Глава 5. Стратегическое планирование инфраструктуры для устойчивого развития в Кыргызской Республике
В настоящей главе описывается планирование устойчивой инфраструктуры в Кыргызской Республике и представляются текущие тенденции в области инвестиций в крупномасштабные инфраструктурные проекты. Сравниваются инфраструктурные планы в энергетическом, транспортном, промышленном и водохозяйственном секторах с международными обязательствами по Парижскому соглашению и Целями в области устойчивого развития (ЦУР). В данной главе также рассматриваются документы стратегического планирования по долгосрочному экономическому развитию, отраслевому развитию и охране окружающей среды, включая документы, связанные со смягчением последствий изменения климата и адаптацией к нему. В заключение определены несогласованности между поставленными целями и наблюдаемыми инвестиционными потоками, и тем самым предложены рекомендации для улучшения стратегического планирования устойчивой инфраструктуры.
Основные соображения
Кыргызская Республика является страной с доходами ниже средних, второй после Таджикистана беднейшей страной Центральной Азии и наименее урбанизированной страной в этом регионе. Денежные переводы составляют 33,2 процента ВВП страны, и экономика чрезвычайно уязвима по отношению к колебанию цен на биржевые товары, поскольку золото и добывающие отрасли составляют 63,5 процента совокупного экспорта и абсорбируют 80 процентов ПИИ. Экономика также особенно уязвима по отношению к изменению климата: с повышением температуры ледники Кыргызской Республики, как ожидается, будут таять неустойчивым образом, что будет иметь серьёзные последствия для сельского хозяйства и энергетики Кыргызской Республики. В сельском хозяйстве занят 31,7 процента рабочей силы страны, и оно зависит от вод сезонного ледникового стока, а гидроэлектростанции вырабатывают 87 процентов электроэнергии Кыргызской Республики.
Кыргызская Республика также чрезвычайно зависима от Китайской Народной Республики: Китай поставляет более 45 процентов импорта страны (в основном текстиль и продукты нефтепереработки), а на Экспортно-импортный банк Китая приходится 40 процентов совокупного внешнего долга страны. Почти половина ПИИ поступает из Китая, почти 80 процентов ПИИ направляются в золотодобывающую отрасль и прочие металлургические отрасли. Кыргызская Республика подвергается умеренному риску критической ситуации со своим долгом, но чрезвычайно уязвима по отношению к шокам, связанным с валютным курсом.
При том что Кыргызская Республика позиционирует себя как потенциальный центр транзита товаров и пассажиров между китайским и западными рынками, необходимы серьезные инфраструктурные улучшения. Низкое качество кыргызстанской инфраструктуры и горный рельеф страны препятствуют торговым потокам и доступу к международным рынкам. Железнодорожная сеть Кыргызской Республики недостаточно развита, вследствие чего автодорожный транспорт составляет 95 процентов пассажирских и грузовых перевозок. Региональные инициативы представляют собой отличную возможность открыть страну: Кыргызская Республика находится в центре двух коридоров ЦАРЭС и трансграничной инициативы в отношении энергосистем CASA-1000, направленной на объединение энергосистем Таджикистана, Кыргызской Республики, Афганистана и Пакистана, что позволит Кыргызской Республике экспортировать свой сезонный избыток энергии, вырабатываемой в гидроэнергетике.
Правительство Кыргызской Республики активно разрабатывает, утверждает и публикует стратегические документы, охватывающие различные сроки (до 2022 года, до 2040 года) и вопросы (устойчивое развитие, развитие экспорта, «зеленая» экономика), но отсутствие четко определенной иерархии документов, бюджета для достижения целей и ответственности за их осуществление затрудняет определение основных целей правительства в области развития. Так, хотя в стратегических документах Кыргызской Республики выражается воля к диверсификации энергетического баланса страны и развитию возобновляемых источников энергии, в проектах, планируемых в настоящее время, которые являются в основном проектами в гидроэнергетике, такие проекты не фигурируют. Согласованию планов в отношении инфраструктуры с задачами долгосрочного развития в Кыргызской Республике препятствуют низкий потенциал осуществления планов, в частности, в природоохранной сфере, слабая межведомственная координация и нечеткое законодательство о стратегическом планировании.
5.1. Состояние дел: экономика, инвестиции и изменение климата в Кыргызской Республике
. Экономика и окружающая среда
Экономика и демографические показатели
Кыргызская Республика является страной с доходами ниже средних и второй после Таджикистана беднейшей страной Центральной Азии. Численность населения Кыргызской Республики в 2017 году достигла 6,2 млн человек, и с 2013 года прирост населения составляет приблизительно 2% ежегодно (Таблица 5.1). Это второй после Таджикистана наиболее высокий прирост в Центральной Азии. Население является молодым: население моложе 15 лет составляет более 30 процентов, в Казахстане и Узбекистане — приблизительно 27 процентов, Российской Федерации — 17 процентов. При уровне урбанизации 36 процентов население Кыргызской Республики является вторым наименее урбанизированным в регионе после Таджикистана, но прирост ее городского населения сравнительно высок и составляет 2,5 процента (World Bank, 2019[1]).
В преддверии и после распада Советского Союза в 1991 году доходы на душу населения страны снизились почти вдвое, а ВВП на душу населения независимой Кыргызской Республики превысил уровень советской эпохи лишь в 2007 году — значительно позже, чем в Российской Федерации и других бывших советских государствах (World Bank, 2019[1]). После обретения независимости экономический рост является неравномерным, характеризуется снижениями время от времени, вызванными политическими потрясениями (то есть революциями 2005 и 2010 годов), и отдельными годами или кратковременными периодами высоких темпов. Наибольшие доли ВВП составляют секторы оптовой и розничной торговли (категория, которая также включает авторемонтную отрасль) — 17,8 процента; сельское и лесное хозяйство и рыболовство — 12,5 процента, обрабатывающая промышленность — 15 процентов и строительство — 8,6 процента (National Statistics Committee of the Kyrgyz Republic, n.d.[3]).
Торговля
В 2014 году Кыргызская Республика вступила в Евразийский экономический союз, руководство которым осуществляет Россия, в который входят Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика и Российская Федерация. В рамках своей интеграции в союз Кыргызская Республика заключила соглашение с Российской Федерацией об учреждении Российско-Кыргызского фонда развития, который в 2017 году утвердил предоставление кредита в размере 261,5 млн долл. США (National Council for Sustainable Development of the Kyrgyz Republic, n.d.[4]). На государства — члены Евразийского экономического союза Казахстан и Российскую Федерацию приходится 20 процентов и 14 процентов экспорта Кыргызской Республики, но государства, не являющиеся членами союза, также весьма важны, особенно Швейцария (18 процентов), Великобритания (17 процентов) и Турция (8,4 процента) (см. Рисунок 5.1(а)). В том, что касается импорта, потоки из членов союза (Российской Федерации (23 процента), Казахстана (8,9 процента) и Беларуси (2,1 процента)) незначительны по сравнению с импортом из Китая (45 процентов) (см. Рисунок 5.1(b)).
Кыргызская Республика имеет крупную задолженность перед Китаем. Приблизительно 40 процентов общего внешнего долга страны составляет задолженность перед Эксимбанком Китая, и займы, предоставленные Китаем для крупномасштабных инфраструктурных проектов в рамках инициативы «Один пояс, один путь», как ожидается, ухудшат ситуацию с долгом Кыргызской Республики (Hurley, Morris and Portelance, 2018[5]). В Стратегии управления государственным долгом на 2016-2018 годы, утвержденной в 2016 году, правительство преследует цель диверсификации своих кредиторов и ограничения своей задолженности перед любым отдельным кредитором 50 процентами общего внешнего государственного долга (Ministry of Justice of the Kyrgyz Republic, 2016[6]).
Кыргызская Республика является чистым импортером с отрицательным сальдо торгового баланса в размере 4,07 млрд долл. США в 2017 году. Крупнейшей статьей экспорта страны безусловно является золото, только оно составляет 37 процентов общего экспорта. На добывающие отрасли с учетом золотодобычи приходится львиная доля в размере 63,5 процента экспорта, прочими основными экспортными отраслями страны являются сельское хозяйство и пищевая промышленность (11,7%), обрабатывающая промышленность (11,6%), текстильная и легкая промышленность (11,6%) (см. Рисунок 5.1(c)). Основные статьи импорта Кыргызской Республики составляют резиновая обувь (12%) и продукты нефтепереработки (9,9%). Тридцать шесть процентов импорта относятся к категории текстиля и обуви, меньшие доли образуют продукция добывающих отраслей (в частности, продукты нефтепереработки — 20,4%), товары обрабатывающей промышленности (15,7%), продукция сельского хозяйства и пищевой промышленности (12,8%), химикаты и пластмассы (10,7%) (см. Рисунок 5.1(d)). С 2013 по 2017 годы активность торговли значительно снизилась: импорт сократился с 6,0 млрд долл. США до 4,5 млрд долл. США, экспорт уменьшился с 2,0 млрд долл. США до 1,8 млрд долл. США (Ministry of Justice of the Kyrgyz Republic, 2018[7]).
Экономика Кыргызской Республики уязвима по отношению к внешним и внутренним потрясениям. Согласно Программе национального развития «Единство. Доверие. Созидание», в 2017 году золоторудное месторождение Кумтор составляло 9,7 процента ВВП страны и ошеломительные 43,8 процента общего промышленного производства, из-за чего экономика страны подвержена влиянию колебаний цен на биржевые товары. Кыргызская Республика также весьма зависит от денежных переводов, отправляемых работниками, которые переехали на работу в основном в более богатые государства — члены Евразийского экономического союза Российскую Федерацию и соседний Казахстан. В 2018 году денежные переводы физических лиц составляли 33,2 процента ВВП страны, что делало ее наиболее зависимой от денежных переводов в бывшем Советском Союзе и второй наиболее зависимой от денежных переводов страной в мире после Тонги (World Bank, 2019[1]).
Источник: Observatory of Economic Complexity (2017[8]), Kyrgyzstan: Exports, Imports and Trade Partners, Observatory of Economic Complexity, https://atlas.media.mit.edu/en/profile/country/kgz/
. Инвестиционный климат
Экономика Кыргызской Республики является сравнительно открытой, несколько более закрытой, чем в среднем в государствах — членах ОЭСР, и по индексу ограничения ПИИ находится между Швейцарией и Норвегией (OECD, 2019[9]). Она характеризуется выдерживающей конкуренцию ставкой налога на корпорации в размере 10 процентов, низкой стоимостью рабочей силы и сравнительно дешевой электроэнергией благодаря избытку гидроэнергетических ресурсов. Как член Евразийского экономического союза Кыргызская Республика имеет преференциальный доступ к торговле на рынках Казахстана и Российской Федерации, и она граничит с Китаем. Крупные потоки ПИИ начали поступать в Кыргызскую Республику в 2000-х годах, в основном в золотодобывающую отрасль страны, и с тех пор ПИИ сконцентрированы в горнодобывающих отраслях (UNCTAD, 2016[10]).
В целом, официальные нормативные условия являются сравнительно надежными благодаря законодательным реформам, основанным на оптимальной международной практике, в таких областях, как налоговое администрирование, разрешения, технические регламенты и проверки. Однако ограниченный потенциал органов государственного управления препятствует их результативному осуществлению, а низкое качество материальной инфраструктуры страны снижает конкурентоспособность (IBRD, 2018[11]). Кыргызская Республика занимала 70е место в докладе «Легкость ведения бизнеса» Всемирного банка, отставая от таких лидеров региона, как Грузия (6е), Азербайджан (25е) и Казахстан (28е), но опережая соседний Таджикистан (126е). Страна демонстрирует сравнительно хорошие оценки в отношении регистрации имущества (8е) и разрешений на строительство (29е), но ее показатели относительно электроснабжения (164е) и процедур уплаты налогов (150е) значительно хуже (IBRD, 2019[12]).
Почти половина (49 процентов) ПИИ в Кыргызскую Республику поступает из Китая, следующими крупнейшими инвесторами являются Российская Федерация (16 процентов), Казахстан (8 процентов), Германия (5 процентов) и Великобритания (5 процентов) (см. Рисунок 5.2). Китай также выступает крупнейшим кредитором Кыргызской Республики, на него приходится 44,8% крупного внешнего государственного долга Кыргызской Республики в размере 3 838,75 млн долл. США (Ministry of Finance of the Kyrgyz Republic, 2019[13]).
Источник: National Statistics Committee of the Kyrgyz Republic (2017[14]), Иностранные инвестиции в 2017 г. [Foreign investments in 2017], Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, http://www.stat.kg/ru/statistics/investicii/
Иностранных инвесторов в Кыргызской Республике интересуют в основном богатые запасы полезных ископаемых страны. Металлургия получала 79,5 процента всех ПИИ в Кыргызской Республике — более чем в десять раз больше следующей крупнейшей отрасли-получателя строительства и строительных материалов (7,1 процента) (см. Рисунок 5.3). Отрасли, связанные с инфраструктурой, такие как транспорт (3,3 процента) и альтернативные/возобновляемые источники энергии (1,3 процента), получали меньшие суммы ПИИ, а отрасли ископаемого топлива — лишь 0,4 процента ПИИ.
Примечание: Прочее включает изготовителей фирменного оборудования автомобильной промышленности; коммуникации; коммерческие услуги; фармацевтику; коммерческое оборудование и станки
Источник: ОЭСР на основе (fDi Markets, 2019[15]), fDi Markets: the in-depth crossborder investment monitor (база данных), fDi Markets, https://www.fdimarkets.com/
Ситуация с долгом Кыргызской Республики вызывает обеспокоенность. В 2017 году государственный долг и долг, гарантированный государством, составлял почти 65 процентов ВВП, в том числе внешний долг в размере почти 90 процентов. Крупнейшим кредитором страны является Экспортно-импортный банк Китая, на который приходится приблизительно 40 процентов внешнего долга Кыргызстана (Hurley, Morris and Portelance, 2018[5]). Международный Валютный Фонд (МВФ) расценивает риск кризиса задолженности в Кыргызской Республике как умеренный, но подчеркивает проблемы устойчивости бюджета страны и уязвимость Кыргызской Республики по отношению к шокам валютного курса (IMF, 2017[16]).
. Изменение климата
Экономика Кыргызской Республики сравнительно мала с низкой интенсивностью выбросов: в 2012 году на нее приходилось лишь 0,026 процента общих мировых выбросов (World Bank, 2019[1]). Выбросы парниковых газов Кыргызской Республики стремительно сокращались после распада Советского Союза и по-прежнему находятся на уровнях на 58,6 процента ниже, чем до независимости (см. Рисунок 5.4). Притом что выбросы во многих странах бывшего Советского Союза меняются по схожей траектории, резкое снижение и ограниченное восстановление уровней выбросов в Кыргызской Республике являются особыми в этом регионе. Например, в 2012 году выбросы Казахстана составляли лишь на 1,6 процента меньше, чем его выбросы в составе Советского Союза, а выбросы Российской Федерации и Таджикистана были на 22 процента и 29,1 процента ниже (World Bank, 2019[1]).
Кыргызская экономика также резко сокращалась в начале 1990-х годов, с 1990 года по 1995 год ее размер уменьшился на 49,3 процента, но потом началось ее постепенное восстановление. К 2009 году ВВП Кыргызской Республики превышал свой пик 1990 года, и к 2017 году экономика была на 37,9 процента больше, чем в 1990 году, при этом выбросы оставались низкими. В результате, требуемые выбросы парниковых газов на единицу ВВП (то есть интенсивность выбросов) в Кыргызской Республике снизились более чем вдвое с 6,8 кгCO2-экв на 1 долл. США в 1990 году до 2,7 кгCO2-экв на 1 долл. (World Bank, 2019[1]).
В период, когда выбросы Кыргызской Республики уменьшались, численность населения неуклонно росла. Эти разнонаправленные тенденции вели к тому, что выбросы парниковых газов страны на душу населения снижались с 7,58 тCO2-экв в 1990 году до 2,46 тCO2-экв к 2012 году (World Bank, 2019[1]).
Источники выбросов парниковых газов Кыргызстана также значительно изменились после обретения им независимости. Если в 1990 году с энергопотреблением (в частности, транспортом) было связано 73,3 процента выбросов, то к 2010 году его доля уменьшилась до 53,5 процента. При этом доля сельского хозяйства в выбросах увеличилась с 19,8 процента до 33,5 процента. Третья по величине доля выбросов страны имеет своим источником отходы (в 1990 году 4,2 процента, в 2010 году 7,9 процента), за которыми следуют промышленные процессы (в 1990 году 2,5 процента, в 2010 году 3,2 процента) и землепользование, изменение землепользования и лесное хозяйство (в 1990 году 0,1 процента, в 2010 году 1,9 процента) (UNEP, GEF and Government of Kyrgyz Republic, 2016[17]).
Источник: World Bank (2019[1]), Показатели мирового развития (база данных), Всемирный банк https://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.GHGT.ZG
Кыргызская Республика занимала 52е место в ежегодном Индексе климатического риска, который составляет организация GermanWatch, которым измеряется уровень риска стран, связанного с погодными явлениями, обусловленными изменением климата. Согласно этому индексу, Кыргызская Республика является наиболее рискованной страной этого региона (Eckstein, Hutfils and Winges, 2018[18]). Число стихийных бедствий уже значительно возросло. С 2006 года по 2011 год имело место больше стихийных бедствий, чем в 1990 году, и во все эти годы, за исключением двух лет, их частота была более чем вдвое выше (State Agency of Environmental Protection and Forestry under the Government of the Kyrgyz Republic, 2013[19]). С повышением температуры ледники Кыргызской Республики, как ожидаются, будут таять неустойчивым образом. Сток достигнет максимума в 2020 году, после чего будет снижаться, что будет иметь серьезные последствия для сельского хозяйства Кыргызской Республики. В этой отрасли занят 31,7 процента рабочей силы, и она зависит от вод сезонного ледникового стока и выработки гидроэлектроэнергии (OECD, 2018[20]).
5.2. Потребности в инфраструктуре и текущие планы Кыргызской Республики
Потребности в инфраструктуре Кыргызской Республики продолжают расти исходя из потребностей экономического и демографического роста. Необходимо повысить качество ее важнейшей инфраструктуры для упрощения трансграничной торговли и снижения транспортных издержек — основного препятствия для кыргызских экспортеров. Государственные инвестиции в инфраструктуру увеличились с 4,8 процента ВВП в 2011 году до 7,6 процента в 2015 году (World Bank, 2016[21]). Однако требуются значительно более крупные инвестиции, особенно в транспортную отрасль и энергетику.
В своих национальных стратегических документах Кыргызская Республика позиционирует себя как потенциальный центр транзита товаров и посетителей китайского и западных рынков, но для этого необходимо значительно улучшить инфраструктуру. По сравнению с инфраструктурой других стран этого региона качество инфраструктуры Кыргызстана является низким, особенно в транспортной отрасли (см. Рисунок 5.5), что препятствует торговым потокам и его доступу к международным рынкам.
Источник: World Economic Forum (2017[22]), The Global Competitiveness Report 2017-2018, World Economic Forum, http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf
В масштабных планах в отношении инфраструктуры Кыргызской Республики преобладают энергетика и транспортная отрасль (см. Рисунок 5.6). В инвестициях в размере 14 млрд долл. США, которые отслеживались с 2000 года по 2018 год, проекты в энергетике составляют 54 процента, а на инвестиции в транспорт приходится еще 39 процентов. Более половины общих инвестиций в энергетику сосредоточены в выработке электроэнергии (85 процентов, в основном в гидроэнергетике), нефте- и газопроводы составляют 13 процентов, и остальные 2 процента приходятся на передачу и распределение электроэнергии. Для сравнения: инвестиции в промышленность и водное хозяйство значительно меньше и составляют, соответственно, 3 процента и 1 процент.
Примечание: Проекты выработки электроэнергии включают электростанции, работающие на природном газе, ветровые электростанции, солнечные электростанции, гидроэлектростанции и электростанции, работающие на угле. Проекты в обрабатывающей промышленности включают цементные заводы. Проекты в горнодобывающей промышленности включают золотые и медные рудники.
Источник: исследование ОЭСР на основе баз данных по состоянию на апрель 2019 года
. Транспорт
Горный рельеф и низкая плотность населения Кыргызской Республики являются вероятными факторами ее недостаточно развитых железнодорожной и, в меньшей мере, автодорожной сетей. Население страны весьма рассредоточено, его плотность составляет приблизительно 32 чел/км2 (более чем вдвое ниже плотности населения Таджикистана и Узбекистана) (World Bank, 2019[1]) на территории, которая характеризуется большими высотами: 94 процента территории Кыргызстана находится на высоте более 1 000 м над уровнем моря, и 40 процентов — более 3 000 м над уровнем моря (FAO, 2012[23]).
Железнодорожные перевозки чрезвычайно ограничены: они представлены двумя не связанными между собой железнодорожными линиями (одной, связывающей столицу Бишкек с Казахстаном и Узбекистаном, и еще одной, связывающей второй по величине город страны Ош с Узбекистаном) и лишь 13 станциями во всей национальной железнодорожной сети (Kyrgyz Temir Zholu, n.d.[24]). Существуют планы объединения железнодорожной сети, а также реконструкции и расширения изнашивающихся автомагистралей. На автодорожную инфраструктуру приходится основная доля грузовых перевозок Кыргызской Республики (в 2015 году 60 процентов, и, как ожидается, она будет расти), доля железной дороги незначительна. Когда объемы торговли увеличиваются, потенциал транспортной инфраструктуры должен быстро повышаться: для сохранения текущих показателей сетей автодорожный потенциал Кыргызстана должен возрасти до 251 процента текущего потенциала к 2030 году и 984 процентов к 2050 году (ITF, 2019[25]). Однако инвестиции в транспорт и складирование отстают от инвестиций в других отраслях.
Отчасти из-за качества существующей транспортной инфраструктуры транспортные издержки в Кыргызской Республике весьма высоки. Издержки, связанные с тем, чтобы одна тонна товаров из Кыргызской Республики достигла 20 процентов глобального ВВП, составляют приблизительно 175 долл. США, тогда как в Германии такой же доступ можно обеспечить по цене около 30 долл. США (ITF, 2019[25]).
В транспортной отрасли железнодорожные проекты составляют наибольшую долю планируемых инфраструктурных инвестиций и инфраструктурных инвестиций на этапе строительства (56 процентов), за ними следуют автодорожные проекты (37 процентов) (см. Рисунок 5.7). Наиболее крупномасштабные проекты, однако, касаются почти исключительно автодорог, за исключением железнодорожного проекта в размере 2,5 млрд долл. США, который свяжет Узбекистан с Китаем через Кыргызскую Республику (Таблица 5.2). Точный путь предлагаемой железнодорожной линии еще предстоит определить, но нынешними предложениями не предусматривается связь с существующей железнодорожной системой Кыргызстана и сообщение с населенными пунктами страны. Невзирая на это, данный проект представляется в Стратегии-2040 как один из стратегических приоритетов развития Кыргызской Республики (см. раздел 3.3 об основных стратегических документах Кыргызской Республики). В настоящее время на автодорожный транспорт приходится 95 процентов грузовых и пассажирских перевозок (ADB, 2016[26]). Автодорожные проекты, которые в настоящее время планируются или строятся, составляют участки региональных коридоров ЦАРЭС, спроектированных для того, чтобы повысить связность стран Центральной Азии. Хотя в документах стратегического планирования Кыргызской Республики ЦАРЭС не упоминается, в Программе развития на 2018-2022 годы перечислены основные участки коридоров ЦАРЭС в числе ее первоочередных проектов в сфере транспорта. В Стратегии-2040 проект строительства кольцевой трассы вокруг Иссык-Куля и модернизация аэропорта Ош, равно как и улучшение автодорожного сообщения между Бишкеком на севере страны и Ош на юге (Таблица 5.2) указаны в качестве приоритетных задач обеспечения связности на национальном уровне.
Примечания: Проекты в отношении смешанных перевозок включают логистические центры
Источник: исследование ОЭСР на основе баз данных по состоянию на апрель 2019 года
. Энергетика
В энергетике Кыргызская Республика достигла всеобщего доступа к электроснабжению, но качество распределения электроэнергии и распределительных сетей является сравнительно низким, что ведет к потерям 19,7 процента электроэнергии (World Economic Forum, 2017[22]). Кыргызская Республика зависит от экспорта для удовлетворения своих потребностей в энергии: она является чистым импортером угля (в 2017 году 11,77 мтнэ), нефти (в 2016 году 1,55 мт) и природного газа (в 2017 году 0,22 мтнэ). Однако она использует свой огромный потенциал гидроэнергетики, что позволило ей превратиться из чистого импортера в чистого экспортера электроэнергии (в 2016 году 0,11 мтнэ) (IEA, 2018[32]). На гидроэнергетику приходится 87 процентов выработки электроэнергии в Кыргызстане, а уголь (12 процентов) и природный газ (1 процент) составляют остальную часть (см. Рисунок 5.8).
Источник: International Energy Agency (2018[32]), IEA World Energy Balances 2018, International Energy Agency, https://webstore.iea.org/world-energy-balances-2018
Крупной долей гидроэнергетики в структуре электроэнергетики Кыргызской Республики отчасти объясняются низкие уровни выбросов парниковых газов страны (в 2012 году 13 795 ктCO2-экв, что составляет 2,46 тCO2-экв на душу населения, или 0,00026 процента общих глобальных выбросов).
Выработка электроэнергии на основе газа и газопроводы составляют, соответственно, 15 процентов проектов в процессе подготовки в энергетике (Таблица 5.3). Несмотря на заявленную цель Программы развития на 2018-2022 годы внедрить к 2027 году как минимум 100 МВт электроэнергии из возобновляемых источников, не связанных с гидроэнергетикой, такие проекты не фигурируют в инфраструктуре, которая находится в процессе создания в Кыргызской Республике. Не усматриваются в проектах, которые в настоящее время разрабатываются, и крупномасштабные усилия по строительству сетей распределения природного газа в крупных и малых городах и селах страны, хотя «газификация» входит в число приоритетов как Стратегии-2040, так и Программы развития на 2018-2022 годы.
. Промышленный сектор и горнодобывающая промышленность
В промышленном секторе и горнодобывающей промышленности основные планируемые инвестиции осуществляются в добычу золота (64 процентов) и цементную промышленность (31 процент), за которыми следует добыча меди (5 процентов). Фактически золото остается основным полезным ископаемым, добываемым в Кыргызской Республике, в стоимостном выражении. Как в Стратегии-2040, так и в Программе развития Кыргызской Республики главным приоритетом названа диверсификация промышленного сектора и в числе целевых отраслей указаны текстильная и молочная промышленность. В действующей базе данных о проектах проекты в этих отраслях отсутствуют, но это может отчасти объясняться пороговой стоимостью 10 млн долл. США и сравнительно малым масштабом проектов в данных отраслях. В настоящее время Агентство по продвижению и защите инвестиций Кыргызской Республики содействует инвестициям в малые проекты в промышленности, например, проекты строительства камнеобрабатывающего завода, производства химикатов, косметики и бытовых моющих средств (Investment Promotion and Protection Agency of the Kyrgyz Republic, n.d.[33]).
Одной из областей, инвестиции в которую увеличиваются и в которой наблюдается тенденция роста, является горнодобывающая промышленность, которая в настоящее время составляет более 10 процентов ВВП и 50 процентов объема промышленного производства. Согласно данным Всемирного банка, горнодобывающая промышленность остается как значительным фактором роста, так и потенциальным экологическим риском страны (IDA, 2018[34]). Всемирный банк также призывал к необходимости содействия более эффективным «зеленым» процессам в промышленном секторе.
. Вода
В Кыргызской Республике улучшение водоснабжения сельской местности остается одним из приоритетов обеих главных стратегий развития. Это также подтверждается водными проектами, которые в настоящее время строятся или планируются, в случае которых приблизительно 82 процента общей суммы в размере 245 млн долл. США направлены на проекты улучшения водоснабжения и водоотведения (Рисунок 5.9). Также имеются проекты в сфере ирригации, нацеленные на повышение производительности фермерского сельского хозяйства, которые составляют остальные 18 процентов инвестиций. Кыргызская Республика сталкивается с настоятельной необходимостью инвестиций в водное хозяйство (World Bank, 2016[35]). Все водные проекты страны финансируются многосторонними банками развития, а именно: АБР, ЕИБ, ЕАБР, ЕБРР и Всемирным банком.
Источник: исследование ОЭСР на основе баз данных по состоянию на апрель 2019 года
5.3. Сильные и слабые стороны существующей институциональной структуры для планирования устойчивой инфраструктуры
. Стратегическое планирование и взаимосвязи между долгосрочными задачами, планами в отношении инфраструктуры и экологическими соображениями
Правительство Кыргызской Республики активно разрабатывает, принимает и публикует стратегические документы, охватывающие различные сроки (до 2022 года, до 2040 года) и вопросы (устойчивое развитие, развитие экспорта, «зеленая» экономика) (Таблица 5.4 и Таблица 5.5). Теоретически это обилие документов должно обеспечивать четкое видение дальнейшего развития страны и служить сигналом инвесторам относительно приоритетов правительства. Однако большое число документов, разнообразие их структуры и содержания, а также отсутствие четко определенной иерархии документов и ответственности за их осуществление затрудняют определение основных целей правительства в области развития.
В Национальной стратегии развития на период до 2040 года (Стратегии-2040), утвержденной в 2018 году, признаются эти проблемы и предлагаются основные реформы, которые могут улучшить готовящиеся стратегические документы. Например, Стратегией-2040 рекомендуется заменить закон 2015 года «О государственной системе стратегического планирования», утративший силу, новым законом о стратегическом планировании и повысить качество документов стратегического планирования. Новым законом, в случае его принятия, будут внедрены типовые формат документов стратегического планирования и порядок их разработки правительством и увязки бюджета с их целями, что не всегда делалось в прошлом. Стандартный формат и четко определенные бюджеты и ответственность упростят интерпретацию приоритетов правительства и мониторинг осуществления стратегий.
Хотя решение правительства сократить число стратегических документов и принять меньшее число более качественных стратегий вызывает удовлетворение, отмена ряда документов, связанных с предыдущей администрацией, представляет собой тенденцию пересмотра стратегических планов после выборов. Такой риск существует в случае долгосрочных стратегических документов, таких как Стратегия-2040. Доверие к долгосрочным стратегиям Кыргызской Республики будет зависеть от того, независимы ли они от избирательного цикла, и от их способности служить сигналом стабильного и последовательного курса политики дальнейшего развития для разработчиков политики, граждан и инвесторов.
Стратегией-2040 предлагаются реформы, которые могут повысить доверие к стратегическим документам. Ею рекомендуется «демонополизировать» разработку стратегий путем расширения участия общественности, что поможет повысить заинтересованность общественности в этом процессе, уменьшить восприятие той или иной стратегии как продукта только действующей администрации и способствовать ее дальнейшему осуществлению после очередных выборов.
В Стратегии-2040 также признается, что вследствие числа ранее утвержденных документов их осуществление носит неравномерный характер, а идеи в области политики непоследовательны. В ней говорится, что все стратегии, утвержденные до Стратегии-2040, будут проанализированы и, в случае, если они не согласуются со Стратегией-2040, пересмотрены или отменены. Все дальнейшие стратегии должны разрабатываться в соответствии с долгосрочными целями Стратегии-2040. Приняв стратегию высшего уровня, которой должны соответствовать будущие стратегии, правительство сделало шаг в правильном направлении к четкой формулировке своей повестки дня в области развития.
В случае Стратегии-2040 и Программы развития Кыргызской Республики на 2018-2022 годы «Единство. Доверие. Созидание» отсутствуют бюджеты для достижения их целей и не указаны государственные органы, ответственные за конкретные задачи, что может препятствовать их осуществлению. Вместе с тем Концепцией «зеленой» экономики не предусмотрены сроки, и в отношении ее целей не указаны даты их достижения. Поскольку Стратегией-2040 рекомендуются реформы, которые уточнят порядок определения бюджета и ответственности в дальнейших документах, можно рассмотреть возможность изменения в этом отношении Концепции «зеленой» экономики.
В существующих стратегиях Кыргызской Республики не учитываются в достаточной мере экологические соображения. Кыргызская Республика была последней страной в Центральной Азии, ратифицировавшей Парижское соглашение в конце 2019 года, и пока не утвердила долгосрочную стратегию развития с низкими уровнями выбросов. Цели сокращения выбросов и обеспечения стойкости к изменению климата в долгосрочной перспективе не интегрированы должным образом в основные стратегии развития Кыргызской Республики, такие как Стратегия-2040 и Программа развития на 2018-2022 годы. Этими документами, однако, определяются целевые показатели развития инфраструктуры, которые оказывают значительное влияние на повестки дня в области устойчивого развития и климата. Например, Стратегия-2040 направлена на сокращение потерь при передаче электроэнергии, переход с отопления с использованием твердого топлива на отопление на природном газе и улучшение транспортного сообщения благодаря ремонту и строительству автомобильных дорог. В Концепции «зеленой» экономики, утвержденной в 2018 году, содержится несколько целей, поставленных Стратегией-2040, но, поскольку она представляет собой амбициозный общий документ, которым не определяются сроки и предусматривается мало количественных целей, заявленные в ней направления политики не переложены на язык конкретных действий и не интегрированы в другие стратегические документы Кыргызской Республики.
. Институциональная структура и процессы принятия решений
Координационные органы существуют, в частности, в отношении изменения климата, но данные о том, что они способны интегрировать цели в области устойчивого развития и климата в государственную политику, практически отсутствуют. С 2012 года существует Национальный совет по устойчивому развитию для надзора за осуществлением Национальной стратегии устойчивого развития на 2013-2017 годы и координации ее реализации. У Национального совета, который создан при администрации президента и которому прямо поручено осуществлять межведомственную координацию и проводить консультации с неправительственными субъектами, имеются широкие возможности выполнять свою роль привлечения заинтересованных сторон. Он включал в число участников своих предыдущих заседаний представителей различных сторон (в том числе оппозиционных партий), министерств, НПО (включая экологические НПО) и научных учреждений.
Стратегия-2040 направлена на то, чтобы далее усилить роль Совета в стратегическом планировании, поручив ему обеспечить согласованность стратегических документов и планов по секторам более низкого уровня с задачами Стратегии-2040. В настоящее время Совет заседает только на специальной основе (но не реже двух раз в год), однако ввиду его предлагаемых новых обязанностей, возможно, ему следует заседать чаще, а секретариату Совета при администрации президента для эффективного функционирования может потребоваться дополнительный потенциал.
Координационный орган правительства в области изменения климата — Координационная комиссия по проблемам изменения климата — ответственна за руководство и межведомственную координацию деятельности министерств для выполнения обязательств Кыргызской Республики по РКИК ООН.. Несмотря на прогресс, достигнутый Координационной комиссией, все еще отсутствуют достаточно четкие механизмы обеспечения координации между государственными органами (Bekkulova et al., 2018[36]). Такая координация могла бы улучшить интеграцию климатических соображений в существующие стратегические документы и государственную политику.
В целом, отсутствие достаточной координации государственных органов повышает неопределенность в отношении ответственности за выполнение задач, как отмечается в Программе развития на 2018-2022 годы.
Подход, принятый в Кыргызской Республике к крупномасштабным инвестициям, повышает неустойчивые уровни задолженности. Кыргызская Республика названа одной из развивающихся стран с наиболее высоким риском затруднений, связанных с долгом, из-за большого числа внешних займов. В 2016 году валовой долг ее правительства составлял 62,1 процента ВВП, и, по прогнозам, он будет увеличиваться (Hurley, Morris and Portelance, 2018[5]).
Литература
[27] ADB (2019), Projects and Tenders (database), https://www.adb.org/projects?terms=.
[26] ADB (2016), Kyrgyz Republic Sign Agreement for North-South Alternate Road Corridor Rehabilitation, https://www.adb.org/news/adb-kyrgyz-republic-sign-agreement-north-south-alternate-road-corridor-rehabilitation.
[36] Bekkulova, D. et al. (2018), Preparation of National Communications on the UN Framework Convention on Climate Change of the Kyrgyz Republic [Подготовка Национальных сообщений Кыргызской Республики по Рамочной Конвенции ООН об изменении климата: Оценочный доклад].
[29] CSIS (2019), Reconnecting Asia (database), https://reconnectingasia.csis.org/database/#.
[30] Dealogic (2019), Multiple Markets: One Platform (database), https://www.dealogic.com/.
[18] Eckstein, D., M. Hutfils and M. Winges (2018), Global Climate Risk Index 2019: Who Suffers Most from Extreme Weather Events? Weather-related Loss Events in 2017 and 1998 to 2017, GermanWatch, https://www.germanwatch.org/sites/germanwatch.org/files/Global%20Climate%20Risk%20Index%202019_2.pdf.
[23] FAO (2012), Kyrgyzstan, http://www.fao.org/nr/water/aquastat/countries_regions/KGZ/KGZ-CP_eng.pdf.
[15] fDi Markets (2019), fDi Markets: the in-depth crossborder investment monitor (database), https://www.fdimarkets.com/.
[5] Hurley, J., S. Morris and G. Portelance (2018), Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative from a Policy Perspective, https://www.cgdev.org/sites/default/files/examining-debt-implications-belt-and-road-initiative-policy-perspective.pdf.
[12] IBRD (2019), Doing Business 2019, IBRD, Washington DC, http://www.worldbank.org.
[11] IBRD (2018), From Vulnerability to Prosperity: A Systematic Country Diagnostic, IBRD, Washington DC, http://www.worldbank.org.
[34] IDA (2018), Country Partnership Framework for the Kyrgyz Republic for the period FY19-FY22, http://documents.worldbank.org/curated/en/358791542423680772/pdf/kyrgyz-cpf-fy19-22-oct102018-10122018-636780024730768882.pdf.
[32] IEA (2018), IEA World Energy Balances 2018, https://webstore.iea.org/world-energy-balances-2018.
[28] IJGlobal (2019), Project Finance (database), https://ijglobal.com/data/index.
[2] IMF (2018), World Economic Outlook: October 2018, https://www.imf.org/external/datamapper/GGXCNL_NGDP@WEO/OEMDC/ADVEC/WEOWORLD.
[16] IMF (2017), Kyrgyz Republic: Fouth and fifth reviews under the three-year arrangement under the extended credit facility, and request for modification of performance criteria - debt sustainability analysis update, IMF, Washington DC, https://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/pdf/2018/dsacr1853.pdf (accessed on 3 July 2019).
[33] Investment Promotion and Protection Agency of the Kyrgyz Republic (n.d.), Industry, http://www.invest.gov.kg/en/information-for-investors/investment-projects/investment-projects/industry/.
[25] ITF (2019), Enhancing Connectivity and Freight in Central Asia, http://www.itf-oecd.org.
[24] Kyrgyz Temir Zholu (n.d.), Все станции [All stations], http://kjd.kg/ru/station/.
[13] Ministry of Finance of the Kyrgyz Republic (2019), Структура государственного долга Кыргызской Республики на 31.01.2019 года [Structure of the Kyrgyz Republic’s Public Debt on 31 January 2019], http://minfin.kg/userfiles/ufiles/2018/otchet_o_gosdolge_za_yanvar_2019_goda.pdf.
[7] Ministry of Justice of the Kyrgyz Republic (2018), Программа Правительства Кыргызской Республики по развитию экспорта Кыргызской Республики на 2019-2022 годы, http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/12808.
[6] Ministry of Justice of the Kyrgyz Republic (2016), СТРАТЕГИЯ: управления государственным долгом Кыргызской Республики на 2016-2018 годы, http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/99467/10?mode=tekst.
[4] National Council for Sustainable Development of the Kyrgyz Republic (n.d.), National Sustainable Development Strategy for the Kyrgyz Republic, National Council for Sustainable Development of the Kyrgyz Republic, https://www.un-page.org/files/public/kyrgyz_national_sustainable_development_strategy.pdf.
[14] National Statistics Committee of the Kyrgyz Republic (2017), Инвестиции: Официальная статистика Кыргызстана, http://www.stat.kg/ru/statistics/investicii/.
[3] National Statistics Committee of the Kyrgyz Republic (n.d.), ВВП по видам экономической деятельности в текущих ценах [GDP by economic activity in current prices], http://www.stat.kg/ru/opendata/category/1/.
[8] Observatory of Economic Complexity (2017), Kyrgyzstan: Exports, Imports, and Trade Partners, https://atlas.media.mit.edu/en/profile/country/kgz/.
[9] OECD (2019), FDI restrictiveness, https://doi.org/10.1787/9a523b18-en.
[20] OECD (2018), Social Protection System Review of Kyrgyzstan, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264302273-en.
[19] State Agency of Environmental Protection and Forestry under the Government of the Kyrgyz Republic (2013), Климатический профиль Кыргызской Республики [Climate Profile of the Kyrgyz Republic], http://www.ecology.gov.kg/public/images/file_library/2017042415202815.pdf.
[10] UNCTAD (2016), Investment Policy Review: Kyrgyzstan, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/diaepcb2015d3_en.pdf.
[17] UNEP, GEF and Government of Kyrgyz Republic (2016), Third National Communication of the Kyrgyz Republic under the UN Framework Convention on Climate Change, UNEP, GEF, Government of Kyrgyz Republic, https://unfccc.int/files/national_reports/non-annex_i_natcom/application/pdf/nc3_kyrgyzstan_english_24jan2017.pdf.
[31] World Bank (2019), Projects and Operations (database), http://projects.worldbank.org/?lang=en.
[1] World Bank (2019), World Development Indicators (database), https://datacatalog.worldbank.org/dataset/world-development-indicators.
[21] World Bank (2016), Kyrgyz Republic Systematic Country Diagnostic Concept Note: From Vulnerability to Prosperity, World Bank, Washington, DC, https://consultations.worldbank.org/Data/hub/files/consultation-template/kyrgyz-republic-systematic-country-diagnostic/en/materials/kyrgyz_republic_scd_roc_concept_note.pdf.
[35] World Bank (2016), Sustainable Rural Water Supply and Sanitation Project, http://projects.worldbank.org/P154778/?lang=en&tab=newsmedia.
[22] World Economic Forum (2017), The Global Competitiveness Report 2017-2018, World Economic Forum, Geneva, http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf.
Настоящий документ и любые содержащиеся в нем данные и карты не затрагивают статуса территорий и их суверенитета, делимитацию государственных границ и пограничных линий, а также названия территорий, городов и областей. Выдержки из опубликованных материалов могут быть предметом дополнительных заявлений об ограничении ответственности, которая установлена для полной версии публикации, размещенной по указанной ссылке.
https://doi.org/10.1787/edba62eb-ru
© ОЭСР 2020
Порядок использования данных материалов в электронном или печатном виде регулируется Условиями, которые можно найти, пройдя по ссылке http://www.oecd.org/termsandconditions.
