1. Avaliação e recomendações
Avaliação
Questão nº 1: Há uma percepção negativa do público em relação às atividades de mineração no Brasil; um quadro regulatório e político eficaz e uma Agência Nacional de Mineração forte e ágil devem contribuir para reduzir essa percepção, entre outras ações.
Um elemento comum identificado pela equipe de revisão foi a existência de uma percepção negativa do público em relação às atividades de mineração no Brasil. Diversos grupos de partes interessadas, incluindo funcionários públicos federais e regionais, representantes privados e empresariais, acadêmicos e especialistas, entre outros, levantaram essa questão, que parece permear toda a sociedade brasileira.
O sentimento negativo em relação às atividades de mineração no Brasil pode ser atribuído a eventos históricos e atitudes culturais, que datam da época colonial ou ao modelo de atividades de mineração de várias décadas atrás. Nessas visões históricas, o setor de mineração se caracteriza por ter um papel de segundo plano nos objetivos da política de segurança do trabalho ou proteção ambiental, em prol do lucro econômico, principalmente das grandes empresas.
Sem dúvida, um dos principais motivos que parecem ter agravado esta percepção negativa são os acidentes e desastres de Mariana (2015) e Brumadinho (2019). Esses acidentes revelaram uma combinação de fraco desempenho do antigo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) no caso do acidente de 2015, além da negligência de empresas privadas em suas funções de comunicação e gestão de riscos, juntamente com falhas na fiscalização regulatória por parte das agências governamentais. O governo brasileiro tomou medidas para remediar as consequências e prevenir quaisquer eventos futuros semelhantes, tanto do ponto de vista político quanto regulatório, incluindo reformas para criar e fortalecer a Agência Nacional de Mineração (ANM). Ainda assim, parece ser generalizada uma percepção negativa sobre a mineração tanto pelas comunidades onde essas atividades ocorrem quanto pela sociedade em geral.
Essa percepção negativa vai de encontro à importância econômica do setor de mineração no Brasil, que em 2018 era de 2,44% do PIB (Ministério de Minas e Energia, 2020[1]). A questão a ser enfrentada é como conciliar um setor de tamanha relevância econômica, que contribui para a geração de empregos e riquezas para localidades, regiões e para o país como um todo, com a percepção que este setor passa para o público em geral.
Há uma necessidade clara de mostrar os efeitos positivos das atividades de mineração para a população. Além disso, é necessário estabelecer a confiança da comunidade por meio da transparência e do envolvimento contínuo para demonstrar que o regime regulatório é eficaz para equilibrar os objetivos comerciais e sociais. O governo brasileiro está tomando medidas para enfrentar esse desafio, conforme mostra o Programa de Mineração e Desenvolvimento (PMD) lançado pelo Ministério de Minas e Energia em setembro de 2020. O PMD define a agenda do Governo para o setor de mineração do país. O PMD engloba 10 planos e 110 metas para o período 2020/23 e visa o crescimento quantitativo e qualitativo no setor de mineração no Brasil. Em particular, o PMD possui uma série de objetivos relacionados à melhoria da percepção social do setor de mineração brasileiro, com ações de implantação já em andamento.
Embora várias ações governamentais sejam necessárias para enfrentar esses desafios, e muitas já estejam sendo realizadas como parte do PMD, uma estrutura regulatória e política eficaz e transparente e uma Agência Nacional de Mineração forte, independente e ágil também devem contribuir para superar esses desafios.
Leis e regulamentações claras no setor de mineração, bem como uma implementação e aplicação eficazes, contribuem para o cumprimento dos objetivos de política pública, que devem refletir um equilíbrio entre os objetivos econômicos, de proteção ambiental e trabalhistas, entre outros. Da mesma forma, agências reguladoras do setor com recursos adequados, como a Agência Nacional de Mineração, com capacidade para prever desafios de política pública e enfrentá-los de forma eficaz, são um elemento necessário para cumprir esses objetivos.
Portanto, é fundamental solucionar os problemas identificados neste artigo, que incluem uma combinação de falhas na estrutura de regulamentação para o setor de mineração no Brasil, a capacidade de implementar e fazer cumprir a regulamentação existente e futura, e uma necessidade urgente de recursos por parte da ANM, entre outros.
Recomendações
Assegurar a implementação das disposições do PMD que visam melhorar a percepção do público em relação ao setor de mineração e realizar avaliações periódicas de seu impacto para complementar e aprimorar a estratégia.
Estabelecer canais regulares nos quais as partes interessadas possam fornecer opiniões e expor seus pontos de vista e preocupações sobre como a melhoria da estrutura regulatória no setor de mineração e o desempenho da ANM podem contribuir para os objetivos de políticas públicas, tais como desempenho econômico, conservação ambiental e proteção trabalhista, entre outros.
Criar confiança, promover a participação das partes interessadas e fornecer opiniões. A ANM poderia disponibilizar às partes interessadas informações sobre o plano de inspeções, ações de fiscalização e os resultados dessas atividades a partir de uma perspectiva de conformidade. Os dados publicamente disponíveis e que sejam facilmente acessíveis pelos cidadãos são um passo certo para aumentar a confiança no desempenho da Agência. Transparência e responsabilidade devem fundamentar todas as inspeções e atividades de conformidade regulatória.
Avaliação
Questão nº 2: Existe a oportunidade para atualizar o Código de Mineração e regulamentos complementares para garantir a gestão de riscos críticos
O Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967) é a principal lei que regulamenta a atividade de mineração no Brasil. Nos últimos anos, tem sido constante o debate sobre se um novo código de mineração deveria ser publicado para tornar o processo de regulamentação dos riscos de mineração mais eficiente e eficaz, entre outros temas. No entanto, apenas algumas alterações foram aprovadas, entre elas a reforma que levou à promulgação da Lei nº 13.575 que criou a Agência Nacional de Mineração (ANM) em substituição ao extinto Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM).1
A equipe de análise indica que parece haver consenso entre as partes interessadas quanto à necessidade de atualização do Código e regulamentos complementares. No entanto, não havia definições claras sobre quais áreas requerem reformas para aumentar a eficácia das disposições regulatórias no setor de mineração, com algumas exceções.
Uma área que foi apontada como prioritária para passar por uma reformulação regulatória foi o setor de fechamento de minas. São necessários regulamentos específicos para garantir uma gestão adequada dos processos de fechamento e recuperação de um projeto de mineração. Apesar de existirem algumas disposições sobre o fechamento de minas em determinados dispositivos legais, ainda é difícil para as mineradoras implementarem medidas específicas destinadas a conseguir uma recuperação adequada das áreas impactadas pelas atividades de extração e processamento mineral, bem como para promover um fechamento adequado de minas esgotadas.2 Esse problema específico é abordado mais adiante.
Existem também elementos sobre segurança e proteção dos trabalhadores que requerem atenção para melhorar a estrutura regulamentar correspondente. Isso inclui padrões de segurança de barragens de rejeitos e outros temas fundamentais, como ventilação de minas e geomecânica de rochas. Esse problema específico é abordado mais adiante. No entanto, uma avaliação mais detalhada sobre a segurança e proteção dos trabalhadores no setor de mineração é necessária para determinar a necessidade de adotar medidas ou alterar as disposições existentes para reduzir o risco de acidentes de mineração e melhorar o bem-estar dos trabalhadores.
Questão nº 3: O Brasil recentemente atualizou sua estrutura regulatória sobre a segurança de barragens de rejeitos. O desafio é garantir a sua plena implementação.
No Brasil, a Política Nacional de Segurança de Barragens, instituída pela Lei nº 12.334/2010, estabelece que o operador de uma barragem é legalmente responsável pela segurança da infraestrutura. A Norma Técnica ABNT/NBR nº 13.028/2017 regulamenta a segurança de barragens e especifica os requisitos mínimos para a preparação e apresentação de projeto de barragens de mineração. A Resolução nº 143/2012 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos também estabelece critérios gerais para classificação das barragens de acordo com a categoria de risco, potencial de dano a ela associado e pelo volume do reservatório (acúmulo de rejeitos).3
Grande parte da regulamentação atual sobre a segurança de barragens de rejeitos no Brasil soluciona os problemas que existiam antes dos acidentes em Mariana (2015) e Brumadinho (2019) causados pela separação dessas estruturas. Esses dois acidentes em um período tão curto aumentaram as preocupações do público com a segurança das barragens de rejeitos, em particular, aquelas que foram declaradas inativas (MDNP, 2020[2]). Existem altos riscos relacionados à segurança das barragens de rejeitos. Este tema tem colocado a indústria de mineração brasileira e o setor de mineração mundial em destaque pela falta de medidas de administração adequadas para garantir níveis suficientes de segurança e proteção ambiental. A falta de fiscalização nas barragens de rejeitos foi uma forte crítica vinda da sociedade civil e associações do setor. Para solucionar esse problema, o governo brasileiro conduziu um processo de avaliação da regulamentação em um esforço para alinhá-la às melhores práticas internacionais.
Após o acidente de Mariana, o extinto DNPM publicou a Portaria nº 70.389/2017 que modificou o Cadastro Nacional de Barragens de Mineração, revisou os critérios de classificação para barragens de rejeitos, revisou os requisitos do plano de ação emergencial e estabeleceu inspeções periódicas obrigatórias.4 Além disso, o SIGBM5 (Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração) foi estabelecido, permitindo a supervisão remota da segurança das barragens pela ANM. Este é um banco de dados online que fornece à ANM e ao público em geral6 acesso às principais informações sobre cada barragem de rejeito registrada no país. Da mesma forma, a Portaria ordenou a realização de avaliações periódicas e obrigatórias de segurança das barragens (RPSB) com base em sua classificação de risco.
Por outro lado, após o acidente de Brumadinho, a Resolução ANM nº 13/2019 proibiu a construção de barragens a montante no Brasil, que se caracterizam por serem mais propensas a situações de instabilidade (principalmente em áreas sísmicas) e por apresentarem maior risco de separação das estruturas. Esses tipos de barragens têm sido preferidos por algumas mineradoras no Brasil, pois representam o menor custo de construção. Estima-se que 84 barragens de mineração foram construídas com os mesmos métodos daquela encontrada em Brumadinho.7 Por ser de maior risco, esse tipo de depósito já foi proibido em outros países da região, como Chile e Peru.8
Recentemente, o governo brasileiro promulgou a Lei nº 14.066/2020,9 um projeto de lei que altera a Lei nº 12.334/201010 e impõe regras de segurança rigorosas e inspeção para barragens de rejeitos a montante na indústria de mineração. Essa lei proíbe a construção ou levantamento de barragens de rejeitos a montante, que são aquelas construídas com a colocação de camadas sucessivas de resíduos minerais umas sobre as outras (o mesmo tipo que causou o desastre de Brumadinho em janeiro de 2019). Além disso, a lei prevê a desativação de todas essas estruturas até 25/02/2022. As mineradoras também são responsáveis pela elaboração de um Plano de Ação Emergencial, cuja execução é obrigatória pelos responsáveis das barragens.11 Da mesma forma, a lei estabelece que as áreas degradadas por acidentes de mineração ou desastres ambientais estão entre as que têm prioridade para receber recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). A nova legislação também estabelece multas de até US$ 200 milhões para mineradoras caso não cumpram as regras de segurança. Ela também proíbe a construção de barragens de rejeitos perto de comunidades que estão dentro de um raio de 10 km (dentro da ZAS ou da “zona de autossalvamento”)12 ou dentro de uma distância correspondente ao tempo de chegada da onda de inundação de trinta minutos.
Apesar das melhorias na regulamentação da segurança das barragens de mineração, o Brasil ainda apresenta problemas graves que precisam ser corrigidos nas diferentes etapas da gestão de barragens de rejeitos. Em geral, a legislação estabelece dispositivos importantes para a segurança das barragens durante a fase operacional do projeto de mineração, como por exemplo, a exigência de fiscalização durante toda a duração do projeto ou que haja um plano de ação emergencial (PAEBM).13 Além disso, na fase de operação, a segurança das barragens é supervisionada pela ANM, que fiscaliza a implementação dos planos de segurança das barragens de mineração. Isso pode ser feito por meio das informações cadastradas no Sistema Integrado de Gerenciamento de Barragens de Mineração (SIGBM) ou por meio de inspeções presenciais.
No entanto, conforme discutido em uma questão mais adiante, a ANM enfrenta severas restrições em termos de recursos e funcionários, o que dificulta sua capacidade de realizar a supervisão e ações de fiscalização. Já existem medidas e ações em andamento para enfrentar este desafio,14 embora uma solução de longo prazo deva ser discutida, de modo a alcançar uma supervisão eficaz das regras em barragens de rejeitos.
Questão nº 4: O Brasil poderia complementar as disposições relacionadas ao impacto ambiental das barragens de rejeitos e publicar regulamentos específicos para seu encerramento.
No que diz respeito à regulamentação dos depósitos de rejeitos na fase de projeto, os governos regionais estabelecem a legislação que obriga a concessionária de mineração a realizar um estudo de impacto ambiental (EIA) para iniciar suas atividades de mineração. Em Minas Gerais e em vários outros estados, uma licença ambiental é exigida para cada nova adição ou extensão de uma mina, incluindo barragens de rejeitos.15 No entanto, as orientações sobre os impactos que devem ser considerados ao avaliar barragens de rejeitos em uma perspectiva ambiental ainda não foram definidas.16
O Brasil também não conta com regulamentações específicas sobre rejeitos de mineração no tocante a um plano de fechamento de mina e a recuperação ambiental. Na fase de encerramento, não há dispositivos legais quanto ao tratamento de rejeitos de mineração e recuperação de áreas impactadas.17 Nesse sentido, as disposições brasileiras diferem de regulamentações como as da Austrália, onde o “descomissionamento” de rejeitos está alinhado com o plano de encerramento das minas e, além disso, os projetos de descomissionamento de rejeitos propostos são testados por meio de ensaios de encerramento durante a fase de operação. Portanto, o estudo de impacto ambiental, que inclui um plano de reabilitação de terras degradadas, é utilizado no Brasil para administrar questões relacionadas ao abandono de bacias de rejeitos e barragens.
O Brasil está tomando medidas para regulamentar de forma mais eficiente a gestão de rejeitos após a aprovação da Lei nº 14.066/2020.18 No entanto, ainda há espaço para melhorar. Nesse sentido, o Brasil poderia aprimorar seu marco regulatório com a inclusão de regulamentações específicas para a desativação de bacias de rejeitos após o encerramento das operações. Da mesma forma, dada a situação de suas atuais barragens de mineração, avaliações de impacto ambiental devem ser solicitadas especificamente para a desativação e o abandono de barragens de rejeitos.
Questão nº 5: Embora o Brasil tenha iniciado uma revisão abrangente dos padrões de segurança para barragens de rejeitos, outros temas fundamentais, como a ventilação de minas e estabilidade geomecânica de rochas, não foram considerados para uma atualização em curto prazo.
As reformas para melhorar as regulamentações de mineração centradas no controle de riscos críticos e prevenção de acidentes ainda precisam ser realizadas. Existem medidas desiguais para modernizar e atualizar a estrutura regulatória de mineração com um forte foco na segurança de barragens de rejeitos em detrimento de outras áreas, como padrões geomecânicos e geotécnicos,19 critérios de segurança de ventilação, condições de estabilidade subterrânea e a céu aberto, dutos de mina, etc. O ambiente regulatório atual no Brasil é muito reativo ao invés de ser preventivo.
A ANM deu início a uma avaliação de alguns atos normativos por meio de sua Agenda Regulatória 2020/2021 (Resolução nº 20/2019). No entanto, após os acidentes de Mariana (2015) e Brumadinho (2019), as reformas das normas de segurança na indústria de mineração brasileira têm se concentrado em aumentar o fator de segurança de barragens de rejeitos e sobre temas específicos (certificação de barragens de rejeitos, reaproveitamento de rejeitos, exportação de fósseis, planos econômicos de aproveitamento mineral, processos de licenciamento de fronteira e gestão de conflitos no ordenamento territorial de geomineração). Ainda assim, a avaliação constante dos regulamentos técnicos é necessária para prevenir acidentes e políticas reacionárias. Além disso, não há planos de revisão dos regulamentos de segurança e outros aspectos do marco regulatório da mineração, como normas de segurança e processos de inspeção.
Recomendações
Realizar consultas públicas com frequência para coletar opiniões das partes interessadas, de modo a identificar áreas específicas em que haja necessidade de realizar atualizações no Código de Mineração e regulamentos complementares. A minuta dos Princípios de Melhores Práticas da OCDE sobre a Participação das Partes Interessadas na Política Regulatória (OECD, 2017[3]) pode ser utilizada para orientar os exercícios.20
Programa para realizar avaliação ex post de áreas temáticas específicas do Código de Mineração para garantir que os riscos críticos sejam devidamente regulamentados e gerenciados. Os Princípios de Melhores Práticas da OCDE sobre a Revisão do Estoque de Regulamentação (OECD, 2020[4]) pode ser utilizado para orientar os exercícios.21
Uma das áreas em que o Brasil poderia realizar uma avaliação ex post do regulamento seria sobre a segurança da barragem de rejeitos. Este exercício deve ajudar a determinar se existem problemas na implementação dos dispositivos jurídicos correspondentes, e as razões para isso acontecer, e se o objetivo da política de segurança aprimorada está sendo alcançado de uma forma eficaz e com um bom custo-benefício. Os resultados podem ajudar na preparação de materiais de comunicação eficazes para o público em geral sobre as conquistas das reformas do marco regulatório e sua implementação após os acidentes.
Uma outra área em que o Brasil poderia realizar uma avaliação ex post do regulamento de mineração seria na gestão geral de riscos para aumentar a segurança nas barragens de rejeitos. A avaliação deve permitir a identificação de aspectos importantes para solucionar problemas na publicação de novos dispositivos jurídicos, bem como na aplicação efetiva das normas existentes. Conforme demonstrado pela Recomendação da OCDE sobre Política Regulatória e Governança (OECD, 2012[5]), as medidas de melhor regulamentação nesta área devem incluir avaliação de risco, gestão de risco e estratégias de comunicação de risco para a criação e implementação dos regulamentos, de modo a garantir que sejam direcionados e apresentem um bom custo-benefício.
Estabelecer mecanismos e ações que promovam a coerência regulatória entre o governo federal e os estados, de modo a evitar falhas ou conflitos na regulação relacionada ao impacto ambiental das barragens de rejeitos.
Promover o compartilhamento e a adoção de boas práticas de regulamentação entre estados, principalmente no que se refere ao impacto ambiental das barragens de rejeitos.
Objetivo de completar a estrutura regulatória a fim de considerar o encerramento da mina como parte do seu ciclo de vida e incluir a gestão de rejeitos em relação à desativação de bacias de rejeitos após o encerramento das operações da mina.
Avaliação
Questão nº 6: Ainda precisa ser adotada uma estrutura regulatória especializada que promova a conformidade regulatória de segurança e meio ambiente para a mineração artesanal de pequena escala (ASM) no Brasil
Muitos padrões de segurança e ambientais para operações de mineração artesanal de pequena escala são os mesmos aplicáveis a grandes minas, que não são necessariamente adequados para lidar com operações espalhadas por grandes áreas do território brasileiro. Além disso, as estratégias de fiscalização dos padrões de segurança nas operações de mineração artesanal não são adequadas para garantir a conformidade regulatória.
Embora o Brasil tenha regras específicas para concessões e outorgas de títulos de mineração artesanal de pequena escala (Lei nº 7.805/1989, Lei nº 6.567/1978 e Decreto nº 9.406/2018), o país não possui regulamentos específicos de segurança e meio ambiente para gerenciar atividades de mineração artesanal. A legislação em vigor não é orientada a prevenir a degradação ambiental nem a reduzir os riscos de segurança relacionados à má gestão da extração de minérios aluviais e de metais preciosos (por exemplo, ouro), gemas (por exemplo, diamantes) e agregados para construção civil (Lei nº 6.567/1978).
Além disso, no Brasil, a legislação de saúde ocupacional e segurança do trabalho não abrange os denominados garimpeiros (ou seja, trabalhadores de mineração artesanal), uma vez que são regidos por uma legislação específica e não por normas de trabalho, visto que garimpeiros não são considerados funcionários. Esta situação provoca distorções nas relações de trabalho, levando à ocorrência de situações degradantes de trabalho que afetam os objetivos da política social e ambiental.
Questão nº 7: Devem ser implementados planos para promover a formalização de garimpeiros que realizam atividades de mineração artesanal e os incentivos para a formalização devem ser aumentados.
A legislação brasileira não define a mineração informal, o que dificulta a implantação de políticas e recursos orçamentários para formalizar os garimpeiros que não atuam em conformidade com alguns regulamentos. O termo mineração informal descreve atividades de pesquisa e extração local e em pequena escala de metais preciosos, pedras preciosas e gemas, bem como agregados para construção civil, que podem não cumprir todas as formalidades legais correspondentes a uma atividade de mineração licenciada.22 O termo “informal” significa a mineração por indivíduos, grupos e cooperativas que é realizada sem o cumprimento de todas as normas formais impostas pelo Estado.23
Na tentativa de formalizar os garimpeiros que atuam na informalidade, o Congresso aprovou a Lei nº 11.685/2008, que estabelece os direitos e obrigações dessa categoria profissional. A lei trata dos requisitos para recuperar as áreas afetadas negativamente pela atividade de mineração, de modo a cumprir todas as normas de segurança e saúde do trabalho, bem como para prevenir o trabalho infantil. No entanto, de acordo com as informações fornecidas durante as entrevistas das partes interessadas, os garimpeiros parecem enfrentar dificuldades para compensar os danos ambientais causados por suas operações e, portanto, dificilmente terão direito a uma licença ambiental, o que os deixará na informalidade.
Apesar disso, o Ministério de Minas e Energia e a ANM estão trabalhando juntos para formalizar o trabalho dos garimpeiros. Essas medidas compreendem planos para a formalização de garimpeiros em atividades de mineração de ouro,24 e em atividades de mineração em geral.25 O PMD também inclui disposições para promover a formalização e incentivar o cooperativismo na atividade de mineração, bem como para promover a adoção de boas práticas na mineração de ouro.
Dada a natureza recente dessas medidas, o desafio é garantir a sua implementação, realizar a avaliação de seu impacto e complementá-las com os incentivos adequados para promover o cumprimento das normas legais, de modo a proteger a segurança dos profissionais de mineração e das comunidades locais, bem como para proteger o meio ambiente dos danos gerados pelas atividades de extração informais.
Questão nº 8: As medidas recentes para combater a mineração ilegal são promissoras, mas devem proporcionar mudanças que sejam -de longo prazo
Uma das soluções atuais para o enfrentamento da mineração ilegal no Brasil foi a criação do Conselho Nacional da Amazônia Legal, instituído pelo Decreto nº 10.239/2020 sob a coordenação do Vice-Presidente da República.26 Além disso, frequentemente aparecem notícias nos jornais sobre operações da Polícia Federal relacionadas a ações de enfrentamento à mineração ilegal. Essas operações aplicam medidas de interdição, como prisão de garimpeiros ilegais e destruição de equipamentos de mineração, entre outras.
As autoridades brasileiras também aplicaram uma combinação de políticas para lidar com a extração ilegal de mineração, de maneira articulada entre vários setores. Isso inclui campanhas que a ANM veicula para promover cooperativas de mineração entre os mineradores de pequena escala. Essas cooperativas podem levar à formalização de pequenas operações, criando um círculo virtuoso em torno do processamento mineral, especialmente no caso da extração de agregados, argila, ouro e diamantes.
Essas medidas são promissoras, considerando a preocupação da opinião pública e do governo em relação aos impactos ambientais negativos e atividades criminosas relacionadas à mineração ilegal.
Além disso, algumas partes interessadas afirmaram que há casos em que grandes operações de mineração são conduzidas ilegalmente, simulando as operações realizadas pelos garimpeiros. Uma política consistente de combate à mineração ilegal depende de uma política de formalização bem-sucedida. Portanto, os esforços do governo brasileiro nesse sentido, conforme discutido na questão anterior, são bem-vindos.
Essas medidas ainda precisam ser reunidas em uma estratégia articulada e de longo prazo entre diferentes setores e instituições para combater a mineração ilegal. Um elemento fundamental para a eficácia dessas medidas será a disponibilidade e o acesso a melhores informações e inteligência para combater efetivamente os mineradores ilegais. As atuais ações de coordenação entre o -Ministério do Meio Ambiente, a Agência Nacional de Mineração, o Ministério da Defesa e demais órgãos de segurança pública com o objetivo de obter acesso a dados de imagens de satélite e gerar informações sobre a ocorrência de atividades ilegais de extração mineral são um passo na direção certa.
Recomendações
Na avaliação ex post da regulamentação de mineração relacionada à gestão de riscos, garantir que uma abordagem baseada em risco seja aplicada à mineração artesanal de pequena escala, incluindo garimpeiros. A abordagem baseada no risco -implica que as regras e a regulamentação devem ser proporcionais ao nível de riscos que as atividades representam. A avaliação ex post deve ajudar a definir se a estrutura regulatória que promove a segurança e a proteção ambiental é adequada ou não para a regulação dos riscos que as atividades de mineração artesanal e dos garimpeiros representam.
Considerar abordagens inovadoras complementares para buscar a formalização de garimpeiros. Os motivos da informalidade em qualquer atividade econômica são diversos e, portanto, as estratégias de enfrentamento da informalidade também devem ser variadas. Além de garantir a plena implementação das atuais medidas do governo para diminuir a informalidade entre os garimpeiros, e para buscar uma estrutura regulatória proporcional aos riscos das atividades dos garimpeiros – que deve levar a regulamentações menos burocráticas e, portanto, contribuir para diminuir a informalidade – o Brasil deve considerar outras abordagens inovadoras. Essas soluções podem incluir abordagens baseadas em percepções comportamentais. O conjunto de ferramentas básicas da OCDE: Ferramentas e ética para percepções comportamentais aplicadas podem fornecer orientação para esses objetivos (OECD, 2019[6]).27
Desenvolver uma estratégia articulada entre diferentes setores e instituições para combater a mineração ilegal, que deverá reunir as iniciativas recentes a este respeito. O uso e intercâmbio de dados e inteligência, e o forte uso de ferramentas de Tecnologia da Informação e Comunicação, devem estar no centro desta política.
Avaliação
Questão nº 9: A cultura de trabalho dentro da ANM está em processo de mudança, embora ainda haja muitos obstáculos a superar para adotar uma cultura plena e eficaz de elaboração de regras com base em fatos, bem como de boa governança regulatória
A ANM foi criada por meio da Lei nº 13.575, publicada em dezembro de 2017, que extinguiu o Departamento Nacional de Produção Mineral e o substituiu pela Agência Nacional de Mineração. A criação da ANM foi uma resposta do governo brasileiro para melhorar a governança regulatória no setor de mineração, entre outros objetivos.
A lei estabelece disposições claras para implementar uma cultura de regulamentação com base em fatos e de boa governança regulatória na ANM. Por exemplo, ela obriga a ANM a conduzir as atividades de participação das partes interessadas e a preparar uma avaliação do impacto regulatório ao planejar a tomada de decisões políticas ou regulatórias. Ela também estabelece as obrigações e responsabilidades da ANM com o objetivo de aumentar a transparência nos processos administrativos. A lei também estabelece disposições para a composição e mecanismo de tomada de decisão da Diretoria Colegiada da ANM. Essas disposições são consistentes com os princípios e práticas promovidos pela OCDE, como os incluídos na Recomendação de 2012 do Conselho de Política Regulatória e Governança (OECD, 2012[5]), sobre os Princípios de Melhores Práticas para Avaliação de Impacto Regulatório (OECD, 2020[7]) e sobre a governança de reguladores (OECD, 2014[8]).
Há evidências de que parte dessa cultura está começando a se consolidar na ANM. As partes interessadas, incluindo representantes de organizações empresariais e funcionários de níveis subnacionais, relataram que tiveram uma colaboração contínua e significativa com a ANM no processo de discussão de desenvolvimentos de políticas e regulamentações, o que não era uma ocorrência comum em comunicações anteriores com o extinto DNPM. A ANM também deu passos para a implementação da análise de impacto regulatório, que agora é obrigatória, publicando um manual e realizando várias análises para os temas regulatórios selecionados, incluindo a publicação de vários relatórios de análises de impacto regulatório.28 Também foram realizadas reformas e atualizações em alguns dos processos administrativos com o objetivo de simplificar os trâmites e reduzir a burocracia para as empresas e demais envolvidos, principalmente por meio da adoção de sistemas de tecnologia, como o Protocolo Digital. Com a entrada em vigor das regras de divulgação das reuniões da Diretoria Colegiada e divulgação de pautas e atas, houve um avanço significativo em termos de transparência na ANM em relação ao cenário anterior do extinto DNPM.
Esses são passos na direção certa. No entanto, para garantir a plena implementação de uma cultura eficaz de formulação de regras com base em fatos e de boa governança regulatória, os esforços precisam ser intensificados. A utilização da análise de impacto regulatório deve ser sistemática de forma a garantir que a ANM baseia a sua decisão em provas e evidências, e não em fatores subjetivos. Também há oportunidade para aumentar a independência da tomada de decisão pelo conselho da ANM. Processos onerosos e burocráticos ainda são comuns na ANM. Devem ser tomadas medidas decisivas para simplificar e digitalizar os processos e trâmites (ambas as questões são discutidas mais adiante).
Para implementar essas mudanças, a ANM enfrenta um ambiente desafiador: a necessidade de recursos orçamentários, bem como a intensificação da capacitação e treinamento dos funcionários (essas questões também são discutidas mais adiante). Isso deve fazer parte de uma estratégia do governo brasileiro e da ANM para realizar efetivamente a mudança cultural necessária dentro da agência.
Questão nº 10: A ANM falha em coletar e processar dados e informações de uma maneira eficiente e confiável, levando a uma tomada de decisão que não é baseada em fatos.
A ANM depende de dados autodeclarados de agentes privados para determinar o nível de risco de certas instalações (por exemplo, barragens de rejeitos) e, assim, desenvolver as inspeções e ações de fiscalização a serem realizadas. Em alguns casos, as empresas de mineração não enviam informações exatas e declaram um nível de risco inferior ao real. O uso de evidências incorretas para determinar ações regulatórias por parte da agência coloca em grande risco a credibilidade e a transparência da instituição.
A agência deve verificar a exatidão das informações fornecidas por meio de inspeções presenciais, o que leva a ineficiências e atrasos no processamento dos dados. As verificações de dados presenciais são caras e difíceis de realizar, pois a maioria das operações de mineração no Brasil está localizada em áreas distantes das capitais dos estados onde estão situados os escritórios regionais da ANM. Além disso, a agência não dispõe de um número suficiente de inspetores. As empresas reguladas enviam dados sobre segurança de barragens, entre outras informações, que incluem produção mineral, reavaliação de reservas, royalties, investimentos, no SIGBM, o que influencia a classificação de risco de cada barragem e, portanto, a probabilidade de realização de inspeções pela ANM.
Por outro lado, a Agência herdou mais de 10 sistemas de informação diferentes do extinto DNPM. As plataformas não são interoperáveis, o que torna quase impossível a verificação cruzada dos dados e dificulta seu processamento e análise. Além disso, apesar da existência de uma estrutura jurídica que promove o compartilhamento de dados entre instituições da administração pública, isso ainda não é comum. Embora a Lei das Agências Reguladoras (2019) incentive a troca de informações, ela não resolve o problema na prática.
Recomendações
Promover a participação dos funcionários, de modo a intensificar a comunicação sobre a nova cultura de trabalho da ANM, bem como incentivar a colaboração em diferentes áreas da Agência. Numa primeira fase, os principais elementos da nova cultura de trabalho que a ANM pretende promover devem ser claramente identificados. A divulgação dos novos elementos deve ser acompanhada pela criação de canais de comunicação entre a alta direção e os funcionários. Os funcionários devem ser capazes de fornecer comentários e receber feedback sobre os novos métodos de trabalho. Isso ajudaria a legitimar decisões de gerenciamento central e facilitaria sua implementação. Além disso, promover a colaboração entre diferentes superintendências e unidades regionais para melhorar o intercâmbio de recursos e melhores práticas dentro da ANM. Um ambiente que reconheça o sucesso da Agência no seu todo e não necessariamente das áreas administrativas individuais poderá dar o apoio necessário.
Incentivar o uso sistemático de dados no processo regulatório. Os funcionários de todos os níveis, mas especialmente os gerentes, devem apoiar a nova cultura de trabalho da ANM na qual as decisões são baseadas em dados. Comunicar claramente os benefícios da tomada de decisão baseada em fatos e fornecer à equipe os recursos e meios necessários para utilizar os dados e as informações de maneira eficiente. É especialmente importante que os funcionários usem dados ao longo de todo o ciclo regulatório e aprimorem constantemente os regulamentos e sua aplicação. A repetição é fundamental. Para esta tarefa, deve ser realizado um mapeamento dos processos centrais na ANM para a aplicação da regulação (ou seja, concessão de licenças e outros processos para empresas de mineração e entidades reguladas), levando em conta a base de dados utilizada e as necessidades de interoperabilidade.
É necessário incorporar uma avaliação de impacto regulatório no processo de tomada de decisão e definir uma governança clara para ela. Atualmente, a Diretoria Colegiada é responsável por avaliar o conteúdo das avaliações de impacto regulatório e tomar decisões com base nelas. A transparência na atribuição de responsabilidades e expectativas claras em relação a todo o processo devem apoiar os esforços da ANM para promover o uso de avaliações de impacto regulatório. Definir claramente os padrões e requisitos para a preparação das análises de impacto e oferecer treinamento para que a equipe tenha os recursos necessários. Durante a fase de introdução da avaliação de impacto regulatório, a direção e os líderes dentro da ANM devem trabalhar de forma proativa com as áreas técnicas que realizam as avaliações de impacto regulatório, de modo a destacar os benefícios desta ferramenta e evitar a percepção de que representa uma burocracia adicional. Em relação à aplicação da avaliação de impacto regulatório, é necessário limitar o número de exceções e casos em que a avaliação de impacto regulatório possa ser omitida devido a emergências, sendo necessário também fazer uma avaliação ex post para avaliar se o regulamento cumpre seus objetivos.
Publicar padrões específicos e definir obrigações nos relatórios enviados pelos mineradores e colocar em prática os incentivos corretos para garantir que os dados sejam exatos. Disponibilizar publicamente, quando possível, os dados coletados pela Agência. As informações devem ser publicadas em formatos acessíveis que facilitem a análise externa e promovam a transparência.
Avaliação
Questão nº 11: A independência financeira da ANM é comprometida pela falta de programas de financiamento adequados e medidas discricionárias por parte da Administração Federal
O nível de financiamento da ANM é inadequado face às suas responsabilidades e limita a sua capacidade de operar de forma eficiente e cumprir os seus objetivos. Na época da criação da ANM, ficou acertado que a agência seria criada sem nenhum custo para o governo. Isso significava que o órgão herdaria a estrutura e o orçamento de seu antecessor, o Departamento Nacional de Produção Mineral. Embora o contexto político e econômico do Brasil na época ditasse as condições iniciais para o novo regulador, é importante destacar que uma agência reguladora forte requer programas de financiamento claros, eficientes e simples para cumprir suas funções com eficácia (OECD, 2014[8]).
Os agentes de mineração regulamentados no Brasil estão sujeitos a royalties de mineração (CFEM), que a ANM coleta e distribui de acordo com os critérios definidos na Lei nº 13.540/2017. A ANM transfere 90% dos royalties para os governos subnacionais onde a atividade de mineração ocorre ou que são afetados por ela29 (por exemplo, infraestrutura usada para o transporte de substâncias minerais). Os 10% restantes vão para o Governo Federal, que distribui os recursos entre as instituições federais. O Ministério da Economia é responsável pelo repasse dos recursos à ANM, que deve responder por 7% dos royalties da mineração. No entanto, desde a criação da nova agência reguladora, o Governo Federal não conseguiu repassar o valor total dos recursos e limitou o orçamento a aproximadamente 3% do total arrecadado pela CFEM (compensação financeira pela exploração de recursos minerais). Além disso, o orçamento discricionário da ANM pode ser ainda mais limitado pelo Governo Federal, o que reduz a capacidade do regulador de operar de forma eficiente.
Em conformidade com uma política fiscal mais ampla aplicada pelo governo brasileiro, foram aplicados recentemente novos cortes no orçamento da ANM. Durante 2019, o Governo Federal alocou aproximadamente 41% do orçamento da ANM para a Reserva de Contingência do Governo, um fundo de emergência para o equilíbrio fiscal. Esta medida limitou ainda mais a capacidade da ANM de cumprir as suas obrigações.
As severas restrições financeiras que a ANM enfrenta afetam suas funções regulatórias, uma vez que certas inspeções e atividades de fiscalização parecem dificultadas pela falta de priorização. Após os acidentes das barragens de rejeitos de Mariana (2015) e Brumadinho (2019), relatórios de investigação apontaram para a crônica falta de recursos financeiros da ANM – e anteriormente do DNPM – como um fator importante que impede o regulador de mineração de cumprir suas funções adequadamente. No entanto, o orçamento da agência parece diminuir de maneira constante e consistente, o que significa que é difícil realizar projetos que englobam vários anos seguidos, dada a incerteza e instabilidade financeiras.
Além disso, a agência chegou a ponto de contar com outras fontes de financiamento, como doações e parcerias público-privadas, para adquirir softwares e equipamentos tecnológicos. A intensificação desse tipo de financiamento de fontes com conflito de interesses pode gerar riscos à reputação da agência.
Questão nº 12: A ANM tem restrições significativas de funcionários, o que acaba por limitar a sua capacidade de cumprir suas responsabilidades
A estrutura de recursos humanos da ANM não é adequada para cumprir todas as atribuições do órgão, dificultando a atuação do regulador. As atribuições da ANM são mais amplas do que as do extinto DNPM, o que torna as limitações de funcionários ainda mais problemáticas. Por exemplo, a ANM não consegue cumprir seu dever em questões relacionadas à livre concorrência econômica no setor de mineração porque não conta com funcionários que possuem a especialização necessária. Da mesma forma, uma das responsabilidades mais importantes está relacionada à fiscalização e aplicação de normas, embora as limitações no número de funcionários e nas capacidades do pessoal existente prejudiquem um desempenho eficaz nesta área. Embora a agência reconheça a importância do treinamento e da capacitação de seus funcionários, ela não é capaz de oferecer programas de capacitação suficientes devido a restrições financeiras.
Em 2010, foi realizado o último concurso para ingresso na carreira de servidor público no DNPM, limitando a entrada de novos funcionários à ANM, que teve de contar com a transferência de funcionários de outras agências reguladoras para poder responder às suas demandas.30 O Governo Federal restringiu ainda mais a possibilidade de realização de concursos públicos diante do atual cenário econômico, tornando praticamente impossível para o órgão receber novos servidores em um futuro próximo. Somando-se às ausências de novos servidores, uma proporção significativa (38%) da força de trabalho atual está próxima da aposentadoria, sendo a média de idade na ANM de 56 anos. Várias partes interessadas demonstraram preocupação com o possível cenário em que a ANM não conseguirá substituir o quadro de pessoal que se aposenta, agravando ainda mais a situação.
Além disso, o regime de remuneração para quem trabalha na ANM não é atraente. Em comparação com o setor privado e com outras agências reguladoras no Brasil, os salários da Agência não são competitivos, gerando altas taxas de rotatividade e desmotivação dos servidores.
A agência demanda um forte programa de treinamento para seus servidores, já que o setor de mineração é particularmente técnico, envolve atividades de alto risco e muitos setores diferentes. No entanto, a ANM foi forçada a adiar ou cancelar as atividades de capacitação devido às restrições financeiras. Este ponto é particularmente importante para funcionários localizados nos escritórios regionais da ANM em todo o país, que lidam diretamente com mineradoras e operações de mineração, mas que muitas vezes não têm os recursos necessários para gerenciar processos da maneira mais eficiente e adequada.
Recomendações
Defender uma maior independência financeira da ANM, promovendo o aumento dos recursos financeiros alocados à Agência. O objetivo de médio prazo deve ser reduzir e, eventualmente, eliminar a disparidade entre o que a Lei nº 13.540/2017 estabelece em recursos financeiros para a Agência e o que ela efetivamente recebe. Colaborar com o Ministério de Minas e Energia, o Ministério da Economia e a Casa Civil para definir compromissos de alto nível que garantam uma transferência adequada e completa do orçamento para a ANM. Mesmo que uma parte do orçamento das agências reguladoras seja alocada para a Reserva Nacional de Contingência, no caso da ANM essa proporção (cerca de 41% em 2019) é um tanto desproporcional. Embora a ANM tenha independência na forma como administra seus recursos, a incerteza quanto ao montante de recursos que a Agência realmente receberá por meio da Lei Orçamentária Anual limita a atuação do órgão.
O aumento do orçamento deve ser acompanhado por maiores níveis de transparência e prestação de contas à sociedade. A ANM poderia se beneficiar com o fornecimento de informações claras e facilmente acessíveis sobre a forma como utiliza seus recursos financeiros. O alinhamento da execução orçamental da ANM com os seus objetivos e a publicação de informação sobre o tema permite um monitoramento contínuo e, assim, um feedback sobre a forma como a ANM desempenha as suas funções. Além disso, isso poderia aumentar a confiança da sociedade no trabalho da Agência.
Assegurar que a ANM tem o número adequado de funcionários com os conhecimentos e competências adequados para cumprir todas as obrigações da Agência. A reestruturação atual da ANM deve considerar explicitamente as necessidades de conhecimentos e competências da Agência (por exemplo, experiência em livre concorrência econômica) e deve levar em consideração as restrições do Governo Federal para novas contratações. Embora o uso crescente de ferramentas de tecnologia da informação e comunicação deva tornar certos processos mais eficientes, tarefas específicas requerem funcionários com um conjunto definido de capacidades. O Ministério de Minas e Energia, a Agência e a Casa Civil poderão colaborar para avaliar todas as alternativas disponíveis para solucionar os problemas em termos de recursos humanos e garantir que a Agência dispõe de todas as condições necessárias para o desempenho das suas funções. Essa avaliação também deve considerar as necessidades da equipe em relação aos planos de aposentadoria dos servidores.
A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) pode ser um importante aliado da ANM para as suas necessidades de desenvolvimento de capacidades técnicas. A ENAP não só possui a infraestrutura para oferecer treinamentos e cursos, mas também dispõe de um modelo de competência de liderança que se baseia em práticas internacionais e é transversal ao setor público
Realizar um estudo de referência do programa de remuneração para funcionários da Agência Nacional de Mineração em relação a outras agências reguladoras e empresas privadas no Brasil para identificar necessidades de nivelamento de salários. Esse estudo poderia ajudar a ANM a melhorar os benefícios recebidos pelos servidores, de modo a atrair candidatos mais qualificados e reduzir as taxas de rotatividade na agência. Os servidores que trabalham na ANM podem ser ainda mais motivados ao terem remuneração e benefícios semelhantes de colegas da mesma profissão em outras agências reguladoras ou em empresas privadas. Isso seria um fator que geraria mais produtividade.
Avaliação
Questão nº 13: Partes interessadas importantes do setor público na indústria de mineração não aceitaram totalmente as novas atribuições e ações da ANM
As partes interessadas demoraram algum tempo para se adaptar e respeitar a nova independência e papel da ANM. A criação da agência mudou significativamente o cenário regulatório do setor de mineração no Brasil. Os ajustes vão desde a forma como a agência interage com suas partes interessadas, as responsabilidades que têm como regulador independente, até a abordagem que segue em termos de administração interna. Além disso, as atribuições da ANM incluem sobreposições com as de outras agências reguladoras e autoridades estaduais, gerando a necessidade de coordenação e cooperação para evitar duplicações e ineficiências.
Embora o novo programa regulatório e institucional do setor de mineração no Brasil conceda à ANM independência em suas decisões e na forma como administra os recursos financeiros e humanos, as partes interessadas relevantes ainda não aceitaram totalmente as mudanças. A transição do extinto Departamento Nacional de Produção Mineral para a recém-criada Agência Nacional de Mineração mudou significativamente o contexto institucional do setor de mineração no Brasil. O DNPM era uma área administrativa vinculada ao Ministério de Minas e Energia e, como tal, tinha independência e poderes de decisão limitados. A atual relação entre o Ministério de Minas e Energia e a ANM parece indicar alguma inércia em termos da antiga subordinação do DNPM ao MME, mesmo que a ANM também é vinculada ao MME.
Os escritórios regionais da ANM enfrentam dificuldades para aceitar a nova estrutura de governo da agência. No DNPM, os 25 escritórios regionais da ANM operavam de forma autônoma, mesmo que administrativamente estivessem sob a hierarquia da administração central. Essa autonomia real levou à politização das unidades regionais, o que contraria as atribuições da agência. Além disso, cada escritório interpreta os regulamentos de maneira diferente, mesmo que as leis de mineração sejam federais. Em certa medida, os escritórios regionais ainda não se adaptaram completamente aos acertos de governança e tomada de decisões na sede da ANM, especialmente no que se refere à diretoria colegiada e à padronização de processos.
Questão nº 14: A coordenação entre as instituições brasileiras envolvidas na regulamentação de padrões ambientais e de segurança no setor de mineração deve ser fortalecida, com foco na redução de burocracia para as empresas e aumento da eficácia das políticas
Existe um conjunto complexo de regulamentações ambientais e de segurança nos níveis estadual e federal com relação às atividades de mineração. Essa situação pode dificultar a aplicação de políticas eficazes de gestão de riscos à segurança e regular a os danos ambientais gerados pela extração de minerais, ao mesmo tempo em que onera as empresas de modo excessivo.
Por exemplo, os reguladores ambientais estaduais implantam atividades de fiscalização que, somadas às fiscalizações conduzidas a nível federal pelo Ibama e pela ANM, representam um excesso de recursos investidos tanto pelo governo quanto pelas empresas. As empresas lidam com muita burocracia gerada pela complicação e excesso de regulamentos estaduais e federais em aspectos ambientais e de segurança, o que também dificulta o desenvolvimento de projetos de mineração. De acordo com informações de algumas partes interessadas, a instalação de uma mina no Brasil envolve grandes trâmites administrativos e longos períodos de desenvolvimento, que chegam a durar até 10 anos.
Embora a ANM e o IBAMA tenham discutido elementos de simplificação administrativa, a coordenação entre as duas agências ainda não é sistemática. Da mesma forma, não há evidências de coordenação sistemática entre a ANM e os reguladores ambientais em nível estadual. O nível de coordenação entre a ANM e a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho ainda não foi determinado.
A coordenação entre a ANM e as instituições envolvidas na regulação de segurança e meio ambiente é difícil no setor de mineração, apesar de existirem algumas disposições no quadro regulatório no sentido de promovê-la.31 A falta de colaboração impede a implementação de políticas eficazes para garantir altos níveis de conformidade de segurança, a proteção de ativos ambientais, trabalhadores de mineração e comunidades locais impactadas pelas atividades de mineração.
Recomendações
Comunicar o papel e as atribuições da ANM às partes interessadas relevantes e à sociedade. Isso poderia ser feito por meio de campanhas informativas, melhor definição de responsabilidades e envolvimento com representantes de grupos e comunidades específicas em todo o país. Além disso, a Agência poderia elaborar materiais que indiquem claramente o âmbito de ação da ANM, especificamente para as áreas em que as funções podem se sobrepor às de outras instituições (por exemplo, trabalho, saúde, meio ambiente, regulamentação do estado).
Incentivar a participação dos gerentes regionais. Ao compreender as necessidades e condições das unidades regionais da ANM, seria mais fácil para a Diretoria Colegiada e para as superintendências realizarem o ajuste das necessidades de acordo com a realidade dos escritórios locais. Explicar a razão por trás das decisões tomadas no nível central e compartilhar com as unidades regionais as diretrizes com as melhores práticas, listas de verificação e requisitos claros para garantir a implementação adequada e padronizada dos regulamentos.
Promover a coerência regulatória na estrutura jurídica na área de mineração entre o Governo Federal e os estados. Além disso, no tocante à promoção de boas práticas regulatórias, dar atenção especial às questões de licenciamento ambiental. Esses mecanismos devem incluir o mapeamento de todos os processos (federais, estaduais e municipais) que as mineradoras devem concluir para dar início às suas atividades e que devem cumprir durante as operações de lavra. Usando metodologias como o modelo de custo padrão,32 é necessário medir os trâmites burocráticos para identificar oportunidades de simplificação administrativa por meio do licenciamento digital e outras alternativas, como um serviço centralizado, conforme sugerido pelos Princípios de Melhores Práticas da OCDE para Política Regulatória: Serviços centralizados para cidadãos e empresas33 (OECD, 2020[9]). A identificação e o compartilhamento de boas práticas em nível regional devem contribuir para alcançar um processo conjunto e simplificado para as partes regulamentadas do setor de mineração.
Definir etapas e marcos claros para garantir uma coordenação eficaz com entidades que desempenham um papel no setor de mineração. Formalizar e implementar acordos de cooperação que garantam as condições legais, tecnológicas e financeiras necessárias para a troca de dados entre o IBAMA, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Secretaria Especial de Previdência Social e Trabalho e os demais órgãos ambientais estaduais. Tirar partido e fazer uso da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (dados.gov.br) e garantir que os dados sejam disponibilizados em formatos adequados, atualizados regularmente e usados para basear as decisões. Desenvolver protocolos conjuntos para inspeções e trocar informações sobre os níveis de conformidade para melhor orientar as intervenções
Avaliação
Questão nº 15: As atividades de fiscalização e inspeção podem ser significativamente melhoradas
As atividades de fiscalização e inspeção da ANM em relação à duração de um projeto de mineração são insuficientes. Os acidentes de Mariana (2015) e Brumadinho (2019) redefiniram a alocação de recursos e priorizaram a fiscalização das barragens de rejeitos. No entanto, os recursos humanos e tecnológicos continuam sendo insuficientes, limitando a capacidade da ANM de cumprir todas as suas responsabilidades de fiscalização. Além disso, a interação com outras agências regulatórias e instituições envolvidas na regulação de mineração não é adequada para promover um resultado regulatório eficiente.
A ANM prioriza a inspeção e fiscalização dos padrões de segurança das barragens de rejeitos. Atualmente, o Sistema Integrado de Gestão de Barragens de Mineração (SIGBM) inclui informações sobre 862 barragens no país, das quais 436 fazem parte da Política Nacional de Segurança de Barragens, ou seja, estão sob regimes de fiscalização mais rigorosos. As barragens são fiscalizadas de acordo com a disponibilidade de recursos e conforme os critérios definidos no regulamento correspondente, que incluem aspectos técnicos das barragens, tipo de materiais armazenados, potenciais danos ambientais, entre outros critérios.
A ANM ainda enfrenta restrições significativas em termos de funcionários com capacidade técnica para realizar verificações presenciais das barragens, apesar de ter adotado recentemente medidas para resolver este problema.34 As inspeções são limitadas ainda mais pela extensão do país, a localização das operações de mineração e os custos de viagem dos funcionários. Além disso, os escritórios regionais da ANM não dispõem de equipamentos tecnológicos para realizar inspeções remotamente, o que significa que para cada inspeção a ANM tem de utilizar pelo menos dois inspetores. A agência se esforça para priorizar visitas às barragens identificadas com o maior nível de risco. No entanto, em 2019, ela conseguiu fiscalizar apenas 51% das barragens previstas, devido à falta de funcionários (Agência Nacional de Mineração, 2019[10]).
Além disso, os servidores da ANM geralmente verificam as atividades de prospecção antes que a agência possa conceder uma autorização de pesquisa. Apesar do fato de que as verificações prévias para comercialização não sejam obrigatórias por lei, os funcionários da ANM no escritório regional têm a opção de realizá-las. No entanto, a ANM considera as atividades de prospecção como uma operação de baixo risco que não deve exigir uma inspeção física. Nesse sentido, a agência está preparando mudanças para eliminar por completo a fiscalização da fase de prospecção. A ANM está ciente das falhas nos processos de fiscalização e inspeção. Apesar de reconhecer essa realidade, a agência incluiu o tema como um dos projetos estratégicos a serem realizados em 2022 (Agência Nacional de Mineração, 2020[11]).
Tudo indica que várias leis que regulam as atividades de mineração artesanal de pequena escala não são aplicadas de forma significativa, (Sousa et al., 2011[12]). As ações de supervisão para promover o cumprimento das normas de segurança e a implementação de medidas de controle de danos ambientais em pequenas operações de mineração são ineficientes devido às sobreposições de funções e atribuições entre a ANM e os reguladores ambientais estaduais.
A coordenação com outras agências reguladoras e autoridades de inspeção permanece insuficiente. A ANM compartilha suas responsabilidades de fiscalização e inspeção com entidades ambientais, de saúde e trabalho. Além disso, a agência verifica o cumprimento dos regulamentos financeiros e o pagamento da compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEM). No entanto, o intercâmbio de dados e as inspeções conjuntas são raros, apesar de algumas experiências positivas já terem ocorrido.
Recomendações
Desenvolver e implementar uma política detalhada e articulada sobre a aplicação de regulamentações e inspeções para o setor de mineração, que deve incluir inspeções baseadas em fatos, inspeções baseadas em riscos, esforços coordenados entre agências federais e governos estaduais e municipais, uso intensivo de tecnologias da informação e comunicação, bem como um programa de inspeções com recursos financeiros viáveis. Para desenvolver esta política e realizar a sua implementação, o Conjunto de soluções da OCDE para fiscalização e inspeção regulatória pode ser utilizado como guia (OECD, 2018[13]).35 Esta política deve abranger não apenas as responsabilidades de fiscalização e inspeção no setor de mineração pelos escritórios centrais da ANM, mas também seus escritórios regionais. Ela deve também incluir ações de fiscalização e inspeção de outros ministérios e agências em nível nacional e subnacional.
Como parte desta política, as inspeções devem ser realizadas apenas quando houver evidência de que elas reduzem os riscos associados. Inspeções baseadas em evidências significam que recursos públicos escassos (que incluem o tempo dos agentes de fiscalização) devem ser investidos em atividades que gerem um benefício público. Neste caso, uma redução real dos riscos de acidentes ou outros danos. As leis e regulamentos secundários, bem como as práticas discricionárias dos escritórios centrais e regionais da ANM, devem estar bem alinhados com estes critérios.
Nesta política, definir planos de fiscalização e inspeção que considerem os riscos associados a cada operação e garantam a alocação proporcional de recursos. A ANM se beneficiaria em ter uma compreensão clara dos riscos nas atividades de mineração, de modo a planejar as inspeções e as atividades de fiscalização de acordo com as necessidades. Para garantir uma melhor adoção e aplicação desses conceitos, orientações específicas e um manual de inspeção são elementos essenciais. Neste contexto, uma grande parte das fiscalizações que a ANM realiza ao longo do ano seria proativa e direcionada para as atividades ou instalações que apresentam o maior nível de risco. Além disso, a ANM poderia preparar orientações sobre as ações de fiscalização seguindo uma abordagem baseada no risco para acompanhar o manual de inspeções mencionado acima. Desta forma, os escassos recursos públicos serão direcionados de forma mais eficaz. Por fim, as partes interessadas devem ser informadas sobre esta metodologia e as expectativas devem estar alinhadas entre o regulador, as partes reguladas e a sociedade.
Reunir informações dos inspetores: eles são os que estão no terreno e têm informações valiosas. A ANM deve promover ciclos de trocas de informações, onde a agência coleta informações e relatos dos inspetores para melhorar a forma como as inspeções e as ações de fiscalização regulatória são realizadas. Isso ajudará a reforçar os critérios das inspeções baseadas em evidências e ajudará a criar perfis de risco para fortalecer o objetivo das inspeções baseadas em riscos.
Como parte desta política, estabelecer um mecanismo formal para implementar, supervisionar e realizar inspeções no setor de mineração que inclua todas as agências nacionais e subnacionais com participação no setor. Por exemplo, a nível nacional deve incluir os escritórios regionais da ANM, bem como as autoridades responsáveis pela segurança e higiene do trabalho. Em nível subnacional, ela deve incluir escritórios regionais e locais de proteção ambiental. As inspeções coordenadas irão reduzir os trâmites burocráticos para as entidades reguladas, melhorar a percepção da sociedade, poupar recursos públicos e tornar mais eficazes as reduções de riscos.
O uso de sistemas de tecnologia de informação e comunicação será fundamental para aplicar uma política bem-sucedida de fiscalizações baseadas em evidências e riscos, bem como para estabelecer sistemas bem coordenados. Os sistemas de tecnologia de informação e comunicação permitirão o processamento e o compartilhamento de dados, o que ajudará a avaliar e definir o que inspecionar, o cronograma e todos os envolvidos no processo. Os sistemas de tecnologia de informação e comunicação serão fundamentais para a criação de perfis de risco das entidades reguladas e para avaliação do impacto das fiscalizações. A interoperabilidade das bases de dados facilitará a coordenação das inspeções entre as agências em todos os níveis de governo e ajudará a realizar um melhor planejamento. Além da implantação de soluções de tecnologia de informação e comunicação, é importante que os órgãos que executam as atividades de fiscalização e inspeção das operações de mineração integrem e coordenem suas tarefas para evitar duplicações e melhorar o uso dos recursos. Abordagens como a delegação de funções e a troca sistemática de informações e resultados das inspeções podem ajudar a reduzir os trâmites administrativos, aumentando a conformidade regulamentar.
Garantir recursos adequados para a política de fiscalização e inspeção regulatória do setor de mineração. Uma aplicação eficaz dos princípios das inspeções baseadas em provas, inspeções baseadas nos riscos, coordenação e utilização intensiva das tecnologias de informação e comunicação deve resultar em eficiências nas necessidades orçamentais, que devem ser totalmente abrangidas para uma implementação eficaz da política global.
Considerar estratégias de fiscalização regulatória além da abordagem de “comando e controle”. A ANM poderia se beneficiar da implementação de diversas intervenções destinadas a melhorar a fiscalização e a conformidade. Elas podem ser baseadas nas características específicas do setor e, em particular, nas características de determinadas entidades reguladas. Por exemplo, o fornecimento de materiais de orientação e campanhas informativas sobre como cumprir o regulamento pode ser mais eficaz do que impor sanções a certos mineradores. Além disso, o uso de behavioural insights ou a introdução de regulamentação com base no desempenho pode melhorar a performace do setor. O conjunto de ferramentas básicas da OCDE: Ferramentas e ética para percepções comportamentais aplicadas podem fornecer orientação para esses objetivos (OECD, 2019[6]).36
Avaliação
Questão nº 16: São necessários esforços adicionais para simplificar as licenças, autorizações e permissões para iniciar e realizar operações de mineração.
Uma das reclamações mais comuns de um grande número de partes interessadas é o trâmite burocrático e atrasos que o processo administrativo do governo gera para as empresas do setor de mineração, especialmente para o início das operações. De acordo com as partes interessadas, o processo consolidado para obter todas as licenças e autorizações necessárias dos vários agentes envolvidos a nível nacional e subnacional, e todo o processo de fiscalização pré-autorizativa, pode demorar até 10 anos. O objetivo do governo de impulsionar o crescimento da atividade de mineração pode estar comprometido se essa burocracia pesada não for corrigida.
A ANM tem feito esforços importantes para a simplificação dos processos associados aos regimes de exploração e concessão mineral sob a sua competência;37 no entanto, ainda assim existem atrasos significativos e a agência tem um acúmulo de mais de 20 mil processos. Embora a ANM tenha herdado muitos desses processos do extinto DNPM, o marco regulatório, a falta de equipamentos tecnológicos para a realização de fiscalizações remotas e a subjetividade no processo de aprovação limitam as soluções disponíveis para o enfrentamento do problema.
Os encargos para as empresas decorrentes dos processos administrativos na regulação mineral são agravados pela prática de inspeçõespré-autorizativas. Por exemplo, antes conceder autorizações de lavra, os escritórios regionais da ANM geralmente realizam inspeções presenciais da área onde as atividades de prospecção ocorrerão, apesar de não serem obrigatórias, mas sim estão a critério dos escritórios regionais da ANM. Isso pode gerar atrasos significativos, dadas as dimensões e localização das operações de mineração no país. Mesmo que a lei autorizasse o órgão a realizar inspeções remotas, a ANM não dispõe de equipamentos técnicos para realizá-las. Além disso, o processo de aprovação dessas autorizações varia de acordo com o funcionário que avalia as informações, gerando incertezas e lentidão nos processos.
Uma área em que a ANM tem avançado é a informatização e simplificação de procedimentos de acordo com o nível de risco dos projetos. A agência introduziu um processo acelerado para atividades de baixo risco em que limita a 34 dias o prazo para autorizar um título de pesquisa. Este processo é baseado na veracidade das informações declaradas pelo requerente e define sanções administrativas e financeiras em caso de falsas declarações. Atualmente, esse processo está disponível apenas para a fase de pesquisa, mas existem planos para expandi-lo até a fase de concessão. Esses esforços devem ser intensificados.
A ANM tem tomado medidas para agilizar a informatização dos seus procedimentos administrativos. O Protocolo Digital, um serviço digital centralizado, oferece às partes reguladas a oportunidade de enviar seus documentos e relatórios online sem ser necessário se deslocar aos escritórios regionais da ANM. Isso reduziu a burocracia que os mineradores enfrentavam para cumprir a regulamentação e permitiu que vários processos da ANM continuassem a ser analisados, mesmo durante a pandemia de COVID-19. Existem esforços iniciais de coordenação com as autoridades subnacionais para agilizar as licenças nesses níveis governamentais.38 No entanto, a ANM e o Ministério de Minas e Energia não possuem um mapeamento de todos os trâmites, processos e fiscalizações governamentais que as empresas do setor de mineração devem cumprir de todos os órgãos competentes em nível federal, estadual e municipal. Esse mapeamento e a medição da burocracia relacionada devem ser o ponto de partida para um esforço decisivo e mais profundo de simplificação administrativa da regulamentação do setor de mineração no Brasil.
Questão nº 17: No entanto, vários obstáculos complicam o progresso dos planos de simplificação e digitalização da ANM, incluindo restrições financeiras e falta de adoção de novas ferramentas
A ANM enfrenta vários obstáculos que dificultam os seus esforços para alcançar uma melhor regulação, principalmente na área da simplificação e informatização de processos. A ANM está implantando ferramentas de tecnologia de informação e comunicação para melhorar a gestão dos procedimentos administrativos e gerar dados e inteligência sobre o setor de mineração. A agência herdou cerca de 14 sistemas diferentes que não são interoperáveis e que geram complicações nos processos internos, prejudicando os processos de concessão de licenças e autorizações, bem como as atividades de fiscalização. A ANM percebeu que para solucionar este problema são necessárias plataformas que garantam um melhor processamento dos dados e que permitam a agilização dos procedimentos
No entanto, dois elementos importantes dificultam essa implantação: a falta de recursos para aquisição de software e a resistência de parte da equipe da agência em usar novas ferramentas. A ANM tem apostado em formas alternativas de financiamento, como doações ou acordos de colaboração com o setor privado, de modo a ter acesso a ferramentas digitais. Além disso, um uso insuficiente das alternativas de tecnologia de informação e comunicação existentes e disponíveis na agência restringe os benefícios de estruturas e gerenciamento de dados mais sistematizados. Por exemplo, alguns funcionários dependem de colegas para inserir dados coletados no sistema, pois não se sentem confortáveis com o uso de tecnologias digitais.
Além disso, a maioria dos escritórios regionais da ANM interpreta e aplica as regulamentações de forma diferente, o que leva à falta de processos e procedimentos padronizados, gerando burocracia para as empresas e uma tomada de decisões subjetiva. Essa diferença de abordagens aumenta os custos administrativos e reduz os incentivos para conformidade. Além disso, a divergência no gerenciamento de processos pode gerar dois resultados opostos. Um deles é o nivelamento por baixo, onde a aplicação de requisitos regulatórios é reduzida ao mínimo. O outro é a criação de um entrave para o início e a operação das atividades de mineração. Em ambos os cenários, os operadores privados precisam alocar tempo e recursos para entender os diferentes requisitos regulatórios em cada estado, o que causa ineficiência ao longo do processo. Os escritórios regionais costumam ser o ponto de contato entre as partes reguladas e o regulador e, como tal, ajudam a formar grande parte da percepção que os cidadãos e as empresas têm da agência reguladora (OECD, 2010[14]).
Questão nº 18: A Lei de Liberdade Econômica estabelece disposições para agilizar os processos governamentais para beneficiar os cidadãos e as empresas; A ANM poderia aproveitar esses elementos para impulsionar sua estratégia de simplificação
A Lei de Liberdade Econômica foi publicada em setembro de 2019.39 O seu principal objetivo é “estabelecer normas que protejam a livre iniciativa e a livre condução das operações econômicas, bem como disposições sobre a atuação do Governo como agente normativo e regulador”.40
Assim, a Lei de Liberdade Econômica estabelece disposições destinadas a agilizar os processos e trâmites governamentais, com o objetivo de beneficiar os cidadãos e as empresas, reduzindo as pressões e outros custos que a regulamentação cria. Duas dessas medidas incluem a definição de um grupo de atividades econômicas de baixo risco que estarão livres de qualquer tipo de licença ou autorização governamental para iniciar ou continuar as operações,41 e a instituição da regra do “silêncio é consentimento” nos trâmites do governo,42 com ressalvas e exceções específicas.
De acordo com a legislação, os órgãos do Poder Executivo deverão emitir a classificação das atividades de baixo risco, que serão dispensadas de licenças e alvarás.43 A ANM já começou a trabalhar nessa lista, mas ela não foi concluída nem divulgada publicamente.
O princípio do “silêncio é consentimento” significa que os pedidos de licenças e autorizações, entre outros processos, obtêm uma aprovação automática caso a agência governamental não forneça uma resposta oficial no prazo legalmente definido para fazê-lo. A Lei de Liberdade Econômica estabelece que esta regra será aplicada, “exceto em casos expressamente proibidos por lei”.44 O Código de Mineração, que regula a autorização de concessões e licenças para atividades de mineração, contém disposições que excluem o princípio do “silêncio é consentimento”.
A ANM poderia aproveitar esses elementos para impulsionar sua estratégia de simplificação. A agência poderia considerar propor novas reformas na estrutura jurídica das atividades de mineração para permitir casos específicos em que se aplicaria a regra do “silêncio é consentimento”, seguindo um critério de ponderação do risco representado por esses casos.45 Atualmente, as atividades de pesquisa são consideradas de baixo risco pela ANM. No entanto, as ações de fiscalização pré-autorizativa ainda são realizadas para conceder concessões de exploração.
Recomendações
Desenvolver e implementar uma política detalhada e articulada sobre simplificação administrativa e redução de burocracias para todos os trâmites governamentais no setor de mineração. Essa política deve levar ao mapeamento de todos os procedimentos administrativos que os mineradores precisam cumprir para cada um dos regimes de mineração, abrangendo todos os ministérios e agências federais envolvidos, bem como os procedimentos dos governos subnacionais. Esse processo requer um esforço conjunto entre instituições (por exemplo, IBAMA, ANM, Secretaria Especial de Previdência Social e Trabalho, órgãos ambientais estaduais, entre outros) para avaliar todas as etapas que as empresas precisam seguir, bem como para identificar os pontos problemáticos, eliminar requisitos repetidos, sobreposições e aplicar medidas de simplificação. Simplificar os processos antes de passar para a fase de digitalização, de modo a evitar a burocracia e as ineficiências da digitalização. O uso do princípio “silêncio é consentimento” pode ser estendido para atividades de menor risco. Uma opção a ser considerada é a criação de um serviço centralizado para os trâmites no setor de mineração. Os Princípios de Melhores Práticas da OCDE para Políticas Regulatórias: Serviços centralizados para cidadãos e empresas (OECD, 2020[9]) poderiam ajudar nesse processo.
Nesta política, é necessário priorizar os esforços de licenciamento digital. A digitalização de todos os processos administrativos disponíveis não pode e não deve ser feita de uma só vez. É preciso priorizar os processos que geram a maior burocracia administrativa46 e agilizar as atividades internas e externas. Geralmente, 20% das formalidades representam cerca de 80% da burocracia administrativa, por isso é importante destinar recursos para a identificação desses processos críticos.
É preciso ter em mente o objetivo da política pública ao reduzir as burocracias administrativas. Dados os riscos e complexidades inerentes ao setor de mineração, é necessário prestar atenção especial às atividades de simplificação, incluindo o uso da regra do “silêncio é consentimento”. Embora a eliminação de barreiras regulatórias seja bem-vinda, quando adequada, ela deve ser acompanhada por uma avaliação a ex post ou por uma avaliação de risco dos regulamentos que estão sendo modificados ou anulados. É preciso ter sempre em mente os objetivos da política pública (por exemplo, proteger a saúde dos cidadãos, garantir certos resultados ambientais) e promover reformas que não prejudiquem os avanços conquistados.
Reduzir os custos de transação, fornecendo orientações sobre a implementação e interpretação dos regulamentos para unidades regionais e partes interessadas. Elaborar documentos claros, facilmente compreensíveis e acessíveis para os funcionários regionais sobre a forma como os regulamentos devem ser interpretados e aplicados. Colaborar frequentemente com os gerentes regionais para compartilhar boas práticas e coletar feedback sobre as dificuldades de aplicação das regulamentações no local. Além disso, a ANM poderia consultar mineradores de todo o país para avaliar se ainda existem diferenças na implementação da legislação.
Referências
[11] Agência Nacional de Mineração (2020), Planejamento Estratégico ANM 2020-2023, http://antigo.anm.gov.br/portal/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/planejamento-estrategico/planejamento-estrategico-anm-2020_2023.pdf (accessed on 30 November 2020).
[10] Agência Nacional de Mineração (2019), Relatório Anual de Segurança de Barragens de Mineração, https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/barragens/relatorios-anuais-de-seguranca-da-barragens-de-mineracao-1/relatorio-anual-gsbm-2019-v-final (accessed on 27 November 2020).
[15] Kunamoto, J. (2001), Artisanal and Informal Mining in Peru, World Business Council for Sustainable Development. International Institute for Environment and Development.
[2] MDNP (2020), 2020 Country Fiches: Brazil. EU-Latin America Mineral Development Network Platform, https://www.mineralplatform.eu/tools/country-fiches.
[1] Ministério de Minas e Energia (2020), Boletim do Setor Mineral - Outubro 2020, https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/secretarias/geologia-mineracao-e-transformacao-mineral/publicacoes-1/boletim-do-setor-mineral/boletim-do-setor-mineral-2013-outubro-2020-dados-atualizados-ate-setembro-de-2020.pdf/view (accessed on 29 March 2021).
[9] OECD (2020), One-Stop Shops for Citizens and Business, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy:, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/b0b0924e-en.
[7] OECD (2020), Regulatory Impact Assessment, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/7a9638cb-en.
[4] OECD (2020), Reviewing the Stock of Regulation, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris.
[6] OECD (2019), Tools and Ethics for Applied Behavioural Insights: The BASIC Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9ea76a8f-en.
[13] OECD (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303959-en.
[3] OECD (2017), OECD Best Practice Principles on Stakeholder Engagement in Regulatory Policy: Draft for public consultation, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/public-consultation-best-practice-principles-on-stakeholder-engagement.htm.
[8] OECD (2014), OECD Best Practice Principles: The Governance of Regulators, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/9789264209015-en.
[5] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.
[14] OECD (2010), Cutting Red Tape: Why Is Administrative Simplification So Complicated: Looking beyond 2010, http://www.sourceoecd.org/governance/9789264089730 (accessed on 2 August 2017).
[12] Sousa, R. et al. (2011), “Policies and regulations for Brazil’s artisanal gold mining sector: Analysis and recommendations”, Journal of Cleaner Production, Vol. 19/6-7, pp. 742-750, https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2010.12.001.
Observações
← 1. Isso não exclui o fato de que muitos outros dispositivos jurídicos relacionados à abrangente estrutura regulatória das atividades de mineração foram emitidos ou alterados.
← 2. No momento da elaboração deste relatório, a ANM informou que o seu Plano de Regulamentações 2020/2021 inclui a preparação de projetos de regulamentação para solucionar problemas relacionados ao fechamento de minas e questões relacionadas à mineração. Este projeto de regulamentação foi enviado às partes interessadas para apreciação e o regulamento 68/2021 sobre o fechamento de minas foi publicado em 30 de abril de 2021.
← 3. Esta não é uma descrição completa de todos os dispositivos legais relacionados à segurança em barragens de rejeitos no Brasil. O relatório completo, que estará disponível em breve, incluirá uma lista mais abrangente.
← 4. Esta Portaria revisou os padrões já emitidos para os regulamentos de segurança de barragens: Portarias DNPM nº 416/2012 e nº 526/2013.
← 5. Disponível em https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/acesso-a-sistemas/sigbm (acessado em 10 de abril de 2020).
← 6. Disponível em https://app.anm.gov.br/sigbm/publico (acessado em 23 de março de 2021).
← 7. Para mais informações, consulte o site https://www.metalbulletin.com/Article/3858914/Upstream-tailings-dams-banned-in-Brazil-following-Vale-incident.html (acessado em 25 de fevereiro de 2020).
← 8. Vale ressaltar, no entanto, que esses países enfrentam peculiaridades relacionadas à ocorrência de choques sísmicos de alta intensidade, o que não ocorre no Brasil.
← 9. Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.066-de-30-de-setembro-de-2020-280529982 (acessado em 13 de dezembro de 2020).
← 10. A legislação estabelece a regulamentação das ações de segurança a serem adotadas nas fases de planejamento, projeto, construção, primeiro enchimento e primeiro vazamento, operação, desativação, descaracterização e utilização futura de barragens.
← 11. Para apoiar esta medida, a ANM publicou a Resolução nº 51/2020 para estabelecer a “Avaliação de Conformidade e Operacionalidade do Plano de Ação de Emergência”. Segundo essa resolução, as empresas de mineração são obrigadas a realizar anualmente, para cada uma das barragens de seus rejeitos, uma avaliação abrangente para verificar se as barragens atendem aos padrões de segurança atuais. Disponível em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-n-51-de-24-de-dezembro-de-2020-296821959 (acessado em 22 de fevereiro de 2021).
← 12. A zona de autossalvamento (ou “ZAS” na sigla em português) se refere à porção a jusante da barragem em que não há tempo suficiente para a autoridade competente intervir em caso de emergência, de acordo com o mapa de inundação.
← 13. Recentemente, a ANM publicou a Resolução nº 51/2020 que trata da “Avaliação de Conformidade e Operacionalidade” do PAEBM. Disponível em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-n-51-de-24-de-dezembro-de-2020-296821959 (acessado em 22 de fevereiro de 2021).
← 14. Medidas recentes incluem a ampliação temporária do número de técnicos de segurança na área de inspeção, através da publicação da Portaria Interministerial nº 23.478/2020 ME-MME em 27 de janeiro de 2021.
← 15. O Estado de Minas Gerais, principal estado de mineração no Brasil, publicou a Lei nº 23.291 em 22 de fevereiro de 2019 que estabelece a “Lei Estadual de Segurança de Barragens”. O Artigo 6º desta Lei estabelece que a construção, instalação, operação, ampliação e elevação de barragens no Estado dependem de licenciamento ambiental prévio
← 16. O sistema de licenciamento ambiental em nível estadual apresenta desafios próprios que devem ser enfrentados. Um estudo sobre as práticas de licenciamento nos quatro estados do Sudeste (Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro e Espírito Santo) identificou que algumas fases do procedimento de licenciamento ambiental são freqüentemente omitidas. Isso é um resultado da reclassificação dos impactos potenciais causados por projetos de "intensos" para "moderados" ou "mínimos", o que isenta o projeto de um estudo de avaliação de impacto completo (OCDE, 2021 [16]).
← 17. No momento da elaboração do relatório, a ANM acabava de terminar o processo de consulta e o projeto de regulamento Aproveitamento de Barragens Estéreis e Rejeitos, que faz parte da agenda regulatória da ANM para 2020/21. O projeto de regulamento foi enviado para análise jurídica antes da sua aprovação pela Diretoria Colegiada da ANM.
← 18. É importante destacar que esta lei também alterou o Artigo 43-A do Código de Mineração, estabelecendo que a recuperação prevista do meio ambiente degradado em um projeto de mineração deve incluir, entre outros, o encerramento da mina e a desativação de todas as instalações, incluindo as barragens de rejeitos, de acordo com a legislação em vigor.
← 19. Os regulamentos considerados nesta categoria incluem as seguintes questões fundamentais: mecânica do solo, mecânica das rochas, estabilidade de taludes (especialmente em poços abertos), controle de solo (por exemplo, projeto de reforço de aparafusamento de rocha, concreto injetado, estabilidade do piso, determinação da resistência do pilar em minas subterrâneas), instrumentação geomecânica, resistência da mina, atividades de sustentação para minas, normas de segurança para proteção de trabalhadores em minas.
← 20. Disponível em https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/public-consultation-best-practice-principles-on-stakeholder-engagement.htm.
← 21. Disponível em http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/reviewing-the-stock-of-regulation-1a8f33bc-en.htm
← 22. O termo “mineração em pequena escala” significa uma série de atividades em pequena escala, como escavação, marcação e garimpagem, com a finalidade de realizar a extração de minerais.
← 23. Neste relatório, a mineração informal é considerada como tendo as seguintes características: 1) Depende de mão de obra física para todos os tipos de operações, com uso mínimo de tecnologia; 2) Pode não ter licenças válidas e legais de mineração, ou títulos, terrenos e reivindicações sobre as áreas de mineração para atividades exploratórias e extrativas; 3) Apresenta baixos níveis de produtividade por operação de mineração, resultantes de áreas geográficas relativamente pequenas; 4) Apresenta baixos níveis de segurança sanitária e ambiental para os trabalhadores e as comunidades locais; e 5) Apresenta uma característica de emprego temporário devido à dependência sazonal inerente às atividades de mineração. Esse tipo de mineração permanece na informalidade com o objetivo intencional de não cumprir a lei e assim evitar os custos e controles impostos pelo Estado (Kunamoto, 2001[15]).
← 24. A Portaria SGM nº 108, de 11 de julho de 2019, resultou na criação de um grupo de trabalho no Ministério de Minas e Energia que produziu um relatório com recomendações para dar maior apoio à formalização da atividade de garimpo. Além disso, a ANM estabeleceu uma força-tarefa como programa piloto para regularizar a mineração de ouro na região de Tapajós, com planos de estendê-la a outras regiões que enfrentam situações semelhantes.
← 25. Por meio dos Decretos nº 108/SGM de 11 de julho de 2019 e 109/SGM de 18 de julho de 2019, foi criado um grupo de trabalho específico que culminou na elaboração de um amplo estudo, cujas recomendações incluem o aprimoramento das normas relacionadas à mineração e proteção ambiental
← 26. Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.239-de-11-de-fevereiro-de-2020-242820142 (acessado em 24 de fevereiro de 2021).
← 27. Disponível em http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/tools-and-ethics-for-applied-behavioural-insights-the-basic-toolkit-9ea76a8f-en.htm.
← 28. Disponível em: https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/regulacao/analise-do-impacto-regulatorio-aira (acessado em 11 de janeiro de 2021)
← 29. Os royalties da mineração são distribuídos da seguinte forma: 60% para o município onde ocorre a atividade ou produção, 15% para o estado onde está localizada a produção, 15% para os municípios afetados e 10% para o Governo Federal.
← 30. Uma exceção recente inclui a publicação pela ANM do Edital nº 01/2021 com a abertura de processo seletivo para contratação temporária de profissionais para o desempenho de atividades técnicas de gestão e engenharia na área de segurança de barragens.
← 31. A lei das agências reguladoras incentiva a colaboração e coordenação entre todas as agências
← 32. Disponível em https://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/34227698.pdf.
← 33. Disponível em http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/one-stop-shops-for-citizens-and-business-b0b0924e-en.htm.
← 34. O Ministério de Minas e Energia publicou a Portaria nº 138/2019 (Anexo B – B.2), que instituiu a Comissão Técnica de Acompanhamento da Segurança de Barragens de Mineração - CTBMin, e publicou, em parceria com o Ministério da Economia, a Portaria Interministerial nº 23.478/2020 (Anexo B – B.3), que autorizou a ANM a contratar, por prazo determinado, 40 (quarenta) novos fiscais pela ANM para atuar na segurança de barragens.
← 35. Disponível em http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/oecd-regulatory-enforcement-and-inspections-toolkit-9789264303959-en.htm.
← 36. Disponível em http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/tools-and-ethics-for-applied-behavioural-insights-the-basic-toolkit-9ea76a8f-en.htm.
← 37. Por exemplo, a Portaria do Ministério de Minas e Energia nº 136, de 26 de agosto de 2019, criou um grupo de trabalho com a participação do Ministério de Minas e Energia e da ANM, com o objetivo de identificar os principais problemas e propor medidas para redução de burocracias e diminuição do tempo médio de concessão de licenças, parte das quais se encontram em fase de implementação. Além disso, com o objetivo de reduzir os efeitos da pandemia de COVID-19 e promover a melhoria do ambiente de negócios, a ANM criou o Plano Lavra, materializado em uma série de ações com o objetivo de desburocratizar a Agência, que trarão benefícios após a pandemia.
← 38. O Decreto nº 10.389/2020, também conhecido como o Decreto “Pró-Minerais”, visa a uma maior interação entre os órgãos governamentais para agilizar as autorizações ambientais que viabilizem as autorizações de mineração em algumas situações específicas, como minerais de interesse estratégico para o país. Além disso, a ANM publicou em 18 de fevereiro de 2021 a Resolução nº 59 que estabelece os parâmetros para acordo de cooperação técnica mútua com estados e municípios para auxiliar a ANM nas fiscalizações e monitoramento de mineração.
← 39. Lei nº 13.874 publicada em 20 de setembro de 2019 que “institui a Declaração dos Direitos da Liberdade Econômica; estabelece garantias de livre mercado e altera outras leis e decretos”.
← 40. Artigo 1.
← 41. Artigo 1º, parágrafo 6º, e Artigo 3º, inciso I.
← 42. Artigo 3º, incisivo IX.
← 43. Artigo 3º, parágrafo 1º, inciso I.
← 44. Artigo 3º, incisivo IX.
← 45. A ANM publicou a resolução nº 22/2020, que prevê o procedimento de aprovação tácitapara determinados atos, como a autorização de pesquisa.
← 46. Nesse contexto, significa os processos que têm o maior custo e são mais executados.