Chapitre 6. Transformation numérique et politiques favorisant l’apprentissage tout au long de la vie et sur tous les territoires
Ce chapitre porte sur deux objectifs que doivent poursuivre les pouvoirs publics pour tirer le meilleur parti possible de la transformation numérique : favoriser l’apprentissage tout au long de la vie et empêcher que les inégalités géographiques ne se creusent. L’apprentissage tout au long de la vie est indispensable pour que tous les travailleurs et citoyens s’adaptent aux changements qui se produisent sur le lieu de travail et dans la société. Pour que les systèmes d’apprentissage tout au long de la vie soient performants, il faut qu’ils reposent sur un arsenal de mesures garantissant à tous l’accès à un enseignement et à une formation de qualité, anticipant l’évolution de la demande de compétences et assurant la cohérence entre les systèmes d’enseignement et de formation et les besoins du marché du travail. Il importe aussi d’adopter des politiques qui créent une synergie entre les retombées locales positives des compétences et des technologies afin que les inégalités régionales ne s’amplifient pas. La nécessité de favoriser l’apprentissage tout au long de la vie et la nécessité de prévenir les inégalités régionales sont deux impératifs de nature différente, mais qui requièrent l’un comme l’autre une approche globale de la transformation numérique, reposant sur la coordination d’un ensemble de politiques et d’acteurs.
Les nouvelles technologies transforment profondément le monde du travail (comme l’a montré le chapitre 2) et les sociétés (chapitre 4). Pour s’adapter à ces changements, les populations doivent pouvoir apprendre et faire évoluer leur palette de compétences tout au long de leur vie. Les mesures de nature à aider et encourager chacun à y parvenir sont au cœur des solutions que les pouvoirs publics proposent en réaction à la transformation numérique, et en particulier aux incertitudes qu’elle crée concernant les futurs besoins en compétences. Pour être solides, les systèmes d’apprentissage tout au long de la vie doivent reposer sur un ensemble de politiques ciblées permettant à l’ensemble de la population d’accéder à un enseignement et à une formation de qualité élevée à toutes les étapes de la vie et pour bénéficier de tous types d’apprentissage. Il est aussi primordial qu’ils reposent sur des mesures et outils permettant de prévoir quelles compétences seront nécessaires à l’avenir et de garantir que les systèmes d’enseignement et de formation sont en phase avec les besoins du marché du travail.
Les décideurs publics doivent également tenir compte de ce que la transformation numérique n’a pas les mêmes conséquences sur les différentes régions d’un même pays. Elle tend à creuser les écarts régionaux préexistants sur le plan de la dotation en compétences. Il faut donc qu’un arsenal de mesures axées sur les compétences aide les régions en retard à rattraper les autres et garantissent une répartition équilibrée des avantages de la transformation numérique au sein des pays.
La nécessité de favoriser la formation tout au long de la vie et celle de compenser les inégalités géographiques en matière de retombées de la transformation numérique sont deux impératifs de nature différente, mais qui exigent l’un et l’autre une approche globale de la transformation numérique et une coordination entre un ensemble de politiques et d’acteurs. Ces politiques coordonnées doivent consister, non seulement en mesures spécifiquement destinées à adapter les compétences aux évolutions du monde du travail (chapitres 2 et 3) et de la société (chapitre 4), mais aussi en mesures permettant d’exploiter au mieux le potentiel des technologies pour l’apprentissage dans le cadre du système scolaire comme en dehors (chapitre 5).
Ce chapitre recense dans un premier temps les politiques destinées à favoriser l’apprentissage tout au long de la vie dans un monde de plus en plus numérisé. La deuxième partie est consacrée à un examen de la dimension géographique de la numérisation et des politiques susceptibles d’aider toutes les régions à en profiter. La troisième partie présente un ensemble de mesures de nature à aider les pays à tirer le meilleur parti possible de la numérisation et à mettre en œuvre la coordination nécessaire.
Les principales conclusions qui s’en dégagent sont les suivantes :
Coordonner un ensemble de politiques destinées à favoriser l’apprentissage tout au long de la vie pour tous
Face à l’évolution des compétences recherchées et à l’incertitude quant à celles qui seront nécessaires à l’avenir, il est primordial que les pouvoirs publics adoptent des mesures de nature à permettre à chacun d’apprendre tout au long et dans tous les domaines de la vie.
Les mesures adoptées doivent avoir pour effet de rehausser la qualité de l’offre d’enseignement et de formation tout au long de la vie. S’agissant de la formation initiale, cela suppose d’adapter les programmes scolaires à l’évolution de la demande de compétences et de former les enseignants pour les aider à faire face à ce changement. Pour ce qui concerne l’enseignement et la formation pour adultes, il est vital de s’assurer que les programmes répondent aux besoins du marché du travail aux niveaux national et local, de fixer des normes pour l’enseignement et la formation non formels et de mieux évaluer ce type d’enseignement et de formation.
Les politiques mises en place doivent permettre que les possibilités d’apprentissage soient plus souples et s’adaptent mieux à l’évolution des besoins du marché du travail. Elles doivent à cette fin prévoir des mécanismes de financement appropriés, une information sur l’évaluation des compétences et des systèmes d’orientation professionnelle efficaces.
Coordonner les mesures destinées à remédier aux inégalités géographiques en matière de retombées de la numérisation
La numérisation n’a pas les mêmes retombées sur les différentes régions d’un même pays, ce qui accentue les écarts régionaux préexistants en matière de dotation en compétences. Les régions déjà pourvues d’une main-d’œuvre hautement qualifiée attirent les entreprises et activités à forte intensité technologique. à cela s’ajoute que les emplois très rémunérateurs attirent les travailleurs qualifiés.
Des mesures centrées sur les compétences peuvent aider les régions à la traîne à combler leur retard. La qualité de l’éducation des jeunes enfants est cruciale pour réduire l’écart de compétences qui apparaît dès le plus jeune âge entre les enfants issus de milieux socioéconomiques différents mais aussi entre ceux qui vivent dans des zones géographiques différentes. Il faut aussi lutter contre les disparités régionales en termes de résultats scolaires dans l’enseignement secondaire.
Des établissements d’enseignement supérieur performants sont susceptibles d’accroître l’offre et la demande de main-d’œuvre qualifiée à travers des projets d’entreprise situés à proximité de la recherche de pointe dont ils ont besoin. Ils permettent en outre aux personnes qualifiées d’être plus mobiles géographiquement, réduisant les capacités de production non utilisées dans les zones en déclin et atténuant les écarts de salaire. Ils sont cependant très inégalement répartis sur le territoire des pays.
Un large éventail de mesures est nécessaire pour aider les régions à la traîne à rattraper leur retard :
Un système d’enseignement et de formation professionnels de qualité, accordant une large place à la formation sur le lieu de travail et tenant compte des besoins du marché du travail local, est de nature à stimuler le développement local et à améliorer l’employabilité des jeunes.
Les aides financières liées à la distance, les dispositifs d’information, les modèles d’identification et le mentorat peuvent être des moyens de combler les différences d’aspirations éducatives entre les jeunes qui habitent loin d’une université et ceux qui résident à proximité.
Il importe d’accroître la mobilité géographique de la main-d’œuvre, en recul dans certains pays de l’OCDE, afin de faire coïncider les débouchés professionnels et les compétences de la main-d’œuvre disponible. Pour atteindre cet objectif, il pourrait notamment être envisagé d’abroger les règles d’urbanisme inefficaces, d’atténuer le biais fiscal en faveur des propriétaires occupants, de réexaminer et éventuellement d’harmoniser les transferts sociaux locaux et d’apporter une assistance financière aux chômeurs pour réduire le coût de la mobilité.
Il est également essentiel d’investir dans les infrastructures numériques pour favoriser l’adoption de technologies de pointe et permettre aux régions rurales et territoires reculés de profiter aussi des avantages de la numérisation.
Coordonner les politiques entre les différents secteurs de l’action publique
La numérisation a des effets sur de nombreux aspects de l’économie et de la société et nécessite l’adoption de politiques publiques coordonnées ne se limitant pas à la formation. Ces mesures doivent à la fois favoriser la numérisation dans les domaines où elle peut accroître la productivité et le bien-être et en atténuer les effets négatifs.
Les institutions et politiques du marché du travail qui visent à ménager un juste équilibre entre flexibilité et protection des travailleurs, en particulier pour ceux qui occupent un emploi atypique, sont de nature à favoriser la mobilité et une allocation efficace de la main-d’œuvre entre les secteurs et professions. Dans le même temps, ils sont susceptibles de favoriser le développement de pratiques professionnelles performantes et la formation continue.
Les politiques fiscales peuvent comporter des mécanismes incitatifs qui encouragent à entreprendre ou à proposer une formation. Les politiques menées en matière de recherche et d’innovation peuvent libérer le potentiel des technologies numériques et le mettre au service du bien-être économique et social, tandis que les politiques de développement régional et local peuvent contribuer à répartir les retombées positives de la transformation numérique.
La politique du logement peut accroître la mobilité de la main-d’œuvre, et la politique migratoire peut permettre aux pays de mieux tirer leur épingle du jeu dans la course mondiale aux talents. Les mesures en faveur du développement des infrastructures, physiques comme numériques, jouent un rôle important en ce qu’elles peuvent garantir à chacun l’accès à des possibilités d’apprentissage.
Enfin, les politiques de protection sociale sont indispensables pour protéger les individus des risques associés à la transformation numérique. Lorsqu’il n’existe qu’un système de dernier recours, il pourrait être nécessaire de le remplacer par un système de protection sociale plus large du fait qu’un plus grand nombre de travailleurs aux profils divers connaissent des transitions professionnelles plus fréquentes et plus complexes.
L’impact géographique de la transformation numérique exige une coordination des politiques menées par les différents niveaux de gouvernement. Il est par exemple possible de coordonner les politiques en faveur de la formation des adultes mises en œuvre à l’échelon local avec les stratégies de développement régional.
Des stratégies visant à coordonner les politiques relatives à la transformation numérique ont été adoptées dans plusieurs pays, mais rares sont celles qui conjuguent un engagement suffisant des pouvoirs publics, une large portée et des interventions suffisamment concrètes.
Les mutations rapides qu’imprime la transformation numérique au travail et dans la société exigent des systèmes d’apprentissage flexibles, permettant un apprentissage à la fois tout au long de la vie (accessible à tous à tout âge) et dans tous les domaines de la vie (encourageant et reconnaissant les apprentissages réalisés en dehors des systèmes d’enseignement formels). Il est indispensable de mettre en place des politiques de nature à promouvoir des systèmes flexibles afin de répondre à des besoins en compétences en constante évolution et de pallier les incertitudes qui entourent cette évolution.
Il y a déjà plusieurs décennies que les pays de l’OCDE ont conscience des retombées économiques et sociales positives de la connaissance et des compétences sur les individus et les sociétés (OCDE, 2001[1] ; OCDE, 2013[2]). Ces dernières années, l’accent a plutôt été mis sur l’idée que face à la mondialisation et à la transformation numérique de l’économie, chacun doit préserver, améliorer et faire évoluer ses compétences tout au long de sa vie (FMI, 2017[3] ; OCDE, 2017[4] ; OCDE, 2017[5]).
Les systèmes d’apprentissage tout au long de la vie englobent l’enseignement et l’apprentissage à toutes les étapes de la vie, « du berceau à la tombe », dans le cadre du système d’enseignement formel comme en dehors (OCDE, 2001[1]). Ces systèmes facilitent la mobilité des apprenants entre les différents niveaux et différentes formes d’enseignement et de formation et traduisent une rupture avec la conception traditionnelle reposant sur l’idée que l’enseignement est avant tout un système formel organisé en niveaux successifs n’interagissant pas les uns avec les autres (Graphique 6.1).
Les stratégies adoptées par les pays pour concevoir et faire fonctionner les systèmes d’apprentissage tout au long de la vie sont très diverses. Elles dépendent souvent des institutions en place au niveau national, par exemple du rôle de l’État dans le financement et la mise en œuvre des systèmes d’enseignement, du degré d’implication de partenaires sociaux tels que les employeurs et les syndicats dans l’enseignement et la formation (Saar et Ure, 2013[6]).
Pourquoi faut-il encourager l’apprentissage tout au long de la vie dans un monde numérisé ?
Des compétences à la fois élevées et diversifiées peuvent renforcer la résilience des individus dans l’économie numérique. Les personnes qui travaillent dans des lieux de travail numérisés font davantage appel à un ensemble de compétences cognitives ou non cognitives que celles qui exercent dans des contextes non numérisés (chapitre 2). La transformation numérique se répercute bien au-delà du monde du travail et a une incidence sur de nombreux aspects de la vie quotidienne. Les élèves, les parents, les consommateurs et les citoyens doivent être dotés des compétences nécessaires pour accéder aux informations, les trier et les traiter, pour accomplir des tâches exécutables par Internet et pour tirer parti des nouvelles possibilités qu’offre l’ère du numérique (chapitre 4).
Parallèlement, la transformation numérique est caractérisée par une accélération du rythme du changement et par une incertitude sur le point de savoir comment et à quelle cadence les technologies vont s’imposer dans les différents pays. Dès lors, accorder une trop large place dans les systèmes de formation initiale et continue à l’acquisition des compétences nécessaires aujourd’hui (par exemple certaines compétences en matière de technologies de l’information et de la communication) risque d’entraîner une forte inadéquation des compétences si les compétences en question ne sont plus recherchées au moment où la génération qui les a acquises arrive sur le marché du travail. Les travailleurs et individus qui ne sont pas prêts à apprendre sont confrontés à un risque de chômage et d’exclusion sociale plus élevé que les autres. Dans ce contexte, l’apprentissage tout au long de la vie est une composante primordiale des mesures que peuvent prendre les pouvoirs publics face à l’incertitude qui entoure les futurs besoins en compétences. En tant que travailleurs comme en tant que citoyens, les individus doivent être en mesure de faire évoluer en permanence leur portefeuille de compétences en fonction de l’apparition de nouveaux besoins.
Si une palette de compétences diversifiée peut renforcer la résilience individuelle dans le contexte de la numérisation de l’économie et de la société, le marché du travail n’en a pas moins besoin d’étudiants et de travailleurs spécialisés dans un domaine particulier et dotés de compétences particulières. Les mesures qui contribuent à la fourniture d’informations exactes, actualisées et utilisables sur le marché du travail et les besoins en compétences constituent un socle indispensable à l’efficacité des systèmes d’apprentissage tout au long de la vie. Il importe aussi de veiller à ce que les systèmes d’enseignement et de formation soient suffisamment flexibles pour tenir compte de ces nouvelles informations et s’adapter à l’évolution des besoins en compétences.
Ces informations sont de nature à réduire l’incertitude, à condition toutefois qu’elles parviennent jusqu’aux individus afin qu’ils puissent en tenir compte dans leurs décisions. Les adultes qui déclarent vouloir se former et qui se forment le plus ont souvent un niveau d’études et de compétences élevé, sont relativement jeunes, sont salariés, souvent dans une grande entreprise, et occupent un poste relativement élevé (OCDE, 2005[7] ; Cedefop, 2015[8] ; OCDE, 2018[9]). Il faut donc déployer des efforts pour que les informations sur les compétences parviennent aux personnes qui sont susceptibles d’en avoir le plus besoin, par exemple les personnes non qualifiées particulièrement exposées au risque de voir leur emploi se transformer ou disparaître.
Permettre à l’ensemble de la population d’avoir accès à des systèmes de qualité pour l’apprentissage tout au long de la vie
Pour préparer les jeunes à réussir dans un monde complexe et numérisé, les pays de l’OCDE cherchent à renforcer et élargir la formation dispensée dans le cadre de l’enseignement formel. Il s’agit là d’une stratégie importante, qui traduit une prise de conscience de ce que l’acquisition de solides compétences cognitives dès le plus jeune âge constitue un socle indispensable à l’acquisition d’un ensemble de compétences équilibré et renforce la motivation à continuer d’apprendre tout au long de la vie.
Beaucoup de pays privilégient l’enseignement de nouvelles compétences dès le plus jeune âge. Ainsi, le pourcentage de pays qui ont introduit dans le programme préprimaire des matières liées à la santé et au bien-être est passé de 50 % en 2011 à près de 90 % en 2015 ; le pourcentage est passé de moins de 20 % à 80 % pour l’introduction de matières liées à l’éthique et à l’éducation civique, de moins de 10 % à 40 % pour les matières liées aux compétences en TIC et de moins de 5 % à 40 % pour l’introduction de l’enseignement des langues étrangères (OCDE, 2017[10]).
De même, dans l’enseignement primaire et secondaire, le programme s’est enrichi ; l’accent a été mis sur l’acquisition de compétences numériques, la créativité, la capacité à raisonner de manière critique et à témoigner d’une ouverture d’esprit et la capacité à faire preuve d’éthique. Depuis 2012, l’enseignement de « l’informatique » – qui englobe les sciences informatiques, les compétences numériques et les technologies de l’information – est obligatoire dans les écoles anglaises pour les enfants de 5 à 16 ans. En 2017, le Portugal a publié un guide que toutes les écoles doivent suivre et dans lequel sont énoncés les savoirs, compétences et valeurs que tous les élèves sont censés avoir acquis au terme du second cycle du secondaire. Ce guide est axé sur la capacité à évoluer dans un monde complexe grâce au raisonnement critique, à la résilience et à la capacité à apprendre tout au long de la vie. Toutefois, il importe de bien peser le pour et le contre avant d’enrichir les programmes pour ne pas risquer de surcharger les enfants (OCDE, 2018[11]).
Dans les pays qui ont introduit les compétences en TIC dans le programme, il est nécessaire de former les enseignants dans ce domaine, comme ils le déclarent souvent eux-mêmes. Ainsi, en Angleterre, un examen du programme en TIC a mis en lumière la nécessité de rendre la profession enseignante plus attrayante pour les personnes dotées de compétences en TIC, de proposer une formation continue plus adaptée aux enseignants en poste et de créer des titres reconnaissant les compétences existantes en TIC (The Royal Society, 2017[12]).
Depuis plus de dix ans, les pays de l’OCDE tentent de répondre au besoin qu’ont les enseignants d’acquérir des compétences en TIC à travers diverses mesures, depuis l’élaboration de plans nationaux visant à promouvoir cet objectif jusqu’à la mise en place d’une obligation de formation en passant par l’introduction de normes nationales d’accréditation ou d’une certification nationale pour les enseignants. Le Danemark, par exemple, a créé un permis de conduire pédagogique facultatif, qui permet d’acquérir à la fois des connaissances pédagogiques et des compétences élémentaires en matière de TIC, et qui est devenu une norme européenne pour la formation aux TIC des enseignants. Initialement conçu comme une formation en cours d’emploi, ce dispositif a été étendu et intégré à la formation initiale des enseignants et au deuxième cycle de l’enseignement secondaire général. Bien que le permis de conduire pédagogique ne soit pas obligatoire, il fait partie du programme des établissements de formation des enseignants (Rizza, 2011[13]).
Les politiques qui ont pour but de favoriser la qualité et l’équité des systèmes d’enseignement primaire et secondaire jouent un rôle décisif parce qu’elles contribuent à ce que tous les jeunes soient dotés des compétences fondamentales indispensables à l’apprentissage dans un monde numérisé. Plusieurs stratégies sont connues pour favoriser la qualité des systèmes éducatifs : l’élaboration de programmes scolaires bien conçus ; les interventions précoces et ciblées permettant de doter les jeunes, en particulier ceux qui ont des obstacles à surmonter, de compétences cognitives de base ; les mesures qui permettent de disposer d’un personnel enseignant bien formé, préparé à travailler auprès d’un public de plus en plus divers et à enseigner de nouvelles formes de compétences ; la mesure de la qualité sur la base des acquis de l’apprentissage plutôt que sur la base de l’ampleur de la hausse des dépenses (OCDE, 2018[14]). De même, les politiques en faveur de la scolarisation universelle aux niveaux primaire et secondaire sont diverses : allongement de la scolarité obligatoire jusqu’au dix-huitième anniversaire (Belgique, Chili, Allemagne, Pays-Bas et Portugal, par exemple) ; mesures visant à faire respecter l’obligation scolaire ; initiatives permettant de repérer le plus précocement possible les élèves en difficulté ; coopération entre les autorités nationales et locales pour lutter contre le décrochage scolaire (Pays-Bas) ou limiter les redoublements (Portugal).
L’enseignement et la formation professionnels (EFP) doivent être parfaitement en phase avec les besoins du marché du travail et être suffisamment souples pour s’adapter aux évolutions rapides qui ont lieu dans le monde du travail. Le marché du travail recherchant désormais des compétences d’un niveau plus élevé, le système d’EFP traditionnel, axé sur la formation à l’exercice d’activités manuelles et répétitives, est devenu obsolète. Dans leur version modernisée, les systèmes d’EFP doivent se fixer pour but de doter les élèves d’une large palette de compétences de niveaux divers pour les préparer à affronter un marché du travail de plus en plus exigeant. Ils doivent offrir une formation de qualité alliant enseignement des compétences de base et formation en entreprise de manière à permettre l’acquisition d’un large éventail de compétences, des compétences cognitives aux compétences techniques.
Il faut aussi qu’il existe des passerelles souples entre l’EFT et la filière universitaire ou générale, afin qu’il soit possible de passer d’un système à l’autre. à Singapour et aux Pays-Bas par exemple, les systèmes d’EFT dotent les élèves de compétences à la fois vastes et solides et donnent le choix entre différents parcours dès le plus jeune âge. Il est établi que des systèmes de ce type vont souvent de pair avec un niveau élevé de qualité et d’équité.
Il est indispensable de garantir l’égalité d’accès à l’enseignement supérieur pour aider les individus à trouver leur place dans un monde du travail numérisé. La proportion de titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur parmi les personnes âgées de 25 à 34 ans a augmenté pour atteindre 40 % en moyenne dans la zone OCDE. Toutefois, dans beaucoup de pays, il subsiste de fortes inégalités d’accès en fonction du milieu socioéconomique. Parmi les mesures envisageables pour y remédier figurent l’octroi d’aides financières ; l’information et le conseil professionnel ; et le soutien scolaire ou autre forme d’accompagnement de nature à aider les élèves à accéder à l’enseignement supérieur et à suivre leurs études jusqu’à leur terme (OCDE, 2008[15] ; Jongbloed et Vossensteyn, 2016[16]).
Aider les élèves à prendre conscience du rendement des études supérieures et de leur importance du point de vue du marché du travail est aussi un moyen de les encourager à suivre des études et de réduire l’incertitude, en particulier lorsqu’ils font partie de catégories de la population susceptibles d’hésiter à investir dans les études au-delà de la scolarité secondaire. En Australie et au Royaume-Uni par exemple, des sites Internet publics fournissent des informations détaillées, notamment des données concernant la satisfaction des étudiants par cursus, la situation des diplômés sur le marché du travail et l’avis des employeurs sur les qualités des jeunes diplômés (OCDE, 2018[17]).
L’information seule ne suffit cependant pas toujours à convaincre les élèves de suivre des études supérieures, en particulier ceux venant de milieux défavorisés. Plusieurs études expérimentales aléatoires de terrain récemment menées aux États-Unis et au Canada montrent qu’un accompagnement pour l’accomplissement des formalités d’admission dans l’enseignement supérieur et une aide financière sont des mesures qui peuvent se traduire par une hausse des demandes d’admission et des inscriptions à l’université pour peu qu’elles soient offertes à des moments où les personnes visées sont nécessairement présentes (par exemple pendant un cours lorsque l’on vise les élèves ou pendant un entretien avec un conseiller fiscal lorsque l’on cherche à toucher les parents) (Oreopoulos et Ford, 2016[18] ; Bettinger et al., 2012[19]).
Toutefois, un diplôme de l’enseignement supérieur n’est pas toujours synonyme de compétences élevées, la qualité des systèmes éducatifs et les résultats universitaires étant variables d’un pays à l’autre et au sein d’un même pays. En moyenne, environ 7 % des personnes de 20 à 34 ans titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur et plus de 43 % de celles qui ne sont pas allées au-delà du premier cycle du secondaire présentent des lacunes en matière de compétences fondamentales (Graphique 6.2). Il existe de fortes disparités entre les pays, en particulier s’agissant de la proportion de jeunes adultes présentant des lacunes parmi ceux qui ne sont pas allés au-delà du premier cycle du secondaire. Pour réduire la proportion de personnes présentant des lacunes, il faudrait faire en sorte que la majorité des élèves suivent les deux cycles du secondaire et améliorer la qualité du premier cycle pour l’aligner sur celle constatée dans les pays les plus performants (Danemark, Finlande, Japon, République tchèque et Pays-Bas), ainsi que rehausser la qualité de certains cursus de l’enseignement supérieur.
Face à l’évolution rapide des besoins en compétences, il faut impérativement éliminer les facteurs qui font obstacle à la formation à l’âge adulte. Les adultes qui veulent se former ont de plus en plus de possibilités à leur disposition : enseignement formel, formations non formelles de courte durée, formations informelles en cours d’emploi et possibilités d’apprentissage en ligne de type MOOC (chapitre 5). Pourtant, la plupart d’entre eux déclarent ne pas souhaiter se former. Beaucoup de ceux qui manifestent un intérêt pour la formation imputent la non-concrétisation de ce projet au coût, au manque de temps, à l’absence de possibilités adaptées et accessibles et au manque de soutien de leur employeur. La volonté d’entreprendre une formation varie sensiblement selon l’âge et le niveau de compétences et diffère également selon les pays (Graphique 6.3). Les données disponibles laissent penser que les travailleurs plus exposés que les autres au risque d’automatisation de leur emploi sont moins susceptibles de suivre une formation (Graphique 6.4).
Note : sont considérés comme ne possédant pas les compétences fondamentales les individus qui obtiennent un résultat correspondant au maximum au niveau 1 (inclus) en littératie et numératie et au maximum un niveau inférieur au niveau 1 (inclus) en résolution des problèmes (ils ont notamment échoué au test informatique de base et n’ont pas d’expérience en informatique). Les trois niveaux d’études ont été construits à partir de la Classification internationale type de l’enseignement (CITE) 1997 : 1) niveau inférieur ou égal au premier cycle de l’enseignement secondaire (inférieur ou égal aux niveaux 1, 2, 3C court de la CITE), 2) second cycle de l’enseignement secondaire ou niveau post-secondaire (niveaux 3A-B, C long, 4A-B-C de la CITE) et 3) enseignement supérieur (niveaux 5B, 5A, 5A/6 de la CITE). Chili, Grèce, Israël, Lituanie, Nouvelle-Zélande, Singapour, Slovénie et Turquie : l’année de référence est 2015. Pour tous les autres pays, l’année de référence est 2012. Les données relatives à la Belgique se rapportent uniquement à la Flandre et celles relatives au Royaume-Uni à l’Angleterre et à l’Irlande du Nord.
Source : calculs de l’OCDE à partir de OCDE (2012[20]), Enquête sur le compétences des adultes (PIAAC), www.oecd.org/skills/piaac/publicdataandanalysis et OCDE (2015[21]), Enquête sur le compétences des adultes (PIAAC), www.oecd.org/skills/piaac/publicdataandanalysis
Source : calculs de l’OCDE à partir de OCDE (2012[20]), Enquête sur le compétences des adultes (PIAAC), www.oecd.org/skills/piaac/publicdataandanalysis et OCDE (2015[21]), Enquête sur le compétences des adultes (PIAAC), www.oecd.org/skills/piaac/publicdataandanalysis.
Beaucoup de pays ont donc mis en place un ensemble de mesures destinées à favoriser l’apprentissage tout au long de la vie, notamment : i) des dispositifs d’information et d’orientation ciblés visant à sensibiliser au rendement des compétences, ii) des dispositifs de formation souples, relativement courts et modulaires, reconnus par le système national de certifications, iii) l’amélioration de l’adéquation entre les formations et les besoins du marché du travail, y compris pour les formations axées sur l’acquisition de compétences cognitives fondamentales, iv) la validation des acquis et v) l’adoption de diverses aides à l’apprentissage, aides financières et mesures d’accompagnement social aidant les adultes peu qualifiés et défavorisés à surmonter les difficultés spécifiques auxquelles ils se heurtent (Windisch, 2015[22] ; Commission européenne, 2015[23]).
Les mesures destinées à favoriser une utilisation plus efficiente des compétences peuvent aider les travailleurs à améliorer leurs compétences et, dans le même temps, permettre des gains de productivité et une hausse des salaires. En Australie et au Canada, les mesures de ce type font souvent partie intégrante des stratégies de gestion des ressources humaines des entreprises. Dans les pays nordiques, les pouvoirs publics coopèrent avec les organisations d’employeurs et de salariés afin de mettre au point des stratégies permettant une utilisation efficace des compétences et des innovations sur le lieu de travail susceptibles d’accroître la productivité tout en améliorant le bien-être des travailleurs (Stone, 2011[24]).
Pour que les adultes au chômage ou inactifs et les travailleurs indépendants ou exerçant dans l’économie des petits boulots soient plus nombreux à se former, il faut mettre en place un ensemble de mesures associant législation sur la protection de l’emploi et politiques actives du marché du travail, protection sociale et mesures fiscales. Cet aspect est examiné plus loin dans ce chapitre.
Note : un emploi est considéré comme exposé à un risque élevé lorsque le risque d’automatisation est supérieur à 50 % et à un risque faible lorsque le risque d’automatisation ne dépasse pas 50 %. Les données relatives à la Belgique se rapportent uniquement à la Flandre et celles relatives au Royaume-Uni à l’Angleterre et à l’Irlande du Nord. La formation englobe la formation en cours d’emploi pour adultes formelle et non formelle.
Source : Nedelkoska et Quintini (2018[25]), « Automation, skills use and training », https://doi.org/10.1787/2e2f4eea-en (consulté le 5 février 2018), qui utilisent les données du PIAAC figurant dans OCDE (2012[20]), Enquête sur le compétences des adultes (PIAAC), www.oecd.org/skills/piaac/publicdataandanalysis et OCDE (2015[21]), Enquête sur le compétences des adultes (PIAAC), www.oecd.org/skills/piaac/publicdataandanalysis.
Anticiper l’évolution des besoins en compétences et offrir des services d’orientation professionnelle dans un monde numérisé
Dans un monde du travail de plus en plus numérisé, les politiques et outils destinés à mesurer les besoins en compétences actuels et à prévoir quelles compétences pourraient être recherchées à l’avenir revêtent une importance capitale. Pour prévoir les besoins en compétences dans un secteur et une profession donné, beaucoup de pays de l’OCDE établissent des projections des besoins de main-d’œuvre en ayant recours à des systèmes d’évaluation et d’anticipation des besoins en compétences. Pour que ces systèmes soient performants, il faut i) définir des objectifs clairs pour les exercices d’évaluation et d’anticipation des besoins en compétences, ii) utiliser systématiquement plusieurs sources quantitatives et qualitatives, et iii) faire participer divers acteurs à la production, à la diffusion et à l’utilisation des informations sur les besoins en compétences (OCDE, 2016[26] ; OCDE, 2017[27] ; BIT, 2017[28]).
Il faut que des mécanismes garantissent que les informations obtenues sont utilisées pour la formulation des politiques publiques, sont prises en compte dans les décisions relatives à l’enseignement et à la formation et parviennent jusqu’aux principaux acteurs concernés. D’après des données recueillies dans certains pays d’Europe, les petites entreprises sont beaucoup moins nombreuses que les grandes à évaluer leur futurs besoins en compétences (Graphique 6.5). Fournir aux entreprises – y compris aux petites – des informations sur les futurs besoins en compétences au niveau de la profession ou du secteur d’activité pourrait être un moyen de les aider à prendre de meilleures décisions en matière de formation et de recrutement pour l’avenir.
Note : pourcentage d’entreprises déclarant qu’elles évaluent « toujours » leurs futurs besoins en compétences.
Source :Eurostat (2015[29]), Continuing Vocational Training Survey (CVTS), https://ec.europa.eu/eurostat/web/education-and-training/data/database.
Dans des pays comme la France, l’Afrique du Sud et le Royaume-Uni, l’administration centrale joue un rôle décisif dans la coordination entre les différents acteurs concernés. Au Portugal, un organisme dépendant à la fois du ministère de l’éducation et du ministère du Travail, de la Solidarité et de la Sécurité sociale supervise le système d’évaluation et d’anticipation des besoins en compétences en coopération avec les autorités municipales (OCDE, 2018[30]). Ailleurs, par exemple au Canada et en République tchèque, les conseils en matière de compétences sectorielles coordonnent la production et l’utilisation de l’information sur les besoins en compétences. En 2018, le Canada a lancé l’initiative Compétences futures dans le but d’élaborer et d’évaluer de nouvelles méthodes d’identification des nouvelles compétences recherchées et d’étudier les mesures envisageables pour améliorer l’efficacité des programmes de formation (Gouvernement du Canada, 2018[31]). L’initiative vise notamment à permettre d’échanger des informations sur les approches innovantes dans ce domaine en étroite coopération avec divers partenaires, notamment des représentants du secteur manufacturier. Elle repose sur la création d’un Centre des compétences futures, qui rassemblera les ressources sur ces domaines, et d’un Conseil des compétences futures, placé sous l’autorité du ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et du Travail.
Ces exercices qui visent à prévoir quelles seront à l’avenir les professions en croissance et les besoins en compétences peuvent être complétés par des études sur les politiques de formation permettant de faciliter le passage d’une profession à une autre (chapitre 3). Pour atténuer l’impact des nouvelles technologies sur les professions, il faudrait que des mécanismes de formation offrant un bon rapport coût-efficacité aident les travailleurs à accéder à des professions moins susceptibles d’être automatisées et relativement proches de leur profession initiale en termes de compétences requises, de connaissances exigées et de tâches exécutées.
L’adoption de mesures en faveur de l’orientation professionnelle revêt une importance capitale en ce qu’elle peut transformer l’information sur les besoins en compétences en connaissances sur lesquelles les apprenants peuvent s’appuyer pour prendre leurs décisions. D’après des données récentes, les services d’orientation professionnelle ont une répercussion positive sur le revenu d’activité et la qualité de l’emploi des personnes qui en bénéficient, améliorent les résultats scolaires, la confiance en soi et les compétences en matière de prise de décision (Musset et Mytna Kurekova, 2018[32]).
Des pays comme l’Allemagne, l’Irlande et l’écosse ont mis au point des services d’orientation professionnelle complets, accessibles à tout âge, ainsi que divers outils numériques permettant d’effectuer des recherches de manière autonome et des services en face à face répondant à des besoins plus grands. En écosse, le conseil en orientation professionnelle est une profession spécialisée, dont l’exercice est soumis à une condition de formation initiale et continue (Musset et Mytna Kurekova, 2018[32]).
Pour atténuer l’incertitude quant aux futurs besoins en compétences, les pouvoirs publics doivent également agir pour que les systèmes d’enseignement et de formation soient davantage en adéquation avec le marché du travail et s’adaptent mieux aux évolutions.
L’apprentissage en milieu professionnel est un outil précieux pour renforcer les liens entre le système éducatif et le marché du travail. En offrant des formations en entreprise, les employeurs démontrent qu’ils sont favorables à ce type de dispositifs. Le lieu de travail est en effet un environnement propice à l’acquisition des compétences recherchées par le marché du travail (OCDE, 2015[33]).
Dans les pays dotés de systèmes d’apprentissage performants, l’adoption de mesures visant spécifiquement à encourager l’apprentissage sur le lieu de travail est plus ou moins nécessaire selon les coûts et avantages de la formation pour les employeurs. En Allemagne, les employeurs sont très enclins à réaliser des investissements nets dans l’apprentissage parce que 60 % des apprentis restent dans l’entreprise une fois leur formation terminée. En Suisse au contraire, ils sont moins disposés à investir parce que davantage d’apprentis quittent l’entreprise à la fin de leur formation. La taille de l’entreprise exerce une influence : investir dans la formation est particulièrement difficile pour les petites et moyennes entreprises parce que le pourcentage d’apprentis restant en poste après leur formation est plus faible que dans les grandes entreprises (Mühlemann, 2016[34]). L’intervention publique se justifie donc lorsque la situation du marché du travail n’incite pas les employeurs à offrir une formation, de même que dans les pays et secteurs où beaucoup d’entreprises sont de petite taille.
Plusieurs régions et pays cherchent à encourager la formation en entreprise dans l’enseignement supérieur. C’est par exemple le cas de l’Ontario (Canada), qui recourt pour cela à des crédits d’impôt, à une meilleure information sur les aides accessibles aux employeurs et sur les compétences des étudiants, ainsi qu’à l’assouplissement des horaires de travail et des obligations en matière d’encadrement. Il importe aussi que les établissements d’enseignement supérieur coordonnent leurs pratiques à l’égard des entreprises de manière à éviter de les soumettre à des sollicitations excessives ou de leur adresser plusieurs fois les mêmes demandes (Sattler et Peters, 2012[35]). Au Portugal, l’introduction de stages obligatoires dans certains cursus a permis de resserrer les liens entre les établissements d’enseignement supérieur et les employeurs et s’est révélée être un meilleur moyen d’améliorer l’employabilité que d’autres types de formation en entreprise. De plus, effectuer plusieurs stages courts permet aux étudiants de découvrir différentes fonctions professionnelles et différents lieux de travail et peut donc être plus efficace sur le plan de l’employabilité qu’effectuer un seul stage, de plus longue durée (Silva et al., 2016[36]).
Favoriser l’acquisition de compétences entrepreneuriales à travers l’enseignement et la formation est un autre moyen de préparer les travailleurs à connaître une carrière non linéaire et à saisir les opportunités offertes par l’économie numérique. à mesure que l’économie des petits boulots continue de croître, les travailleurs qui souhaitent proposer leurs services par l’intermédiaire de plateformes en ligne ont en effet de plus en plus besoin de ce type de compétences. Dans les pays de l’OCDE, l’enseignement dispensé par les universités dans ce domaine porte principalement sur la création d’entreprise. Cependant, l’intégration à la recherche et à l’enseignement de la formation aux compétences entrepreneuriales est de plus en plus considérée comme un moyen d’inculquer des compétences entrepreneuriales telles que la créativité et la prise de risque (Benneworth et Osborne, 2015[37]). En outre, les politiques qui favorisent le recours à des méthodes pédagogiques centrées sur l’apprenant à tous les niveaux d’enseignement peuvent faciliter l’acquisition de compétences entrepreneuriales fondamentales (Penaluna et Penaluna, 2015[38]).
La formation en cours d’emploi doit elle aussi répondre aux besoins des entreprises et du marché du travail. Il faut que les activités de formation coïncident avec les besoins en compétences de l’entreprise (OCDE, 2019[39]). Or, il ressort d’une comparaison des trois compétences considérées par les entreprises comme les plus importantes pour leur développement et des trois principales compétences ciblées par les activités de formation que la coïncidence n’est totale que pour 13 % des entreprises dans les pays européens membres de l’OCDE (Graphique 6.6). Ce décalage s’explique principalement par le fait que certaines entreprises se bornent à proposer les formations obligatoires, comme les formations à la santé et à la sécurité. Or, il ne faut pas que ce type de formation se substitue à celle qui a pour but de permettre aux travailleurs d’acquérir les compétences dont ils ont besoin pour affronter la transformation du marché du travail.
Note : hors entreprises de moins de 10 salariés. Les pays sont classés en fonction du degré moyen de coïncidence, lequel correspond à la coïncidence entre les trois compétences considérées par les entreprises comme les plus importantes pour leur développement et les trois principales compétences ciblées par leurs activités de formation (définies d’après le nombre d’heures de formation qui leur sont consacrées). Chaque entreprise peut obtenir un score nul (absence de coïncidence), faible (une compétence prioritaire pour le développement est également une priorité des activités de formation), satisfaisant (deux compétences prioritaires pour le développement sont également des priorités des activités de formation) ou parfait (coïncidence totale entre les compétences jugées prioritaires pour le développement et les priorités des activités de formation).
Source : OCDE (2019[39]), Getting Skills Right: Future-Ready Adult Learning Systems, https://dx.doi.org/10.1787/9789264311756-en.
La transformation numérique est susceptible d’accentuer les inégalités entre villes et entre régions. Toutes les régions d’un pays ne bénéficient pas du même accès à internet. Les entreprises de haute technologie sont concentrées dans un petit nombre de zones géographiques, lesquelles bénéficient de la majorité des créations de postes en lien avec les nouvelles technologies tandis que d’autres voient disparaître de nombreux emplois. Cependant, les technologies numériques facilitent le télétravail et le recours à des méthodes de travail reposant sur les outils numériques, ce qui permet que des possibilités d’apprentissage et des débouchés professionnels existent un peu partout.
Compenser l’inégale répartition géographique des retombées de la numérisation n’est pas chose aisée. Lorsqu’elles sont mal conçues, les politiques, notamment celles menées dans le domaine de l’enseignement et des compétences, ont des effets qui se conjuguent pour accentuer les inégalités. La concentration des problèmes dans certaines régions suscite un mécontentement et un sentiment d’injustice dans la population. Cette partie est consacrée aux politiques envisageables pour que les retombées positives de la numérisation soient plus équitablement réparties au sein d’un même pays.
Les retombées positives de la numérisation sont inégalement réparties sur le territoire national
La numérisation ne touche pas de la même manière toutes les régions d’un pays. Les politiques en lien avec les compétences peuvent influer sur ces inégalités. Dans les pays de l’OCDE, le rythme de la convergence des niveaux de prospérité économique des différentes villes et régions marque sensiblement le pas depuis les années 80. L’arrivée des ordinateurs et des multiples technologies qui en ont découlé en est une des causes ; les délocalisations induites par la mondialisation, la diminution de la mobilité de la main-d’œuvre dans certains pays et les économies d’agglomération en sont d’autres (Encadré 6.1) (Rosés et Wolf, 2018[40]).
Environ trois Américains sur quatre vivent dans une ville, alors que les villes n’occupent que 2 % du territoire. Par ailleurs, aux États-Unis, les producteurs de logiciels sont concentrés dans une région surnommée Silicon Valley, située entre San Francisco et San Jose, alors même qu’ils n’ont pas besoin de matières premières particulières (Rosenthal et Strange, 2004[41]).
Cette situation s’explique par les économies dites d’agglomération, en d’autres termes les économies d’échelle permises par la concentration géographique des facteurs de production (Duranton et Puga, 2004[42] ; Rosenthal et Strange, 2004[41]). S’appuyant sur la taxonomie d’Alfred Marshall (1890[43]), des économistes ont distingué trois mécanismes à l’origine des économies d’agglomération : le partage, l’appariement et l’apprentissage (Duranton et Puga, 2004[42]).
Partage : dans les régions où la densité de population est forte, il peut être avantageux pour les entreprises comme pour les travailleurs de pouvoir accéder à un éventail plus large de ressources intermédiaires en raison de la proximité de nombreuses activités de production de biens finaux et de pouvoir partager des biens et installations indivisibles dont les coûts fixes sont élevés, par exemple un stade, un parc ou un aéroport.
Appariement : la concentration géographique des entreprises et des travailleurs est susceptible d’améliorer la qualité de l’appariement entre l’offre et la demande de main-d’œuvre et d’accroître la probabilité d’appariement parce que le choix se fait au sein d’un vivier de travailleurs plus grand et entre des entreprises plus nombreuses.
Apprentissage : les travailleurs qui vivent dans des villes où la densité de population est forte peuvent tirer parti de l’échange informel avec d’autres travailleurs d’idées, de pratiques managériales et d’usages des nouvelles technologies, ce qui accroît leur productivité et accélère l’innovation. Ce mécanisme implique qu’il existe des économies d’échelle dont les retombées positives s’accumulent au fil du temps, en d’autres termes des économies d’agglomération positives.
Source : Rosenthal, S.S. et C. Strange (2004[41]), « Evidence on the nature and sources of agglomeration economies », https://doi.org/10.1016/S0169-7218(04)07049-2 ; Duranton, G. et D. Puga (2004[42]), « Micro-foundations of urban agglomeration economies », https://doi.org/10.1016/S0169-7218(04)07048-0 ; Marshall, A. (1890[43]), Principles of Economics, Macmillan, Londres.
Aux États-Unis, dans les années 90 et 2000, l’adoption de l’ordinateur et la création de nouveaux emplois liés à l’informatique concernaient davantage les régions comptant déjà un stock important de travailleurs très qualifiés (mesuré d’après la proportion de travailleurs titulaires d’un diplôme universitaire) (Lin, 2011[44] ; Berger et Frey, 2016[45] ; Beaudry, Doms et Lewis, 2010[46]). La complémentarité entre technologies et compétences a permis à ces régions d’afficher une croissance plus rapide en termes de revenu et de dotation en compétences que les villes comptant moins de travailleurs qualifiés (Giannone, 2017[47] ; Rosés et Wolf, 2018[40]).
à mesure que des emplois liés aux technologies étaient créés dans les villes accueillant une population très qualifiée, les centres manufacturiers traditionnels et les régions comptant peu de diplômés de l’enseignement supérieur perdaient du terrain. Alors que l’on aurait pu penser qu’en rendant la proximité physique inutile, la diffusion des technologies numériques atténuerait les inégalités géographiques, c’est jusqu’à présent le contraire qui s’est produit. Les effets positifs de la numérisation, renforcés par les économies d’agglomération, sont fortement concentrés dans l’espace, même s’il semble que certaines entreprises commencent à profiter des technologies numériques pour s’installer en dehors des régions de haute technologie afin d’échapper à un coût de la vie élevé (The Economist, 2018[48]).
Les personnes hautement qualifiées attirent les entreprises et secteurs à forte intensité technologique et les emplois particulièrement rémunérateurs, lesquels attirent à leur tour les travailleurs hautement qualifiés. De même, les emplois peu qualifiés dans le secteur local des services se multiplient en réponse aux besoins de ces entreprises et travailleurs. Ce cercle vertueux explique en grande partie la réussite des régions et des villes (Graphique 6.7 ).
à l’avenir, l’automatisation risque de creuser encore les inégalités régionales parce que la quantité d’emplois exposés à un risque élevé d’automatisation est très variable d’une région à l’autre (Graphique 6.8) (OCDE, 2018[49]). Les régions où le pourcentage de travailleurs diplômés de l’enseignement supérieur est le plus faible sont également celles où la proportion d’emplois exposés à un risque élevé d’automatisation est la plus forte (OCDE, 2018[49]). Les travailleurs peu diplômés étant généralement moins mobiles géographiquement, ce phénomène risque de creuser encore les écarts entre régions. Certaines régions cumuleront chômage élevé et faible productivité, tandis que d’autres seront prospères, alliant bonne performance de l’emploi et forte productivité.
Note : le risque d’automatisation est élevé lorsque le pourcentage de travailleurs dont l’emploi risque d’être automatisé est supérieur ou égal à 70 %. Les données relatives à l’Allemagne se rapportent à 2013. Pour la Flandre (Belgique), ce sont les sous-régions qui sont prises en compte (correspondant au niveau 2 de la nomenclature européenne dénommée Nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS).
Source : OCDE (2018[49]), Job Creation and Local Economic Development 2018: Preparing for the Future of Work, https://dx.doi.org/10.1787/9789264305342-en.
Garantir aux enfants une égalité d’accès à l’éducation
Le capital humain est un important moteur de croissance économique, au niveau national (Barro, 1991[50]) comme à l’échelon infranational (Gennaioli et al., 2013[51]), et l’avènement de l’économie de la connaissance a encore accru son importance. Les disparités régionales en matière de dotation en compétences expliquent en partie les écarts de performance économique entre régions. En conséquence, un système éducatif accessible, y compris financièrement, et performant à tous les niveaux d’enseignement peut aider les économies locales qui se sont fait distancer à combler leur retard en améliorant leur dotation en compétences.
Une main-d’œuvre mieux armée permet à une région d’améliorer ses performances économiques et peut contribuer à attirer des entreprises proposant des débouchés qui correspondent au profil du vivier de talents local. C’est également un moyen de stimuler l’activité entrepreneuriale. Par ailleurs, les compétences facilitent l’adoption de nouvelles technologies et nouvelles techniques managériales de nature à faire progresser la productivité des travailleurs (Andrews, Nicoletti et Timiliotis, 2018[52]). L’accès à une main-d’œuvre plus qualifiée a également d’importants avantages non financiers, pouvant notamment aller de pair avec une délinquance plus faible, des dépenses de santé moins élevées et une cohésion sociale plus forte, autant de facteurs susceptibles de concourir à accroître la prospérité d’une région (OCDE, 2010[53]).
Dans beaucoup de pays de l’OCDE, les élèves qui résident dans une ville (de plus de 100 000 habitants) obtiennent de meilleurs résultats en sciences que leurs homologues vivant en milieu rural (dans une localité de moins de 3 000 habitants), même si l’écart n’est pas toujours statistiquement significatif (Graphique 6.9). Un écart de 30 points, correspondant à la différence moyenne de score entre les élèves de milieu urbain et de milieu rural dans les pays de l’OCDE, équivaut à environ une année scolaire (OCDE, 2018[54]). Les résultats en compréhension de l’écrit et en mathématiques confirment ces constatations.
L’origine socioéconomique des élèves n’explique pas la totalité de la différence entre les scores, ce qui laisse penser que les caractéristiques de l’établissement scolaire et l’environnement local pourraient aussi jouer un rôle. Les établissements implantés en milieu rural jouissent souvent d’une moindre autonomie en matière d’affectation des ressources, éprouvent davantage de difficultés à recruter, former et fidéliser les enseignants, sont plus petits et ont une probabilité plus faible d’employer une forte proportion d’enseignants qualifiés (OCDE, 2018[54]). Ce qui se passe à l’extérieur de l’école, dans l’environnement où vivent les élèves, a également une incidence décisive sur l’acquisition de compétences cognitives et non cognitives (Goux et Maurin, 2007[55] ; Bell et al., 2017[56]). La réduction de ces différences serait une première étape pour parvenir à une égalité des chances économiques entre les régions d’un même pays.
Note : ce graphique présente, pour chaque pays, l’écart moyen entre le score PISA des élèves de 15 ans vivant en milieu rural et celui de leurs homologues vivant en milieu urbain, calculé sans aucune variable de contrôle et en tenant compte de la différence de statut socioéconomique de l’élève. Les différences statistiquement significatives au seuil de 5 % sont indiquées dans une couleur plus foncée. Les écoles de milieu rural sont définies comme les écoles implantées dans « un village, un hameau ou une zone rurale comptant moins de 3 000 habitants », tandis que les écoles de milieu urbain sont celles implantées dans une ville de plus de 100 000 habitants. Le statut socioéconomique des élèves est estimé au moyen de l’indice PISA de statut économique, social et culturel, lui-même établi à partir de plusieurs variables relatives au milieu familial des élèves, par exemple le niveau d’études et la profession de leurs parents, divers éléments du patrimoine considérés comme des indicateurs de richesse, ainsi que le nombre de livres et autres ressources éducatives dont les élèves disposent chez eux (OCDE, 2016, p. 205[57]).
Source : OCDE (2015[58]), Base de données PISA 2015, http://www.oecd.org/pisa/data/2015database/.
Politiques
Les premières années de la vie jouant un rôle capital dans le développement des compétences cognitives et socioémotionnelles (Heckman, 2006[59]), l’éducation préprimaire peut contribuer à l’égalité des chances entre les enfants issus de milieux privilégiés et ceux issus de milieux défavorisés, ainsi qu’entre les enfants qui vivent dans des zones rurales peu peuplées et ceux qui résident dans des villes prospères à forte densité de population. Les pouvoirs publics nationaux doivent agir pour que les enfants de toutes les régions aient la possibilité de bénéficier d’une éducation préprimaire de qualité.
Dans plusieurs pays de l’OCDE, il existe un écart non négligeable entre milieu urbain et milieu rural sur le plan du nombre d’années de scolarisation préprimaire (Graphique 6.10). En moyenne dans la zone OCDE, les enfants vivant dans un village ou une zone rurale fréquentent un établissement préprimaire deux mois de moins que leurs homologues vivant en milieu urbain.
Note : ce graphique présente pour chaque pays la différence, établie à partir des déclarations des élèves de 15 ans, entre le nombre d’années de scolarisation préprimaire des élèves vivant en milieu rural au moment de la déclaration et ceux vivant en milieu urbain. Les différences statistiquement significatives au seuil de 5 % sont indiquées dans une couleur plus foncée. Les écoles de milieu rural sont définies comme les écoles implantées dans « un village, un hameau ou une zone rurale comptant moins de 3 000 habitants », tandis que les écoles de milieu urbain sont celles implantées dans une ville de plus de 100 000 habitants.
Source : OCDE (2015[58]), Base de données PISA 2015, http://www.oecd.org/pisa/data/2015database/, tableau II.6.51.
Ces recommandations ne valent pas uniquement pour les régions rurales confrontées à des problèmes particuliers en raison d’une faible densité de population. Il faudrait en réalité que l’ensemble des villes et des régions veillent à ce que leur offre éducative permette aux habitants d’acquérir au minimum des compétences cognitives fondamentales et des aptitudes interpersonnelles de nature à leur permettre d’améliorer leur productivité et de produire des externalités positives. Les fractures géographiques sont souvent constatées entre les villes en croissance et les villes en déclin ou entre les centres-villes et les banlieues.
L’adoption de mesures incitatives destinées à encourager les meilleurs enseignants à se diriger vers les établissements les plus défavorisés peut être un moyen de combler les écarts entre ces établissements et les établissements privilégiés. Or, dans beaucoup de pays, parfois même dans ceux qui tentent de compenser le handicap de certains établissements par des effectifs enseignants plus nombreux, les enseignants qui travaillent dans les établissements les plus en difficulté sont moins qualifiés et/ou moins expérimentés que ceux qui enseignent dans des établissements privilégiés (OCDE, 2018[60]). Conjuguer la flexibilité du recrutement et de la gestion qu’autorise une plus grande autonomie des établissements scolaires et des mécanismes de financement compensatoire est un moyen de permettre aux écoles les plus défavorisées d’attirer les meilleurs enseignants.
Exploiter le potentiel qu’offrent les universités
Les universités peuvent stimuler le développement régional (Drucker et Goldstein, 2007[61] ; OCDE, 2007[62] ; Bonaccorsi, 2017[63]), même si cette influence dépend dans une large mesure du contexte local (Bonaccorsi, 2017[63]). Parce qu’elles forment des personnes et en attirent d’autres de l’extérieur, elles sont susceptibles d’accroître l’offre de compétences ; elles peuvent également accroître la demande de travailleurs qualifiés à travers leurs activités de recherche et développement (Moretti, 2013[64] ; Abel et Deitz, 2012[65]). L’enseignement supérieur a un rendement local élevé, non seulement pour l’individu lui-même, mais aussi pour la collectivité. Les travailleurs qualifiés diplômés de l’enseignement supérieur peuvent attirer des entreprises proposant des emplois rémunérateurs, qui attirent eux-mêmes d’autres travailleurs qualifiés, déclenchant ainsi le cercle vertueux décrit par le Graphique 6.7
Pour le secteur de l’innovation, la proximité d’universitaires de premier plan est encore plus importante que celle de sociétés de capital-risque ou que l’accès aux financements publics (Zucker, Darby et Armstrong, 2002[66] ; Zucker et Darby, 2014[67]). Les start-ups du secteur privé spécialisées dans des domaines de pointe comme l’intelligence artificielle, la robotique ou les biotechnologies doivent être au fait des travaux de recherche les plus récents, ce que la proximité physique facilite. Des universitaires de renom sont d’ailleurs souvent personnellement impliqués dans le fonctionnement de ces start-ups, lorsqu’ils ne les dirigent pas (Gideon, 2016[68]).
Les universités peuvent également accroître la mobilité géographique des individus. Ainsi, une étude réalisée aux États-Unis révèle l’existence d’une relation de cause à effet entre la poursuite d’études universitaires et une plus grande mobilité entre États (Malamud et Wozniak, 2012[69]). Les mécanismes qui expliquent cette influence des études universitaires sur la mobilité géographique ne sont pas clairs : ils pourraient être en lien avec l’acquisition de compétences cognitives générales ou avec la possibilité d’accéder à un marché du travail géographiquement plus étendu pour les personnes qui possèdent des compétences acquises à l’université et sont titulaires de diplômes universitaires.
Une carte des établissements d’enseignement supérieur de certains pays européens établie à partir des données du Registre européen de l’enseignement supérieur se rapportant à 2014 (Encadré 6.2) montre que ces établissements sont très inégalement répartis sur le territoire des pays européens (Graphique 6.11). La taille des régions répertoriées dans la Nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS) étant très variable selon les pays, les comparaisons doivent être interprétées avec prudence. Dans la grande majorité de ces pays d’Europe, plus d’un quart des régions ne comptent aucune université. Les universités sont généralement situées dans les régions où la densité de population est forte, en particulier dans des capitales telles qu’Istanbul, Paris et Varsovie. La concentration géographique est encore plus marquée pour ce qui est des universités de recherche (qui délivrent des doctorats – niveau 8 de la CITE), qui sont peut-être les plus à même de stimuler la croissance locale.
Créé à l’initiative de la Commission européenne, le Registre européen de l’enseignement supérieur recueille des informations sur les établissements d’enseignement supérieur de 35 pays d’Europe et de la Turquie. Il fournit des informations au niveau de l’établissement sur diverses dimensions, par exemple sur les caractéristiques administratives élémentaires, la situation géographique et les activités d’enseignement des établissements. Sa couverture est proche de celle d’Eurostat pour les niveaux 6 (licence), 7 (master) et 8 (doctorat) de la CITE, mais plus limitée pour le niveau 5 (enseignement supérieur de cycle court) (Lepori et al., 2016[70]). Les données utilisées se rapportent à 2014. La typologie des régions retenue dans la présente analyse est le niveau 3 de la Nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS) de 2013, qui correspond aux petites régions (le département en France, le Kreis en Allemagne).
L’analyse présente deux limites. Premièrement, au Luxembourg, au Monténégro, en Roumanie et en Slovénie, les établissements ne fournissent pas d’informations sur le diplôme le plus élevé qu’ils délivrent, alors que cette variable est utilisée pour identifier les universités (de recherche) qui délivrent des doctorats. Deuxièmement, le mode de prise en compte des établissements qui ont plusieurs campus conduit peut-être à une légère sous-estimation de la dispersion des universités.
Source : Lepori, B. et al. (2016[70]), The ETER Perimeter and Coverage: An In-depth Analysis, https://www.eter-project.com/assets/pdf/ETER_perimeter_and_coverage.pdf (consulté le 29 août 2018).
La dispersion géographique des établissements d’enseignement supérieur est déterminante parce que la distance par rapport à une université est un facteur qui exerce une influence sur les aspirations des élèves concernant la suite de leurs études et sur leur décision de s’inscrire ou non à l’université – et en particulier dans une institution prestigieuse –, même si cette influence est plus ou moins forte selon les pays (Gibbons et Vignoles, 2012[71] ; Parker et al., 2016[72] ; Spiess et Wrohlich, 2010[73] ; Frenette, 2006[74]). Dans tous les pays sauf en Belgique, les élèves de 15 ans vivant en milieu rural ont une probabilité nettement moins forte d’obtenir un diplôme universitaire que leurs homologues vivant en milieu urbain (Graphique 6.12). En moyenne dans les pays de l’OCDE, la probabilité de suivre des études universitaires est supérieure de 19 points de pourcentage pour les enfants scolarisés dans une ville de plus de 100 000 habitants, comparativement à ceux scolarisés dans une localité de moins de 3 000 habitants.
Dans certains pays, cet écart subsiste après prise en compte du statut socioéconomique des élèves et de leur niveau en mathématiques, ce qui signifie que les facteurs environnementaux exercent une influence décisive sur les attentes des élèves.
Note : Ce graphique présente, pour chaque pays, un indicateur de dispersion (le coefficient de variation, correspondant à l’écart type divisé par la moyenne) du nombre d’établissements d’enseignement supérieur et d’établissements d’enseignement supérieur délivrant des doctorats recensés dans chaque région NUTS 3 d’un pays en 2014. La classification NUTS utilisée est celle de 2013.
Source : ETER (2014[75]), European Tertiary Education Register, https://www.eter-project.com/#/home.
Politiques
Deux grands types de mesures peuvent être envisagés pour combler cet écart au niveau des aspirations et de la poursuite d’études universitaires. Premièrement, pour alléger le coût que représente pour un étudiant la fréquentation d’une université éloignée de son domicile, les universités et institutions publiques pourraient proposer une aide financière dont le montant augmenterait selon la distance entre le domicile du futur étudiant et l’université (l’aide pourrait éventuellement être calculée en fonction de la durée prévisible du trajet en train, bus ou voiture plutôt que d’après la distance à vol d’oiseau). Il faudrait que le dispositif fasse l’objet d’une communication claire, notamment que les enseignants fournissent des informations détaillées aux élèves. L’enseignement ouvert et les universités ouvertes, qui permettent à des personnes vivant dans des lieux reculés de suivre des études supérieures, peuvent également constituer un moyen de combler l’écart entre zones géographiques en matière d’aspirations et de poursuite d’études universitaires (chapitre 4).
Deuxièmement, le recours aux modèles d’identification, au mentorat et à la sensibilisation par les étudiants peut être un moyen de donner davantage envie de suivre des études aux élèves qui connaissent peu l’université en raison de leur éloignement géographique. Les établissements scolaires éloignés des établissements d’enseignement supérieur pourraient par exemple organiser un dialogue régulier entre leurs élèves et d’anciens élèves qui ont suivi des études universitaires. D’autres types de programmes de mentorat pourraient être envisagés, par exemple des programmes finançant des voyages scolaires dans des universités : les élèves du secondaire visiteraient le campus, discuteraient avec les étudiants, voire rencontreraient des enseignants ou assisteraient à des cours.
Note : ce graphique présente, pour chaque pays, la différence entre le pourcentage d’élèves de 15 ans envisageant de suivre des études universitaires parmi ceux scolarisés en milieu urbain et ce même pourcentage parmi ceux scolarisés en milieu rural. Le calcul est effectué sans prise en compte de variables de contrôle et après prise en compte du statut socioéconomique des élèves et de leur niveau en mathématiques. Les différences statistiquement significatives au seuil de 5 % sont indiquées dans une couleur plus foncée. Les écoles de milieu rural sont définies comme les écoles implantées dans « un village, un hameau ou une zone rurale comptant moins de 3 000 habitants », tandis que les écoles de milieu urbain sont celles implantées dans une ville de plus de 100 000 habitants. Le statut socioéconomique des élèves est défini comme indiqué dans la note se rapportant au Graphique 6.9.
Source : OECD (2015[58]), Base de données PISA 2015, http://www.oecd.org/pisa/data/2015database/.
Accroître la mobilité géographique
Permettre aux travailleurs de quitter plus facilement une région pour une autre peut contribuer de manière décisive à atténuer les différences de performances économiques régionales liées à la numérisation. Aider les individus à quitter une région où les revenus sont faibles pour aller dans une région où ils sont plus élevés permet d’accroître l’offre de main-d’œuvre dans les zones à revenu élevé, ce qui exerce une pression à la baisse sur les salaires. à moyen terme, ce phénomène réduit les écarts de revenu entre régions. Ainsi, aux États-Unis, il est possible que le recul de la mobilité depuis les régions à bas revenu vers les régions à revenu élevé explique une partie du ralentissement de la convergence régionale (Ganong et Shoag, 2017[76]).
Dans certains pays de l’OCDE, la mobilité géographique de la main-d’œuvre a reflué ces dernières décennies (Graphique 6.13 ). Elle a connu un ralentissement particulièrement marqué en Corée, au Mexique, en Nouvelle-Zélande et en Espagne. Même les États-Unis, qui passent souvent pour un pays où la mobilité est très forte, ont connu un léger recul. Diverses raisons peuvent empêcher les individus de changer de région ou de pays : les liens sociaux qu’ils ont noués là où ils vivent, l’incertitude quant à la possibilité de trouver un emploi s’ils déménagent et l’explosion du coût du logement dans de nombreuses régions prospères. De surcroît, la composition sectorielle des régions est devenue plus homogène, si bien que la mobilité est désormais moins nécessaire, et Internet permet aux individus de s’informer sur un nouveau lieu de vie potentiel sans avoir à aller s’y installer temporairement (Kaplan et Schulhofer-Wohl, 2017[77]).
Améliorer la couverture des infrastructures numériques
L’accès au haut débit est très variable d’une région à l’autre (Graphique 6.14). En moyenne dans les pays de l’OCDE, en 2016, quatre ménages sur cinq environ y avaient accès à leur domicile. Au Danemark, en Islande et en Corée, l’écart entre la région de niveau TL2 (grandes régions) la mieux lotie et la moins bien lotie est inférieur à 5 points de pourcentage. En revanche, il avoisine voire dépasse 50 points au Mexique, en Russie et en Turquie. Les statistiques calculées au niveau de grandes régions comme les régions de niveau TL2 peuvent en outre masquer d’importantes disparités régionales.
Note : ce graphique présente le pourcentage de personnes qui, au sein d’un même pays, ont déménagé dans une autre région TL3 (petite région) en 2000 (ou au début des années 2000) et ce même pourcentage en 2016 (ou durant la dernière année pour laquelle des données sont disponibles). Pour chaque pays, les années auxquelles se rapportent les données sont les suivantes : Slovénie : 2000-16 ; République slovaque : 2000-16 ; Estonie : 2000-15 ; Pologne : 2000-16 ; République tchèque : 2000-16 ; Italie : 2002-13 ; Portugal : 2001-11 ; Lituanie : 2001-15 ; États-Unis : 2000-11 ; Autriche : 2002-16 ; Suisse : 2000-16 ; Suède : 2000-16 ; Finlande : 2000-16 ; Japon : 2000-16 ; Grèce : 2001-11 ; Espagne : 2000-16 ; Norvège : 2000-16 ; Islande : 2000-16 ; Mexique : 2000-15 ; Royaume-Uni : 2000-15 ; Hongrie : 2000-16 ; Corée : 2000-16 ; Nouvelle-Zélande : 2001-13.
Source : OCDE (2016[78]), Base de données régionale de l’OCDE, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=REGION_DEMOGR#.
Ces différences entre les pays en matière d’accès au haut débit n’ont pas de raisons évidentes. Elles peuvent être dues à une insuffisance de la demande (les habitants n’auraient pas besoin ou pas envie d’accéder à Internet), à une insuffisance de l’offre (insuffisance de la couverture dans les zones rurales, comme c’est souvent le cas) ou à des tarifs trop élevés. La subsistance de zones rurales non desservies par le haut débit laisse penser que beaucoup de pays ont encore des progrès à faire pour qu’Internet soit accessible sur l’ensemble de leur territoire.
Or, l’accès au haut débit est indispensable pour les individus comme pour les entreprises, et ce pour de multiples raisons. Il permet aux personnes de dialoguer avec leurs amis et les membres de leur famille, de faire des achats en ligne, de rechercher des offres d’emploi et de formation, d’accéder aux services publics, de prendre rendez-vous chez le médecin, de gérer leurs comptes bancaires et de suivre l’actualité ou de s’informer sur tout autre sujet susceptible de les intéresser (chapitre 4). L’accès à Internet permet aux individus de tout âge d’acquérir des compétences numériques indispensables à l’ère du numérique. Quant aux entreprises, il est aujourd’hui inimaginable qu’elles puissent s’installer dans un lieu non connecté à Internet, voire dans un lieu où la connexion est lente.
De surcroît, l’accès au haut débit est un préalable indispensable à l’adoption de technologies numériques plus avancées, comme l’informatique en nuage ou les logiciels de front et de back office sophistiqués susceptibles d’accroître la productivité (Andrews, Nicoletti et Timiliotis, 2018[52]). Pour favoriser la convergence régionale, les politiques régionales et nationales en matière d’accès au haut débit doivent faire de la couverture de l’ensemble du territoire un objectif prioritaire.
Note : le graphique présente, pour chaque pays, le pourcentage de ménages qui avaient accès au haut débit dans la région de niveau TL2 (grande région) la plus performante et la moins performante en 2016. Les données se rapportent à 2016 pour l’Autriche, la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, la République slovaque, l’Espagne et la Suède ; 2015 pour l’Australie, le Japon, le Mexique et la Fédération de Russie ; 2014 pour la Corée, Israël, la Pologne et la Suisse ; 2013 pour le Chili, la Turquie et le Royaume-Uni ; 2012 pour le Canada et l’Islande et 2011 pour les États-Unis.
Source : OCDE (2016[79]), Base de données régionale de l’OCDE, indicateurs sociaux et environnementaux, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=REGION_SOCIAL.
Pour tirer le meilleur parti de la numérisation, il faut veiller à la coordination des politiques entre les différents secteurs et acteurs de l’action publique. Si l’adoption de mesures liées à l’enseignement et aux compétences occupe une place centrale dans la réponse aux défis nés de la transformation numérique, d’autres secteurs importants de l’action publique ont également un rôle important à jouer. La protection sociale, par exemple, a une incidence sur la capacité des individus à améliorer leurs compétences, à se reconvertir si nécessaire et à se sentir protégés des risques liés au marché du travail. Il est donc impératif qu’il existe une cohérence et des relations entre les divers domaines de l’action publique.
Identifier l’éventail des politiques qui jouent un rôle
Les avancées des nouvelles technologies peuvent stimuler l’innovation, la croissance et la productivité au niveau national et, dans le même temps, offrir de nouvelles opportunités économiques et sociales aux populations. Ces opportunités sont diverses. Elles englobent la possibilité pour les particuliers comme pour les entreprises d’accéder à des produits et services meilleur marché, l’apparition de nouvelles activités intermédiées par les plateformes en ligne, l’apparition de modalités de travail et de modèles économiques nouveaux et flexibles, la possibilité de louer des biens immobiliers directement entre particuliers et la création de communautés et groupes d’intérêt qui se transforment parfois en groupes d’influence politique.
Diverses politiques ont une incidence sur la capacité des pays et régions à tirer parti de la numérisation. Celles qui visent à ce que les politiques et institutions facilitent et encouragent l’apprentissage tout au long de la vie occupent une place centrale. Comme mentionné précédemment dans ce chapitre, pour être performant, un système d’apprentissage tout au long de la vie doit reposer sur un ensemble de politiques ciblées destinées à encourager un large public à participer à un éventail de possibilités d’apprentissage et de formation alliant qualité et équité.
Les politiques menées dans d’autres champs de l’action publique ont, elles aussi, une incidence sur l’ampleur et la cadence de la transformation numérique, sur les besoins en emplois et en compétences et, partant, sur les conséquences de la transformation numérique sur le marché du travail, la productivité et les inégalités. Il s’ensuit qu’il faut coordonner les politiques menées dans divers domaines pour tirer le meilleur parti de la transformation numérique.
Ainsi, dans un contexte d’explosion de l’activité économique et sociale en ligne, il faut à la fois protéger la sûreté, la vie privée et la sécurité des internautes et veiller à ce que les effets positifs de l’activité économique en ligne soient largement et équitablement partagés. Les mesures destinées à faciliter l’acquisition des compétences et savoirs nécessaires pour affronter les nouveaux risques doivent être coordonnées avec celles qui influent sur la généralisation de l’activité économique et sociale en ligne.
Les actifs intangibles tels que les logiciels et les données, par exemple, sont extrêmement mobiles, et les entreprises ont désormais la possibilité d’implanter leur siège ailleurs que là où se trouvent leurs clients/utilisateurs et fournisseurs. Ces changements permettent aux entreprises du secteur des technologies numériques de changer rapidement « d’échelle sans masse critique » et engendrent des situations d’oligopole ou de monopole. Il s’ensuit que les pouvoirs publics éprouvent parfois des difficultés à diffuser les effets positifs de la numérisation au moyen des politiques sociales, fiscales et du marché du travail (OCDE, 2015[80]).
La numérisation remet aussi en cause la capacité des pouvoirs publics à préserver la confiance dans les institutions démocratiques et les services publics. La transformation numérique est rapide et conduit une multitude d’acteurs aux opinions diverses à s’impliquer dans le champ économique, social et culturel. à l’inverse, les réponses apportées en termes d’institutions et de politiques publiques sont relativement lentes et n’impliquent parfois qu’un engagement humain limité et inégal (OCDE, 2017[81] ; Williams, 2018[82]). Ce décalage montre à quel point il est important de concevoir et de coordonner les politiques publiques de telle manière qu’elles agissent sur les diverses conséquences de la numérisation et qu’elles soient en phase avec les besoins de citoyens vivant dans un monde numérisé afin d’apporter des réponses au changement rapide qui s’opère.
Politiques
Face à la transformation numérique, la grande majorité des pays de l’OCDE ont adopté des stratégies, plans et programmes numériques nationaux contenant une série d’objectifs se rapportant à différents champs de l’action publique. Une enquête conduite par l’OCDE sur ce sujet a permis d’identifier les trois objectifs considérés comme prioritaires : renforcer les services de l’administration électronique, poursuivre le développement des infrastructures de télécommunications et promouvoir les compétences et qualifications liées aux TIC (OCDE, 2017[81]).
Les pays ont besoin de politiques multidimensionnelles qui exploitent les opportunités offertes par la numérisation ou qui atténuent les risques qu’elle induit, voire qui agissent simultanément sur ces deux aspects (Tableau 6.1). Les politiques portant sur l’apprentissage tout au long de la vie occupent une place centrale en ce sens qu’elles constituent souvent un socle sur lequel d’autres politiques s’appuient. à titre d’exemple, l’accélération de la pénétration du numérique dans les entreprises, qui vise à accroître la croissance et la productivité, suppose que les dirigeants et les salariés soient dotés de compétences solides. L’apprentissage tout au long de la vie peut aussi atténuer les effets perturbateurs de la numérisation. Il permet à des adultes au chômage ou menacés de licenciement d’accéder à des formations de qualité, facilite l’accès à l’emploi et réduit le recours à la protection sociale.
L’innovation se trouve au cœur de l’économie numérique. Les mesures destinées à la stimuler peuvent être décisives pour le financement d’investissements dans la recherche à long terme que les entreprises sont réticentes à réaliser en raison de leur montant élevé, du risque qu’ils impliquent ou du risque que les actifs qui en résulteront soient largement disponibles (en d’autres termes non excluables) (OCDE, 2017[83]). Ces politiques peuvent aussi avoir pour but de réduire les fractures en matière d’utilisation et de création de technologies, que ces fractures séparent les pays de l’OCDE et les pays émergents, les différentes régions d’un pays, les jeunes et les générations plus âgées ou encore les hommes et les femmes. En font par exemple partie les mesures qui consistent à développer l’infrastructure numérique pour garantir un accès universel. Toutefois, garantir l’accès n’est pas suffisant. Il faut compléter ces mesures par des politiques liées à l’éducation et à la formation, visant par exemple à augmenter le pourcentage de femmes suivant avec succès des études scientifiques et accédant au marché du travail.
Il est aussi indispensable de prendre des mesures favorables à l’activité des entreprises pour que les technologies soient largement adoptées. Les politiques consistant à faciliter l’accès aux capitaux, à prévoir une législation sur la protection de l’emploi (LPE) souple et à garantir une forte concurrence (par exemple en allégeant les contraintes administratives pesant sur les start-ups pour leur permettre de rivaliser avec les entreprises établies) peuvent favoriser la mobilité des travailleurs et la prise de risque par les entreprises, ce qui est de nature à promouvoir l’adoption et la diffusion des technologies numériques. Comme souligné dans les autres chapitres, les mesures conçues pour favoriser l’acquisition de compétences et leur utilisation constituent également un levier précieux pour l’adoption des technologies (Andrews, Nicoletti et Timiliotis, 2018[52]).
Les politiques du marché du travail jouent un rôle décisif dans la capacité des pays à tirer le meilleur parti possible de la transformation numérique parce qu’elles ont une incidence, à la fois sur l’innovation et l’adoption des technologies et sur l’acquisition et l’utilisation des compétences. Une LPE souple est susceptible de faciliter la restructuration du marché du travail et l’adoption des nouvelles technologies. Toutefois, un contexte caractérisé par une forte proportion de contrats temporaires et une grande mobilité de la main-d’œuvre risque d’être moins propice à l’innovation, laquelle exige du temps et des équipes stables.
Parallèlement, la LPE a une incidence sur l’offre de formation des employeurs. Des données récentes se rapportant à la Finlande et à l’Italie laissent penser qu’un recours relativement fréquent aux contrats temporaires va de pair avec une diminution de la formation financée par l’employeur (Bolli et Kemper, 2015[84] ; Bratti, Conti et Sulis, 2018[85]). La transformation numérique risque de favoriser encore la progression de l’emploi atypique, ce qui est de nature à réduire la sécurité de l’emploi de certains travailleurs et à limiter l’accès à la formation. Les pays doivent prendre en compte les diverses conséquences de la transformation numérique sur le marché du travail.
Plusieurs pays entendent accroître l’avantage concurrentiel dont ils disposent dans le secteur technologique en attirant des migrants hautement qualifiés pour pallier les pénuries de main-d’œuvre et renforcer le capital humain. Ainsi, la France, Israël et la Corée ont récemment instauré des visas « technologiques », délivrés à l’issue d’une procédure accélérée (OCDE, 2018[86]). Pour que ces migrants hautement qualifiés puissent réellement enrichir le vivier de talents du pays d’accueil, il faut que la politique migratoire soit en cohérence avec les politiques visant à favoriser le développement économique à long terme et avec les besoins immédiats de main-d’œuvre. Il faut également mettre sur pied des systèmes d’évaluation et de reconnaissance des qualifications et compétences (Papademetriou, Somerville et Tanaka, 2008[87]).
Les politiques de développement économique nationales, régionales et locales jouent un rôle décisif dans l’exploitation du potentiel de la numérisation. Elles doivent avoir de multiples facettes : elles doivent notamment instaurer un environnement plus favorable aux affaires, promouvoir l’enseignement, de même que les compétences et l’infrastructure, et renforcer les avantages concurrentiels des régions en permettant la création de pôles regroupant activités économiques et recherche, développement et innovation dans des secteurs clés. Les politiques visant à stimuler les investissements et les échanges internationaux revêtent également une importance vitale (OCDE, 2018[88]). Il est indispensable de coordonner les politiques de développement économique et les politiques relatives à l’éducation et aux compétences pour garantir l’existence de compétences dont le niveau et la nature correspondent aux besoins nationaux, régionaux et locaux. Une pénurie de travailleurs qualifiés peut limiter la capacité d’un pays ou d’une région à acquérir un véritable avantage concurrentiel dans les chaînes de valeur mondiales, tandis qu’une demande de compétences insuffisante risque d’inciter les travailleurs à émigrer dans d’autres régions ou pays.
Les politiques fiscales peuvent également jouer un rôle dans l’économie numérique, et ce à plusieurs égards. Premièrement, elles influent sur les mécanismes censés inciter les individus à travailler et les entreprises à recruter et sur ceux conçus pour encourager ces deux catégories d’agents économiques à investir dans les compétences. à titre d’exemple, dans les systèmes où une forte proportion de la hausse du revenu d’activité censée résulter de la formation est absorbée par l’impôt, l’incitation à investir dans les compétences est sans doute plus faible. Néanmoins, les motivations qui conduisent les individus à améliorer leurs compétences sont plus larges et peuvent être influencées par d’autres politiques, comme les politiques sociales et les politiques du marché du travail. Il est donc indispensable que les politiques relatives à l’enseignement et à la formation soient coordonnées avec celles menées en matière fiscale et sociale et dans le domaine du marché du travail.
Deuxièmement, les systèmes fiscaux ont notamment pour rôle de réduire l’écart entre le revenu marchand et le revenu disponible à travers la redistribution. Or, il est possible que la transformation numérique amplifie les écarts de compétences préexistants entre différentes catégories socioéconomiques, entre hommes et femmes et entre classes d’âge, certains groupes étant moins susceptibles que d’autres de se reconvertir, de s’informer sur les nouvelles compétences nécessaires et de faire des choix professionnels éclairés. Ces écarts de compétences risquent de creuser les inégalités salariales et de rendre ainsi plus coûteuse l’utilisation de la politique fiscale pour remédier aux inégalités de revenu marchand (OCDE, 2017[89] ; Berger et Frey, 2016[45]). Investir dans les compétences, en particulier pour que chacun ait accès à une éducation de qualité, est donc indispensable, non seulement pour parvenir à une croissance inclusive, mais aussi pour que les politiques fiscales soient efficaces.
Les politiques de protection sociale, couplées avec la fiscalité, constituent un levier d’action précieux pour faciliter le passage d’un emploi à un autre ou la transition entre emploi et suppression d’emploi ou chômage. Elles peuvent également éviter que les nouvelles formes d’emploi ne condamnent les travailleurs à occuper des emplois de mauvaise qualité. L’essor de l’économie des plateformes numériques oblige les pouvoirs publics à rechercher les meilleurs moyens de permettre aux travailleurs d’améliorer leurs compétences, mais aussi de protéger suffisamment les travailleurs vulnérables risquant de ne pas avoir accès aux prestations de santé ou de retraite. En outre, il faudrait qu’ils prennent des mesures garantissant la portabilité des droits à la sécurité sociale, de telle manière qu’un changement d’emploi ne s’accompagne pas d’une perte de droits. Repenser les systèmes de protection sociale suppose également une approche coordonnée, garantissant l’existence, aux côtés des prestations sociales, d’un système fiscal et de politiques du marché du travail efficaces, ainsi que de systèmes d’apprentissage tout au long de la vie ouverts et flexibles.
Enfin, les politiques relatives au logement et au transport constituent un instrument important pour favoriser la mobilité des travailleurs et les aider à accéder à des débouchés professionnels. Elles empêchent donc que la transformation numérique accentue les inégalités géographiques.
Complémentarité des politiques et coordination au sein de l’administration dans son ensemble
Compte tenu des liens qui relient les diverses politiques à mener pour tirer le meilleur parti possible de la numérisation, il faut que les pays coordonnent la mise en œuvre d’un « arsenal » de mesures pour que les effets de ces mesures se renforcent mutuellement. à défaut, ces politiques risquent de ne pas produire de résultats, comme en témoignent les données qui montrent que l’innovation technologique ne permet pas de gains de productivité si d’autres politiques ne sont pas en place – par exemple des politiques du marché du travail ou des politiques relatives à l’éducation et aux compétences et un cadre juridique porteur (Acemoglu et Zilibotti, 2001[91] ; Andrews, Nicoletti et Timiliotis, 2018[52]).
La dimension géographique de la transformation numérique est le fruit de multiples dynamiques qui peuvent être influencées par les politiques menées à l’échelon national et local. à cela s’ajoute qu’une bonne compréhension du contexte local est souvent indispensable à l’efficacité des interventions (Rodríguez-Pose et Wilkie, 2017[92]). à tous les niveaux, les acteurs doivent coordonner les politiques menées dans de nombreux domaines, dont l’éducation, le logement, l’innovation, la fiscalité et le transport. Pour ce faire, ils doivent se concentrer sur la manière dont les effets produits dans ces différents domaines peuvent se renforcer mutuellement pour maximiser l’impact de ces politiques sur le développement régional.
Politiques
En plus de réaliser d’importants investissements, les pouvoirs publics adoptent diverses approches pour coordonner ces ensembles complexes de politiques. L’une d’elles consiste à créer des structures de gouvernance chargées de suivre la conception globale et la mise en œuvre de stratégies multidimensionnelles telles que les plans numériques nationaux.
Les mécanismes de gouvernance utilisés par les pays sont divers (Tableau 6.2). Malgré l’importance du plan numérique et l’éventail des politiques à envisager, dans la plupart des pays de l’OCDE, les stratégies numériques nationales sont élaborées par un seul ministère ou organisme, lequel ne se situe pas au centre du gouvernement, tandis que les autres ministères ne sont en général impliqués que pour la mise en œuvre des politiques. Cette organisation risque d’entraver la capacité des pays à coordonner les politiques et à assurer leur cohérence afin de tirer le meilleur parti possible de la transformation numérique.
Une autre approche, souvent complémentaire, consiste à établir des indicateurs de performance clairs pour mesurer le succès de la stratégie numérique. Parmi les indicateurs couramment utilisés par les pays de l’OCDE figurent le développement de l’infrastructure haut débit, l’amélioration des services de l’administration électronique, une adoption plus grande d’Internet, des services en ligne et des technologies numériques, le développement du commerce en ligne et la numérisation des processus métiers et l’amélioration des compétences des citoyens en TIC et autres compétences (OCDE, 2017[81]). Bien que ces indicateurs soient larges, ils ne couvrent peut-être pas totalement l’ensemble des domaines qui devraient être intégrés à ces stratégies.
Quelques pays seulement – Autriche, Luxembourg, Mexique et République slovaque – ont indiqué que leur stratégie numérique nationale était pilotée par un seul haut représentant – cabinet du Premier ministre, Présidence ou Chancellerie – ou par un ministère ou organe chargé des affaires numériques. Au Luxembourg et au Mexique, le fait que le gouvernement ait pris l’initiative d’intégrer une dimension numérique à différents domaines de l’action publique a donné des résultats positifs, depuis l’extension de la couverture de l’infrastructure numérique jusqu’à une meilleure utilisation des technologies numériques par les citoyens. Le Danemark a créé un Conseil de la disruption présidé par le Premier ministre, comme le veut une pratique ancrée dans la tradition danoise consistant en ce que les questions transversales soient examinées au sein de commissions qui regroupent des représentants du gouvernement, des experts et des représentants des organisations patronales et syndicales (Encadré 6.3).
Enfin, la mise en œuvre de réformes multidimensionnelles exige la prise en compte de l’économie politique de facteurs qui risquent d’entraîner leur échec ou leur réussite. Il faut notamment que la réforme soit soigneusement analysée et planifiée (ce qui prend un temps non négligeable), qu’un dialogue s’établisse avec les parties prenantes mais aussi que le gouvernement fasse preuve d’un sens de l’initiative fédérateur et que l’on explique à toutes les parties concernées les avantages de la réforme et le coût du statu quo (Tompson, 2009[93]).
Lancée en 2014, Digital Luxembourg est une initiative qui relève directement de l’autorité du Premier ministre et implique des ministres, des chercheurs, des innovateurs et des entreprises. Elle a vocation à repérer les besoins et à coordonner l’aide à l’innovation numérique. Elle offre un soutien en réalisant des investissements financiers, en apportant sa caution à des projets, en gérant une plateforme Internet et en menant des activités de sensibilisation afin de faire connaître les initiatives numériques prises dans le pays.
Digital Luxembourg offre un accompagnement dans cinq domaines prioritaires : (i) amélioration des compétences, à travers des projets tels que le codage à l’école ou les femmes et la technologie, (ii) création d’un écosystème numérique, à travers un fonds des technologies numériques doté de 20 millions EUR et investissant dans divers domaines, depuis les start-ups du secteur des TIC jusqu’à la sécurité numérique, (iii) politiques, en particulier réglementation relative aux données ouvertes et à la protection de la vie privée, (iv) administration électronique, et (v) infrastructure numérique, dont le haut débit, le wifi gratuit, l’intelligence artificielle et les projets reposant sur la technologie blockchain.
Le Luxembourg fait partie des pays les mieux classés selon l’indice relatif à l’économie et à la société numériques (DESI) de l’Union européenne. Il obtient de très bons résultats sur le plan du capital humain, notamment s’agissant de l’utilisation des compétences numériques et d’Internet. Depuis son lancement, Digital Luxembourg a permis la réalisation de projets divers, de la législation lisible par la machine à l’offre de formations en vue de l’acquisition de compétences nouvelles.
Élaborée en 2013, la Stratégie numérique nationale du Mexique est pilotée par un bureau de coordination de la Stratégie numérique nationale intégré au cabinet du président. Elle a pour but de stimuler le développement et l’adoption des technologies numériques afin de permettre la réalisation des objectifs du Plan national de développement mexicain.
Elle comprend les volets suivants : (i) la transformation de l’administration, (ii) l’économie numérique comme moteur d’innovation et de productivité, (iii) l’éducation et les compétences, (iv) l’extension de l’accès aux services de santé et de la qualité des services de santé, (v) l’innovation civique et la participation citoyenne. Les actions menées portent principalement sur l’infrastructure numérique, l’acquisition et l’utilisation de compétences numériques, l’interopérabilité des services publics, l’amélioration du cadre juridique relatif à l’utilisation des TIC et la promotion des données ouvertes.
Le Mexique a accompli des progrès remarquables sur la voie de la société numérique. En 2017, il est arrivé en cinquième position derrière la Corée, la France, le Japon et le Royaume-Uni dans le classement selon l’indice OURdata de l’OCDE (données publiques ouvertes, utiles et réutilisables), alors qu’il occupait la dixième place en 2014.
En 2017, le gouvernement danois a créé un Conseil de la disruption, chargé d’analyser, d’examiner et de présenter des propositions concernant la stratégie envisageable pour que le Danemark tire parti des perspectives ouvertes par les technologies. Présidé par le Premier ministre, ce conseil comprend les ministres compétents, ainsi que des représentants des entreprises et des syndicats, des chefs d’entreprises, des experts et des représentants du reste de la société. Il a déjà participé à la conclusion d’un accord tripartite pour la mise en place d’un système de formation continue plus solide et plus souple. Il a également contribué à l’élaboration de la stratégie numérique du gouvernement danois, lancée en janvier 2018.
Source : Digital Luxembourg (2018[94]), Progress Report. Spring 2018, https://digital-luxembourg.public.lu/sites/default/files/2018-06/DL_201804022_PROGRESS%20REPORT_08%20BAT.pdf (consulté le 3 août 2018) ; Commission européenne (2018[95]), Digital Economy and Society Index 2018, Country Report Luxembourg, https://ec.europa.eu/digital-single- (consulté le 3 août 2018) ; Coordination of the National Digital Strategy (2016[96]), Mexico : The National Digital Strategy. An Action Plan for a Digital Country, Background Paper, https://www.intgovforum.org/cms/igf2016/uploads/open_forum_background_paper/Mexico_Open_Forum.pdf (consulté le 3 août 2018) ; OECD (2018[97]), Open Government Data in Mexico : The Way Forward, https://doi.org/10.1787/9789264297944-en (consulté le 3 août 2018) ; Danish Ministry of Employment (2017[98]), Disruptionrådet, https://bm.dk/arbejdsomraader/aktuelle-fokusomraader/disruptionraadet/ (consulté le 28 août 2018).
Ce chapitre portait sur deux grands objectifs que doivent atteindre les politiques menées pour maximiser les effets positifs de la transformation numérique : 1) promouvoir l’apprentissage tout au long de la vie, indispensable pour que les travailleurs et les citoyens s’adaptent à un monde du travail et à des sociétés en mutation ; et 2) créer une synergie entre les effets positifs des compétences et de la technologie. Si les politiques n’atteignent pas ces objectifs, la transformation numérique risque de creuser les inégalités entre les individus. L’inégalité des chances en matière d’apprentissage commence souvent dès l’éducation des jeunes enfants et elle est favorisée par les différences de milieu socioéconomique et de lieu de vie. Ces inégalités sont accentuées par l’école et l’enseignement supérieur et se retrouvent sur le marché du travail, les travailleurs peu qualifiés ayant moins de chances que les autres de se former et étant davantage exposés au risque de perdre leur emploi, en particulier dans les régions où les activités des entreprises risquent d’être automatisées et où les entreprises de la haute technologie, créatrices d’emplois, sont peu nombreuses.
Il faut avoir recours à un arsenal de politiques bien coordonnées, organisé autour de mesures relatives à l’éducation et aux compétences, pour promouvoir l’apprentissage tout au long de la vie sur l’ensemble du territoire national et, plus généralement, pour que la transformation numérique soit synonyme de vie et de revenus meilleurs pour l’ensemble de la population. Les pouvoirs publics ont un effort non négligeable à fournir pour y parvenir parce qu’il leur faut mieux coordonner un large éventail de politiques et mettre en place des structures et mécanismes pour faciliter cette coordination dans un contexte où les liens entre les domaines de l’action publique sont complexes.
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