 год Казахстан превысил средний показатель по странам ОЭСР

Примечание: Показатель сбора и доступности кадровых административных данных отражает существование записей со следующей административной информацией на центральном / федеральном уровне: численность сотрудников; уровень; должность; возраст; пол; наличие инвалидности; принадлежность к иным меньшинствам; уровень образования; профессиональный стаж; владение языками; способ оформления трудовых отношений; членство в профсоюзе; частичная занятость; иные формы работы по гибкому графику; общее число использованных дней пропуска по болезни; число использованных дней, предусмотренных для обучения; использование дополнительного отпуска; мобильность в структурах государственной службы; кадровые перестановки; выход на пенсию; увольнение по собственному желанию; увольнение. Показатель составляет от «0» (низкий уровень сбора данных на центральном уровне) до «1» (высокий уровень сбора данных на центральном уровне). Отсутствующие данные по странам оценены ориентировочно с учетом средних значений.

Словацкая Республика: с 1 июня 2017 года вступил в силу новый закон о государственной службе, предусматривающий существенные изменения текущих методов управления кадрами. В связи с этим приведенные данные могут уже не отражать текущую ситуацию

Источник: ОЭСР (2016a), “Survey on Strategic Human Resources Management in Central/Federal Governments of OECD Countries”, ОЭСР, Париж.

Для составления более точной картины сильных и слабых стороны персонала, занимающегося государственными закупками в Казахстане, желательно было бы получить дополнительные данные.

5.2.3. Сильные и слабые стороны персонала, занимающегося государственными закупками

Разработка программы по развитию потенциала или стратегии подготовки наиболее эффективна при условии учета потребностей в обучении. Первым шагом к определению областей, где требуется наращивание потенциала, может стать понимание сильных и слабых сторон персонала, занимающегося государственными закупками. Казахстан обладает возможностями для укрепления и развития потенциала госслужащих, занимающихся закупками, на центральном и региональном уровнях. Относительно большой объем административных данных, собираемых в Казахстане, позволяет тщательно проанализировать ситуацию.

Определение сильных и слабых сторон сотрудников, занимающихся закупками, может способствовать адаптации действующих мер по их подготовке и развитию потенциала к потребностям системы государственных закупок, поскольку позволяет выявить приоритетные области и второстепенные аспекты.

Характер образования государственных служащих Казахстана достаточно разнообразен, что можно считать достоинством, поскольку государственные закупки требуют разносторонних умений. Большинство госслужащих с высшим образованием изучало экономику или бизнес (37,5%) либо право (25,3%), как видно на рисунке 5.6. К другим популярным областям образования относятся технические науки и технологии (9,3%) или просвещение (7,5%). И хотя данные непосредственно о системе государственных закупок отсутствуют, в ходе интервью с персоналом, осуществляющим закупки, большинство респондентов сообщило об образовании в аналогичных областях. Наиболее часто встречались такие области, как экономика, бизнес и право. Это разнообразие может стать преимуществом, поскольку предусматривает значительное количество разнообразных моделей профессиональных умений, необходимых в сфере государственных закупок.

Рисунок 5.6. Характер образования государственных служащих Казахстана достаточно разнообразен

Примечание: В процентах от общего количества государственных служащих, имеющих высшее образование (91,8%)

Источник: (Agency for Public Service and Anti-Corruption, 2018[6])

Другим достоинством является наличие административных данных. Как видно на рисунке 5.5, по сбору административной информации на центральном уровне Казахстан заметно опережает средний показатель по странам ОЭСР. Эти данные могут послужить основой для разработки планов подготовки и оценки потребностей в наращивании кадрового потенциала (ОЭСР, 2018[5]). Судя по имеющейся в свободном доступе информации, административные данные не в полной мере используются для разработки программ повышения квалификации, развития потенциала или кадрового планирования.

В то же время существует ряд недостатков, которые вполне возможно исправить. В части, касающейся образования, определенной схемы построения карьеры в системе государственных закупок не прослеживается. Обязанности, связанные с госзакупками, не считаются отдельной профессией, а в вузах Казахстана не существует специализированных программ обучения.

Другой недостаток заключается в отсутствии меритократического принципа при продвижении по службе по субъективным оценкам госслужащих, причем за последние годы субъективная оценка ситуации изменилась к худшему. Результаты оценки эффективности управления кадрами в государственных органах Казахстана, проведенной Астанинским хабом в сфере госслужбы и ПРООН, показывают отрицательную динамику продвижения государственных служащих по карьерной лестнице (ACSH, 2017[8]). Если в 2012 году показатель карьерного роста составлял 69%, то к 2015 году снизился до 38% (ACSH, 2017[8]). Кроме того, многие государственные служащие в ходе опроса Астанинского хаба упомянули, что, по их ощущениям, продвижение по службе не основывается на личных заслугах, достижениях и способностях. Респонденты подчеркнули, что для поддержания долгосрочной мотивации и обеспечения притока способных молодых специалистов в государственный сектор важно проводить серьезную оценку эффективности работы сотрудников и открыто распространять информацию о ее результатах (ACSH, 2018[4]).

Согласно информации от заинтересованных сторон, на государственной службе мало специалистов по закупкам, обладающих надлежащим уровнем технической грамотности. По словам поставщиков, им доводилось находить в конкурсной документации ошибки, которые можно истолковать как следствие недостатка познаний в области техники. В пользу такого предположения говорит и значительное количество закупочных процедур, при которых в документацию вносятся исправления по причине получения замечаний от потенциальных поставщиков. Как сообщают представители заинтересованных сторон, при подготовке спецификаций организаторы государственных закупок полагаются на сторонних экспертов.

Помимо этого, государственные служащие в целом и служащие, занимающиеся государственными закупками, в частности называют сверхурочную работу фактором, снижающим мотивацию. И наконец, респонденты из числа госслужащих выразили сожаление, что возможностей для обучения недостаточно или же они не в полной мере соответствуют потребностям в обучении (ACSH, 2018[4]).

Определение сильных и слабых сторон способно помочь в разработке специальных мер по укреплению и развитию потенциала. К примеру, Казахстан мог бы подготовить анализ дефицита специалистов и анализ соответствующих потребностей в обучении. Результаты анализа можно использовать в разработке и реализации стратегий профессионализации, предусматривающих ряд соответствующих мер, для персонала организаторов государственных закупок и специалистов по закупкам.

5.2.4. Расширение круга мер по подготовке персонала и развитию потенциала

Специалистам по государственным закупкам, от которых требуется наличие междисциплинарных умений и знаний, насущно необходима соответствующая подготовка. Государственные служащие Казахстана в обязательном порядке проходят регулярное обучение. Подготовкой сотрудников организаторов государственных закупок ведает Министерство финансов, а точнее, подчиненное ему АО «Центр электронной коммерции». Как правило, в программу подготовки входит изучение положений законодательства, а также практическое обучение пользованию системой электронных закупок. Однако при этом государственные служащие не чувствуют себя достаточно хорошо подготовленными к тому, чтобы выполнять задачи, связанные с госзакупками. Объем годовых учебных мероприятий, организуемых «Центром электронной коммерции», представляется весьма скромным по сравнению с потенциальными потребностями (23 194 органа и организации, проводящих закупки) (ОЭСР, 2017[9]).

Государственные служащие корпуса «Б» проходят повышение квалификации не реже одного раза в три года. Если результаты деятельности государственного служащего оцениваются как неудовлетворительные, его обязывают пройти дополнительное обучение. В среднем, государственные служащие посещают от одного до трех тренингов в год (ОЭСР, 2018[5]). Министерством финансов утверждены Правила переподготовки и повышения квалификации работников, осуществляющих свою деятельность в сфере государственных закупок (приказом министра финансов Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года № 697)3. В них содержатся следующие положения:

• Переподготовка и повышение квалификации работников, осуществляющих свою деятельность в сфере государственных закупок, проводится организациями образования

• Организации образования разрабатывают и утверждают учебные программы по переподготовке и повышению квалификации специалистов

• Учебные программы в обязательном порядке содержат следующие темы семинаров:

  • Разработка и утверждение конкурсной документации, технической спецификации и иных документов, формируемых в процессе проведения государственных закупок

  • Практический курс по рассмотрению обращений юридических и физических лиц по разъяснению норм законодательства в сфере государственных закупок

  • Практический курс по изучению основных аспектов аудита соответствия соблюдения законодательства в сфере государственных закупок

• Не менее 50 % от общего количества часов учебной программы составляет изучение практики организации и проведения государственных закупок с привлечением практических работников из числа сотрудников заказчиков, ответственных за выполнение процедур организации и проведения государственных закупок, а также сотрудников государственных органов, осуществляющих контроль за вышеуказанными процедурами

• Организации образования привлекают к преподавательской деятельности специалистов государственных органов, организаций образования и физических лиц, имеющих опыт работы в сфере государственных закупок не менее двух лет

Правила распространяются на государственные органы, учреждения и ведомства, а равно и на другие организации, доля государственного участия в которых составляет от 50%. Данным положениям недостает конкретики по ряду аспектов. К примеру, в них не указано, какие именно организации могут считаться «организациями образования» и каково определение «специалиста». Дополнительные уточнения в рамках стратегии обучения способствовали бы соблюдению духа закона, а не только его буквы.

В правилах подробно говорится об обучении, в том числе о том, какие организации его проводят, о темах, которые должны входить в учебную программу, и о преподавателях. Примером сотрудничества в области разработки учебной программы может послужить Великобритания, о передовом опыте которой подробнее рассказано в блоке 5.3. Для того чтобы обеспечить учет точек зрения различных заинтересованных сторон, участвующих в процессе закупок, в обучении специалистов по закупкам, британская государственная служба проводит совещания представителей различных ведомств в неформальной обстановке.

Блок 5.3. Разработка программ обучения в рамках развития и укрепления кадрового потенциала в системе государственных закупок Великобритании

В рамках реформирования государственной службы госслужащим предлагается вступить в одно из 25 неформальных профессиональных объединений, одно из которых относится к государственным закупкам. Объединения возглавляют высшие руководители соответствующих направлений деятельности. По данным с сайта британской государственной службы, основные приоритеты объединения специалистов по государственным закупкам включают в себя следующее:

• увеличение объема закупок, управляемых централизованно

• рациональная экономия посредством системы корпоративной социальной ответственности

• эффективность (особенно процессов и процедур)

• доступность для МСП

• повышение профессионализма

• технологии, упрощающие проведение закупок

Объединение уполномочено участвовать в разработке учебной программы в области государственных закупок, предназначенной для повышения профессионального уровня сотрудников, осуществляющих закупки, во всех органах правительства. Разработка учебной программы ведется поэтапно и корректируется с учетом изменения потребностей в обучении. Возможности профессионального обучения предоставляются как в рамках официальной системы подготовки сотрудников Королевской коммерческой службы, так и в виде неформального обучения на рабочем месте, наставничества или индивидуального обучения. .

Источник: сайт британской государственной службы, раздел по вопросам профессиональной подготовки и развития: www.gov.uk/training-anddevelopment-opportunities-in-the-the-civil-service и www.gov.uk/government/organisations/civilservice-procurement-profession/about (по состоянию на 1 февраля 2016 года).

Согласно оценке эффективности управления кадрами в государственных органах Казахстана, проведенной Астанинским хабом в сфере госслужбы, начиная с 2010 года число специалистов по закупкам, посещающих учебные мероприятия, возросло (ACSH, 2017[8]). Это относится к государственным служащим как на местном, так и на республиканском уровне (см. рисунок ‎5.7).

Рисунок 5.7. Посещение учебных мероприятий на региональном и центральном уровнях

Примечание: охват государственных служащих семинарами по профессиональному развитию, в % от общей численности; синим цветом показано посещение учебных мероприятий на местном уровне, а красным – на республиканском.

Источник: (ACSH, 2017[8]).

Обучение государственных служащих обычно осуществляется в главном учреждении профильного образования – Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан (АГУ), включая ее территориальные подразделения. Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан была создана в 2005 году путем слияния трех государственных учебных заведений – Академии государственной службы, Судебной академии при Верховном суде Республики Казахстан и Дипломатической академии Евразийского национального университета имени Л.Н. Гумилева (Suleimenova, 2016[10]). Кроме того, были созданы региональные центры обучения государственных служащих (РЦО) для переподготовки и повышения квалификации кадров в регионах (Suleimenova, 2016[10]). В числе других организаций, предоставляющих государственным служащим услуги дополнительного обучения, можно назвать Назарбаев Университет и Астанинский хаб в сфере госслужбы или зарубежные учебные заведения. К тому же для государственных служащих со стажем более двух лет предусмотрена специальная квота на получение стипендии «Болашак», которая дает возможность поступить в лучшие зарубежные университеты (ОЭСР, 2018[5]).

В настоящее время подготовка ориентирована главным образом на вопросы соблюдения законодательства. По-видимому, в основе этого лежит идея, что специалисты по закупкам в своей работе должны руководствоваться законом. Однако, учитывая растущую сложность работы в сфере государственных закупок, работникам данной сферы требуется обучение, которое позволит им выйти за рамки сугубо управленческих задач. Министерство финансов (то есть подведомственный ему «Центр электронной коммерции») предлагает услугу практического обучения, относящуюся к платформе электронных закупок: специалистов по закупкам обучают пользоваться электронной системой. Желательно было бы распространить такой подход к обучению и на другие аспекты государственных закупок.

Несколько служащих, занимающихся закупками, из акиматов разных областей сообщили ОЭСР в ходе интервью, что обучения, которое организуется Министерством финансов, недостаточно, чтобы достичь должного профессионального уровня для осуществления государственных закупок. Другие упомянули, что, помимо областных семинаров, проходящих один или два раза в год, они нанимают консалтинговые компании для проведения семинаров. Однако дополнительные семинары означают для акиматов немалые расходы. Кроме того, респонденты критиковали семинары из-за того, что они посвящены главным образом электронным государственным закупкам и вопросам законодательства.

Еще один аспект, затронутый в интервью со специалистами по закупкам, касается нагрузки на государственных служащих, создаваемой регулярно проводимым тестированием. По мере признания государственных закупок стратегической функцией требования, предъявляемые к работникам данной сферы, постоянно растут. Для того чтобы государственные служащие могли осуществлять госзакупки именно как стратегическую функцию, концепции оценки и обучения следует пересмотреть, сместив акценты с соблюдения требований законодательства на практическую деятельность и поощрение индивидуальной ответственности. Особая сложность государственных закупок состоит в том, что государственные служащие, выполняющие эту задачу, должны обладать знаниями и умениями из области различных дисциплин, как подчеркивается в рекомендациях Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок (см. Блок ‎5.4)

Блок 5.4. Рекомендации Совета по вопросам государственных закупок: кадровый потенциал

Принцип №9. Развивать кадровый потенциал в части государственных закупок, включая способности и компетенции, связанные с обеспечением оптимального соотношения цены и качества

i) Обеспечивать соответствие должностных лиц высоким профессиональным стандартам в части теоретической подготовки, практической деятельности и соблюдения этических стандартов посредством использования специфического и регулярно обновляемого инструментария, например, за счет наличия достаточного числа сотрудников с соответствующим уровнем подготовки, признания проведения государственных закупок самостоятельной профессиональной специальностью, проведения аттестаций и тренингов сотрудников, создания системы профессиональных этических стандартов для государственных должностных лиц, занимающихся государственными закупками, и наличия подразделения или группы по анализу информации о государственных закупках и мониторингу системы государственных закупок.

ii) Обеспечивать наличие привлекательных, конкурентныхи основанных на заслугах возможностей продвижения по службе для занимающихся государственными закупками государственных должностных лиц посредством обеспечения четких и ясных способов их карьерного роста, защиты от политического вмешательства в процесс государственных закупок и пропаганды примеров национальной и международной передовой практики в части карьерного роста для совершенствования качества работы указанных специалистов.

iii) Развитие основанных на сотрудничестве с научно-образовательными учреждениями (такими, как университеты, научно-исследовательские или научно-практические центры) подходов к совершенствованию умений и навыков, а также компетенций занятых в сфере государственных закупок сотрудников. Опыт практической работы, а также преподавания соответствующих дисциплин в указанных центрах следует использовать как ценный инструментарий, способствующий развитию знаний о государственных закупках и поддержке канала обратной связи между теорией и практикой, что должно способствовать развитию инноваций в системе государственных закупок.

Источник: (ОЭСР, 2015[11]).

На политическом уровне развитие кадрового потенциала государственной службы определяется едиными стратегиями.

5.3. Профессионализация государственных закупок как средство достижения стратегических целей посредством системы госзакупок

5.3.1. Внедрение стратегий и планов действий в сфере государственных закупок

В Казахстане, как и в большинстве стран, состоящих в ОЭСР, разрабатывается стратегическая документация по различным вопросам, предусматривающая концепцию долгосрочного развития государственной службы (см. рисунок ‎5.8) (ОЭСР, 2018[5]). Но если укрепление и развитие потенциала государственной службы часто называют приоритетной задачей, то элементы, непосредственно посвященные развитию системы государственных закупок, пока отсутствуют.

Рисунок 5.8. Документы, определяющие стратегическую политику в Казахстане

Источник: (ОЭСР, 2018[5]).

Послание президента, в котором говорилось о стратегии «Казахстан-2050», явственно указывает на то внимание, которое правительство уделяет вопросам развития потенциала госслужбы. В стратегии говорится: «Отныне государственный служащий должен продвигаться по карьерной лестнице поэтапно, переходя от одной ступени в иерархии власти к другой, совершенствуя свои навыки и повышая свой профессиональный уровень» (N. Nazarbayev, 2012[12]). «Профессиональный государственный аппарат» упоминается в различных стратегиях как один из первостепенных факторов дальнейшего укрепления государственности и развития казахстанской демократии.

Стратегия «Казахстан-2050», объявленная в 2012 году, представляет собой политический курс Республики Казахстан. В ней сказано, что эффективность государственной службы – ключевое условие успешной реализации стратегии (N. Nazarbayev, 2012[12]). После своего переизбрания в 2015 году президент подготовил еще одну стратегию, предусматривающую 100 конкретных шагов, под названием «План нации». Предполагается, что план будет направлять реализацию стратегии «Казахстан-2050», призванной усилить и объединить нацию. В свете реформирования государственной службы примечательно, что вопросам ее профессионализации посвящены первые 15 шагов, перечисленных в «Плане нации» (Kazakhstan Institute for Strategic Studies under the President of the Republic of Kazakhstan, n.d.[13]).

И наконец, Министерство финансов Республики Казахстан опубликовало стратегический план на период 2017-2021 годов. В плане упоминаются государственные закупки, однако недостает стратегических элементов. Раздел стратегического плана о государственных закупках содержит информацию о законе «О государственных закупках» и о новшествах вследствие недавних изменений к нему (Министра финансов Республики Казахстан, 2017[14]). Во вступительной части плана описывается общее видение пути Казахстана к вхождению в число 30 самых развитых государств мира. В то же время там отсутствует конкретная программа действий, охватывающая различные области, в том числе государственные закупки (Министра финансов Республики Казахстан, 2017[14]).

Для того чтобы рассмотреть систему государственных закупок сквозь призму общих стратегических целей, необходимо сделать следующий шаг, и в частности учесть, что ключом к овладению преимуществами стратегического аспекта госзакупок является кадровый потенциал. Во многих странах применяется специальная стратегия развития потенциала в сфере государственных закупок, непосредственно ориентированная на реализацию целей, поставленных в рамках государственной политики и стратегий.

Чтобы сделать эти стратегии доступными для непосредственных участников системы, общую стратегию рекомендуется дополнить отдельным документом, содержащим конкретные руководящие принципы. Примером таких конкретных руководящих принципов могут послужить разработанные в Ирландии. Как подробнее показано в блоке 5.5, такие принципы способствуют внедрению передового опыта и помогают специалистам в последовательном применении правил государственных закупок.

Блок 5.5. Разработка руководящих принципов государственных закупок в Ирландии

Одной из первоочередных задач создания Управления государственных закупок в Ирландии было повышение профессионального уровня сотрудников, занимающихся закупками. Ирландское государство ежегодно тратит на закупку товаров и услуг порядка 8,5 млрд. евро. В свете этого, скоординированная и эффективная работа государственной службы является насущной необходимостью. Система государственных закупок – основная составляющая проводимой правительством реформы госслужбы.

В настоящее время Управление завершает работу над руководящими принципами государственных закупок товаров и услуг низкой и высокой стоимости способом конкурса. Принципы будут опубликованы с возможностью внесения дальнейших изменений. Это означает, что документ будет доступен в электронной форме. В нем будут ссылки на соответствующую информацию, программные документы и формы.

Целью руководящих принципов является создание условий для внедрения передового опыта и последовательного применения правил государственных закупок при приобретении товаров и услуг. Документ написан простым и доступным языком, что обеспечивает четкость изложения правил, и является частью Рамочной концепции национальной политики Управления в сфере государственных закупок, которая включают в себя следующие составляющие:

• законодательство (директивы, нормативные акты);

• государственная политика (циркуляры и пр.);

• общие рекомендации;

• методология управления капитальными работами;

• подробные технические регламенты, формы документов и пояснительные записки, составляемые время от времени.

Источник: информация предоставлена Управлением государственных закупок (Office of Government Procurement).

С точки зрения развития кадрового потенциала подготовка специалистов по государственным закупкам и развитие их профессиональных умений – лишь одна сторона медали. Другой необходимой составляющей является привлечение в систему специалистов высокой квалификации.

5.3.2. Привлечение специалистов высокой квалификации

Для того чтобы привлечь квалифицированных специалистов в систему государственных закупок, им надо предложить привлекательные карьерные перспективы. А созданию карьерных перспектив и пробуждению интереса специалистов может способствовать признание государственных закупок отдельной профессией. В настоящее время государственные закупки в Казахстане таковой не считаются. Как видно на рисунке 5.9, в трети стран ОЭСР госзакупки уже являются профессией.

Рисунок 5.9. Треть стран, состоящих в ОЭСР, признает закупки профессией

Источник: OECD Survey on the Implementation of the 2015 OECD Recommendations on Public Procurement, ОЭСР, 2018 год.

На рисунке 5.9 видно, что во многих странах ОЭСР, как и в Казахстане, государственные закупки не признаны самостоятельной профессией и потому рассматриваются как управленческая функция, а не стратегическая. Признание государственных закупок стратегической функцией открывает ряд новых возможностей. В части развития кадрового потенциала это предусматривает разработку определенной должностной инструкции, системы квалификаций, иерархии и прочих аспектов, присущих любой профессии. Сейчас, как упоминалось в подразделе 5.2.3, государственные служащие, занимающиеся закупками, имеют самое разное образование. Наличие четкой системы компетенций и умений, необходимых в сфере государственных закупок, может способствовать привлечению работников и развитию кадрового потенциала, а также сделать профессию более престижной.

Для того чтобы карьера в системе государственных закупок выглядела престижной, необходимо также предусмотреть меритократический принцип продвижения по службе. Как следует из подраздела 5.2.3, госслужащие не считают, что продвижение по службе действительно основывается на личных заслугах, достижениях и способностях (ACSH, 2018[4]). Углубленные интервью с государственными служащими, проведенные Астанинским хабом в сфере госслужбы, показали, что недостаток социальных благ и перспектив карьерного роста – два наиболее серьезных препятствия, снижающих мотивацию госслужащих в Казахстане (ACSH, 2018[4]). Для восстановления доверия работников в основе назначения на должности и продвижения по службе должны лежать конкурсный отбор и учет показателей эффективности работы. А для того, чтобы обеспечить сопоставимость таких показателей, следует рассмотреть возможность регулярного и последовательного проведения процедур оценки эффективности. Кроме того, необходимо разработать стимулы карьерного продвижения, которые мотивировали бы специалистов работать в системе государственных закупок и совершенствоваться в своем деле. Продвижение может осуществляться в рамках вертикальной и горизонтальной мобильности кадров.

В отношении оплаты труда государственных служащих в Казахстане существует единая государственная политика, а системы оплаты в различных органах республиканского правительства во многом сопоставимы (ОЭСР, 2018[5]). Как упоминалось выше, недостаток социальных благ, наряду с ограниченными перспективами карьерного роста, это наиболее значимые факторы, отрицательно влияющие на мотивацию государственных служащих (ACSH, 2018[4]). Респонденты опроса выразили сожаление, что заработная плата не соответствует нагрузке, степени ответственности и налагаемым ограничениям (ACSH, 2018[4]). Для того чтобы мотивировать государственных служащих, необходимо обеспечить им адекватную оплату труда и прозрачную систему оплаты. И наконец, надо разработать стимулы карьерного продвижения.

Результаты опроса свидетельствуют о том, что, помимо зарплат и карьерного роста, существуют и другие факторы, усиливающие мотивацию. На мотивацию государственных служащих влияют как первичные, так и вторичные социальные блага. Более благоприятные условия труда и более индивидуализированные системы подготовки и оценки эффективности считаются потенциальными факторами роста эффективности работы. Государственной службе Казахстана присуща иерархическая структура, и в настоящее время она испытывает давление вследствие внутренних и внешних реформ государственного сектора (ACSH, 2018[4]). Лишь некоторые из функций по управлению человеческими ресурсами делегированы отраслевым министерствам, что ниже среднего показателя по странам ОЭСР (ОЭСР, 2018[5]). Делегирование большего количества функций УЧР отраслевым министерствам может обеспечить большую индивидуализацию подхода.

Сертификация знаний и умений сотрудников, занимающихся государственными закупками, может стать эффективным способом повышения их профессионального уровня. АО «Фонд национального благосостояния “Самрук-Казына”», имеющий собственную электронную систему государственных закупок, работает над внедрением системы сертификации (см. главу 6). Правилами подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих (утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 марта 2018 года №125) для государственных служащих корпуса «Б» (составляющих, как уже говорилось выше, подавляющее большинство) предусмотрено прохождение повышения квалификации не реже одного раза в три года. Повышение квалификации проводится по направлению, соответствующему функциональным обязанностям государственного служащего, и составляет от 8 до 80 академических часов. Введение сертификации знаний и умений могло бы гарантировать наличие надлежащей профессиональной компетентности. К примеру, в США была внедрена система сертификации специалистов по государственным закупкам (см. Блок ‎5.6).

Блок 5.6. Профессиональная сертификация специалистов по закупкам в США

Американское общество закупок (APS) представляет собой профессиональное объединение заказчиков и менеджеров по закупкам. Общество стало первой организацией, внедрившей систему сертификации заказчиков и специалистов по закупкам, которая получила признание на федеральном уровне. Предлагаются три различные программы сертификации:

1. 1. программа «Сертифицированный специалист по закупкам» предназначается специалистам, продемонстрировавшим свои умения успешно внедрять усовершенствования в методы организации закупок и сети снабжения в рамках разработки бизнес-решения для организации;

2. 2. программа «Сертифицированный менеджер по закупкам» адресована лицам с опытом управленческой работы, занимающим руководящие должности;

3. 3. программа «Сертифицированный консультант по закупкам» – для сертифицированных специалистов по закупкам, которые консультируют или обучают посторонних лиц (то есть не принадлежащих к организации, которая является работодателем данного специалиста).

Источник: ОЭСР (2013[15]), Public Procurement Review of the State's Employees' Social Security and Social Services Institute in Mexico, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264197305-en.

Кроме того, сертификация должна, не ограничиваясь простой проверкой на знание законодательства, включать в себя составляющие более практического характера, обучение на рабочем месте и непрерывное повышение квалификации. Как свидетельствует пример Великобритании, описанный в блоке 5.7, укрепление авторитета специалистов по государственным закупкам может способствовать повышению стандартов и стимулировать развитие кадрового потенциала.

Блок 5.7. Сообщество профессионалов в сфере закупок Великобритании

Правительственная служба закупок (GPS) разработала стратегию “Build the Procurement Profession in Government” («Формирование профессиональных служб государственных закупок в органах правительства»). GPS не осуществляет сертификацию специалистов по закупкам, однако намеревается создать «сообщество профессионалов в сфере закупок» на основе ключевых компетенций, а именно: понимания экономических факторов, таких как прибыль, маржа, пайщики, стоимостные модели, сумма затрат на приобретение и затраты за весь срок службы, наряду со знанием и пониманием законодательства о закупках и договорного права.

Специалистов по закупкам побуждают стремиться к непрерывному профессиональному развитию. Участие в проекте GPS помогает усилить роль и значение государственных закупок как профессии, а также открывает заманчивые карьерные перспективы; способствует укреплению кадрового потенциала и повышению стандартов за счет систем отбора и формирования систем компетенций; содействует повышению квалификации кадров.

Источник: (ОЭСР, 2013[15]), Public Procurement Review of the State's Employees' Social Security and Social Services Institute in Mexico, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264197305-en.

5.3.3. Формирование концепции профессионализации системы государственных закупок

Дальнейшее развитие кадрового потенциала государственной службы требует удовлетворения потребностей в соответствующем обучении. А это возможно лишь при наличии единого для всех понимания сущности государственных закупок как профессии и набора компетенций, необходимых для осуществления стратегической функции.

В Казахстане существует модель компетенций для государственных служащих корпуса «А». Модель служит для составления профилей профессиональной квалификации для определенных групп государственных служащих. В большинстве стран ОЭСР на центральном уровне разработан профиль профессиональной квалификации для государственных должностных лиц высшего звена (см. рисунок ‎5.10), что потенциально упрощает перемещение госслужащих высшего звена между различными органами правительства (ОЭСР, 2018[5]).

Рисунок 5.10. В большинстве стран ОЭСР на центральном уровне разработан профиль профессиональной квалификации для служащих высшего звена

Примечание: Словацкая Республика: с 1 июня 2017 года вступил в силу новый закон о государственной службе, предусматривающий существенные изменения текущих методов управления кадрами. В связи с этим приведенные данные могут уже не отражать текущую ситуацию.

Источник: ОЭСР (2016a), “Survey on Strategic Human Resources Management in Central/Federal Governments of OECD Countries”, ОЭСР, Париж.

Для превращения государственных закупок в признанную профессию желательно разработать стратегию по развитию кадрового потенциала и в ее рамках свести в единую систему знания и умения, необходимые тем, кто осуществляет государственные закупки. В основу подобной стратегии и руководящих принципов могли бы лечь результаты анализа дефицита специалистов, что позволит работать над устранением текущих недостатков кадровой ситуации в сфере государственных закупок.

Другим эффективным способом систематизации знаний и умений в сфере государственных закупок и установления стандартов для персонала, выполняющего эту задачу, является модель компетенций. В качестве примера можно рассмотреть шотландскую модель компетенций в системе государственных закупок (см. Блок ‎5.8), где показаны виды компетенций, которые можно учесть при разработке модели. Шотландская модель включает в себя тринадцать компетенций, необходимых тем, кто осуществляет государственные закупки. Это помогает лучше понять ожидания сотрудников, работающих в системе госзакупок, а также определить, кому из них требуется обучение и дальнейшее профессиональное развитие (Scottish Government, n.d.[16]).

Блок 5.8. Модель компетенций в сфере государственных закупок в Шотландии

Модель компетенций в сфере государственных закупок, применяемая правительством Шотландии, устанавливает уровни профессиональных умений и компетенций, необходимые персоналу, который участвует в процессе закупок. Она разрабатывалась при участии междисциплинарной группы специалистов в целях реализации рекомендаций, выдвинутых в рамках обзора системы государственных закупок в Шотландии (2006 год) и непосредственно касающихся вопроса кадров и профессиональных умений. Модель призвана дополнить средства личностного развития, существующие в организациях, но не заменить их.

Модель выделяет тринадцать ключевых компетенций, необходимых кандидатам:

1. 1. Процесс закупок: уровень знаний и понимания методов поиска поставщиков и проведения торгов, достаточный для выполнения должностных обязанностей.

2. 2. Переговоры: умение вести переговоры в рамках должностных обязанностей.

3. 3. Разработка стратегий и анализ рынка: наличие навыков разработки стратегий и анализа рынка, необходимых для выполнения должностных обязанностей.

4. 4. Финансы: знание и понимание финансовых вопросов, необходимые для выполнения должностных обязанностей, в том числе оценка финансового положения поставщиков, расчет общей стоимости и знание моделей обеспечения нормативно-правового соответствия, существующих в сфере государственного управления финансами и государственных закупок.

5. 5. Право: понимание законодательной базы государственных закупок, достаточное для выполнения должностных обязанностей.

6. 6. Ориентированность на результат: понимание влияния личных и коллективных целей на успех организации в целом, неуклонная демонстрация ответственного отношения к достижению таких целей.

7. 7. Системы: знание и понимание систем и процессов, применяемых при закупке товаров и услуг. В зависимости от конкретных систем могут быть определены конкретные компетенции в данной области.

8. 8. Товарно-материальные запасы, логистика и вопросы снабжения: знание и понимание методов управления запасами, необходимые для выполнения должностных обязанностей. Компетенция включает в себя вопросы инвентаризации, логистики, управления складским хозяйством и так далее. Требования к знанию и пониманию методов управления снабжением не ограничены организациями, хранящими запасы, и играют не менее важную роль.

9. 9. Организационные вопросы: ясное понимание должностных обязанностей и функций, организации процесса закупок и того, какие подразделения за него ответственны.

10. 10. Умение управлять собой: способность при необходимости быстро и гибко реагировать, поддерживать других, при этом стремясь к наиболее рациональному использованию умений и знаний в соответствии с организационными требованиями.

11. 11. Лидерские качества: содействие в достижении коллективных целей путем оказания поддержки, поощрения и дачи четких указаний по мере необходимости.

12. 12. Информационное взаимодействие: открытый обмен относящейся к делу информацией, эффективная и своевременная ее передача с применением разнообразных средств.

13. 13. Управление взаимоотношениями: определение типов, к которым принадлежат заказчики и партнеры, формирование стратегии управления взаимоотношениями.

Источник: ОЭСР (2013[15]), Public Procurement Review of the State's Employees' Social Security and Social Services Institute in Mexico, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264197305-en.

Разработке новых инициатив по повышению профессионализма и укреплению потенциала госслужащих, занимающихся закупками, может способствовать ознакомление с рядом мер, реализованных в Новой Зеландии. Некоторые из них расширяют стандартный круг обязанностей специалиста по государственным закупкам, вводя закупщиков в состав проектных групп и проводя сопоставительный анализ деятельности сотрудников, осуществляющих государственные закупки, и закупщиков из частного сектора (подробнее см. Блок ‎5.9).

Блок 5.9. Основные инициативы по повышению профессионализма и укреплению потенциала государственных служащих, занимающихся закупками, в Новой Зеландии

Основные инициативы, введенные в Новой Зеландии с целью повышения профессионализма и укрепления потенциала государственных служащих, занимающихся закупками:

• Разработка модели для оценки потенциала сотрудников, занимающихся закупками, в государственных ведомствах.

• Оценка потенциала сотрудников ведомства, занимающихся закупками, на местах и составление планов мероприятий по развитию.

• Организация самостоятельной оценки в ведомствах, где не проводится оценка на местах, с применением методов, предусмотренных моделью оценки потенциала в системе госзакупок.

• Разработка стандартных требований к профессиональным компетенциям сотрудников, осуществляющих закупки, и внедрение этих требований в государственных ведомствах.

• Сопоставительный анализ основных показателей эффективности работы ведомств и субъектов частного сектора.

• Увеличение числа квалифицированных и компетентных специалистов по закупкам, принимаемых на работу в государственные ведомства, с целью восполнения дефицита специалистов.

• Приведение зарплат сотрудников, осуществляющих государственные закупки, в соответствие с рыночными нормами.

• Заключение договоров с государственными ведомствами о выделении ресурсов на реформирование работы служб закупок.

• Выявление возможностей осуществления государственных закупок через объединенные центры обслуживания.

• Включение специалистов по закупкам в группы, занимающиеся реализацией проектов.

• Создание небольшой экспертной группы по стратегическим закупкам (известной также как коммерческий резерв) для оказания помощи с проектами высокого риска и высокой стоимости в различных органах правительства.

• Выделение ресурсов для поддержки проектов, осуществляемых в рамках государственно-частного партнерства.

• Определение потребностей в обучении и поиск поставщиков образовательных услуг.

• Требование к государственным ведомствам в обязательном порядке использовать предоставленные инструменты для оценки кадрового потенциала и компетенций в сфере закупок.

• Требование к государственным ведомствам в обязательном порядке организовывать обучение персонала, занимающегося закупками, с целью восполнения выявленного дефицита специалистов.

• Организация дистанционного обучения для содействия сотрудникам в получении профессиональной квалификации в области закупок.

• Определение ключевых фигур в системе закупок в государственных ведомствах с целью предоставления им возможности получить профессиональное образование вне очереди.

• Разработка и внедрение планов профессионального развития и карьерного роста для сотрудников, занимающихся закупками.

• Создание Новозеландской академии закупок.

• Стимулирование и субсидирование специалистов по государственным закупкам для получения ими официальных квалификаций в области закупок.

• Введение учебной программы по закупкам для начинающих специалистов.

• Содействие в организации временных переводов и планирования карьерного развития для специалистов по закупкам с участием различных государственных ведомств.

• Создание и поддержка работы «группы лидеров» в сфере закупок (для должностных лиц в возрасте до 35 лет) в целях формирования будущих лидеров.

• Разработка курса «О закупках простыми словами» – двухдневного вводного курса о системе закупок в государственном секторе, в том числе с возможностью дистанционного обучения.

Источник: ОЭСР (2016[17]), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Publishing, Paris.

Ознакомление с данными инициативами может способствовать развитию кадрового потенциала в сфере государственных закупок Казахстана и признанию госзакупок стратегической функцией с соответствующим практическим воплощением.

На основе приведенного выше анализа были подготовлены следующие предложения относительно возможных действий.

Рекомендованные действия

В Казахстане существуют значительные возможности для более эффективного стратегического использования системы государственных закупок. Признание возможности достижения стратегических целей посредством системы государственных закупок должно стать первым шагом к более упорядоченной интеграции дополнительных целей государственной политики, ориентированных на результаты более масштабного характера, в работу системы.

Для развития стратегического использования государственных закупок Казахстану следует стремиться к укреплению кадрового потенциала и повышению профессионального уровня в системе государственных закупок. Разработка стратегии профессионального развития персонала, занимающегося государственными закупками, поможет систематизировать меры по укреплению кадрового потенциала. Признание государственных закупок самостоятельной профессией, в свою очередь, может способствовать привлечению высококвалифицированных специалистов и приведению программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации в соответствие с фактическими рабочими задачами.

Укрепление кадрового потенциала и компетенций в системе государственных закупок

• Для того чтобы обеспечить надлежащую реализацию текущих мер по совершенствованию системы государственных закупок в Казахстане, рекомендуется наращивать потенциал всех сотрудников, так или иначе связанных с осуществлением госзакупок, то есть как занятых процедурными и методическими вопросами, так и непосредственно проводящих закупки. Это подразумевает увеличение штата, занимающегося исключительно государственными закупками (особенно в Министерстве финансов, но также и у единых организаторов и заказчиков), наряду с повышением уровня профессиональных знаний и умений таких сотрудников. Для определения необходимой численности сотрудников и профессиональных требований к ним в Казахстане можно провести подробную оценку потребностей при помощи имеющихся административных данных, а затем наращивать потенциал и компетенции соответственно итогам оценки.

Стимулирование использования системы государственных закупок для реализации стратегических целей

• Для систематизации использования госзакупок в интересах достижения дополнительных целей государственной политики Казахстану рекомендуется разработать стратегию государственных закупок, перечисляющую стратегические цели, которых правительство намеревается достичь посредством системы госзакупок. Реализации подобной стратегии должно способствовать созданное на ее основе практическое руководство для сотрудников, занимающихся государственными закупками,

• После внедрения стратегии по стратегическим закупкам следует перейти к решению проблемы чрезмерной нагрузки на казахстанских специалистов по госзакупкам. Для того чтобы учитывать в своей работе стратегические цели, надо иметь на это время, а следовательно, необходимо наращивать кадровый потенциал в сфере государственных закупок.

Расширение круга возможностей для обучения и подготовки

• В настоящее время программы подготовки государственных служащих не вполне удовлетворяют потребности, обусловленные спецификой государственных закупок. Казахстану рекомендуется разработать стратегию укрепления потенциала на основе результатов анализа потребностей, то есть дефицита специалистов. В состав такой стратегии может входить конкретный план действий, предусматривающий возможности развития тех или иных профессиональных умений в соответствии с потребностями сотрудников, осуществляющих закупки.

• Для того чтобы специалисты по госзакупкам могли соответствовать требованиям в условиях растущей сложности своей работы, концепции обучения следует пересмотреть, сместив акценты с соблюдения требований законодательства на практическую деятельность и поощрение индивидуальной ответственности. Это позволит персоналу, осуществляющему государственные закупки, активно участвовать в принятии стратегических решений по закупкам. Организаторам государственных закупок следует обратить особое внимание на повышение уровня знаний и умений своих сотрудников, ведающих закупками: те должны обладать надлежащим объемом актуальных знаний в некоторых специальных областях, связанных с разработкой и оценкой технических спецификаций в сфере, которая отвечает интересам организации.

• Для формирования высококвалифицированных трудовых ресурсов в сфере государственных закупок Казахстана необходимо привлекать специалистов высокой квалификации. А удержанию квалифицированных специалистов способствовало бы превращение государственных закупок в профессию и переход от управленческой функции к стратегической.

Литература

[4] ACSH (2018), Motivation of public servants in Kazakhstan.

[8] ACSH (2017), Assessment of human resource management performance in government bodies of Kazakhstan.

[6] Agency for Public Service and Anti-Corruption (2018), Мониторинг состояния кадров государственной службы по состоянию 2018, http://kyzmet.gov.kz/ru/pages/monitoring-sostoyaniya-kadrov-gosudarstvennoy-sluzhby-po-sostoyaniyu-na-1-yanvarya-2018-goda (accessed on 3 August 2018).

[7] Agency for Public Service and Anti-Corruption (2017), Мониторинг состояния кадров государственной службы по состоянию 2017, http://kyzmet.gov.kz/ru/pages/monitoring-sostoyaniya-kadrov-gosudarstvennoy-sluzhby-po-sostoyaniyu-na-1-yanvarya-2017-goda (accessed on 7 August 2018).

[13] Kazakhstan Institute for Strategic Studies under the President of the Republic of Kazakhstan (n.d.), National plan “100 precise steps”, http://kisi.kz/en/pages/national-plan-%E2%80%9C100-precise-steps%E2%80%9D (accessed on 12 August 2018).

[12] N. Nazarbayev (2012), Address by the President of the Republic of Kazakhstan on Strategy Kazakhstan 2050.

[1] Procura+ (2016), The Procura+ Manual: A Guide to Implementing Sustainable Procurement, ICLEI – Local Governments for Sustainability, European Secretariat, http://www.procuraplus.org/fileadmin/user_upload/Manual/Procuraplus_Manual_Third_Edition.pdf (accessed on 15 February 2018).

[16] Scottish Government (n.d.), The procurement competency framework, https://www.gov.scot/Topics/Government/Procurement/Capability/proccompfw (accessed on 12 August 2018).

[10] Suleimenova, G. (2016), “Civil Service Training in Kazakhstan: The Implementation of New Approaches”, Universal Journal of Educational Research, Vol. 4/10, pp. 2359-2366, https://doi.org/10.13189/ujer.2016.041014.

[14] Министра финансов Республики Казахстан (2017), “Стратегический план Министерства финансов Республики Казахстан на 2017 – 2021 годы”.

[5] ОЭСР (2018), Benchmarking Civil Service Reform in Kazakhstan, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/9789264288096-en.pdf?expires=1530715822&id=id&accname=ocid84004878&checksum=3BC08CAF2E85B7F9070DD8D56A9F5069 (accessed on 4 July 2018).

[9] ОЭСР (2017), Anti-corruption reforms in Kazakhstan: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-Kazakhstan-Round-4-Monitoring-Report-ENG.pdf.

[3] ОЭСР (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.

[17] ОЭСР (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

[2] ОЭСР (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en.

[11] ОЭСР (2015), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/Recommendation-Public-Procurement-RU.pdf.

[15] ОЭСР (2013), Public Procurement Review of the State’s Employees’ Social Security and Social Services Institute in Mexico, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264197305-en.

Примечания

← 1. Пункты 29 и 54 статьи 39.

← 2. Статья 51.

← 3. http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1500012667