4. Gobernanza interna de la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario

La sección explica brevemente los siete Principios de mejores prácticas de la OCDE para la gobernanza de los reguladores, cuyo objetivo es mejorar el desempeño de las agencias regulatorias. Para cada principio considerado, se describen los arreglos institucionales y las prácticas de la ARTF comparados con cada principio.

    

La sección actual se basa principalmente en los Principios de mejores prácticas de la OCDE en materia de gobernanza de los reguladores (OECD, 2014[1]). El objetivo de los principios es establecer una política regulatoria efectiva que incluya una “política consistente que cubra el papel de las funciones de las agencias reguladoras con el fin de proporcionar mayor confianza respecto a que las decisiones regulatorias se toman sobre una base objetiva, imparcial y consistente, sin conflicto de intereses, sesgos o influencia inadecuada” (OECD, 2012[2]). Los siete principios son los siguientes y se describirán a detalle en esta sección:

• Claridad de la función

• Prevenir la influencia indebida y mantener la confianza

• Toma de decisiones y estructura del órgano rector para reguladores independientes

• Rendición de cuentas y transparencia

• Participación

• Financiamiento

• Evaluación del desempeño

Claridad de la función

La idea básica del principio de claridad de la función es que un regulador efectivo debe tener objetivos claros y funciones claras, integradas en un marco regulatorio completo y en otros instrumentos de política. Estas funciones serán suficientes para lograr los objetivos institucionales que dieron origen a la creación de los reguladores. La justificación principal de este principio: solo a través de objetivos y declaraciones claras una institución puede lograr los resultados y metas esperadas.

Los objetivos de estos reguladores no deben estar en conflicto o competir con las metas; de otra manera, socavan el desempeño institucional. Solo se deben sumar cuando beneficios claros sobrepasen los costos potenciales. No obstante, en una situación donde un regulador combina objetivos que compiten entre sí, se debe desarrollar un marco regulatorio y unas guías para ayudar a la institución a intercambiar dichas funciones. Por otra parte, dentro de la institución, estos objetivos deben reflejar de manera independiente funciones, metas, presupuestos, personal, etc. Por lo tanto, un regulador con múltiples propósitos enfrentaría retos importantes en la planeación y ejecución de todas sus responsabilidades y funciones.

El marco legal debe indicar los mecanismos de coordinación por medio de los cuales el regulador debe cooperar con otras instituciones, como congreso, secretarías, organismos autónomos, etc. sobre temas de responsabilidad compartida. Por otra parte, cualquier acuerdo de operación, memorándum de entendimiento o acuerdo formal debe publicarse en los sitios web de los reguladores para promover la transparencia en las funciones del regulador.

Finalmente, una separación clara de las funciones y la coordinación con las secretarías es un tema relevante. El papel de los reguladores con respecto a dar apoyo en los objetivos políticos de las secretarías puede variar a través de los países. No obstante, una práctica común es el principio de independencia de los reguladores, que limitaría la responsabilidad para brindar apoyo a las secretarías respecto a temas políticos. Sin embargo, el apoyo en temas políticos es un hecho y la participación de los reguladores en diferentes etapas de la formulación política también es deseable ya que la coordinación entre promoción y regulación reduce la incertidumbre y las expectativas erróneas sobre el papel de las entidades reguladas.

Los objetivos y las funciones de la ARTF están distribuidas en varios documentos legales. El Decreto SCT-26-01-2015, que ordena la creación de la agencia se publicó el 26 de enero de 2015 en el Diario Oficial. Este instrumento legal establece las atribuciones básicas de la ARTF y la SCT respecto a la regulación y la promoción del sector ferroviario. Por ejemplo, la SCT tiene el objetivo de planear y desarrollar la política pública de los servicios ferroviarios, así como regular su desarrollo. Por otra parte, la agencia está a cargo de varias obligaciones regulatorias.

Sin embargo, la ARTF se creó como organismo desconcentrado de la SCT hasta el 18 de agosto del 2016. Esto otorgó a la agencia capacidad técnica, operativa y administrativa. El Decreto SCT-18-08-2016 establece funciones operativas regulatorias adicionales a aquellas establecidas en el Decreto 26-01-2015. Lo anterior refuerza los ambos tipos de atribuciones de la agencia, la regulación y la promoción del sector ferroviario.

La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario se reformó en 2015 y 2016, a través de la cual se implementaron cambios al marco legal del sector ferroviario. Adicionalmente, en 2017 la ley se enmendó para incluir las atribuciones actuales de la agencia, y en 2018 se incluyeron cambios adicionales a la regulación de las tarifas. No obstante, el marco regulatorio de la agencia no está completo y todavía faltan por definirse temas operativos con más claridad. Por ejemplo, algunas atribuciones de la ARTF las realiza la Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal (DGDFM), y viceversa; y algunas atribuciones no pueden realizarse en absoluto.

La Tabla 4.1 incluye una selección de obligaciones regulatorias y no regulatorias de la ARTF de acuerdo con el marco legal. La agencia enfrenta objetivos que compiten respecto a su papel regulatorio en el sector ferroviario y en la promoción y expansión del sistema. En principio, la promoción de la industria la realiza principalmente la Secretaría de Transportes y Comunicaciones, a través de la DGDFM. Idealmente, la ARTF no debe tener ninguna actividad de promoción, ya que implica una superposición de las funciones y puede crear incentivos opuestos, debido a que las obligaciones de promoción y regulatorias pueden chocar entre sí.

Tabla 4.1. Funciones seleccionadas de la ARTF
Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario
Funciones regulatorias	Funciones no regulatorias
Definir los estándares técnicos del transporte ferroviario y la infraestructura y verificar su cumplimiento	Promover la expansión y el uso de la red ferroviaria e identificar las líneas cortas subutilizadas para llevarlas bajo el control estatal
Garantizar servicios de interconexión y determinar las tarifas de interconexión en casos donde no puedan establecerse acuerdos	Proporcionar recomendaciones sobre temas de seguridad
Determinar las tarifas y las bases regulatorias si existe una falta de competencia	Elaborar y publicar registros estadísticos e indicadores para los servicios ferroviarios
Imponer multas y sanciones debido a la falta de cumplimiento de las obligaciones establecidas en los títulos de concesión y otras regulaciones
Fuente: Adaptado de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.

Como se observa en la Tabla 4.1 la ARTF posee la tarea de promover el uso de la red ferroviaria e identificar las líneas subutilizadas. El uso de la red puede promoverse a través de funciones regulatorias, pero fomentar la expansión de la red puede implicar la entrega de incentivos, como moratorias regulatorias, que pueden ser lo opuesto a las obligaciones regulatorias. Además, la ley no establece una jerarquía de obligaciones.

Una parte fundamental del papel de una agencia regulatoria es contar con los recursos necesarios para cumplir sus funciones de manera efectiva. Cuando la ARTF se creó y se definieron sus funciones, algunas brechas en términos de estructura organizacional y marco regulatorio se dejaron sin atender, lo que es probable que socave el desempeño de la agencia. Esto incluye limitaciones para realizar inspecciones, brechas en la regulación para ejecutar obligaciones de sanciones y falta de personal suficiente.

Uno de los problemas emerge con la falta de capacidad instalada para que la ART lleve a cabo inspecciones. La ARTF tiene un programa de inspección anual que tiene como objetivo inspeccionar la totalidad de las ferroviarias con una priorización operativa tras los accidentes de años previos (el programa de 2018 estableció 909 inspecciones como meta). Sin embargo, la creación de la Agencia descentralizada no se vio acompañada de una estructura formal para hacer cumplir la ley de manera efectiva. Cuando las funciones regulatorias fueron parte de la SCT, las inspecciones y la recopilación de datos a través del país se realizaron a través de Centros de la SCT, los Centros de la SCT son los representantes locales de la SCT a lo largo de México.

La creación de la ARTF como un organismo descentralizado redujo su capacidad real de realizar inspecciones en los estados mexicanos ya que los Centros de la SCT siguen perteneciendo a la secretaría. En la actualidad, los centros de la SCT respaldan a la ARTF, sin embargo, esta coordinación no se lleva a cabo a través de acuerdos formales. Esta falta de formalización puede crear tensiones en la efectividad del proceso de inspección para satisfacer los estándares de la agencia.

Otro problema tiene que ver con las sanciones y las multas. En la actualidad, la ARTF no cuenta con guías específicas sobre la imposición de multas y sanciones, lo que dificulta más sancionar de manera efectiva a partes reguladas.

El tema final se relaciona a la provisión del personal suficiente. Durante la elaboración de esta revisión, la ARTF no contó con personal suficiente para cumplir sus obligaciones, al momento contaba con 18 funcionarios en total. Una de las causas de esta situación es que la DGDFM aún no ha transferido al personal restante con facultades regulatorias a la agencia, 49 funcionarios. Debido a estas circunstancias, hubo una superposición de funciones, de personal y de los papeles entre el personal de ambas agencias. Vale la pena mencionar que la transferencia del personal sigue un procedimiento administrativo que va más allá del alcance de la SCT e incluye la participación de la Secretaría de Finanzas (SHCP) y la Secretaría de la Función Pública (SFP).

Prevenir la influencia indebida y mantener la confianza

La noción del principio es que los reguladores necesitan infundir confianza entre los actores interesados y las instituciones. Con el fin de construir esta confianza, se debe mantener una comunicación cercana con las entidades regulatorias y otras partes; al mismo tiempo, el regulador debe evitar la influencia indebida que puede conducir a la captura regulatoria.

El trabajo de los reguladores debe fundamentarse en la objetividad y la imparcialidad. Por consiguiente, si existe una situación en la que el alcance del regulador cubra compañías gubernamentales y no gubernamentales, se requiere una neutralidad competitiva para evitar la falta de confianza y para reducir el riesgo de influencia indebida de las compañías públicas.

La independencia formal y de la situación puede promover objetividad e imparcialidad. Los estatutos legales pueden otorgar independencia legal de los reguladores mientras que la independencia puede emerger de la fortaleza institucional o de la implementación de mejores prácticas. Ambos esquemas enfrentan ventajas y desafíos. La elección entre las dos depende de varias condiciones, por ejemplo, la necesidad de demostrar independencia, la dinámica de la política a nivel nacional, la Fortaleza institucional del país, etc.

La influencia indebida puede emerger de cualquier institución gubernamental (las secretarías, el congreso, el ejecutivo, los organismos autónomos, el poder judicial, etc.), de las entidades reguladas o del público. El regulador debe interactuar con estas partes para implementar el proceso regulatorio, coordinarse respecto a problemas de responsabilidades compartidas, consultar sobre proyectos regulatorios y recibir retroalimentación sobre la estrategia y los instrumentos que aplica. No obstante, dentro de esta interacción, el regulador debe perseguir el objetivo institucional en el corto y largo plazo, evitando la influencia indebida.

De hecho, evitar la captura regulatoria y mantener la confianza garantiza que los reguladores persigan sus objetivos políticos subyacentes. Existen varias prácticas, que contribuyen a reducir el riesgo de captura regulatoria y, por lo tanto, generan confianza. Por ejemplo, la restricción de pasar del empleo público al privado para los funcionarios que trabajan en compañías reguladas después de ciertos periodos; la comunicación transparente entre los reguladores y los actores interesados; una agenda definida y canales de comunicación oficiales; el grado de independencia formal y legal; la implementación de la evaluación del impacto regulatorio (RIA) y el proceso de consulta para la producción regulatoria; el proceso de selección y los términos de los miembros del consejo, etc. Principios como el órgano rector del regulador, el grado de independencia, el esquema de recaudación de fondos, las obligaciones de rendición de cuentas y la evaluación del desempeño, también ayudan a limitar el riesgo de captura regulatoria.

Los reguladores pueden variar desde organismos ministeriales a autónomos. Los desafíos relacionados a la influencia indebida y la confianza son diferentes en ambas situaciones. En principio, la influencia puede ser más probable entre los reguladores ministeriales en comparación con los órganos rectores, pero lo anterior puede encarar retos en una forma oportuna y efectiva. La elección entre un regulador dentro de una secretaría o un organismo autónomo depende de las disposiciones institucionales y de la capacidad institucional, no solo vinculados al regulador, sino también a las entidades públicas.

Durante la elaboración del borrador del informe, la ARTF no contaba aún con una estrategia transversal explícita para prevenir la influencia indebida, dado que sus primeros esfuerzos se enfocaron en otras prioridades. Por ejemplo, el aseguramiento de recursos financieros y de recursos humanos para cumplir sus obligaciones. En contraste, la ARTF posee prácticas dispersas heredadas de la organización previa como una dirección general bajo la protección de la SCT. Algunas de estas prácticas se enfocan en las comunicaciones institucionales con los actores interesados:

• Respecto a las entidades reguladas, la ARTF celebra reuniones públicas y mensuales caso por caso con la AMF y con representantes de los titulares de las concesiones. Además de esto, la agencia se reúne con las compañías ferroviarias en respuesta a problemas específicos (p. ej., vandalismo, accidentes, etc.).

• La relación con otras instituciones públicas también se realiza en un escenario caso por caso. Por ejemplo, la interacción con la COFECE se basa en casos potenciales de competencia en la industria ferroviaria. En el tiempo de elaboración del borrador de esta Revisión, la COFECE estaba realizando un segundo estudio para determinar la existencia de comportamientos monopólicos en el sector ferroviario. Por otro lado, la coordinación institucional con la CONAMER se enfoca en el proceso de calidad regulatoria, principalmente a través de la implementación de la RIA para los anteproyectos de ley, que incluye el proceso de consulta. Ahora, la mayor parte de la discusión con la CONAMER se enfoca en el logro de la regla una entra, una sale, que requiere la eliminación de cargas administrativas equitativas a las impuestas por la nueva regulación. La ARTF también se coordina con la SCT, a través de la Dirección General de Medicina Preventiva y la DGDFM. Con la primera, la agencia trabaja para emitir licencias del personal ferroviario, que incluye un examen médico. Respecto a su relación con la DGDFM, la ARTF implementa las obligaciones incluidas en los títulos de concesión y en el marco regulatorio. Con la segunda, el proceso de creación de la ARTF ha extendido la coordinación eficiente efectiva en práctica; los funcionarios de ambas instituciones y las responsabilidades siguen mezcladas.

• No hubo evidencia de prácticas sistemáticas de interacción entre la agencia y el público.

La transparencia y la rendición de cuentas son fuertes herramientas para garantizar la confianza. La ARTF cumple con las obligaciones legales establecidas en el marco general del gobierno mexicano, sin embargo, la independencia demanda más esfuerzos de transparencia y rendición de cuentas.

Finalmente, la ARTF cuenta con límites para pasar del empleo público al privado dado que los funcionarios no pueden trabajar por un año en la industria después de la finalización de su periodo de asignación.

Toma de decisiones y estructura del organismo gubernamental para reguladores independientes

El diseño del órgano rector y las facultades de toma de decisiones tienen un impacto en la efectividad de los reguladores, la implementación de la política regulatoria y los resultados esperados de los objetivos institucionales. Adicionalmente, el órgano rector tiene una influencia en la integridad de los reguladores ya que puede afectar el riesgo de la captura regulatoria.

El órgano rector del regulador puede asumir diferentes formas:

• El modelo de consejo de gobernanza: vigilancia, guías estratégicas y políticas operativas.

• El modelo de comisión: un consejo brinda asesoría sobre decisiones regulatorias.

• El modelo del miembro único: un individuo toma las decisiones regulatorias.

La selección del modelo per se tiene algunos efectos sobre la efectividad del regulador. Por ejemplo, bajo ciertas condiciones, una comisión o un modelo de consejo de gobernanza reduce el riesgo de captura regulatoria y fortalece la toma de decisiones en comparación con el modelo del miembro único.

La creación de un órgano rector es una disposición institucional importante que va en contra de la captura regulatoria y que promueve la transparencia. Con el fin de ir en esta dirección, las políticas, los criterios y los procesos de selección de los términos de asignación deben ser transparentes. Los miembros del órgano rector pueden ser elegidos por concurso de oposición público o por designación directa de una autoridad. No obstante, el concurso de oposición público crea la mayor confianza si se realiza de manera justa e incluyente.

La elección directa del consejo es otra práctica común de los reguladores. Una sola autoridad o diferentes funcionarios públicos pueden elegir este tipo de órgano rector. Sin embargo, el modelo requiere más transparencia en los criterios de selección ya que pueden existir sesgos en el proceso. Por ejemplo, los actores interesados, la representación de la industria y las secretarías pueden estar en conflicto con la necesidad de tener miembros de consejo con una formación técnica. Los reguladores deben seguir sus objetivos institucionales pero los miembros pueden verse influenciados o contar con una opinión sesgada debido a su postura pública. Por consiguiente, se recomiendan declaraciones claras sobre los objetivos y las metas, así como guías para reducir los conflictos.

Un modelo con muchos miembros también tiene más memoria institucional cuando el reemplazo se escalona. Debido a esta razón, los cambios en el consejo son menos onerosos y es menos probable que modifiquen el trabajo del regulador por completo. Este modelo puede retirar a la institución del proceso político. Por ejemplo, la designación de los miembros del consejo puede ir más allá del periodo de gobierno elegido implementado.

En general e independientemente del modelo rector, los modelos corporativos poseen características flexibles para mejorar la rendición de cuentas, la transparencia, la efectividad, la integridad y la independencia de los reguladores. En contraste, un solo miembro puede ser más adaptable a los cambios de la industria y mostrar más respuesta. La captura regulatoria es más desafiante con un miembro único pero la fuerza institucional de la secretaría principal puede ser de soporte en este respecto.

De acuerdo con el Artículo 4 del decreto de creación de la ARTF, el órgano rector depende de un solo funcionario, quien es el director de la agencia. El presidente nombra y destituye al director por recomendación de la SCT sin un periodo definido. Además, no existen criterios de selección claros ni perfiles profesionales bien definidos para la persona que estará a cargo de la agencia. Por último, no existe un proceso público para los solicitantes al puesto. El proceso de selección junto con prácticas dispersas para crear confianza puede incrementar el riesgo de influencia indebida y el nombramiento de perfiles inadecuados.

El director es la autoridad máxima de la ARTF. Tiene tanto funciones administrativas como de elaboración de políticas. Por consiguiente, el director propone y ejecuta el presupuesto anual y negocia los acuerdos interinstitucionales. Además, el director es el responsable principal de implementar la regulación ferroviaria y de sugerir anteproyectos de regulaciones.

El órgano rector para un regulador independiente debe cumplir los siguientes requisitos:

• Establecer periodos de asignación específicos en instrumentos legales, idealmente en una ley primaria;

• Definir los perfiles profesionales de los candidatos;

• Definir criterios y procesos de destitución tempranos para el/los miembro(s) del órgano;

• Establecer una licitación pública abierta que considere características relevantes, como perfiles técnicos, experiencia y resultados de exámenes. La licitación debe ser dirigida por un comité evaluador no sesgado;

• En el caso de un consejo, las designaciones deben ser escalonadas y garantizar un quórum completo. Si es posible, el consejo debe estar separado de las áreas técnicas de la agencia.

El órgano tomador de decisiones del regulador puede estar conformado por un solo director o por un consejo. Independientemente del modelo rector, en términos generales, los modelos corporativos tienen características más flexibles para mejorar la rendición de cuentas, la transparencia, la efectividad, la integridad y la independencia del regulador. En contraste, los órganos tomadores de decisiones conformados por un solo miembro pueden ser más adaptables a los cambios de la industria y la capacidad de respuesta puede ser más rápida. En contraste, la captura regulatoria es más desafiante cuando existe un solo miembro, pero la fuerza institucional de la secretaría principal puede dar apoyo en este asunto.

Al mismo tiempo, los directores únicos de los reguladores son más adecuados cuando las disposiciones institucionales del sistema público son más fuertes y favorecen la independencia. Además, un consejo es más efectivo cuando existe la necesidad de mostrar independencia en el proceso de toma de decisiones.

Rendición de cuentas y transparencia

Este principio destaca la relevancia de la rendición de cuentas y la transparencia para los reguladores económicos. De hecho, la rendición de cuentas y la transparencia son las bases de la confianza, pero también un mecanismo para alinear las expectativas entre los reguladores y los actores interesados. El mensaje principal del principio es que las prácticas obligatorias o autoimpuestas en la rendición de cuentas y la transparencia promueven el proceso de toma de decisiones y proporcionan los elementos para reducir el riesgo de captura regulatoria.

Con frecuencia, los gobiernos mantienen las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas para todas las entidades públicas, incluyendo los reguladores. No obstante, los reguladores independientes deben ir más allá de estas obligaciones en comparación con todas las entidades públicas: por lo tanto, siempre y cuando los reguladores avancen en independencia o autonomía, deben incrementar sus prácticas de rendición de cuentas y transparencia para fortalecer la confianza.

Las obligaciones de rendición de cuentas podrían incluir al ejecutivo, el congreso, el público y los actores interesados. Por supuesto, las áreas para la rendición de cuentas no son necesariamente las mismas para todos los actores interesados. Por ejemplo, el ejecutivo puede enfocarse en objetivos de políticas, coordinación con las secretarías y ejecución presupuestaria; el congreso se enfocaría en objetivos de políticas y ejecución presupuestaria; y el público y los actores interesados se pueden enfocar en los objetivos de políticas. En estos temas, es relevante que los reguladores publiquen sus planes operativos para cada año, para que los actores interesados puedan comparar la agenda planeada con los resultados logrados.

En perspectiva, la transparencia es una clase de rendición de cuentas para el público y el valor de la información publicada vale el trabajo adicional involucrado. Por consiguiente, los reguladores deben publicar toda la información posible sobre su operación, incluyendo la ejecución presupuestaria, las estadísticas industriales, los planes de trabajo anuales, las reuniones con los actores interesados y sus resúmenes, metas y objetivos logrados, etc. Esta información debe estar fácilmente accesible para la mayoría de los usuarios potenciales y en formatos manejables. También es recomendable que los reguladores presten atención a la información necesaria para los usuarios y que la incluyan en las estadísticas rutinarias. Los reguladores deben seguir una política de transparencia como mecanismo para ganar confianza.

Respecto a las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas, la ARTF está sujeta a las mismas regulaciones que cualquier institución pública en México. Por ejemplo, la información de contacto de los funcionarios, sus salarios, perfiles, funciones, etc. se encuentran disponibles al público a través de portales web. En términos de información financiera, la agencia publica sus planes presupuestarios y su ejecución.

Actualmente, la ARTF (como un órgano desconcentrado) es responsable ante la SCT y la SHCP. Sin embargo, no es directamente responsable ante el Congreso.

La ARTF publica información estadística de la industria ferroviaria (tarifas, toneladas-km, rutas, accidentes y vandalismo, entre otros), principalmente a través de un informe anual o trimestral. Sin embargo, esta información no es exhaustiva ni detallada y no se publica en formatos manejables. Las principales fuentes de información son las compañías ferroviarias, que someten parte de los datos como lo solicita la agencia y no sigue un calendario, formatos o procesos estandarizados. Como resultado, varias áreas de la SCT pueden solicitar la misma información más de una vez. En el momento de esta revisión, la ARTF mencionó que está creando una plataforma digital para recolectar y publicar información estadística

Participación de los actores interesados

El principio de participación se refiere a una política integral de interactuar con entidades reguladas y otros actores interesados. La relevancia de participar con actores interesados recae en el hecho de que los reguladores aprenden de la industria la manera en la que opera; del público, los efectos de la regulación y de las entidades públicas la forma en la que trabajan en conjunto.

La participación con los actores interesados también es un mecanismo para producir regulaciones de calidad, ya que pueden proporcionar retroalimentación sobre problemas específicos y propuestas para resolverlos. A través de las actividades de participación, los reguladores pueden mejorar la relación con los actores interesados, ya que pueden ofrecer opiniones sobre problemas potenciales y los efectos de la regulación, así como anticipar regulaciones y reducir costos de implementación e incertidumbre.

Es importante que los reguladores se comprometan con una política sobre participación de los actores interesados. La mayoría de los reguladores tiene contacto directo con sus compañías reguladas y otros actores, pero esto es ligeramente diferente de un enfoque político. Una política sobre participación de los actores interesados requiere objetivos, una agenda programada y planeada para discutir problemas regulatorios, análisis de los temas de discusión, etc.

Los compromisos de participación son altamente recomendados pero los reguladores deben tomar en cuenta mejores prácticas en dichas actividades para evitar riesgos de captura regulatoria y conflicto de intereses. Al mismo tiempo, los reguladores deben ser claros sobre el propósito de estas actividades, para que los actores interesados cumplan sus expectativas. Finalmente, todos los ejercicios deben adecuarse al propósito, esto significa que las actividades necesitan criterios de racionalidad. Por ejemplo, puede ser excesivo realizar una consulta compleja, costosa y completa in situ para una pequeña regulación propuesta con pocos efectos potenciales esperados. De este modo, las prácticas de consultoría como consultas tempranas, evaluación de impacto regulatorio y consultas ex post (bajo actividades de evaluación ex post) deben adoptarse como parte de la política de participación.

Los principales puntos de contacto entre la ARTF y sus actores utilizados son las reuniones programadas y el proceso de consulta durante los anteproyectos, que gestiona la CONAMER. Como se mencionó anteriormente, no existe una planeación sistemática de las reuniones y de los temas relevantes que se abordarán por el sector. Dado que la ARTF no cuenta con un inventario regulatorio para cumplir con la regla una entra, una sale, lo que limita su capacidad para emitir regulaciones, se ha limitado la participación de los actores interesados relevantes en la elaboración de los anteproyectos de regulaciones ferroviarias.

Otro canal para la participación con los actores interesados es el proceso de consultas tempranas. Su objetivo principal es identificar problemas potenciales y alternativas antes de crear un anteproyecto de regulación. Actualmente, no existe evidencia sobre el uso sistemático de esta práctica.

Financiamiento

El principio posee por lo menos dos ramificaciones. En primer lugar, el financiamiento es el canal que permite al regulador lograr las metas de acuerdo con los objetivos. Por una parte, las fuentes de financiamiento pueden contribuir a garantizar la independencia (principalmente del gobierno, pero también de las compañías reguladas) en el proceso de toma de decisiones y en la implementación de la regulación.

El número de las fuentes de financiamiento disponible para los reguladores debe planearse en los objetivos y establecerse con metas en mente. El financiamiento para los reguladores puede ser suficiente para lograr las metas esperadas en la cronología específica, lo que puede incluir objetivos anuales o más largos. De hecho, la planeación de metas y presupuestos se encuentran alineados cercanamente. Sin embargo, el presupuesto no debe ser el principal impulsor, ya que algunas veces un presupuesto ajustado se asigna para cumplir altas metas, esto no significa que los reguladores deban recibir presupuestos sustanciales. Más que eso, debe existir un balance entre el presupuesto y las metas, y la clave es la planeación.

Las fuentes de financiamiento y el fácil acceso a los fondos también son un problema relevante para propósitos de independencia. La independencia se basa en las disposiciones institucionales entre los reguladores y las entidades responsables de proporcionar financiamiento. Estas disposiciones pueden ser sólidas y puede no ser necesario separar el presupuesto de los reguladores de otras instituciones, como es el caso cuando la agencia es parte de una secretaría o cuando la primera valida el presupuesto. Si las disposiciones son fuertes con el tiempo, es posible que mantengan dicha estructura, pero si existe un riesgo percibido de cambio en la política, puede ser sensible a separar el presupuesto de la secretaría a través de instrumentos legales. Asignar facultades legales al regulador para evaluar, proponer e implementar el presupuesto ayuda a reducir el riesgo de captura y a aliviar las presiones potenciales para influir en las decisiones del regulador. Disposiciones particulares sobre el presupuesto dependen de los perfiles del país y de la capacidad institucional, pero vale la pena mencionar que la planeación del presupuesto propio y la ejecución trabajan hacia la independencia.

El decreto de creación de la ARTF en 2016 no otorgó a la agencia los recursos financieros necesarios para su operación ni estableció una fuente de financiamiento que asegure el cumplimiento de sus objetivos. La transferencia de obligaciones regulatorias de la SCT a la ARTF se vio restringida por la imposibilidad de incrementar el presupuesto de la SCT en el momento. Esta división implica un desafío operativo, ya que los problemas legales y administrativos fueron manejados por la SCT. Actualmente la agencia requiere personal administrativo, lo que crea una carga adicional sobre el presupuesto.

De acuerdo con la ARTF, la agencia carece de recursos humanos con habilidades técnicas, pero el presupuesto actual limita la posibilidad de asignar recursos a contratar personal adicional. Además, la agencia no puede realizar una política de inspecciones adecuada, ya que no cuenta con los insumos financieros y humanos necesarios. Con el fin de que la ARTF siga un enfoque basado en los resultados, debe contar con recursos e independencia suficientes para asignarlos.

La ARTF requiere un presupuesto estable y suficiente. Actualmente, con el fin de obtener recursos, la agencia negocia con la SCT, lo que significa que la agencia envía una propuesta a la Secretaría y la anterior decide si acepta o no. La mayoría de las veces existe una reducción en el presupuesto presentado por la ARTF, dado que la Secretaría debe negociar (con la SHCP) un presupuesto general para el sector.

La disposición ideal del esquema de financiamiento de la ARTF implica una transferencia directa de la cuota existente que las entidades reguladas deben pagar al gobierno (2% de su ingreso), que ahora va al presupuesto Federal. La agencia debe administrar sus propios recursos de acuerdo con sus necesidades. Una medida adicional es que la ARTF negocia su presupuesto directamente con la SHCP.

Vale la pena mencionar que la agencia no debe recibir los recursos recolectados a través de multas, ya que crea incentivos a sanciones cuando no existe necesidad.

Evaluación del desempeño

Este principio motiva a los reguladores a realizar una evaluación del desempeño de acuerdo con los objetivos de políticas subyacentes. Si el regulador no evalúa su trabajo y sus acciones, jamás sabrá si los efectos de su intervención se alinean con sus objetivos y si ha existido un retorno sobre los recursos invertidos.

La evaluación del desempeño permite que los reguladores fortalezcan las actividades o las acciones que contribuyen al máximo a sus metas y modifican aquellas con efectos deficientes. Debido a la relevancia de la evaluación del desempeño, es importante realizar estos ejercicios periódicamente. La frecuencia depende de la relevancia de la política y del tipo de evaluación. Por ejemplo, una evaluación de los indicadores de desempeño respecto a los resultados puede lanzarse en una base anual, ya que necesitan análisis estadísticos “simples”, que no consumen tanto tiempo. Por otra parte, el impacto o los efectos reales de las decisiones regulatorias requieren un análisis que sea más complejo y herramientas avanzadas. Al mismo tiempo, la identificación de los efectos finales puede ser confusa en las etapas tempranas de implementación.

Por último, la publicación de los resultados es tan importante como el lanzamiento de actividades de evaluación de rendimiento. Ayuda con los problemas de rendición de cuentas y transparencia.

De acuerdo con la ARTF, está trabajando en la creación de un Sistema Nacional de Indicadores Ferroviarios, que incluirá información del sector. Sin embargo, al momento de esta Revisión, no existe información sobre el estado o la posible fecha de liberación del sistema.

Actualmente la agencia no cuenta con indicadores de desempeño para evaluar la efectividad de su política regulatoria.

Referencias

[1] OECD (2014), OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/23116013.

[2] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.