Обобщение на Доклада
Реформата на правната рамка за административните нарушения и наказания е част от Национална стратегия за превенция и противодействие на корупцията (2021 - 2027 г.) и акцентира върху намаляване на рисковете, свързани с почтеността на служителите в администрацията при прилагането на законите и подзаконовите нормативни актове чрез налагане на административни наказания. Една от приоритетните оси на стратегията има за цел усъвършенстването на законодателството в областта на контрола и санкционирането на служителите в администрацията с оглед ограничаване на възможностите за корупционни практики.
Въпреки неотдавнашните усилия и реформи, свързани с подобряването на правната рамка, някои предизвикателства остават актуални. Правната рамка е разпокъсана и не е достатъчно съгласувана, което създава рискове от недобросъвестни практики при нейното прилагане и в по-общ план, застрашава върховенството на закона и капацитета на администрацията да изпълнява ефективно функциите си.
В доклада се анализират основните предизвикателства пред правната рамка на административните нарушения и наказания и се предлагат конкретни и практически препоръки, които ще послужат за основа на разработването на предложения за законодателни проемни. По-специално, в доклада се посочват три основни области, в които реформата е най-необходима.
Първо, обхватът на прилагане на правната рамка може да бъде определен по-ясно и изчерпателно. Това важи с особена сила за режима, приложим към юридическите лица, чиято отговорност възниква, когато физическо лице извърши определени престъпления и юридическото лице се е облагодетелствало или би могло да се облагодетелства от това. Въпреки че последните изменения на Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), които влязоха в сила през декември 2021 г., запълниха някои празноти, отговорността на юридическите лица и едноличните търговци би могла да бъде уредена по-обстойно и по-подробно във връзка с въпроси като: категориите престъпления, от които юридическото лице може да извлече полза; статута на лицата, чието престъпно поведение може да породи отговорност; критериите и стимулите, определящи наказанието; и несъвместимостите за представляване на юридически лица. В допълнение към това не съществува единна практика при санкционирането на клонове на юридически лица и субекти без правосубектност, като например граждански дружества. Последователни и пропорционални правила биха могли да се установят и за санкциониране на допускащия и възложителя, когато нарушението е извършено от техни подчинени, тъй като повечето специални закони установяват отговорност за допускащите и в редки случаи за ръководителите, които са наредили на подчинените си служители да извършат нарушения.
Втората област, в която е необходима реформа, включва типологията, критериите и размера на административните наказания, предвидени както в общата, така и в специалната правна рамка. Въвеждането на нова типология на санкциите в ЗАНН следва да бъде част от по-широка стратегия за повишаване на спазването на наказанията, като се има предвид, че понастоящем събираемостта на наложените глоби е под 50 %. България наскоро въведе нова типология на санкция - безвъзмезден труд в полза на обществото; при нейното прилагане могат да се открият някои пропуски. Междувременно може да се обмисли въвеждането на допълнителни типологии въз основа на опита на други държави - членки на ЕС, включително свързани с юридическите лица.
Осигуряването на еднаквост, съгласуваност и пропорционалност на размера на санкциите чрез специалната административноправна рамка е сериозно предизвикателство, поради факта, че диапазоните на санкциите са или твърде широки, или твърде тесни. Това може да се реши чрез намеса във всички специални закони, които са засегнати от неподходящи нива на санкции. Алтернативно или впоследствие, България би могла да започне системна реформа, като определи ограничен брой диапазони на санкциите, а всеки специален закон да определя приложимия в зависимост от тежестта на нарушението.
На трето място, реформата на правната рамка следва да отстрани редица пропуски и несъответствия по отношение на процесуалните въпроси на административнонаказателното право. ЗАНН съдържа много малко разпоредби за разследване на административни нарушения, така че би могло или да се направи по-широко позоваване на съответните правила на Наказателно-процесуалния кодекс, или да се интегрира със специален набор от правила заедно с правилата, предложени в проекта на Кодекса за административните нарушения и наказания от 2015 г.
От гледна точка на тези, които прилагат правната рамка, едно от най-съществените предизвикателства е свързано с трудностите при връчването на актовете и книжата, като по този начин се гарантира участието на всички участници в производството, които в някои случаи се възползват от правните недостатъци, за да търсят безнаказаност. Ето защо се предлагат допълнителни правила към ЗАНН за връчване на призовки и съобщения на физически и юридически лица, включително в случаите, когато те не пребивават в България. Предлага се също така да се посочат ограничени случаи, в които производството може да се проведе задочно, когато дори нарушителят не се е явил и не му е бил връчен актът.
По отношение на производството по обжалване се счита, че позоваването на два различни процесуални регламента - наказателен и административен - води до противоречия и непоследователност в практиката. За да ги отстрани, ЗАНН би могъл да обмисли използването само на разпоредбите, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс, предвид произхода и основите на българската административнонаказателна система. С цел процесуална икономия ЗАНН би могъл да регламентира обединяването, разделянето и спирането на производствата. Необходимо е също така да се направи разграничение между преклузивните срокове и давностните срокове, за да се даде повече време за събиране на доказателства, което някои субекти считат за твърде кратко.
Друга област на реформа в ЗАНН е изпълнението на наказания, наложени в чужбина, или изпълнението в чужбина на наказания, наложени от български административни органи. Както се посочва от респондентите на въпросника и интервютата на ОИСР, въпросът за международното правно съдействие по административнонаказателни дела става все по-актуален, така че правната рамка би могла изрично и изчерпателно да регламентира такива случаи. Това би могло да се отнася до ситуации, при които друга държава - членка на ЕС, или трета държава е наложила административно наказание за нарушение, което подлежи на санкциониране или вече е било санкционирано от българските правоприлагащи органи. По същия начин би могъл да се разработи механизъм за събиране на разноските и имуществените санкции по административнонаказателни дела от чужденци без постоянен или известен адрес Република България. За пълноценното развитие на уредбата с участието на чужденци и гарантирането на техните процесуални права ще са необходими и по-конкретни правила за писмения и устния превод по време на производството.