Structure et indicateurs
La série des Panoramas des administrations publiques fournit des données fiables et comparables à l’échelle internationale sur les ressources et les activités des administrations publiques et sur les résultats de ces activités, dans les pays de l’OCDE et dans le reste du monde. Les pays peuvent utiliser ces données pour comparer les performances de leurs administrations, suivre les évolutions nationales et internationales et apporter des preuves de l’impact de leurs politiques publiques. Les indicateurs du Panorama des administrations publiques sont en train de devenir une référence dans de nombreux domaines de la gouvernance publique, et ils dépassent désormais la seule zone OCDE pour couvrir également des pays d’Amérique latine et des Caraïbes, d’Asie du Sud-Est et des Balkans occidentaux. En plus des indicateurs de base qui constituent la marque de fabrique de la publication, cette septième édition propose une sélection de nouveaux indicateurs et des sources de données supplémentaires, ce qui permet de dresser un panorama plus complet des travaux et des résultats des administrations publiques de l’ensemble de la zone OCDE. Dans cette édition, environ la moitié des indicateurs se fondent sur des données primaires directement recueillies auprès de services officiels par le truchement d’enquêtes de l’OCDE visant à évaluer le respect par les pays des recommandations et des principes de l’OCDE en matière de gouvernance publique. Les autres indicateurs proviennent de sources secondaires et se fondent, soit sur des données administratives (indicateurs sur les finances publiques, par exemple), soit sur des enquêtes menées auprès des ménages (indicateurs sur la confiance, la satisfaction à l’égard des services publics ou l’efficacité politique, par exemple), soit, dans une moindre mesure, sur des avis d’experts recueillis par d’autres organisations (l’indice de l’état de droit du World Justice Project, par exemple).
L’édition 2021 du Panorama des administrations publiques propose à la fois des chapitres communs à chaque édition et de nouvelles rubriques. De plus, la présente édition a été adaptée de façon à tenir compte de la crise du COVID-19 et de ses implications sur le terrain de la gouvernance publique. Par conséquent, certaines sections intègrent des éléments probants relatifs aux mesures adoptées par les pays pour faire face aux effets de la pandémie.
Les chapitres récurrents présentent les dernières données disponibles dans les domaines suivants : les finances publiques et l’économie (chapitre 2) ; l’emploi public (chapitre 3) ; les institutions (chapitre 4) ; budgétisation (chapitre 5) ; la gestion des ressources humaines (chapitre 6) ; la gouvernance réglementaire (chapitre 7) ; les marchés publics (chapitre 8) ; et les principaux résultats des pouvoirs publics (chapitre 13). On retrouvera aussi dans cette édition le chapitre « Au service des citoyens » (chapitre 14).
Nouveaux indicateurs
Dans de nombreux chapitres récurrents de cette édition 2021 du Panorama des administrations publiques, on trouvera de nouveaux indicateurs :
Le chapitre 5, qui est consacré aux pratiques et procédures budgétaires, évoque des questions d’actualité en lien avec le processus budgétaire, dans des domaines où de nouvelles tendances et pratiques communes sont en train d’apparaître ou de s’affermir à l’échelle de la zone OCDE. Il propose ainsi des indicateurs sur les pratiques de budgétisation verte et leur utilisation à l’appui d’une relance verte, sur les examens de dépenses et sur le rôle des institutions budgétaires indépendantes aux premières étapes de la pandémie de COVID-19.
Le chapitre 6 propose de nouveaux indicateurs relatifs à la gestion des ressources humaines qui portent sur le recours à des pratiques proactives de recrutement, l’existence de politiques de gestion des hauts fonctionnaires et le renforcement de la diversité au sein de la fonction publique. Il évoque également la façon dont les administrations publiques ont fait face à la pandémie de COVID-19 sur le plan de la gestion de leurs ressources humaines, et présente les résultats d’un exercice pilote visant à mesurer l’engagement des agents publics par le truchement d’enquêtes.
Le chapitre 7, qui est consacré à la gouvernance réglementaire, propose des éléments descriptifs sur l’association des parties prenantes, l’analyse d’impact de la réglementation et l’évaluation ex post, mais aussi des indicateurs portant sur l’indépendance, la redevabilité et les performances des régulateurs de secteurs clés (tels que les secteurs de l’énergie, des communications électroniques, du transport ferroviaire, du transport aérien et de l’eau).
Le chapitre 8, qui est consacré aux marchés publics, propose de nouveaux éléments probants sur la passation stratégique de ces marchés, en mettant l’accent sur la conduite responsable des entreprises (CRE), la gestion des achats d’urgence et des risques et la professionnalisation de la fonction de passation des marchés publics.
L’idée d’améliorer la façon dont on mesure les produits et les résultats des administrations publiques fait son chemin. Dans cette perspective, le chapitre 13 propose un nouvel indicateur consacré à l’efficacité politique interne, c’est-à-dire à la compétence des citoyens de participer à la vie politique. Ce chapitre propose aussi un éventail plus complet d’éléments permettant de mesurer la confiance à l’égard de différentes institutions et l’évolution des niveaux de confiance à l’égard des pouvoirs publics pendant la première vague de la pandémie de COVID-19.
Cette édition du Panorama des administrations publiques comporte aussi d’autres nouveautés :
Le chapitre 4 présente une nouvelle série d’indicateurs sur la communication publique et la gestion des réponses au COVID-19. Si le chapitre consacré aux institutions évoquait déjà les pratiques du centre de gouvernement dans les éditions précédentes du Panorama des administrations publiques, cette édition met l’accent sur la communication de crise, et sur les mesures adoptées et prévues face à la pandémie de COVID-19.
Le chapitre 9, qui est consacré au gouvernement ouvert, se base sur un nouveau questionnaire visant à mesurer le degré de mise en œuvre de la Recommandation de 2017 de l’OCDE en la matière. Il évoque des aspects spécifiques liés à la maîtrise des compétences de base liées au gouvernement ouvert au sein de l’administration, aux portails participatifs destinés aux citoyens et aux parties prenantes et à l’application des lois relatives à l’accès à l’information.
Pour la première fois, le chapitre 10, consacré à l’administration numérique, présente les valeurs de l’indice de l’administration numérique (DGI) et évoque le rôle des données en tant qu’actif stratégique de l’administration.
Cette édition du Panorama propose, pour la première fois, un chapitre consacré à la gouvernance des infrastructures (chapitre 11). Le questionnaire qui a servi de base à ce chapitre avait pour objet de mesurer la mise en œuvre de la Recommandation de 2020 de l’OCDE sur la gouvernance des infrastructures.
Le chapitre 12, qui porte sur l’intégrité du secteur public, propose des indicateurs sur l’existence de stratégies en la matière, à la lumière de la Recommandation de 2017 de l’OCDE sur l’intégrité publique. Il comporte également des éléments probants sur la transparence des activités de lobbying.
Le Panorama des administrations publiques couvre les 37 pays de l’OCDE. Quand elles sont disponibles, des données sont également fournies au sujet des pays candidats à l’adhésion à l’OCDE (en l’occurrence, le Costa Rica au moment de la rédaction du rapport) ainsi que sur d’autres grandes économies telles que l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l’Inde et l’Indonésie. Ces pays jouent un rôle important et grandissant dans l’économie mondiale et dans les structures politiques internationales. Au moment de la préparation de cette publication, le processus d’adhésion du Costa Rica à l’OCDE restait en cours. Par conséquent, ce pays n’est pas pris en compte dans les moyennes présentées pour la zone OCDE. À partir de la prochaine édition, il sera traité comme un pays de l’OCDE à part entière.
Cette septième édition du Panorama des administrations publiques comporte des éléments de contexte ainsi que des indicateurs axés sur les intrants, les processus, les produits et les réalisations. Le schéma suivant indique le cadre conceptuel du Panorama des administrations publiques.
Contexte
Des éléments de contexte (en ligne) fournissent des renseignements sur certaines grandes caractéristiques de la structure politique et administrative de chaque pays membre de l’OCDE. Prendre en compte ces éléments de contexte permet de comprendre les grandes différences et similitudes qui existent entre les institutions des divers pays et, donc, de trouver des éléments de comparaison. En complément, les fiches par pays (en ligne) offrent, pays par pays, des précisions sur la façon dont les données fournies dans le Panorama des administrations publiques s’insèrent dans le contexte spécifique des réformes en cours dans les pays de l’OCDE et dans certains pays candidats à l’adhésion.
Intrants
Les intrants font référence aux ressources utilisées par les administrations publiques dans le cadre de leur fonction de production ainsi qu’à la façon dont ces ressources, qui correspondent au travail et au capital, sont combinées. Les chapitres qui décrivent ces intrants sont les suivants : « Les finances publiques et l’économie» (chapitre 2) et « L’emploi public » (chapitre 3). Ils proposent des indicateurs relatifs aux dépenses des administrations publiques, à leurs coûts de production, à l’emploi public et à la composition de la fonction publique. Les différences pouvant exister au niveau de ces divers indicateurs peuvent aider à comprendre la diversité des capacités des administrations publiques à produire des biens publics et à les fournir aux citoyens. Le chapitre 1 évoque le fait que la crise du COVID-19 a mis en relief l’intérêt qu’il pourrait y avoir à créer de nouvelles catégories d’intrants : les informations publiques et les actifs publics.
Processus
Les processus font référence aux pratiques et aux procédures de gestion publique suivies par les pouvoirs publics pour mettre en œuvre leurs politiques. Ils touchent à la question des moyens employés par les administrations publiques pour remplir leurs fonctions et pour atteindre leurs objectifs. Par conséquent, ils sont souvent essentiels pour assurer le respect de l’état de droit, la responsabilité et l’équité ainsi que la transparence de l’action des pouvoirs publics. Les réformes du secteur public sont souvent axées sur ces processus, qui sont donc au cœur de l’attention que la population porte à l’action publique. On trouvera dans cette édition des renseignements sur les institutions publiques, les pratiques et procédures budgétaires, la gestion des ressources humaines, l’intégrité du secteur public, la gouvernance de la réglementation, les marchés publics, les données publiques ouvertes et la gouvernance des stratégies en matière d’administration numérique (chapitres 4 à 12).
Produits et réalisations
La frontière entre produits (« outputs ») et réalisations (« outcomes ») peut être floue. Les premiers correspondent à la quantité de biens et de services produits par les administrations publiques, tandis que les secondes correspondent aux effets des politiques et des pratiques sur les particuliers et les entreprises. Le succès d’une politique donnée devrait se mesurer à l’aune de ses produits dans un premier temps mais, au bout du compte, en fonction de ses réalisations. De manière générale, les réalisations correspondent aux effets des programmes et services publics sur les citoyens, en termes d’amélioration du bien-être, de l’état de santé, du niveau éducatif et de l’apprentissage, etc. Si ces réalisations peuvent indéniablement être influencées par la qualité des programmes et des services assurés, elles peuvent aussi l’être par d’autres facteurs tels que la situation socio-économique de la population et les facteurs comportementaux individuels.
Dans l’édition 2021 du Panorama des administrations publiques, les éléments de mesure relatifs aux produits et aux réalisations sont fournis dans deux chapitres distincts :
Le chapitre 13, consacré aux principaux résultats de l’action publique, est axé sur des aspects touchant aux administrations publiques dans leur ensemble, tels que la confiance des citoyens à l’égard des autorités nationales, l’état de droit, la redistribution des revenus et les grands éléments de mesure de l’efficacité du secteur public (appréciée à la lumière des réalisations).
Le chapitre 14, intitulé « Au service des citoyens », suit une démarche sectorielle pour mesurer les produits et les réalisations des activités du secteur public. À partir d’un cadre intégré élaboré en collaboration avec d’autres Directions de l’OCDE et avec des pays de l’OCDE, ce chapitre fournit des éléments permettant de mesurer l’accessibilité, la réactivité et la qualité des services assurés aux citoyens dans trois secteurs : la santé, l’éducation et la justice. La présente publication sera accompagnée d’un article méthodologique sur la robustesse des indicateurs choisis pour mesurer les différentes dimensions du cadre « Au service des citoyens ».
Pour produire le Panorama des administrations publiques, l’OCDE travaille en étroite collaboration avec d’autres organisations, parmi lesquelles l’Organisation internationale du Travail (OIT), le World Justice Project, la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), Gallup et la Commission européenne, afin de dresser un panorama complet de la nature et des modalités de l’action publique tout en évitant les doublons au niveau de la collecte des données. Cette coopération va être encore renforcée afin d’assurer la comparabilité des données pour les pays couverts par la publication.
Pour les éditions futures du Panorama des administrations publiques, il est prévu :
d’actualiser et d’élargir le recueil de données sur les finances publiques et les dépenses publiques par fonction, notamment pour les pays de l’OCDE non membres de l’Union européenne ;
d’élaborer de nouveaux indicateurs composites visant à mesurer les « réalisations intermédiaires », notamment dans les domaines de la gouvernance des infrastructures, de la budgétisation verte et du gouvernement ouvert ;
d’étudier la possibilité d’intégrer de nouveaux indicateurs relatifs aux réalisations dans des domaines étroitement liés aux grands principes de la gouvernance publique ou dans des domaines assortis d’un impact important en termes de bien-être des citoyens (tels que la satisfaction à l’égard du système démocratique) ;
de créer des données comparatives primaires sur la confiance à l’égard des institutions et ses déterminants (p. ex. la réactivité, la fiabilité, l’ouverture, l’intégrité et l’équité) en s’appuyant sur les réponses des ménages à l’enquête de l’OCDE sur la confiance ;
d’intégrer de nouveaux indicateurs portant sur la prestation de services administratifs aux citoyens (la délivrance de permis, par exemple) ;
d’étudier la possibilité d’intégrer des données non consolidées sur l’évolution récente des dépenses publiques, par grandes fonctions ;
d’intensifier la collaboration déjà engagée entre le Secrétariat et les Directions de l’OCDE quant à l’utilisation pouvant être faite des nouvelles méthodes de collecte et d’analyse des données telles que l’exploration de texte ou les données massives, ainsi que de méthodologies permettant de créer des tableaux de bord et des indices composites sur des variables d’ordre qualitatif.
L’OCDE a publié en juin 2020 la première édition du Panorama des administrations publiques axée sur les Balkans occidentaux, et en mars de la même année la troisième édition du Panorama des administrations publiques axée sur l’Amérique latine et Caraïbes. Par ailleurs, la première édition du Panorama des administrations publiques axée sur l’Asie du Sud-Est a été publiée en septembre 2019. Ces publications proposent les dernières données disponibles sur les administrations publiques des zones Amérique latine et Caraïbes, Asie du Sud-Est et Balkans occidentaux et les comparent aux données relatives aux pays de l’OCDE. Ces éditions régionales du Panorama des administrations publiques permettent d’élargir le champ des données présentées à 28 pays non membres de l’OCDE.
Toutes les données recueillies par la Direction de la gouvernance publique de l’OCDE en vue, entre autres, de la production du Panorama des administrations publiques (à partir de son édition 2015) peuvent être consultées en ligne à l’adresse https://www.oecd.org/fr/gov/panorama-des-administrations-publiques.htm.
Les lecteurs qui souhaiteraient utiliser les données présentées dans cette publication dans le cadre de travaux d’analyse ou de recherche sont invités à consulter la documentation complète relative aux définitions, aux sources et aux méthodes qui est fournie dans la publication elle-même et en ligne.
La base de données statistiques du Panorama des administrations publiques présente des indicateurs tant qualitatifs que quantitatifs sur les intrants, les processus, les produits et les réalisations du secteur public, et elle est régulièrement actualisée à mesure que de nouvelles données deviennent disponibles.