5. Feuille de route pour lutter contre les inégalités régionales à l’heure actuelle et à l’avenir

Abstract

Ce chapitre s’intéresse aux conséquences de l’inaction face à des inégalités régionales persistantes. La première partie décrit dans quelle mesure, si rien n’est fait pour y remédier, ces disparités risquent de menacer la croissance économique, l’offre de services publics, la confiance, la stabilité politique et une transition juste. Les pouvoirs publics dans les pays de l’OCDE doivent agir aujourd’hui pour combattre la persistance des fractures entre régions. La deuxième partie de ce chapitre présente une feuille de route assortie de cinq priorités clés pour guider leur action.

En Bref

Si le développement économique est foncièrement inégal à l’intérieur des pays en raison de la diversité des facteurs de production d’un territoire à l’autre, l’ampleur et la persistance des inégalités régionales ne peuvent plus être jugées incontournables ou inéluctables. Au moment où les mégatendances et les chocs, comme la pandémie de COVID-19 et la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, sont suivis d’effets différents suivant les régions, ils contribuent à mettre en lumière et parfois à accentuer les points faibles des économies nationales. Alors que les inégalités régionales se creusent et persistent au fil des ans dans de nombreux pays de l’OCDE, leurs coûts aux plans économique, social et politique deviennent trop lourds à ignorer.
L’inaction face aux inégalités régionales engendre différents coûts :
- Des coûts économiques, puisque la contribution totale à la croissance nationale des régions à la traîne et/ou prises au piège d’un cercle vicieux de stagnation durable ou de déclin (ce qu’il est convenu d’appeler « les pièges du développement ») est substantielle. En d’autres termes, laisser ces régions à des niveaux d’activité économique en deçà de leur potentiel revient à renoncer à des perspectives non négligeables.
- Des coûts sociaux, puisque les inégalités persistantes limitent la capacité des administrations infranationales à assurer un accès suffisant aux services publics et infrastructures essentiels. Cela se vérifie aussi bien dans les régions économiquement dynamiques, qui peuvent peiner à répondre aux besoins des flux d’habitants qu’elles attirent, que dans les régions à la traîne et/ou prises au piège de leur développement, où les services publics peuvent être débordés, de piètre qualité ou difficiles d’accès.
- Des coûts politiques, puisque les inégalités régionales engendrent notamment de fortes disparités régionales sur le plan de la confiance à l’égard des pouvoirs publics dans les pays de l’OCDE : entre les régions où la confiance est la plus élevée et celles où elle est la plus faible, l’écart peut varier de moins de 10 % à plus de 30 % d’un pays à l’autre. Ces disparités donnent lieu à une montée en puissance du mécontentement et du désengagement, pèsent sur la cohésion sociale et, à terme, fragilisent la démocratie.
Cette géographie du mécontentement s’étend alors même que les pays doivent accélérer la transition écologique et gérer l’évolution démographique. Dès lors que les mégatendances ne produisent pas les mêmes effets selon les régions et que celles à la traîne risquent souvent d’être les plus durement touchées, les inégalités régionales persistantes limitent encore la capacité de ces régions à faire face au changement et à s’y adapter et, qui plus est, compromettent la faculté des pouvoirs publics à œuvrer en faveur de transitions écologique et numérique équitables et justes.
Pour réduire efficacement les inégalités régionales, l’intervention des pouvoirs publics est justifiée aux niveaux national et infranational, et s’opère en responsabilité partagée, de manière à s’atteler aux problèmes et à améliorer les perspectives de ces régions en retrait, tout en accompagnant la prospérité des plus dynamiques. Elle nécessite de coordonner- et d’enchaîner les actions menées aux différents niveaux d’administration sur cinq leviers prioritaires :
- Assurer un accès équitable à des services publics et infrastructures de qualité dans toutes les régions.
- Stimuler la productivité et la compétitivité.
- Assurer la présence de bons profils de compétences et d’emplois de qualité au sein des marchés régionaux du travail.
- Améliorer la qualité des systèmes de gouvernance pluri-niveaux.
- Renforcer les capacités à l’échelon national et infranational.

Introduction

Les chapitres 2 et 3 de ce rapport livrent une analyse approfondie des tendances et déterminants des inégalités régionales, dans la zone OCDE et au sein des pays qui la composent, au cours des deux dernières décennies, et constatent des évolutions hétérogènes. Leur analyse met en évidence une diversité de situations dans les pays de l’OCDE qui, individuellement, ont besoin qu’un ensemble de mesures différenciées et contextualisées soient prises par les pouvoirs publics pour lutter plus efficacement contre les inégalités régionales. Cette diversité se traduit par des écarts de productivité résultant de différences quant à la structure économique, l’offre de main-d’œuvre qualifiée, le capital physique et les ressources naturelles ainsi que les infrastructures publiques, et par une forte dépendance aux orientations préalablement suivies dans cette distribution géographique. Parfois liée à la présence de certaines aménités locales, la diversité en question est aussi conditionnée par les institutions du marché du travail et la redistribution opérée à travers la fiscalité et les transferts sociaux.

L’immobilisme face à l’ampleur et à la persistance des inégalités régionales, outre les retombées négatives engendrées, conduit à prendre à l’avenir des mesures correctives dont les coûts sont souvent plus lourds que ceux occasionnés par le traitement direct de ces inégalités, d’autant que celles-ci deviennent de plus en plus difficile à ignorer, que ce soit au plan politique ou social. Pour réduire efficacement les inégalités régionales, l’intervention des pouvoirs publics est justifiée, l’objectif consistant à s’atteler aux problèmes et à améliorer les perspectives de ces territoires à la traîne, tout en accompagnant la prospérité des régions les plus dynamiques et en aidant les régions à négocier les transitions écologique et numérique. Ce chapitre examine, dans un premier temps, dans quelle mesure les conséquences de l’inaction face aux inégalités régionales risquent d’être préjudiciables aux performances de l’économie, à l’offre de services, à la cohésion sociale et à la stabilité politique, et à la mise en place d’une transition juste dans les pays de l’OCDE. Afin d’encourager et de guider l’action publique, ce chapitre propose ensuite une feuille de route détaillée qui appuiera les efforts déployés par les responsables, aux différents niveaux d’administration, pour lutter efficacement contre les inégalités régionales, à l’heure actuelle et à l’avenir.

Des inégalités régionales non maîtrisées : les conséquences de l’inaction

Le développement économique est géographiquement inégal en raison de la diversité des facteurs de production d’une région à l’autre. Tandis que les villes bénéficient des effets d’agglomération, les régions rurales sont, en général, très dépendantes des activités primaires et exportables. Comme l’ont montré les précédents chapitres de ce rapport, les poches d’activité économique et les pôles de compétitivité se caractérisent par leur concentration territoriale, et les ressources naturelles par leur localisation géographique spécifique. La diversité des facteurs de production s’exprime par des différences de productivité et de potentiel de croissance, donnant lieu à des trajectoires de développement inégales, souvent jugées incontournables ou inéluctables dans le développement économique. Ce déséquilibre géographique présente toutefois des inconvénients majeurs, en particulier lorsque les écarts deviennent trop importants et persistent au fil des ans.

Cette partie analyse trois retombées négatives occasionnées par les inégalités régionales : i) les opportunités économiques manquées conjuguées à une perte de potentiel de croissance ; ii) les coûts liés au déploiement de services de qualité sur l’ensemble du territoire ; et iii) les risques de mécontentement et d’instabilité dès lors que les inégalités franchissent un certain seuil et que certains territoires sont laissés de côté. Elle se penche également sur l’importance d’anticiper et d’atténuer la possible aggravation des inégalités régionales dans la réalisation d’une transition écologique et numérique juste.

Dans les régions de l’OCDE, des signaux faibles et forts de ces retombées se font jour ces dernières années, et il est devenu évident que les conséquences de l’inaction finiront par renchérir encore le coût des mesures correctives à l’avenir. En conséquence, les politiques régionales doivent atténuer les inégalités territoriales à l’aide de méthodes nouvelles et plus efficaces, en renonçant aux expédients ayant créé des relations de dépendance dans le passé, au profit d’un assortiment d’actions multisectorielles pluri-niveaux et de cadres institutionnels et budgétaires robustes, adaptés aux perspectives des différents types de régions au sein de l’OCDE.

Inégalités territoriales et développement économique : que nous enseigne la théorie ?

Un certain degré d’inégalité entre les régions est naturel et inévitable dans un pays donné, puisque le cycle de développement économique et la territorialisation des richesses, en populations et en compétences, en entreprises et en industries, ont abouti à la concentration des secteurs de haute technologie à forte intensité de connaissances dans certaines régions, essentiellement urbaines. Parmi les publications économiques, plusieurs études exposent les fondements théoriques de la montée des inégalités territoriales :

Les modèles de la Nouvelle économie géographique (NEG), le programme urbain et la nouvelle théorie des échanges ont livré des enseignements importants en exposant les raisons qui poussent l’activité économique et les schémas de peuplement à se concentrer généralement sur certains lieux, à l’origine de structures spatiales de type centre-périphérie. Ce modèle repose sur un équilibre géographique entre les bénéfices et coûts d’agglomération. D’après les estimations, lorsqu’une ville double de taille, la productivité augmente dans une fourchette de 2 % à 5 % en moyenne (OCDE, 2015[1]).
Les dynamiques cumulatives s’appliquent également aux entreprises « superstars » et aux pôles d’activité (Alfaro, Chen et Fadinger, s.d.[2]) ; la mise en évidence d’une topologie en étoile dans la répartition géographique des modèles d’agglomération d’industries et d’usines implantées en Europe, en lien avec des entreprises superstars, suggère que les politiques régionales pourraient jouer un rôle dans la constitution de pôles d’activité centrés sur ces entités superstars.
Les études s’appuyant sur la théorie de la croissance endogène et l’économie institutionnelle peuvent également étayer ces résultats. Acemoglu et Dell (2010[3]) établissent que la moitié environ des disparités entre pays et entre communes peuvent s’expliquer par des disparités de capital humain, tandis que l’efficience productive est régie par les facteurs nationaux et les instances locales compétentes, comme l’offre de biens publics au niveau local et la protection des droits de propriété, donnant lieu à des inégalités. Frick et Rodríguez-Pose (2018[4]) mettent également en évidence une relation entre les facteurs de gouvernance et les facteurs d’infrastructure, et la divergence des taux de croissance régionaux. Il ressort de leur analyse, axée sur le lien entre taille des villes et croissance économique, que cette dernière est fortement tributaire de la présence de conditions, en termes d’infrastructure et de gouvernance, adéquates.
D’autres études font apparaître la résilience contrastée des régions et des villes face aux chocs économiques et aux plans nationaux de relance de l’économie, à l’aune de la crise financière mondiale ou, plus récemment, de la pandémie de COVID-19 et de la guerre de la Russie contre l’Ukraine. Duranton (2007[5]) démontre que de petits chocs induits par l’innovation conduisent à la relocalisation des activités productives entre villes. Ces transferts peuvent alors avoir pour effets de ralentir la croissance ou d’amorcer le déclin des villes, consécutivement aux gains ou pertes nettes d’industries.

Au regard de la dynamique temporelle et de l’évolution des inégalités régionales au fil des ans, différents scénarios s’esquissent :

Le modèle néoclassique de la croissance reposant sur l’accumulation de capital, le travail et l’épargne (Solow, 1956[6]) de Swan (1956[7]) prévoit une convergence des économies vers un état stationnaire sur le long terme. En d’autres termes, les régions les plus défavorisées et éloignées de leur niveau d’état stationnaire tendront à se développer plus rapidement avant de converger, puis les inégalités finiront par régresser dans le bas de la distribution.
La courbe de Williamson prédit une progression des inégalités, suivie progressivement d’un déclin. Elle semble indiquer que dans un pays en phase de rattrapage, quelques pôles de croissance se concentrent dans les régions qui attirent l’essentiel du capital, du savoir et de la main-d’œuvre qualifiée. La hausse progressive de la productivité dans ces régions aura pour effets d’accélérer la croissance et d’accentuer les disparités interrégionales. Aux stades ultérieurs, à mesure qu’un renchérissement des coûts des facteurs ou que des déséconomies d’agglomération s’esquissent dans ces régions, un transfert de capital devrait s’opérer vers d’autres régions dont le capital par travailleur est moindre. En outre, l’incidence des externalités de connaissance peut intensifier le redéploiement des facteurs de production à l’échelle des secteurs et des régions, se traduisant par une convergence des niveaux de revenu (OCDE, 2012[8]).
Les modèles économiques de la NEG renvoient à un équilibre de type centre-périphérie, mais restent flous sur les liens entre concentration économique et croissance. Ces modèles expliquent pourquoi les activités économiques se concentrent géographiquement, sachant que les bénéfices d’agglomération sont parfois annihilés par les coûts qui en résultent. Parmi les forces jouant en faveur de l’agglomération figurent la migration de la main-d’œuvre, les effets de polarisation en aval et en amont, et l’élasticité de l’offre de travail.

Plusieurs études ont analysé dans quelle mesure les agglomérations peuvent être profitables aux régions adjacentes ; on parle alors d’effets d’agglomération « empruntés » aux villes voisines. D’après les avantages estimés, en doublant la population résidant en périphérie d’une zone urbaine s’étendant sur un rayon de 300 km autour d’une ville, la productivité au centre de la ville progresse de 1 % à 1.5 % (OCDE, 2015[1]). Par là même, les éléments d’appréciation montrent que, bien souvent, ces mécanismes de retombées au profit des régions défavorisées ont un effet plus limité qu’escompté. L’importance croissante des services fondés sur le savoir a également consolidé les avantages dont jouissent déjà les grandes régions métropolitaines par rapport aux régions moins urbanisées à faible densité de population (Oliveira Martins, 2021[9]).

Si un développement territorial inégal est perçu comme le prix à payer pour maximiser la productivité à l’échelle d’une économie (l’objectif prioritaire consistant à faire grossir le « gâteau économique » avant de le distribuer), l’expérience de ces dernières décennies montre que ce modèle a, à maintes reprises, exacerbé les inégalités interpersonnelles et régionales pour en fait échouer à proposer et à exploiter des opportunités de développement dans les régions à la traîne. À l’heure actuelle, l’inaction face aux inégalités régionales engendre différents types de coûts, abordés dans les sections suivantes.

Les inégalités régionales peuvent aboutir à des opportunités économiques manquées

Nombre de régions à la traîne, à faible revenu, et de régions prises au « piège du revenu intermédiaire » présentent des niveaux d’activité économique bien en deçà de leur potentiel, à la fois en termes d’emploi et de productivité (CE, 2022[10] ; Diemer et al., 2022[11]) et elles sont souvent perçues comme un frein aux performances nationales, et non comme de possibles ressources à exploiter. Néanmoins, l’OCDE a établi qu’en dépit de disparités interrégionales qui existeront toujours sous une forme ou une autre, ces régions à la traîne ont la possibilité de « rattraper » les autres en termes de développement social et économique (OCDE, 2018[12]). Laisser de côté les régions à la traîne ou en stagnation risque non seulement de les pénaliser, mais porte également à conséquence pour les agrégats nationaux. En effet, si isolément, l’incidence de ces régions sur la croissance nationale semble relativement modeste, globalement, la contribution à la croissance nationale de l’ensemble des régions jouissant d’un potentiel de rattrapage est substantielle, même à ces très faibles niveaux (OCDE, 2012[8]).

Il ne suffit pas de se concentrer exclusivement sur les régions les mieux classées pour dynamiser la productivité moyenne. Si la frontière de productivité est essentiellement urbaine, nombreuses sont les régions ayant une population rurale importante qui obtiennent de bons résultats et qui rattrapent la frontière nationale. Dans le même temps, le groupe des régions qui décrochent par rapport à la frontière de leur pays englobe de nombreuses régions urbaines (OCDE, 2018[12]). Comme indiqué au chapitre 3, c’est uniquement en générant une croissance plus soutenue, en actionnant de manière synchronisée la « machine à rattraper » le retard dans tous les types de régions et en appuyant les performances du système de régions dans son ensemble que les économies nationales peuvent accroître la productivité globale et atteindre leur frontière de production totale.

Les inégalités régionales limitent la capacité des administrations infranationales à proposer des services publics de qualité

Les différences de qualité et d’accès aux services publics sont des déterminants clés des inégalités entre les régions dans les pays de l’OCDE, comme l’a montré le chapitre 2. Qui plus est, lorsque rien n’est fait pour y remédier, des inégalités régionales fortes et persistantes limitent la capacité des administrations infranationales à assurer à la population un accès suffisant aux services publics et infrastructures essentiels.

D’une part, les régions économiquement dynamiques, et particulièrement les zones urbaines, peuvent éprouver des difficultés à préserver la capacité de leurs infrastructures et/ou à accompagner l’indispensable développement de celles-ci afin de pourvoir aux besoins des flux d’habitants qu’elles attirent. La pénurie de logements abordables de qualité et les problématiques de congestion constituent alors les conséquences possibles (OCDE, 2015[1]). Le problème se pose surtout pour les travailleurs citadins peu qualifiés, qui occupent des emplois plus précaires et jonglent difficilement avec le coût élevé de la vie urbaine, les longs trajets quotidiens et la pollution atmosphérique.

D’autre part, les régions à la traîne sont le plus souvent prises au piège d’un cercle vicieux de déclin qui nuit à la qualité de l’offre, toujours plus onéreuse, de services publics au niveau local. Celles qui ont pâti d’un long déclin industriel ont vu le chômage progresser et le taux d’activité reculer et, dans bien des cas, ces régions ont perdu en compétitivité et n’ont pas réussi leur transition vers d’autres domaines où elles jouissent d’un avantage concurrentiel. Dans ces conditions, les services publics de ces régions, de plus en plus sollicités, se révèlent de piètre qualité ou difficiles d’accès, et pourraient servir de catalyseurs à de nouveaux départs de travailleurs hautement qualifiés et de leurs familles. En outre, nombre de ces régions se trouvent également confrontées à une accélération des changements démographiques, notamment le déclin et le vieillissement de la population, amplifiant la demande de soins de santé et autres services sociaux (OCDE, 2022[13]).

Les infrastructures physiques nécessaires pour fournir des services publics de qualité peuvent être plus complexes et plus onéreuses dans les régions à la traîne, ce à quoi s’ajoute la difficulté à attirer du personnel très qualifié. Nombre d’établissements scolaires ruraux, par exemple, sont confrontés, ou le seront prochainement, à une baisse du nombre d’élèves qui entraîne une diminution de la taille des écoles et des classes, mais aussi des taux d’encadrement (OCDE, 2021[14]). Si ce recul des effectifs laisse entrevoir certaines possibilités, comme l’augmentation du temps d’enseignement par élève, nombre de petites écoles rurales fonctionnent de manière isolée et en sous-capacité, avec une offre éducative restreinte portée par des chefs d’établissement et des enseignants qui endossent péniblement de multiples rôles. Les obstacles sont encore plus nombreux dans les régions rurales éloignées à faible densité de population. Lorsqu’un petit nombre d’habitants est réparti sur un vaste territoire, il est difficile de réaliser des économies d’échelle.

En principe, les différences observées sur des indicateurs pertinents tels que la densité de population et la structure démographique engendrent un inévitable renchérissement des coûts de prestation de services dans certaines unités locales et régions au sein des pays. Cette hausse des coûts unitaires entraîne une moindre qualité des services, qui pourrait diminuer l’attractivité des régions et encourager d’autres pertes de population et de rentrées fiscales sur ces territoires, conduisant à une dynamique de spirale descendante négative. Étant donné que, dans de nombreux pays de l’OCDE, les constitutions nationales érigent en droits fondamentaux la fourniture d’offres de santé et éducative, le maintien de services sur ces territoires représente un coût élevé et se traduit souvent par le transfert de ressources d’un territoire à l’autre et des dynamiques de dépendances.

Les disparités régionales en matière d’accès à des services de qualité, ceux essentiels en particulier, peuvent entraîner une hausse des dépenses dans les services sociaux et les soins de santé plus complexes par exemple, mais aussi une baisse des recettes fiscales (compte tenu de résultats moins favorables sur le plan de l’emploi, imputables à l’inactivité) (OCDE, 2022[15]). Dans l’éducation, un accès insuffisant à des filières de qualité risque non seulement de réduire les possibilités d’emploi tout au long de la vie, les revenus et le bien-être, mais aussi d’accroître les inégalités intergénérationnelles (Hanushek et Woessmann, 2020[16]). Dans la santé, un accès insuffisant à des soins de qualité expose à aggraver l’état de santé de la population, augmenter l’incidence des maladies chroniques, accroître la mortalité et, en définitive, amoindrir la qualité de vie (OCDE, 2021[14]). Les migrations induites par un accès inadéquat aux services peuvent se traduire par une fuite des cerveaux et exacerber la pénurie de travailleurs qualifiés, médecins et enseignants par exemple, en zones rurales. Dans ce contexte, revitaliser les territoires à la traîne en investissant dans les conditions-cadres de leur développement ou miser sur des solutions technologiques et des effets de réseau pour la fourniture des services peut tenir lieu de mesures efficaces pour les soustraire aux futurs coûts, potentiellement considérables, des actions correctives.

Les inégalités régionales menacent la stabilité sociale et politique, dessinant la géographie du mécontentement

Les inégalités régionales engendrent de fortes disparités régionales s’agissant de la confiance à l’égard des pouvoirs publics dans les pays de l’OCDE. Les données émanant des 21 pays ayant participé à l’enquête de l’OCDE sur la confiance font apparaître, pour chacun d’eux, des écarts entre la région où la confiance est la plus élevée et celle où elle est la plus faible, allant de moins de 10 % en Australie à plus de 30 % en Corée (Graphique 5.1). Elles laissent entrevoir un clivage territorial dans la défiance envers les pouvoirs publics dans de nombreux pays de l’OCDE (OCDE, à paraître[17] ; 2022[18]). De même, les niveaux de confiance observés sur les territoires de l’OCDE sont fluctuants ces dernières années, ayant reculé dans certaines régions et progressé dans d’autres.

Les inégalités régionales peuvent contribuer de diverses manières au manque de confiance décelé sur certains territoires. Les faits constatés dans les pays de l’OCDE tendent à démontrer que les territoires présentant les niveaux de défiance les plus élevés à l’égard des autorités publiques sont principalement : i) les régions relativement prospères dont le déclin économique s’inscrit dans la durée (ex. : certaines contrées dans le nord de l’Italie) ; et ii) les régions à revenu intermédiaire incapables d’assurer une croissance économique durable, faute d’être suffisamment innovantes pour rivaliser avec des régions plus productives (il s’agit avant tout de zones rurales et de villes petites et moyennes) (Dijkstra, Poelman et Rodríguez-Pose, 2020[19]). Ces observations mettent en évidence les fractures croissantes entre les territoires qui se vivent comme les oubliés de la mondialisation et de l’évolution technologique, et ceux susceptibles de tirer profit des possibilités offertes par les mégatendances, encore davantage d’ailleurs depuis la crise financière mondiale.

Les disparités régionales en matière de confiance dans les pouvoirs publics témoignent des résultats contrastés obtenus par les administrations nationales et infranationales dans la gestion des problématiques et besoins de leurs usagers. En outre, les citoyens accordent, en général, plus volontiers leur confiance aux instances infranationales qu’aux instances nationales. En 2020, par exemple, la confiance envers les autorités régionales et locales dans les États membres de l’Union European (UE) était supérieure de près de 10 % à la confiance envers les autorités publiques nationales (OCDE, à paraître[17]).

Indépendamment des résultats économiques à long terme, certains indices laissent supposer que la confiance dans les pouvoirs publics peut être fragilisée par l’intensification des chocs à court terme pour les économies régionales et locales, comme les hausses de chômage. Aux États-Unis, par exemple, les électeurs des localités qui subissent d’importantes pertes d’emploi dans le secteur manufacturier se sont massivement tournés vers les candidats d’opposition ces dernières années (Guriev et Papaioannou, 2020[20]). Dans l’UE, les variations des taux de chômage régionaux entre 2008 et 2014 mettent en évidence un effet causal sur l’érosion de la confiance dans les parlements nationaux et l’augmentation des suffrages en faveur des partis antisystème. À une progression du chômage de 5 points de pourcentage correspondait une baisse de confiance de 3.65 points de pourcentage envers le parlement national d’un pays donné (Algan et al., 2018[21]).

Graphique 5.1. Disparités régionales en matière de confiance dans l’administration nationale (2021)

Si les résultats socio-économiques à court et long termes constituent d’importants déterminants de la confiance, il est rare qu’ils expliquent entièrement ses variations territoriales. Un autre facteur est supposé contribuer aux fractures territoriales s’agissant de la confiance dans les pouvoirs publics : la qualité de l’offre de services publics proposés au niveau local. En Europe, par exemple, il apparaît que les habitants de zones rurales ou de villages font, en moyenne, moins confiance à l’administration que les citadins, même après prise en compte des différences démographiques, économiques et culturelles entre villes et milieux ruraux (CE, 2022[10]). Une étude établit que l’insatisfaction à l’égard des services publics locaux (en particulier l’éducation et la santé) en est en grande partie à l’origine (Mitsch, Lee et Ralph-Morrow, 2021[22]). C’est aussi ce qu’il ressort de récents travaux de l’OCDE dans des pays comme la Finlande et la Norvège, qui identifient la réactivité des services publics comme l’un des déterminants essentiels de la confiance des citoyens dans les administrations nationales et locales (OCDE, 2022[23] ; 2021[24]).

Les inégalités régionales persistantes accentuent le risque d’accroître encore davantage les fractures territoriales de la confiance constatées dans les pays de l’OCDE et, avec elles, celui d’alourdir encore les coûts économiques, sociaux et politiques de l’inaction :

Il a été démontré que des niveaux de confiance bas ont des répercussions négatives sur les performances économiques régionales à long terme (Algan et Cahuc, 2014[25]). Cela tient au fait que cette défiance peut restreindre la productivité via divers canaux, notamment le commerce, l’intermédiation financière, l’organisation des entreprises et les marchés du travail. Un manque de confiance risque, par exemple, de freiner les performances d’un pays en augmentant les coûts de transaction des entreprises.
Des niveaux de confiance bas à l’égard des pouvoirs publics peuvent également influer sur la disposition des citoyens à accepter leurs lignes d’action, y compris en situation de crise. Les observations recueillies aux premiers stades de la pandémie de COVID-19 illustrent parfaitement cet effet. Aux États-Unis et dans l’UE, par exemple, les données sur la mobilité montrent qu’en moyenne, la population a été moins respectueuse des restrictions sanitaires liées au COVID-19 dans ses déplacements dès lors qu’elle n’accordait aucune confiance à l’exécutif (Bargain et Aminjonov, 2020[26] ; OCDE, 2021[27]). Au niveau régional, la défiance à l’égard des institutions est également associée à une surmortalité plus élevée dans l’UE et les pays de l’OCDE durant la première année de cette pandémie (après prise en compte des différences économiques et démographiques), possiblement due, du moins en partie, à une moindre observation globale des mesures sanitaires (Diaz-Ramirez, Veneri et Lembcke, 2022[28]).

La persistance de la stagnation ou du déclin économique dans plusieurs régions des pays de l’OCDE a suscité un mécontentement croissant et un rejet de ce statu quo politique et économique. Cette tendance s’est dessinée dans tout l’OCDE, comme en attestent la polarisation politique croissante, la fragmentation politique grandissante ainsi que l’effondrement des partis politiques traditionnels, les records d’abstention aux élections et la percée de partis nouveaux ou issus d’une récente refondation sur l’échiquier politique.

Les inégalités régionales persistantes peuvent compromettre l’accomplissement d’une transition écologique et numérique juste

Comme l’indiquent les chapitres précédents, les mégatendances telles que le changement climatique et technologique ne produisent pas les mêmes effets selon les régions, et les régions à la traîne sont souvent les plus susceptibles d’y être exposées. Les inégalités régionales persistantes limitent encore la capacité de ces régions à faire face au changement et à s’y adapter et, qui plus est, compromettent la faculté des pouvoirs publics à œuvrer en faveur d’une transition équitable et juste.

En ce qui concerne la transition écologique, les enjeux et les opportunités en matière d’adaptation climatique diffèrent également fortement d’une région à l’autre, dont certaines concentrent des activités à forte intensité d’emplois et d’émissions de carbone. En outre, les salaires moyens dans les principaux secteurs manufacturiers risquant de pâtir des effets de la transition écologique sont souvent supérieurs aux moyennes salariales dans l’économie en général ; en d’autres termes, la perte ou la transformation des emplois menace la richesse des régions qui les accueillent (OCDE, 2022[13]). Ces régions sont déjà souvent à la traîne, ce qui laisse supposer de faibles ressources économiques pour absorber les chocs et tirer avantage des opportunités. Dans l’UE, par exemple, la part la plus importante des régions très exposées à la transition industrielle vers la neutralité climatique accuse du retard à l’aune de plusieurs indicateurs socio-économiques, notamment le produit intérieur brut (PIB) par habitant et les salaires moyens (OCDE, 2023[29]).

L’OCDE estime que la part des emplois comportant des tâches vertes diffère selon les régions, un écart moyen de 9 points de pourcentage séparant celles où la part de ces emplois est la plus faible de celles où leur part est la plus élevée (graphique 5.2). Dans certaines de ces régions, les travailleurs sont aussi exposés au risque de pauvreté ou fragilisés par des compétences étroites et limitées (OCDE, 2023[30]). Les régions ne disposent pas non plus d’un accès identique aux infrastructures clés nécessaires à certaines de ces industries, notamment pour l’hydrogène, le captage et le stockage du carbone et le fret zéro émission, qui sont essentielles pour les chaînes de valeur. Remédier aux inégalités entre régions peut, dès lors, renforcer leur capacité à faire face à ces changements et à prendre les mesures nécessaires pour réussir la transition écologique.

Graphique 5.2. Disparités régionales des emplois à tâches vertes à l’intérieur des pays

Comme pour la transition écologique, les enjeux et les opportunités découlant de la transition numérique sont inégaux d’une région à l’autre. Les opportunités créées ne sont pas les mêmes dans tous les territoires, en raison essentiellement des différences en matière de couverture internet, dans la part des métiers qui se prêtent au travail à distance et dans les compétences numériques nécessaires pour réussir dans cette nouvelle économie (OCDE, 2021[31]). L’essor du travail à distance, l’automatisation accrue et la transformation numérique des services améliorent la productivité et le bien-être de nombreuses personnes (voir le chapitre 3). Ainsi, le travail à distance redéfinit les modes et les lieux de travail choisis, offrant une importante opportunité pour un meilleur équilibre vie professionnelle-vie privée en diminuant les temps de trajet domicile-travail et en encourageant des modalités de travail plus flexibles. En parallèle, il redéfinit les lieux de vie choisis par les travailleurs plus spécialisés à revenus plus élevés, ce qui pourrait avoir un impact sur le développement futur des régions, les systèmes de transport et les schémas d’émissions de dioxyde de carbone.

L’adaptation à la transition numérique nécessite l’acquisition des compétences numériques adéquates par les individus et les entreprises, mais des écarts importants subsistent. La part d’utilisateurs de l’internet dans les régions où l’usage est le plus élevé est 10 points de pourcentage supérieure à celle de la région où il est le plus faible et en même temps, malgré une accélération depuis le COVID-19, les petites et moyennes entreprises (PME) sont en retard sur les grandes entreprises dans l’adoption d’outils numériques comme l’informatique en nuage et les mégadonnées, par exemple (OCDE, 2023[32]). Cela peut conduire à des différences importantes dans la capacité des individus et des entreprises à se positionner dans le nouvel environnement numérique

Les difficultés soulevées par la transition écologique et numérique peuvent offrir autant d’occasions de favoriser le développement des régions à la traîne et de réduire les inégalités régionales. Les politiques d’atténuation du changement climatique, par exemple, peuvent soutenir la prospérité et la qualité de vie dans les régions rurales au travers d’une gestion plus durable des terres, d’une plus grande valorisation des services écosystémiques, de l’utilisation de processus de production novateurs dans l’agriculture, l’exploitation minière et les énergies renouvelables, et de nouveaux modes de transport. De même, le télétravail peut ouvrir de nouvelles perspectives de croissance aux économies rurales. Le télétravail a le potentiel de créer de nouvelles opportunités d’emploi en dehors des grandes villes, du fait d’une offre de logements et d’espaces de bureau abordables et adaptés avec un meilleur accès aux aménités environnementales (OCDE, 2022[33]).

Feuille de route pour lutter efficacement contre les inégalités régionales

La plupart des politiques de lutte contre les inégalités régionales se sont longtemps attachées à indemniser les régions à la traîne et ont, à ce titre, misé sur des interventions descendantes, jouant sur des subventions souvent à court terme (allouées aux infrastructures et à la mise en place de services publics) au profit des régions les plus pauvres. Elles ont surtout faussé les marchés et compromis les chances de développement de ces régions à moyen et long terme. Dans l’optique de préserver les emplois au niveau local, ces politiques se sont également souvent attelées à maintenir en vie des secteurs industriels en perte de vitesse, même si ceux-ci étaient condamnés à long terme. Globalement, ces mesures d’intervention ont échoué à réduire les inégalités, à créer de nouveaux emplois dans les régions à la traîne ou à amorcer une culture du dynamisme économique (OCDE, 2012[8]). Qui plus est, ces actions ont eu des conséquences involontaires, créant une forme de dépendance de la part des régions bénéficiaires, dont plusieurs sont aujourd’hui prises au piège d’un cercle vicieux de sous-développement.

Lutter efficacement contre les inégalités régionales pour en atténuer les effets n’est pas une mince affaire. Loin d’être marginales, ces inégalités soulèvent des problèmes majeurs au quotidien pour la population, tant pour accéder aux soins de santé qu’à l’emploi. Quand une région (en particulier parmi celles à la traîne) est en difficulté, c’est souvent sur de nombreux plans à la fois. En d’autres termes, une lutte efficace contre les inégalités régionales ne peut s’opérer avec des instruments d’action cloisonnés, mais impose de s’atteler simultanément à plusieurs enjeux systémiques et interdépendants.

Afin d’orienter les pouvoirs publics sur les actions à mener pour s’attaquer aux disparités régionales en incitant les régions à la traîne/en stagnation à rattraper leur retard sans mettre en péril la prospérité des régions les plus dynamiques, cette section présente une feuille de route structurée autour de cinq priorités. Ces priorités, exposées au graphique 5.3, ne sauraient être envisagées isolément. Il appartient plutôt aux décideurs de coordonner et d’enchaîner leurs actions sur ces cinq leviers prioritaires afin de réduire les divergences régionales.

Assurer un accès équitable à des services publics et infrastructures de qualité dans toutes les régions.
Stimuler la productivité et la compétitivité.
Assurer la présence de bons profils de compétences et d’emplois de qualité au sein des marchés régionaux du travail.
Améliorer la qualité des systèmes de gouvernance pluri-niveaux.
Renforcer les capacités à l’échelon national et infranational.

Graphique 5.3. Feuille de route pour lutter contre les inégalités régionales

La marche à suivre dans la lutte contre les inégalités régionales dépend, dans une large mesure, du contexte économique, sociodémographique et géographique local et varie d’un territoire à l’autre. Ainsi, pour mettre en application cette feuille de route, il convient d’encourager un large éventail d’acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux à agir à différents niveaux. L’approche territorialisée est le meilleur moyen d’y parvenir : elle tient compte de l’hétérogénéité qui caractérise les économies régionales de l’OCDE, en termes de territoire (présence d’un continuum de territoires aux caractéristiques et aux spécialisations économiques différentes), d’activités (fabrication, services échangeables et non échangeables) et d’entreprises (au regard des niveaux de productivité et de la croissance) (OCDE, 2019[34] ; 2018[12] ; Barba Navaretti et Markovic, 2021[35] ; Iammarino, Rodríguez-Pose et Storper, 2018[36]). Les sections qui suivent abordent en détail chacun des cinq leviers prioritaires et présentent les mesures concrètes adoptées et les évolutions observées dans les pays de l’OCDE.

Assurer un accès équitable à des services publics et infrastructures de qualité dans toutes les régions

Intérêt du projet

Un meilleur accès à des services publics de qualité peut accroître le bénéfice social des investissements, en améliorant non seulement les résultats obtenus dans les domaines de l’éducation et de la santé, mais aussi ceux relatifs aux revenus tout au long de la vie et intergénérationnels au même titre que ceux liés au bien-être. Remédier aux inégalités d’accès permet en effet de dégager des recettes fiscales plus conséquentes et de diminuer les dépenses dans les services sociaux et les soins de santé plus complexes et onéreux. Comme l’a montré la pandémie de COVID-19, les investissements destinés à corriger les inégalités du point de vue de l’offre de services peuvent également améliorer la résilience des systèmes face aux chocs imprévus (OCDE, 2022[15]).

Mesures adoptées

Encourager la prestation de services à proximité immédiate, via des modèles flexibles et/ou numériques

La prestation de services de base tels que les soins primaires demeure essentielle pour éviter de faire naître des besoins de services plus spécialisés. Les pays de l’OCDE se sont efforcés de remédier aux inégalités d’accès sur les territoires dépourvus d’autres options, notamment au travers de solutions innovantes et numériques, comme la généralisation de la télémédecine et le développement de services numériques de mobilité partagée. Quoi qu’il en soit, ces stratégies nécessitent souvent d’être accompagnées d’investissements transversaux substantiels pour réduire les écarts entre villes et campagnes en matière de compétences (numériques) et de connectivité (OCDE, 2022[15]).

Les coûts des prestations de services ne dépendent pas uniquement de la densité ou des distances absolues ou relatives, mais aussi d’un large éventail d’autres facteurs, dont les économies d’échelle et de gamme. Les pouvoirs publics se sont employés à poursuivre leurs stratégies intégrées et flexibles de prestation de services, notamment en proposant différents types de services connexes dans un même lieu, aux fins d’en élargir l’accès, d’en réduire les coûts et d’en améliorer les résultats, en particulier pour les collectivités mal desservies des régions rurales ou isolées.

Exemples par pays

En Finlande, les communes ont simplifié les services dispensés aux immigrés dans les quartiers où réside une forte proportion de personnes nées à l’étranger en misant sur des centres multiservices. Dans ces centres, le service public de l’emploi collabore avec les services municipaux pour aider les demandeurs d’emploi nés à l’étranger à trouver un travail ou à s’inscrire à une formation (OCDE, 2020[37]).
En France, un réseau composé de plus de 1 000 Maisons de services au public maille les territoires à faible densité de population ou isolés ; ces guichets uniques de services auprès des citoyens réduisent les charges fixes et les besoins en personnel des différents services. Ces structures proposent un bouquet de services, conjuguant services postaux, délivrance de titres de transport en commun et démarches auprès des opérateurs d’énergie, mais aussi prestations d’assurance chômage et d’assistance sociale. En outre, le ministère des Affaires sociales et de la Santé a mis en place le Pacte territoire santé pour encourager le recrutement et le maintien de praticiens dans les déserts médicaux. Ce pacte comprend un ensemble de mesures, dont des incitations financières, l’ouverture de nouvelles maisons de santé pluriprofessionnelles permettant à des médecins et à d’autres professionnels de santé de travailler dans un même lieu, et le développement de la télémédecine (OCDE, 2021[14]).
Au Japon, le plan en faveur des petites gares crée des pôles de services de base pour aider les collectivités rurales à se maintenir autour de petits centres multifonctionnels. Leur offre comprend des services administratifs couplés à un accès à des soins de santé et à des galeries commerciales ; les réseaux de transport sont conçus pour en faciliter l’accès aux populations des zones rurales avoisinantes (OCDE, 2016[38]).

Initiatives destinées à attirer et à fidéliser des agents publics qualifiés

Ces initiatives sont particulièrement importantes au moment où la demande de main-d’œuvre et la pénurie de personnel sont fortes, en particulier dans le secteur de la santé. Les mesures prises pour y faire face s’attachent avant tout à améliorer l’attractivité et les conditions de travail de ces professions, notamment les horaires de travail, la rémunération, la sécurité de l’emploi et l’accès à la formation. Un accompagnement spécifique pour les travailleurs qu’une reconversion dans le secteur de la santé intéresse peut aussi apporter un élément de réponse, par exemple sous la forme d’orientation professionnelle et de formation. D’autres mesures d’incitation – financières ou autres – peuvent aussi contribuer à inciter les professionnels à prendre un emploi sur des territoires où l’offre de soins est insuffisante (OCDE, 2016[39]). Elles peuvent prendre la forme de bourses d’étude spécifiques pour l’obtention de certaines qualifications et être associées à une obligation de durée de service minimale, des versements exceptionnels pour aider à financer l’installation de ceux qui s’installent dans des zones mal desservies, ou des primes périodiques (OCDE, 2023[40]).

Exemples par pays

En Australie, le Workforce Incentive Program (WIP), mis en œuvre début 2020, prévoit des incitations financières ciblées pour encourager les praticiens et médecins généralistes à exercer dans les zones rurales et éloignées. Ces incitations financières sont fonction à la fois du degré d’isolement et des années d’exercice. Dans les zones les plus isolées, les praticiens peuvent prétendre à un versement annuel à concurrence de 60 000 AUD, soit environ 40 000 EUR. Pour autant, ces aides à l’installation ne se cantonnent pas aux incitations financières, et prévoient des récompenses sous la forme de meilleures perspectives d’évolution professionnelle et d’une valorisation des compétences (OCDE, 2021[14]).
Pour inciter et accompagner les travailleurs ayant à cœur de s’engager dans le secteur de la santé et suppléer aux insuffisances de personnel dans ces professions dans certaines régions, les agences régionales aux Pays-Bas diffusent des campagnes pour améliorer l’image publique de la prise en charge de la dépendance, en proposant aux étudiants de brèves conférences et des ateliers de formation sur les besoins du marché du travail selon les régions (Georgieva, Downes et Bachtler, 2021[41]).

Stimuler la productivité et la compétitivité

Intérêt du projet

La stagnation de la croissance de la productivité et ses conséquences pour le bien-être contribuent à la polarisation sociale et politique (voir l’analyse plus haut dans ce chapitre). À l’inverse, les régions plus productives offrent, en règle générale, de meilleurs emplois se concrétisant par de meilleurs salaires et revenus pour les ménages, contribuant à un développement plus équilibré au sein des pays. Ces territoires ont aussi plus de chances de générer les recettes fiscales nécessaires au financement des services publics et des infrastructures, comme dans la santé, l’éducation, les transports et l’aide sociale (OCDE, 2020[42] ; Tsvetkova et al., 2020[43]).

Mesures adoptées

Aide à l’intégration des régions dans les chaînes de valeur mondiales

Comme indiqué au chapitre 3, la mondialisation des marchés expose les régions aux pratiques de la frontière de productivité mondiale et les rend moins soumises aux contraintes propres à chaque pays (celles d’ordre technologique, financier et en lien avec la taille du marché) ou d’équilibre (lorsque les régions qui se situent à cette frontière dominent déjà les marchés locaux) (OCDE, 2023[40]). L’un des avantages des secteurs exportateurs prospères – les services exportables et les activités manufacturières notamment – réside dans leur capacité à accroître la productivité dans tous les types de régions – essentiellement urbaines ou rurales – même si les sous-secteurs exportateurs et les mécanismes en place peuvent varier d’un type de région à l’autre (OCDE, 2018[12]).

L’impact de la guerre en Ukraine sur les chaînes de valeur mondiales a mis de nouveau l’accent sur la relocalisation et la délocalisation de proximité des industries essentielles dans les régions. Cette inflexion fait partie intégrante d’une tendance plus générale de macro-régionalisation des chaînes d’approvisionnement débutée suite à la crise financière mondiale, et qui a encore été renforcée par la crise liée au COVID-19, bien qu’il ne faille pas perdre de vue que des chaînes d’approvisionnement diversifiées peuvent également être une source de résilience (voir l’analyse sur la spécialisation sectorielle et la diversification au chapitre 3). Les régions doivent se frayer un chemin dans ce nouvel environnement mondial et le Programme de l’OCDE Régions dans la Mondialisation fournit un cadre d’analyse permettant d’examiner et de se faire une idée précise des facteurs d’attractivité auprès de grands groupes cibles internationaux (encadré 5.1).

Encadré 5.1. Repenser l’attractivité régionale à la lumière du nouvel environnement mondial

Les crises récentes ont poussé les régions des pays de l’OCDE à repenser leur participation à la mondialisation, ainsi que leur attractivité relative auprès des investisseurs, talents et visiteurs. En conséquence, les régions doivent mieux appréhender les enjeux structurels nés de ou renforcés par ces crises (pandémie de COVID-19, guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine) et les mégatendances existantes (transformation numérique et changement démographique) et prendre la mesure de la possible évolution de leur profil international, tout en continuant à se polariser sur les avantages apportés aux habitants et aux entreprises locaux et à préserver les ressources de l’environnement.

Afin d’aider les régions à mieux évaluer leur position dans ce nouvel environnement mondial et à repenser leurs stratégies d’attractivité, l’OCDE a conçu un cadre méthodologique novateur et multidimensionnel qui articule l’internationalisation d’une région autour de quatre familles de connexions de différents types : affaires (projets d’investissement direct étranger [IDE], échanges commerciaux, emploi dans des sociétés sous contrôle étranger, etc.), humaines (emploi, migration et visiteurs), connaissances (étudiants internationaux, recherche et développement [R-D], brevets) et infrastructure (haut débit, ports, aéroports, gares). Pour autant, il ne suffit pas de connaître la position d’une région dans le monde : il faut définir d’autres outils pour la consolider.

Le choix des leviers d’action mobilisables pour intensifier les connexions internationales et attirer plus efficacement des groupes cibles spécifiques (investisseurs, talents et visiteurs), par exemple, exige d’examiner de plus près et de maîtriser les facteurs infranationaux d’attractivité régionale. À cet effet, le cadre d’attractivité régionale de l’OCDE analyse l’engagement mondial au-delà des seuls connexions internationales et facteurs économiques. Au total, cette méthodologie s’appuie sur un tableau de bord comprenant plus de 50 indicateurs pour élaborer des profils d’attractivité régionale, couvrant 14 dimensions d’attractivité, dans 6 domaines, à l’échelon des grandes régions :

Attractivité économique (innovation, entrepreneuriat et marché du travail).
Interconnexions (transport, logistique et transformation numérique).
Bien-être des résidents (santé, éducation et cohésion sociale).
Milieu naturel (environnement et ressources naturelles).
Attrait pour les visiteurs (tourisme et patrimoine culturel).
Occupation des sols et habitat (aménagement et accessibilité économique).

La démarche de l’OCDE consiste à mettre à disposition des régions une représentation graphique sous forme de « boussole d’attractivité » mettant en évidence leurs points forts et leurs points faibles dans ces six domaines. Elle permet aux régions de comparer leur attractivité par rapport aux performances des autres régions au sein de leur pays, de l’UE et de l’OCDE. Outil de diagnostic, le profil régional permet d’attirer l’attention des décideurs sur les aspects dont l’attractivité peut être accentuée. Il peut, en outre, leur fournir des éléments concrets pour décider des leviers à actionner parmi ceux à leur disposition pour renforcer l’attractivité régionale auprès des grands groupes cibles, dans le contexte des priorités de développement, tendances et ambitions d’une région.

Source : OCDE (2023[44]), « Résumé », dans Rethinking Regional Attractiveness in the New Global Environment, https://doi.org/10.1787/48bacbe7-fr.

Investissement dans les infrastructures de transport

Les infrastructures de transport peuvent contribuer à tirer profit des économies d’agglomération dont jouissent les régions métropolitaines et à étendre les avantages des villes performantes à d’autres régions moins densément peuplées, notamment en termes de diffusion du savoir et de l’innovation et en ce qui concerne les liens tissés avec les institutions financières, cruciaux pour l’entrepreneuriat, la croissance des entreprises et l’investissement dans les infrastructures publiques. Pour contribuer à créer de nouvelles activités économiques dans les régions à la traîne, les investissements dans les infrastructures de transport nécessitent des mesures complémentaires à l’appui de la (ré)activation des ressources non utilisées ; il peut s’agir par exemple de combiner des mesures visant à attirer l’IDE et des investissements dans les principaux pôles de transport international (OCDE, 2020[45]).

Le développement d’infrastructures de transport optimisant l’accès aux débouchés pour les individus et les entreprises impose de tenir compte des relations fonctionnelles à l’œuvre sur un territoire donné, relations qui se cantonnent rarement aux limites administratives. Aborder la question des infrastructures de transport sous un angle fonctionnel permet de tenir compte de la diversité des échelles et donc d’adapter les infrastructures de transport aux besoins des personnes et des travailleurs résidant sur un territoire (Dijkstra, Poelman et Veneri, 2019[46]). Les implications de cette approche en termes de gouvernance sont importantes, et elle nécessite des mesures d’incitation pour fonctionner (voir la section plus bas sur la gouvernance pluri-niveaux).

Une approche fonctionnelle est particulièrement importante pour tirer parti les liaisons entre zones rurales et urbaines par le biais d’infrastructures de transport interrégionales, d’une coopération intercommunale, de partenariats entre zones urbaines et zones rurales, etc. L’accessibilité des zones métropolitaines (en termes de distance ou de durée de trajet) est un puissant déterminant des « économies d’agglomération » que les zones rurales peuvent emprunter aux zones urbaines (Fadic et al., 2019[47]) et donc des gains de productivité potentiels susceptibles d’être dégagés par les pouvoirs publics en améliorant les infrastructures de transport. Cette approche fonctionnelle justifie également la définition que donne l’OCDE des zones urbaines fonctionnelles (ZUF) par exemple, qui délimitent les frontières des zones métropolitaines en mettant en évidence les interactions qui existent entre les villes et les bassins d’emploi qui les entourent (OCDE, 2023[40]).

Exemple par pays

En Allemagne, le Land de Brandebourg a mis en œuvre la stratégie Connecting Strengths reposant sur la promotion de secteurs et de pôles de croissance régionaux clés. Cette stratégie table sur les « forces » régionales, notamment les nouvelles formes de travail et technologies, les énergies renouvelables, la mobilité, l’agriculture biologique et le tourisme, en s’appuyant sur une coordination verticale et horizontale entre acteurs, tous thèmes, secteurs et ministères confondus. À l’avenir, elle évoluera vers des corridors de croissance qui fédéreront judicieusement les populations, les entreprises, les administrations et la R-D le long des liaisons ferroviaires existantes afin de mieux raccorder les zones métropolitaines et rurales (Land Branderburg State Chancellery, 2021[48]).

Diversification des économies régionales au-delà de leurs points forts traditionnels et libération de l’innovation

La diversification économique est importante pour stimuler la productivité et la compétitivité, en particulier dans les régions à la traîne où la création et le recours à l’innovation atteignent rarement ceux des régions métropolitaines, pesant sur la productivité globale, les niveaux de revenu et le bien-être en général (OCDE, 2022[49]). En privilégiant une innovation favorisant l’augmentation du facteur travail, qui améliore les possibilités d’emploi et les salaires, il est possible de contribuer à dynamiser les régions à la traîne et d’infléchir la tendance à la concentration des emplois bien rémunérés dans certaines régions, souvent métropolitaines (Storper, 2023[50]).

Une approche globale de l’innovation consiste à promouvoir l’innovation d’origine technologique ou non, à développer les compétences propices à l’innovation des PME, à faciliter les échanges entre les acteurs de l’innovation à l’échelle régionale et à mobiliser davantage les pôles régionaux d’innovation, à mettre en place un écosystème régional d’innovation plus robuste et à inscrire l’innovation dans le cadre plus large des objectifs de développement régional. Elle suppose également de soutenir un entrepreneuriat innovant pour engendrer une diversification économique et industrielle et, par ce biais, diversifier le potentiel d’innovation (OCDE, 2021[51]). L’OCDE a conçu une boîte à outils grâce à laquelle les décideurs régionaux et nationaux peuvent déterminer par eux-mêmes où se situent aujourd’hui les points de blocages à la diffusion de l’innovation dans les régions. Cet instrument permet de dresser un profil régional d’innovation (par rapport aux autres régions de l’OCDE et de l’UE-27), d’apprécier l’importance des différents canaux par lesquels l’innovation se diffuse à cette échelle et de nouer le dialogue avec les parties prenantes locales pour prendre leur avis sur les mesures à adopter pour améliorer les choses.

Exemple par pays

En Italie, la politique d’innovation régionale menée dans le Piémont vise à renforcer les capacités d’innovation de cette région afin de stimuler sa compétitivité et de favoriser l’innovation et le dynamisme de ses entreprises. Cette politique soutient depuis l’origine la collaboration en matière de R-D, notamment au travers de pôles d’innovation, ainsi que la mise en place de partenariats dans des domaines importants tels que l’usine intelligente, l’industrie 4.0, les sciences de la vie et la bioéconomie. Or, la forte concentration, caractéristique du Piedmont, d’activités manufacturières et de filières d’innovation spécialisées de haut niveau dans des industries de base, risque de décroître en raison des transitions industrielles en cours. De plus, l’innovation, lorsqu’elle survient, est généralement le fruit de très grandes entreprises et rarement imputable aux PME, prépondérantes dans le tissu industriel piémontais. Face à ces difficultés, le gouvernement régional du Piémont pose un nouveau regard sur l’élaboration, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de sa politique d’innovation pour préparer sa stratégie de spécialisation intelligente et revisiter l’actuel modèle de pôles d’innovation à l’appui de l’innovation dans la région (OCDE, 2021[51]).

Soutien aux villes petites et moyennes

Les petites zones urbaines sont de plus en plus perçues comme de possibles moteurs de développement et de rattrapage régional, même si leurs trajectoires de développement et leurs ressorts se révèlent extrêmement hétérogènes. Elles offrent des possibilités prometteuses d’accentuer le développement polycentrique et de renforcer la cohésion territoriale à la faveur d’une diffusion plus équilibrée des activités et des opportunités sur un territoire, tout en favorisant un plus large développement territorial par les services et équipements proposés aux territoires avoisinants.

À cet égard, les villes intermédiaires peuvent constituer une formule intéressante en remplacement des grandes zones métropolitaines, en particulier pour la population en quête de logements plus accessibles et d’une meilleure qualité environnementale et, par contrecoup, favoriser le bien-être en réduisant nombre des externalités négatives qui caractérisent souvent les très grandes métropoles, notamment l’étalement urbain et la pollution, tout en contribuant à la préservation des ressources naturelles et des sites.

Dans certains pays de l’OCDE, les stratégies et programmes en faveur des villes ne se cantonnent plus à relever les défis urbains que posent les grandes zones métropolitaines, mais s’accompagnent d’orientations et de mesures spécifiquement axées sur les villes petites et moyennes, aux fins d’accroître leur capacité d’innovation et leur potentiel de transition pour éviter qu’elles ne se départissent de leur fonction socio-économique.

Exemples par pays

En Belgique (Flandre), un document esquissant de nouvelles perspectives urbaines expose un programme d’action commun pour 34 villes de la Région flamande. Dans le cadre de cette démarche, les pouvoirs publics affectent 10 % du budget du programme FEDER Flandre sur la période 2021-27 à 11 petites villes de la région (Centrumsteden). Les sphères d’intérêt sont en phase avec le cadre d’action à long terme défini pour la Flandre, Vision 2050, attendu que la gouvernance pluri-niveaux et la coopération horizontale constituent les objectifs stratégiques à poursuivre pour combler l’écart entre ces villes et le territoire qui les entoure (Georgieva, Downes et Bachtler, 2021[41]).
En France, le programme Petites villes de demain, lancé en 2020, mobilisera 6 millions EUR sur la période 2020-26 avec pour objectif de revitaliser plus de 1 600 petites villes et communes, en particulier dans les régions en déclin. Il ambitionne de renforcer les moyens des élus et de leurs intercommunalités pour concrétiser des projets engagés dans la transition écologique et accentuer la résilience des territoires en question. (Agence nationale de la cohésion des territoires, 2023[52]).
En Norvège, le récent livre blanc Vibrant Communities for the Future met l’accent sur les quartiers et les difficultés auxquelles ils sont confrontés (pénuries de compétences et de main-d’œuvre, taux élevé de dépendance des personnes âgées, qualité des services publics, obstacles au développement des entreprises). Il prévoit deux commissions pour rendre compte des dimensions de l’action publique en faveur de ces quartiers : l’une est consacrée au rôle des entreprises, l’autre aux enjeux démographiques. Le « panel de jeunes » qui a été constitué permettra, en outre, de mieux comprendre ce qui peut, ou pourrait, améliorer l’attractivité de la vie dans les quartiers pour la jeunesse. À la suite de ce livre blanc, une étude a été commandée par le ministère des Affaires communales et des Collectivités territoriales (KDD) pour analyser le rôle des petites villes dans le développement régional. Cette étude met en exergue la diversité des petites villes et zones de peuplement en Norvège en dehors des principales agglomérations et constate qu’à la différence des principaux centres urbains, celles-ci ne sont pas au centre des actions publiques malgré leur propension à stimuler le développement régional. Une nouvelle stratégie, qui s’est attachée à exploiter le potentiel des petites villes et à renforcer leur rôle de centres « spécialisés » pour la fourniture de services, effectue des propositions concrètes pour développer les partenariats, les technologies numériques, la collaboration et l’éventuelle co-implantation des administrations (Ministère des affaires communales et des collectivités territoriales de la Norvège, 2020[53]).

Assurer la présence de bons profils de compétences et d’emplois de qualité au sein des marchés régionaux du travail

Intérêt du projet

Les disparités géographiques quant au nombre et à la qualité des emplois disponibles sont grandes. Nombre des mesures prises en conséquence se sont attelées, en priorité, à répartir plus équitablement les offres d’emploi dans les régions, à remédier aux déficits de compétences régionaux, à améliorer les résultats sur les marchés régionaux du travail et à prévoir les besoins de compétences à l’échelon régional afin de limiter les risques associés aux changements structurels, comme les transitions industrielles.

Mesures adoptées

Mise en place de services flexibles de formation, d’éducation et d’emploi

Dans le contexte de l’économie de la connaissance et alors que les compétences deviennent décisives pour l’innovation et la croissance, l’accès à une main-d’œuvre qualifiée est un critère de plus en plus déterminant dans la décision d’une entreprise de s’implanter, de se maintenir et/ou de se développer dans une localité ou une région donnée. Dans les régions où les débouchés professionnels de qualité sont rares, l’incitation est moindre pour les travailleurs et les jeunes d’investir dans leur capital humain et d’accroître leur taux d’activité (OCDE, 2020[54]). En parallèle, les entreprises qui manquent de personnel qualifié ont peu de chances d’innover et de créer des emplois de bonne qualité. Eu égard à la faiblesse des salaires et de la productivité, les travailleurs très qualifiés et les employeurs innovants sont incités à rejoindre des régions plus dynamiques au plan économique, laissant derrière eux une main-d’œuvre peu qualifiée et un taux de chômage élevé (OCDE, 2023[40]).

Il est indispensable de mettre en place des services flexibles de formation, d’éducation et d’emploi pour anticiper les déficits de compétences susceptibles de faire obstacle à la croissance des entreprises et à leur développement. L’une des solutions possibles consiste à former les travailleurs à des qualifications adaptées aux territoires, se révélant pertinentes dans le contexte local. Si, par exemple, il est probable que la demande de compétences numériques élémentaires progresse sur tous les territoires, celle de compétences plus spécialisées peut faire l’objet d’une concentration régionale plus marquée. Quoi qu’il en soit, en complément de la formation dispensée aux travailleurs, les employeurs doivent créer les possibilités d’emploi correspondantes pour faire en sorte de retenir le personnel qualifié et de faire bon usage de ses compétences. Il est aussi essentiel d’accroître la visibilité des offres d’apprentissage et de formation, et de mieux sensibiliser les entreprises et les apprenants potentiels à celles-ci pour faciliter leur participation.

Dans certains cas, l’élaboration de stratégies de développement des compétences à plus long terme, comme pour des secteurs industriels en expansion, permet de renforcer l’utilité des formations proposées. Les régions et les localités doivent néanmoins éviter de se surspécialiser et de « s’enfermer » dans une gamme réduite d’activités. Pour que la formation continue devienne une réalité concrète, les systèmes locaux d’éducation et de formation doivent être mieux adaptés aux besoins des travailleurs, par exemple en proposant des modules d’apprentissage flexibles et des cours du soir (OCDE, 2015[55]).

Exemples par pays

En Lettonie, les services publics de l’emploi proposent une aide à la prise d’un emploi, y compris subventionné, ou au suivi de formations lointaines. Les demandeurs d’emploi qui reçoivent une offre d’emploi ou de formation à plus de 15 kilomètres de leur domicile ont droit à une aide temporaire à concurrence de 150 EUR par mois pour couvrir leurs frais de transport ou d’hébergement. Entre 2013 et 2017, plus de 9 000 travailleurs ont bénéficié de cette contribution, dont un tiers au titre de la garantie pour la jeunesse. Les résultats des évaluations sont encourageants : le versement d’une aide à la mobilité a eu des effets positifs sur l’emploi et la rémunération, sans oublier la participation à des formations. Concrètement, la possibilité, pour un actif, de prendre un emploi loin de son domicile sera fonction de facteurs tels que sa situation de famille ou encore du fait qu’il possède d’un véhicule individuel ou est tributaire des transports en commun (OCDE, 2019[56]).
En Suède, les employeurs peuvent faire état de leurs besoins de compétences et collaborer avec les organismes et autorités publiques de l’éducation pour adapter les programmes d’enseignement professionnel aux plateformes régionales de compétences. Si la présidence de ces dernières est généralement assurée par les administrations régionales, tous les acteurs apportent leur pierre à l’édifice au travers d’outils et d’activités indispensables à l’amélioration du dialogue, à la coordination et à l’accumulation de connaissances à l’échelon local. En outre, les Conseils suédois pour la sécurité de l’emploi prévoient, pour les travailleurs menacés par un licenciement collectif, un mentor dédié ainsi qu’une gamme de services personnalisés, dont des orientations et conseils, des formations, des aides financières et un soutien apporté aux start-ups. Financés par le prélèvement d’une taxe de 0.3 % auprès des employeurs, ces Conseils sont administrés par les partenaires sociaux sur la base de conventions collectives sectorielles ou intersectorielles (OCDE, 2019[57]).
La Rural Innovation Initiative (RII) aux États-Unis vise à venir en aide aux régions rurales qui entendent mettre en place, à l’échelon local, des espaces de télétravail, mais aussi créer des programmes de formation à des compétences numériques afin de doter les habitants des qualifications nécessaires pour prendre un emploi loin de leur domicile ou démarrer leur propre entreprise.

Collecte d’informations de qualité sur les besoins de compétences par région

L’accès à des informations de qualité sur les besoins de compétences par région est le préalable à l’orientation des investissements vers les qualifications les plus demandées. La réalisation de prévisions de compétences couplée à une veille stratégique à l’échelon régional peut se révéler efficace, surtout si elle unit les forces des parties prenantes locales, comme les associations professionnelles et les organismes d’éducation et de formation, et celles des autorités nationales et régionales. L’anticipation des compétences doit toutefois s’inscrire également dans un cadre national afin d’éviter toute fragmentation.

Les investissements dans la seule offre de compétences ne seront pas suffisants pour améliorer la qualité des emplois et la résilience des économies régionales. L’ampleur des besoins de compétences des employeurs et leur degré d’utilisation doivent également être pris en compte. Les disparités dans l’offre et la demande de compétences aux échelons régional et local sont considérables (OCDE, 2015[55]), et elles risquent de s’accroître encore davantage avec l’accélération des mégatendances. Certaines régions peuvent se retrouver prises au piège d’un cercle vicieux dit d’un « équilibre à faible niveau de compétences » ; autrement dit, investir dans l’acquisition de compétences n’est pas rentable si ces compétences ne sont pas valorisées par les employeurs. D’autre part, les travailleurs qui réussissent à développer leurs compétences peuvent trouver un emploi de meilleure qualité ailleurs. Dans ces régions, il faut que les politiques de développement des compétences soient intégrées aux efforts plus généraux de soutien au développement économique. Cela peut supposer d’aider les entreprises existantes à opter pour des stratégies de commercialisation de produits à plus forte intensité de compétences et à plus forte valeur ajoutée.

Les décideurs doivent également s’intéresser aux régions et aux territoires qui connaissent des problèmes persistants de chômage, chez les jeunes notamment, et d’exclusion du marché du travail. Les obstacles immédiats à l’emploi comprennent le manque de services de garde d’enfants abordables, une desserte insuffisante par les transports et la complexité de dispositifs de protection sociale ne permettant pas de concilier facilement travail et prestations (OCDE, 2015[55]). Sur le long terme, le fait de vivre dans des zones éloignées du marché du travail et les problèmes de santé peuvent devenir des obstacles persistants à l’emploi. Il est nécessaire, compte tenu de la complexité croissante des obstacles à l’emploi, d’y remédier par une démarche collective, mobilisant les prestataires de services d’emploi, les établissements d’enseignement et de formation professionnels, les agences de développement économique et les organismes de protection sociale.

Investissements dans le développement des compétences et la reconversion

Le développement des compétences et la reconversion, décisifs pour s’assurer que les travailleurs disposent des qualifications adéquates leur permettant de prospérer dans un monde du travail en pleine mutation, sont aussi une condition essentielle pour faire de la transition écologique une « transition juste ». De nouvelles compétences seront indispensables à l’échelle de l’économie, qu’il s’agisse de former les travailleurs du secteur bâtiment et travaux publics à des techniques et des matériaux respectueux de l’environnement, ou d’assurer la requalification des travailleurs de l’industrie automobile pour la production de véhicules électriques. La géographie des emplois et des compétences requises différera : sur certains marchés régionaux et locaux du travail, les qualifications d’une partie des actifs pourront être aisément redéployées et celles d’autres non (OCDE, 2023[30]).

Dans un contexte marqué par des transformations accélérées sur les marchés du travail, les travailleurs dont les compétences deviennent obsolètes ont besoin d’être accompagnés sans tarder. Conjuguée aux transitions industrielles, opérées notamment à la faveur de la transformation numérique et de l’automatisation, l’évolution démographique est appelée à transformer l’offre et la demande de compétences sur les marchés locaux du travail. Dans le passé, certaines régions ayant subi de profonds changements structurels de cet ordre ont été affectées par des suppressions d’emplois en nombre, aux conséquences durables (OCDE, 2018[58]). Éviter aux travailleurs touchés par les transformations structurelles de grossir les chiffres du chômage est préférable pour leurs perspectives d’emploi, leurs trajectoires de revenus et le développement du capital humain ; la démarche se révèle également moins onéreuse pour le budget public qu’un accompagnement post-licenciement (OCDE, 2013[59]). Pour autant, dans la zone OCDE, les travailleurs exposés aux suppressions de postes participent plus rarement aux programmes de formation ou font moins souvent appel aux services d’orientation professionnelle que les autres catégories de travailleurs (OCDE, 2021[60]). Pour isoler les travailleurs aux compétences potentiellement obsolètes, une solution efficace peut consister à cibler des groupes spécifiques d’actifs, dans des entreprises ou secteurs confrontés à un ralentissement de la demande ou à un risque élevé d’automatisation.

La capacité de diversification des employés et des économies régionales dépend, en grande partie, de l’efficacité des programmes de requalification et de recyclage. Dans le cadre de la transition écologique, il convient d’organiser à l’échelon local des formations structurées, allant du particulier au général, sur les moyens de se détourner des industries aux émissions élevées de carbone (« polluantes »), afin d’aider les travailleurs les plus touchés à explorer de nouvelles perspectives professionnelles, de libérer le capital humain indispensable à la transition écologique et d’inclure davantage de groupes vulnérables dans les nouveaux secteurs émergents. En outre, la transition vers une économie bas carbone et économe en ressources, au même titre que les effets induits par les autres mégatendances nécessitent une main-d’œuvre capable d’acquérir des compétences tout au long de la vie. Les systèmes de formation des adultes, dès lors qu’ils sont efficaces et inclusifs, peuvent contribuer à préserver l’employabilité et la productivité des travailleurs tout au long de leur cycle de vie, malgré l’évolution des besoins de compétences. Si les systèmes en question sont en place, la transition verte peut s’opérer efficacement et profiter à la plupart des travailleurs. Dans le cas contraire, les pénuries de compétences risquent de freiner sa mise en œuvre, et les inégalités se creuseront sans doute. Qui plus est, des systèmes efficaces de formation des adultes peuvent représenter un avantage comparatif que peuvent mettre à profit les régions pour attirer les investissements en provenance d’entreprises « vertes » (OCDE, 2023[30]).

Exemple par pays

Les fondations pour le travail (Arbeitsstiftung) en Autriche constituent un dispositif visant surtout à s’atteler aux licenciements de masse (fondation pour le reclassement externe) et aux pénuries de compétences (fondation pour le reclassement interne) dans une région. Ce dispositif prévoit un large éventail d’offres de conseils et de développement des compétences. La collaboration entre les entreprises concernées, les acteurs évoluant sur les marchés régionaux du travail et les autorités territoriales représente un volet important des fondations pour le travail. Devant les répercussions de la transition écologique sur le marché du travail, une fondation pour le reclassement dans les métiers de l’environnement a été instituée par la Fédération syndicale autrichienne, la Chambre économique fédérale autrichienne et le Service public de l’emploi. Dotée d’un budget de 10 000 000 EUR, cette fondation ambitionne d’aider 1 000 chômeurs sans formation professionnelle à acquérir les qualifications nécessaires pour exercer dans le secteur environnemental (Aufleb Environmental Foundation, 2023[61]).

Mise à profit de l’économie sociale

La création d’emplois n’est pas l’apanage du secteur privé. L’économie sociale et l’entrepreneuriat social peuvent également jouer un rôle important dans ce domaine. Dans certaines régions, le taux de croissance des emplois dans l’économie sociale a, en règle générale, progressé plus rapidement que celui dans le secteur privé ces dernières années (OCDE, 2013[62]). L’économie sociale présente également l’avantage d’être ancrée dans les collectivités territoriales et d’offrir des débouchés aux plus exclus sur le marché du travail, au travers soit de possibilités de formation et d’expérience professionnelle, soit d’emplois directs.

Exemples par pays

En Belgique, les organisations de l’économie sociale s’inscrivent en pointe dans le développement du recyclage textile depuis les années 60 ; elles entretiennent le bilan écologique de ce secteur en revendant les articles impeccables et en réservant les plus abîmés à d’autres fins, l’isolation notamment, tout en mettant en œuvre un programme d’intégration par le travail qui crée et préserve des emplois pour les groupes vulnérables. Leur collaboration sur un modèle fédératif simplifie la collecte de textile et facilite l’échange de pratiques optimales. Leur mission de développement sectoriel est une réussite, comme l’atteste la participation de nouveaux acteurs économiques, dont des acteurs privés à but lucratif, qui donnent davantage de poids au secteur et intensifient la concurrence (OCDE, 2020[63]).
SINGA est une entreprise sociale fondée en 2012 qui facilite l’intégration des réfugiés en leur trouvant des possibilités d’emploi et des activités sociales. Aujourd’hui, SINGA compte plus de 50 000 membres et 90 salariés à temps complet répartis entre l’Allemagne, la Belgique, le Canada, l’Espagne, la France, le Luxembourg et la Suisse. Au cœur de la mission de SINGA figurent des services d’incubation d’entreprises à destination des réfugiés et des migrants, mais aussi plus généralement de porteurs de projets en lien avec la migration. SINGA exploite neuf incubateurs et un accélérateur d’entreprises en Allemagne, en France, en Italie et en Suisse qui peuvent chacun accompagner jusqu’à dix entreprises chaque année. S’appuyant sur le succès de son programme d’incubateur, SINGA a étoffé ses services pour escorter les entrepreneurs, du stade de pré-incubation à la phase d’accélération. À ce jour, SINGA a contribué à la naissance de 337 entreprises, dont 62 % ont créé de nouveaux emplois dans les 6 mois qui ont suivi leur création. Les entreprises qui ont vu le jour grâce au programme d’incubateur de SINGA exercent aujourd’hui leurs activités dans divers secteurs, notamment l’hôtellerie, l’éducation, la santé et les technologies (OCDE, 2022[64]).
En Italie, les 140 membres du personnel de la coopérative sociale Quid possèdent des profils divers, avec un passé marqué pour la plupart par l’exclusion sociale et la marginalisation. Fondée en 2013 à Vérone, Quid récupère les surplus de matières textiles de qualité supérieure et les transforme en articles de mode pour des marques écoresponsables. Son personnel est, à plus de 80 %, composé de femmes, lesquelles représentent également près de 80 % de sa direction. Parmi ses activités de formation figurent, entre autres, des ateliers de confection organisés aux abords de la prison de Montorio. Pendant la crise du COVID-19, Quid a très vite recentré sa production sur des services essentiels en fabriquant des masques homologués par les services de santé italiens (OCDE, 2022[64]).

Constitution d’écosystèmes régionaux d’entrepreneuriat

La création nette d’emplois est le plus souvent tirée par un petit nombre de jeunes entreprises. Si beaucoup de structures exercent à présent leurs activités à l’échelon mondial, les nouvelles entreprises dépendent fortement des contextes économiques locaux au sein desquels elles voient le jour, la plupart des entités à forte croissance se développant dans les régions affichant une densité élevée de population et un pourcentage élevé de diplômés de l’enseignement supérieur. Malgré leur contribution à l’économie locale, les entreprises à forte croissance font face à des obstacles au développement, notamment un accès insuffisant aux investissements. Les pouvoirs publics peuvent mettre en place des stratégies de création d’écosystèmes régionaux d’entrepreneuriat, dans le cadre desquels les nouvelles entreprises se formeront par le jeu de réseaux de partage des connaissances et auprès de dirigeants plus chevronnés.

Dans certains pays de l’OCDE, le développement d’accélérateurs d’entreprises entend offrir diverses formes d’assistance. Les pays de l’OCDE ont également aidé les entrepreneurs à acquérir les compétences indispensables à leur réussite. Les méthodes couramment employées consistent à intégrer la formation à l’entrepreneuriat dans les programmes des établissements scolaires, de formation professionnelle et les cours de niveau universitaire, et à proposer des formations indépendantes pour les entrepreneurs et porteurs de projets (OCDE, 2023[65]). D’autres méthodes misent sur l’accompagnement personnalisé et sur le mentorat, et sur l’élaboration de programmes d’apprentissage mutuel (OCDE, 2015[55]).

Exemple par pays

En Suède, l’Académie de la spécialisation intelligente, sise au sein de l’Université de Karlstad (KAU), est codirigée par cette dernière et par la région du Värmland. Elle a contribué à définir une stratégie éponyme innovante, en mettant en évidence les avantages comparatifs dans de nouveaux secteurs et les besoins de compétences qui s’y font jour, et en les rattachant aux activités d’enseignement et de recherche de la KAU. L’Académie joue un rôle porteur de transformations dans la stratégie de spécialisation intelligente de la région du Värmland depuis sa création en 2015. Fruit d’un partenariat de longue date entre l’administration régionale du Värmland et l’Université de Karlstad, elle poursuit un double objectif : générer des travaux universitaires et des compétences dans des domaines en rapport avec la compétitivité régionale, et proposer des services élaborés renforçant la capacité de la région à déceler les secteurs naissants et les principaux atouts à l’échelon local. La spécialisation intelligente est porteuse de transformations profondes dans le Värmland. Elle a contribué à promouvoir de nouvelles spécialisations et compétences dans divers secteurs, et a aidé la région à tirer parti de ses atouts actuels et à mettre en place de nouveaux réseaux de connaissances. L’Académie a apporté son concours à cette stratégie en développant et en finançant toute une gamme d’activités entrepreneuriales innovantes étroitement liées aux entreprises locales, notamment dans les domaines suivants : services créateurs de valeur, bioéconomie forestière, transformation numérique des services sociaux, fabrication avancée et systèmes complexes, expériences numériques orientées nature, culture et territorialisées, et solutions systémiques à base de photovoltaïque (OCDE, 2020[66]).

Améliorer la qualité des systèmes de gouvernance pluri-niveaux

Intérêt du projet

L’élaboration et la mise en œuvre de mesures de lutte contre les inégalités régionales relèvent d’une responsabilité partagée aux échelons national et infranational de l’administration, et mettent en jeu divers secteurs d’action des pouvoirs publics. L’un des points essentiels à prendre en compte par les décideurs consiste à gérer cette dépendance mutuelle au moyen de dispositifs efficaces de gouvernance pluri-niveaux. Il faut donc préciser l’attribution des responsabilités aux différents échelons de l’administration publique, garantissant une coordination efficace entre les postes, les secteurs et les autorités compétentes, mais aussi renforcer les capacités administratives et budgétaires, en particulier à l’échelon infranational (voir la section suivante) (OCDE, 2014[67] ; 2019[68]).

Mesures adoptées

Clarification des responsabilités incombant aux administrations infranationales

L’efficacité avec laquelle les instruments d’action réduisent les inégalités régionales dépend, en partie, de la manière dont les autorités nationales et infranationales gèrent l’exercice partagé de leurs fonctions. Concrètement, la question qui se pose est moins celle d’une répartition nette des responsabilités, que de la manière de gérer ces compétences partagées. La difficulté a trait au fait que les responsabilités fonctionnelles – financement, réglementation, suivi – dans chaque domaine d’intervention des pouvoirs publics sont souvent mal définies ou manquent de cohérence (OCDE, 2019[68]). Le manque de clarté dans l’attribution des compétences est un obstacle important à l’efficacité institutionnelle globale et à la redevabilité des politiques locales, qui contribue à son tour à amoindrir la confiance à l’égard de l’administration (OCDE, à paraître[17]).

Ces dernières décennies se dessine une tendance globale au sein de l’OCDE en faveur de la décentralisation, considérée comme un moyen de gérer la dépendance mutuelle entre les échelons nationaux et infranationaux de l’administration pour la réalisation d’objectifs communs. Aujourd’hui, 40.4 % des dépenses publiques dans les pays de l’OCDE sont engagées à l’échelon infranational (OCDE, 2019[68]). Les formes et le degré de décentralisation varient grandement d’un pays à l’autre, et même à l’intérieur d’un même pays. Il existe également différents degrés de responsabilité, ascendante ou descendante, et de contrôle de la part de l’administration centrale. La tendance est également à des systèmes de gouvernance plus différenciés (ou asymétriques) à l’échelon infranational dans certains pays : des administrations régionales et locales de même échelon exercent des responsabilités différentes, selon leur capacité, leur population (zones urbaines ou métropolitaines) et certaines caractéristiques, d’ordre géographique notamment (îles) (OCDE, 2019[68]).

Exemples par pays

Un nouvel « acte de décentralisation » a été déposé en France au printemps 2021 (Le projet de loi 4D). Cet acte poursuit quatre objectifs : i) la décentralisation, avec un examen des compétences réparties entre les échelons nationaux et infranationaux ; ii) la différenciation, pour permettre aux autorités infranationales de s’organiser et de mettre en œuvre plus librement les politiques publiques ; iii) la déconcentration, pour améliorer les prises de décision et conforter les compétences des services territoriaux de l’État (préfets) ; et iv) la décomplexification, autrement dit la simplification de l’action publique locale. De plus, les diverses formes de dispositifs contractuels sont repensées, la synthèse des plusieurs contrats contribuant à simplifier et à parvenir à une plus grande cohérence entre les diverses actions des pouvoirs publics. En l’occurrence, les préparatifs de la dernière génération de Contrats de Plan État-région (CPER) 2021-27 ont débuté en 2020, et le nouveau dispositif CPER s’inscrit dans un cadre renouvelé de dialogue entre l’État et les régions.
Dans le cadre d’un objectif élargi de renforcement de la démocratie locale, le processus de décentralisation en cours au Portugal soutient le transfert de nouvelles compétences, jusqu’ici dévolues aux administrations nationales, aux autorités locales et entités intercommunales, dans un large éventail de domaines. Cette réforme devrait logiquement améliorer l’efficience et l’efficacité de l’offre de services publics et accroître la participation des administrations locales aux recettes publiques. Les ressources visées par le Fonds de financement de la décentralisation, créé par la loi rectifiée de finances Collectivités locales, sont incluses dans les budgets nationaux pour contribuer au financement, à titre transitoire, des nouvelles compétences. En juillet 2021, 18 décrets sectoriels établissant le transfert de compétences dans différents domaines ont été adoptés. Il est prévu que l’ensemble des autorités locales et entités intercommunales finissent par exercer ces nouvelles compétences (le processus ne leur donnant pas le choix) plus ou moins rapidement, en fonction de la complexité des compétences transférées et des actuelles capacités des communes, entre autres.

Choix de l’échelle la mieux adaptée pour l’élaboration et le déploiement des politiques et des services

L’échelle de l’action publique a son importance, et ce sont les zones fonctionnelles plutôt que les frontières administratives qui comptent dans la mise en œuvre des multiples mesures de lutte contre les inégalités régionales. L’OCDE a documenté de manière empirique la pénalité de productivité imputable au morcellement administratif des zones métropolitaines, et elle a ainsi montré que le fait de renforcer les liens entre zones rurales et urbaines pouvait engendrer des bénéfices économiques, sociaux et environnementaux pour les habitants des villes comme des campagnes, et contribuer à réduire les fractures entre les zones urbaines et rurales (OCDE, 2015[69]).

Dans la zone OCDE, la coopération intercommunale, interrégionale et transfrontalière, les accords de gouvernance métropolitaine et la « régionalisation », autrement dit le renforcement des régions (OCDE, 2022[70] ; 2019[68]), sont mis à profit pour la création d’infrastructures physiques, domaine où l’échelle d’efficience dépasse souvent les frontières des régions ou des localités, ainsi que pour les investissements dans le développement du capital humain et l’innovation, pour lesquels les frontières administratives et fonctionnelles ne coïncident pas nécessairement. La coopération entre collectivités territoriales est importante aussi pour la prestation des services publics à l’échelle infranationale, notamment dans le cas de petites régions ou de régions à la traîne aux moyens limités. Pour autant, cette coopération étant rarement spontanée, il est indispensable que les autorités nationales la provoquent à l’aide des mesures d’incitation adéquates.

Exemples par pays

En Autriche, un projet mis en œuvre en 2019-20 par le Service de coordination de l’aménagement du territoire et de la politique régionale a recherché les moyens à mettre en œuvre pour que les régions, au sens de l’échelon territorial entre la commune et le Land, puissent contribuer à un développement territorial durable. Prenant acte de la complexité et de l’interdépendance des difficultés auxquelles est confrontée la société, ce projet a mis en évidence le fait que les domaines de compétence administrative ne correspondent pas systématiquement aux domaines territoriaux et fonctionnels dans lesquels se produisent et doivent être gérées ces interactions. Il admet que la « région » est devenue un échelon territorial important dans le système pluri-niveaux autrichien. Preuve en est l’efficacité avec laquelle des sujets tels que la mobilité, les services d’intérêt général et la transformation numérique, mais aussi l’intégration, l’emploi et l’égalité des chances peuvent être traités à cet échelon. Cela tient au fait que la « région » présente les conditions-cadres adaptées en termes de fonctionnalités, de contexte, de ressources, de proximité géographique et de cadre de vie. Les résultats ont été publiés en octobre 2020 et ont été pris en compte pour la période de programmation 2021-27 de la politique de cohésion de l’UE et du programme de développement rural.
Pour contrer le morcellement des formes de collaboration intercommunale et supra-locale, en mars 2021, le gouvernement flamand (Belgique) a approuvé la création d’un échelon sous-régional intermédiaire. Dix-sept sous-régions, officiellement dénommées « régions de référence », sont constituées, chaque province flamande étant divisée en 2 à 5 sous-régions. Celles-ci coordonneront différentes politiques sectorielles, et les accords de coopération, nouveaux ou non, devront s’adapter à leurs frontières d’ici à 2024. Ces régions de référence ont pour finalité de présenter un modèle de consensus innovant, et non de créer une nouvelle couche administrative. En leur sein, la formation de nouveaux liens intercommunaux est encouragée par le versement d’une petite aide financière par le gouvernement régional flamand.
Un nouvel échelon dans l’organisation territoriale du Danemark a été adopté en mars 2021, lorsque l’exécutif a annoncé la création de sept équipes dédiées à la croissance régionale (Regionale Vækstteams), couvrant tout ou partie des cinq régions danoises. Ces équipes, composées de partenaires privés, d’autorités locales, de syndicats et d’établissements d’enseignement supérieur, sont chargées d’élaborer des stratégies pour relever des défis spécifiques, fixés par les pouvoirs publics après consultation des centres locaux de développement des entreprises.
Une loi modifiée de 2020 en Lituanie renforce le concept territorial de la zone fonctionnelle pour la mise en œuvre des politiques régionales. Elle a été précédée, en 2017, d’un livre blanc présentant le concept de zone fonctionnelle, ou région fonctionnelle, comme un système de développement économique, de migrations de travail et de partenariats urbain-rural utilisant des réseaux d’infrastructures, de transports et de services communs allant au-delà des frontières administratives. Les responsables publics régionaux doivent désormais prendre en considération les zones fonctionnelles, et pas simplement les frontières administratives municipales, lors de l’élaboration de plans de développement régionaux ou pluri-régionaux.

Renforcer les capacités à l’échelon national et infranational

Intérêt du projet

Une piètre efficacité de l’administration publique à l’échelon infranational limite considérablement les perspectives offertes aux régions (OCDE, 2019[68]). Les capacités des instances infranationales à élaborer et à mettre en œuvre efficacement les politiques et les investissements publics, et à financer et à proposer les biens et les services publics dont elles ont la charge, sont déterminantes pour faire d’elles des partenaires valables. Malheureusement, ce niveau de capacités est très hétérogène entre les administrations infranationales des pays de l’OCDE et, souvent, les capacités infranationales présentent de graves limites, que ce soit en termes de financement d’investissements, d’élaboration et de mise en œuvre de politiques ou, plus largement, de gouvernance (OCDE, 2019[71]).

Bien qu’il soit notoirement difficile de mesurer la qualité des administrations, il est de plus en plus évident que nombre de régions à la traîne ou en déclin sont dotées de systèmes institutionnels plus faibles que les régions plus développées (Charron et Lapuente, 2013[72]). Certains travaux montrent que la faiblesse des institutions en règle générale et la piètre qualité des administrations en particulier constituent un obstacle crucial au développement (Rodríguez-Pose, 2013[73]). Des institutions de médiocre qualité compromettent les facteurs favorables à la croissance, comme les retombées de la Politique de cohésion de l’UE (Rodríguez-Pose et Garcilazo, 2015[74]) ou encore la compétitivité (Annoni et Dijkstra, 2017[75]). Elles risquent également d’éroder les perspectives de progrès liés au développement économique, attendu que les régions sont incapables de saisir les opportunités économiques à mesure qu’elles se présentent.

Mesures adoptées

Investissements dans les capacités budgétaires infranationales

Des investissements soutenus dans les capacités budgétaires à l’échelon infranational sont essentiels pour inciter davantage les décideurs locaux à anticiper les problèmes de développement, en les mettant face à leurs responsabilités quant aux résultats obtenus. L’autonomie budgétaire et le fait de disposer de leurs propres recettes semblent aider davantage les régions en phase de rattrapage que celles se situant au-dessus de la moyenne nationale (Blöchliger, Bartolini et Stossberg, 2016[76]). Il convient donc de limiter les mandats sans financement et/ou sous-financés afin de veiller à ce que les administrations infranationales disposent des ressources nécessaires pour investir, dispenser les services ou gérer les politiques, et s’entourer des effectifs appropriés (Rodríguez-Pose et Vidal-Bover, 2022[77]).

La plupart des pays de l’OCDE ont développé des systèmes de péréquation budgétaire pour compenser les disparités régionales en termes de capacité budgétaire et de besoins de financement public, qui présentent individuellement des spécificités différentes. L’objectif primordial consistant à parvenir à l’équité budgétaire entre circonscriptions territoriales, la péréquation budgétaire vise à compenser les écarts liés à la capacité à mobiliser des ressources propres et/ou aux coûts des services publics aux fins de permettre aux administrations infranationales de proposer des services publics analogues moyennant une charge fiscale analogue. Pour autant, les observations recueillies laissent supposer que, si la péréquation budgétaire peut effectivement mettre sur un pied d’égalité au plan budgétaire les autorités infranationales compétentes, elle n’a pas vocation à réduire les inégalités régionales de revenu, qu’il s’agisse du PIB par habitant ou du revenu ajusté des ménages par habitant. Néanmoins, il existe de vastes possibilités de mettre à profit les complémentarités entre les politiques de péréquation budgétaire et les politiques de développement régional pour obtenir de meilleurs résultats budgétaires et économiques (OCDE, 2022[78]).

Exemples par pays

Créée en 2021, la Mission de décentralisation en Colombie s’attache à évaluer l’actuel modèle de décentralisation et propose des mesures constitutionnelles et législatives pour améliorer le partage des responsabilités aux différents échelons de l’administration publique. Durant l’année 2022, elle a rencontré les parties prenantes de 15 communes (représentant l’administration publique, les milieux universitaires et les communautés autochtones, mais aussi les syndicats et le secteur privé) afin de rassembler leurs contributions et propositions dans plusieurs domaines prioritaires, notamment : i) le renforcement des compétences aux différents échelons de l’administration ; ii) l’amélioration des sources de recettes et de leur utilisation pour le développement local ; et iii) la modernisation de l’administration publique (DNP, 2023[79]).
Au Costa Rica, la loi n°10 096 sur le développement régional, votée il y a peu, innove dans la gestion du développement en faisant valoir le rôle des entités infranationales et de la planification régionale. Cette loi renforce le « sous-système d’aménagement du territoire » et prévoit de nouveaux outils pour consolider la capacité des régions à jouer un rôle actif dans le développement régional, notamment la création d’un fonds de développement régional, des budgets régionaux et des agences de développement régional. Elle prévoit également des dispositifs pour améliorer l’aménagement du territoire et la préparation du budget à l’échelon régional (Costa Rican System for Legal Information, 2023[80]).

Renforcement des capacités stratégiques et administratives

Le renforcement des capacités stratégiques et administratives, dans une optique plus qualitative, est une dimension fondamentale dans l’amélioration de la qualité des instances infranationales. Cette démarche prend en compte les qualifications et compétences en planification stratégique, en gestion des politiques et des programmes, en budgétisation et en financement, en évaluation de projets, en réglementation, en investissements d’infrastructures, en passation de marchés, en gestion des données, en mobilisation des parties prenantes ainsi qu’en élaboration, suivi et évaluation de partenariats. Des compétences étoffées dans ces domaines permettent aux autorités régionales et locales de concevoir et de dispenser des services publics et de s’acquitter de procédures administratives avec efficacité. Plusieurs pays de l’OCDE ont investi dans des initiatives dédiées de renforcement des capacités stratégiques pour stimuler leurs ressources infranationales.

La consolidation des ressources infranationales, au sens large, nécessite un engagement de tous les échelons de l’administration ainsi que du personnel du secteur public à étoffer constamment les compétences. Elle suppose également de favoriser une culture de l’apprentissage, notamment en ouvrant des perspectives d’échange de connaissances et en encourageant la formation continue, le partage d’expérience, l’apprentissage par la pratique et l’innovation. Ces efforts doivent être ciblés et progressifs, et s’accompagner de phases pilotes et expérimentales afin de ne pas surcharger les autorités infranationales, en particulier lorsque leurs ressources humaines et financières sont limitées (JRC, 2022[81]).

Exemples par pays

Le ministère du Développement régional de la Tchéquie a créé une application via le web pour aider les communes à concevoir leurs stratégies et/ou programme de développement. L’application guide les utilisateurs à travers le contenu et la structure d’un exemple de stratégie, et leur propose des outils concrets (données statistiques, modèles et exemples de documents de référence et d’études, formations en ligne, guides pour les communes, etc.). L’intégralité des stratégies de développement communal étant publiée sur la page web, les communes peuvent apprendre de leurs homologues. L’usage de la plateforme numérique et le développement de l’apprentissage mutuel peuvent contribuer à renforcer les capacités de planification stratégique entre communes (OCDE, 2023[82]).
En Allemagne, l’initiative Small Towns in Germany est un ensemble de programmes et d’activités pour le développement des petites villes, visant à renforcer leurs caractéristiques fonctionnelles. Elle cible plus de 2 100 villes réparties dans toute l’Allemagne, principalement dans les zones périphériques. Dans le cadre de cette initiative, en 2019, le ministère fédéral du Logement, du Développement urbain et du Bâtiment a engagé un projet pilote baptisé Small Town Academy, qui propose une plateforme spécialisée pour l’établissement de contacts, l’échange d’expériences et la formation approfondie sur le développement urbain. De 2019 à 2022, la phase pilote a été mise à profit pour définir du contenu et des formats appropriés, qui ont abouti à la mise en service de la plateforme en 2023. Parmi les activités prévues figurent des conseils prodigués par des experts en visite dans la commune pour y forger des stratégies novatrices (équipes mobiles de mentorat) ou des binômes de maires qui confrontent leurs points de vue sur une question relevant du développement urbain à long terme. Ces deux activités généreront des projets de modèles expérimentant différentes méthodes d’aménagement urbain et de gestion de projets, et donneront lieu à un ensemble de modules d’apprentissage et d’échanges (JRC, 2022[81]).
À l’appui de la mise en œuvre de la Stratégie nationale de développement régional 2030 (SNDR 2030), le ministère des Fonds de développement et de la Politique régionale en Pologne a mis en train un projet pilote pour créer son centre de soutien technique (Centrum Wsparcia Doradczego, CWD). Ce centre s’attache principalement à renforcer la capacité institutionnelle des autorités locales à participer aux activités de développement stratégique, notamment la conception, la planification et la gestion des projets d’infrastructure dans 894 domaines d’intervention stratégique (DIS). Ce faisant, le CWD contribue également à mettre en place des moyens d’action et à renforcer la territorialisation des investissements, notamment en créant des partenariats entre juridictions avec d’autres communes faisant l’objet de DIS et avec des partenaires socio-économiques non publics, comme des organisations de la société civile, afin de s’atteler aux défis du développement local et de mettre en avant l’avantage compétitif induit par un travail en partenariat (Malik-Kapler, 2021[83] ; JRC, 2022[81]).

Mettre à profit les complémentarités de la feuille de route

Les politiques de développement économique, les politiques du marché du travail, les politiques de soutien à l’entrepreneuriat et à l’entrepreneuriat social, au même titre que les politiques d’éducation et de formation ont toutes un rôle à jouer dans la réduction des inégalités régionales. Ces domaines d’intervention des pouvoirs publics ont tout intérêt à être abordés de manière intégrée pour favoriser une croissance inclusive. Or, c’est rarement le cas, et la mise en place de ces politiques s’opère avec force cloisonnements.

Dans certains cas, l’inertie institutionnelle et les difficultés d’organisation d’un travail d’équipe sont à blâmer. Mais il peut aussi y avoir des arbitrages à effectuer, entre les objectifs de l’action des pouvoirs publics à réaliser à l’échelon national ou le développement régional et la résilience à favoriser. La quête d’efficacité dans l’exécution des politiques et des programmes nationaux peut parfois conduire à ne pas prêter suffisamment attention aux effets négatifs qu’une démarche générique peut avoir dans certaines régions.

De plus, il faut tenir compte des effets d’interaction entre régions. Une intervention qui s’attèle à une problématique donnée dans une région – le développement d’un parc de logements accessibles et l’amélioration de l’infrastructure de transport dans une zone métropolitaine en plein essor, par exemple – peut avoir des conséquences involontaires ailleurs, comme une nouvelle hémorragie de main-d’œuvre qualifiée dans les régions non métropolitaines moins dynamiques aux alentours. Et dans certains cas, les investissements requis pour stabiliser les revenus s’y rapportant dans les régions économiquement à la traîne risquent d’être tellement conséquents qu’ils ne représenteront pas un bon usage des ressources disponibles (OCDE, 2023[40]).

Si aucun instrument d’action simple n’est préconisé pour lutter contre les inégalités régionales, la feuille de route présentée dans ce chapitre propose cinq leviers prioritaires permettant à l’action publique de favoriser tout à la fois le développement équilibré et l’inclusion. Il est à noter que, pour progresser sur ces cinq priorités, il est indispensable de mettre en œuvre, en parallèle, des mesures complémentaires qui se renforceront mutuellement et qu’il conviendra d’enchaîner dans un ordre précis. Par exemple, les régions ne parviendront à développer des secteurs d’activité à forte valeur ajoutée qu’à condition d’être en mesure de proposer une main-d’œuvre qualifiée aux employeurs. Or, des perspectives d’emploi intéressantes ne suffiront pas à elles seules à attirer et à retenir des travailleurs qualifiés et leurs familles : un accès à des services publics de qualité et abordables (logement, garde d’enfants, scolarisation et santé surtout) importe tout autant.

En capitalisant sur les interactions positives présentées au tableau 5.1 qui existent entre les cinq priorités de la feuille de route, il est possible de gagner sur les deux tableaux : celui du progrès socio-économique et celui du bien-être individuel. En outre, si elles sont judicieusement conjuguées, les actions à articuler autour des cinq priorités peuvent empêcher une surenchère à la baisse entre les régions d’un même pays. Plutôt que d’avoir des régions qui s’efforcent de se faire concurrence, par exemple, aux dépens des recettes fiscales, des normes environnementales ou des conditions d’emploi, l’association de ces priorités leur offre une méthode productive de rivaliser entre elles et de mieux fonctionner au sein d’un « système » de régions, en tirant les performances économiques du pays tout entier (OCDE, 2019[34]).

La Recommandation de l’OCDE sur la politique de développement régional, adoptée le 8 juin 2023 par le Conseil de l’OCDE réuni au niveau des ministres, pourra guider les pouvoirs publics dans l’action qu’ils mèneront, aux différents niveaux d’administration, pour promouvoir et mettre en œuvre des politiques de développement régional efficaces et territorialisées qui amélioreront la contribution de toutes les régions aux performances nationales et qui réduiront les inégalités entre les territoires et entre les personnes (OCDE, 2023[84]).

Cette Recommandation repose sur dix piliers qui recoupent et peuvent étayer les cinq priorités de la feuille de route présentée dans ce chapitre, telles qu’illustrées au graphique 5.4. À ce titre, elle peut soutenir les efforts déployés par les pays de l’OCDE pour combattre les fractures persistantes entre régions.

Graphique 5.4. Interactions entre la feuille de route et la Recommandation sur la politique de développement régional

Tableau 5.1. Exemples de complémentarités à l’échelle de la feuille de route
	Assurer un accès équitable à des services publics et infrastructures de qualité	Stimuler la productivité et la compétitivité	Assurer la présence de bons profils de compétences et d’emplois de qualité au sein des marchés régionaux du travail	Améliorer la qualité des systèmes de gouvernance pluri-niveaux	Renforcer les capacités à l’échelon national et infranational
Assurer un accès équitable à des services publics et infrastructures de qualité		Accroissement de l’autonomie fiscale Augmentation de possibles économies d’échelle	Mise à disposition d’une main-d’œuvre qualifiée	Réduction des inefficiences et des défauts de coordination Meilleure allocation des ressources entre les différents programmes et investissements	Amélioration de l’élaboration et de la mise en œuvre de l’offre de services publics et des politiques d’infrastructure Meilleure efficience administrative Renforcement des services sociaux
Stimuler la productivité et la compétitivité	Investissement dans le capital humain (éducation, formation, développement des compétences) Assimilation des connaissances et innovation facilitées Articulation des régions les mieux classées et à la traîne Soutien à l’intégration économique Stimulation des activités du secteur privé sur des territoires moins connectés		Mise à disposition d’une main-d’œuvre qualifiée Amélioration/création d’un environnement économique valable Accompagnement du développement des entreprises par la formation	Réduction des inefficiences et des défauts de coordination Meilleure allocation des ressources entre les différents programmes et investissements	Création de politiques et d’environnements institutionnels de nature à attirer les investissements privés et à soutenir le développement des entreprises
Assurer la présence de bons profils de compétences et d’emplois de qualité au sein des marchés régionaux du travail	Investissement dans le capital humain (éducation, formation, développement des compétences) Assimilation des connaissances et innovation facilitées	Développement de pôles d’activité et d’économies d’agglomération		Réduction des inefficiences et des défauts de coordination Meilleure allocation des ressources entre les différents programmes et investissements	Protection des droits des travailleurs
Améliorer la qualité des systèmes de gouvernance pluri-niveaux	Assimilation des connaissances et innovation facilitées				Amélioration de l’élaboration et de la mise en œuvre de l’offre de services publics et des politiques d’infrastructure Meilleure efficience administrative
Renforcer les capacités à l’échelon national et infranational	Assimilation des connaissances et innovation facilitées			Réduction des inefficiences et des défauts de coordination Aide au repérage et à la constitution d’un savoir local

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