21. Coup de projecteur : Mettre en place de nouvelles formes de coopération internationale pour rendre l’Afrique plus résiliente

Daphine Muzawazi
Agence de développement de l’Union africaine
Rita da Costa
Centre de développement de l'OCDE

Les autrices tiennent à exprimer leur gratitude et leurs remerciements à Symerre Grey-Johnson (AUDA-NEPAD) ainsi qu’à Lianne Guerra, Bakary Traoré et Federico Bonaglia (Centre de développement de l'OCDE) pour leurs contributions à la présente étude de cas.

  • Les fournisseurs de coopération pour le développement peuvent soutenir l’industrialisation et la transformation productive de l’Afrique en aidant le continent à pallier son manque d’infrastructure et en apportant un soutien à la réalisation de ses grands projets comme la création de la zone de libre-échange continentale africaine.

  • Compte tenu des asymétries qui existent dans le système financier international, les fournisseurs de coopération pour le développement devraient accroître leur soutien à l'allègement de la dette et à l'adoption de nouvelles approches relatives au traitement de la dette. Ils pourraient également faciliter le dialogue entre l’Afrique et les agences de notation, et soutenir les mécanismes visant à réaffecter 100 milliards USD de droits de tirage spéciaux du Fonds monétaire international aux pays en développement.

  • De nouveaux modèles de partenariats équitables doivent être mis en place, afin de fournir un espace et des outils permettant aux pays africains de trouver des solutions, y compris en recourant au transfert de technologies et au renforcement des capacités, et de s'adapter aux nouvelles règles et normes mises au point collégialement.

Le système de coopération internationale actuel n’a malheureusement pas produit les résultats attendus concernant le développement de l’Afrique. Le continent demeure très vulnérable aux chocs extérieurs, et malgré la croissance économique et la réduction de la pauvreté enregistrées à l’échelle de l’Afrique, des écarts significatifs subsistent entre les pays. La pandémie de COVID-19 et les ramifications de la guerre d'agression menée par la Russie contre l’Ukraine ont durci les difficultés de l’Afrique et mis au jour la vulnérabilité et la faible résilience d'un continent de plus en plus relié au reste du monde. La pandémie a entraîné une hausse des dépenses publiques en même temps qu’une baisse des recettes, obligeant les gouvernements africains à faire face à une lourde charge financière en plus des difficultés structurelles.

Le cadre élaboré par l’OCDE concernant le « développement en transition » (DiT) formule des conseils utiles à l’intention des acteurs de la coopération pour le développement souhaitant apporter leur soutien au développement à long terme de l’Afrique dans un monde de plus en plus complexe1. Ce cadre place la réflexion sur l’avenir de la coopération internationale au cœur de la réalité actuelle, à savoir la multiplication des interconnexions à l’échelle planétaire et le manque de cohérence de l'action publique au niveau mondial. Dans ce cadre, le développement est pensé comme un processus multidimensionnel et continu (et réversible), qui tient compte des vulnérabilités qui persistent dans les pays en développement malgré l’augmentation du niveau moyen des revenus. Le DiT préconise en outre l’adoption d'un nouveau système permettant de mieux mesurer les progrès en matière de développement, l'utilisation de nouveaux instruments et la création de partenariats à multiples parties prenantes.

L’Afrique a besoin de cette nouvelle approche – plus globale – de la coopération pour remédier à ses difficultés structurelles internes, notamment l’absence d'intégration au niveau régional et de transformation productive, des capacités techniques et financières trop faibles pour mettre en œuvre des mesures et des projets, la persistance d'une importante économie informelle et d'une faible capacité de génération de recettes publiques, ainsi que des sorties importantes de flux financiers illicites hors du continent (CUA/OCDE, 2019[1]). Les politiques intérieures seront importantes pour surmonter à l’avenir ces difficultés. Toutefois, dans un monde très interconnecté, elles ne seront pas suffisantes.

Les difficultés structurelles de l’Afrique sont notamment l’absence d'intégration et de transformation productive, des capacités techniques et financières trop faibles pour mettre en œuvre des mesures et des projets, la persistance d'une importante économie informelle et d'une faible capacité de génération de recettes publiques, ainsi que des sorties importantes de flux financiers illicites hors du continent.  
        

Les évolutions institutionnelles majeures qui ont eu lieu au cours des 20 dernières années dans le monde entier et notamment en Afrique ont jeté les bases d'un développement porteur de transformations. La création de l’Union africaine (UA) en 2002 ; la crise financière de 2008-09 et l’émergence de nouveaux acteurs du développement ont entrainé l’élévation du Groupe des vingt (G20) au rang du chef d’État ou de gouvernement. L’UA a posé des jalons pour l’avenir en adoptant l’Agenda 2063 et en transformant le Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique en Agence de développement de l’Union africaine, connue aujourd'hui sous l’acronyme AUDA-NEPAD. Il n’en reste pas moins que l’Afrique se heurte toujours à de nombreuses difficultés internes pour mettre en place une croissance économique durable et inclusive et instaurer des transformations qualitatives et quantitatives auprès de sa population (Union africaine, 2013[2]).

Pour les fournisseurs de coopération de développement, une priorité urgente consisterait à renforcer leur soutien afin d’accélérer la transformation productive. De nouvelles formes de partenariats sont nécessaires pour s’assurer que les programmes d’action mondiaux tels que la transformation numérique et la transition écologique tiennent compte des besoins de l’Afrique. La coopération et les partenariats doivent, dans leur approche, aider l’Afrique dans ses efforts de développement durable, lui accorder une place significative dans les mécanismes de gouvernance internationaux destinés à relever les défis communs, adapter les instruments de coopération et de financement à des scénarios plus complexes, privilégier l’adaptation aux contextes africains, et considérer le renforcement de la résilience de l’Afrique et de sa capacité à mettre en place un développement durable comme une finalité absolue.

La réponse décevante apportée au besoin de financements pressant de l’Afrique à la suite de la crise du COVID-19 montre que les asymétries du système financier international font obstacle aux avancées du continent en matière de développement. La communauté internationale doit impérativement accorder la priorité à la mobilisation accrue de moyens financiers pour améliorer la capacité de l’Afrique à s'orienter vers un développement durable. L’accroissement de la résilience de l’Afrique passe aussi par l’amélioration des règles et des mécanismes. La redynamisation du système de coopération internationale et l’amélioration de son inclusivité peuvent jouer un rôle déterminant en corrigeant les asymétries au niveau du traitement de la dette, de l'accès abordable aux financements, de la perception du risque et de l’allocation des droits de tirage spéciaux (DTS). La correction de ces asymétries aiderait en retour l’Afrique dans ses propres initiatives visant à se relever sur de meilleures bases.

Selon les projections actuelles, il faudra aux pays africains plus de cinq ans pour représenter la même proportion (environ 5 %) du produit intérieur brut mondial (PIB) qu'avant la pandémie. La dette de l’Afrique, tout en restant relativement faible, s’est rapidement accrue en pourcentage du PIB depuis 2014 ; en 2022, elle équivaut à 24.1 % du PIB combiné de l’ensemble de ses pays (Banque mondiale, 2022[3]). Les paiements du service de la dette ont également fortement augmenté sur le continent au cours de la dernière décennie, en partie à cause de la hausse des taux d’intérêt appliqués sur les prêts privés. Les coûts de la dette extérieure ont progressé de 1.1 % du PIB en moyenne entre 2010 et 2019, contrebalançant les presque deux tiers d'augmentation moyenne des niveaux de taxation au cours de la même période (OCDE/ATAF/CUA, 2022[4]).

Les programmes de coopération internationale et d'allègement de la dette comme l’Initiative de suspension du service de la dette et le cadre commun du G20 pourraient aider les pays africains à rééquilibrer leur situation budgétaire et à accroître leur capacité de remboursement à moyen terme. Toutefois, la mise en œuvre du cadre commun n'a que peu progressé. De surcroît, malgré les risques élevés de surendettement, certains pays en développement sont réticents à participer à ces programmes, craignant que cela n’entraîne leur rétrogradation auprès des agences de notation. Cette réticence à participer à une initiative d'allègement de la dette pourrait aussi avoir un impact négatif sur la viabilité de la dette à long terme des pays concernés.

Les pays membres de l’OCDE pourraient apporter un soutien aux pays d’Afrique dans leur demande d’allègement de la dette, et promouvoir le dialogue entre le secteur public africain et les agences de notation afin que celles-ci revoient les notes attribuées à ces pays. Comme l'a souligné le président du Sénégal et président de l’UA, Macky Sall, ce soutien pourrait se manifester par : la promotion d'une meilleure coordination entre les institutions panafricaines et les groupements économiques régionaux au sujet de la définition de normes régionales ; le renforcement des agences de notation africaines ; et la création d'un observatoire de l’investissement en Afrique qui fournirait des informations sur les tendances, les écosystèmes et les opportunités en matière d’investissement en Afrique (Forum économique international sur l'Afrique, 2022[5]).

Les droits de tirage spéciaux (DTS) permettent d’injecter des liquidités particulièrement nécessaires sans alourdir le fardeau de la dette. L’Afrique réclame la réaffectation de DTS d’un montant de 100 milliards USD – sur le montant historique de 650 milliards USD de droits émis – aux pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire. Le continent n’a reçu que 5 % de l’enveloppe totale, soit son quota de 33 milliards USD. Avec la stagnation voire la baisse attendue de l’aide publique au développement (APD) au cours des années à venir, l'affectation des DTS aux pays à faible revenu ou à revenu intermédiaire pourrait accroître leur capacité à faire face aux crises mondiales en leur octroyant une plus grande marge de manœuvre financière.

Le Sommet de financement des économies africaines, organisé par la France en 2021, avait également préconisé une réallocation des DTS (Présidence française, 2021[6]), mais peu d’avancées ont été réalisées (Laub et Dwyer, 2022[7] ; Plant, 2021[8] ; Plant, Hicklin et Andrews, 2021[9]). Les efforts consentis par le Fonds monétaire international (FMI) pour absorber la réaffectation des DTS par l’intermédiaire de son Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance et de son nouveau Fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité se heurtent à des obstacles tels que les critères d’éligibilité (Vasic-Lalovic, 2022[10]). Par ailleurs, aucune décision n’a été prise au niveau international pour trouver d'autres canaux d'acheminement des DTS. Les partenaires au développement devraient explorer d'autres pistes pour permettre la réaffectation des DTS par l’intermédiaire de grandes institutions africaines. L’UA a proposé que la Banque africaine de développement devienne un détenteur agréé des DTS (Adesina, 2022[11]).

Les économies avancées devraient s’engager à acheminer rapidement 30 % au moins de leurs DTS, dans le but d'atteindre l’objectif de 100 milliards USD à l’échelle mondiale, ce qui permettrait aux pays africains de disposer de réserves supplémentaires pour engager la reprise économique post-pandémie et accompagner la transition écologique. Il sera important à l'avenir que les partenaires au développement tiennent fermement leur engagement de ne pas comptabiliser les DTS au titre de l’APD dans les statistiques du CAD (OCDE, 2022[12]) si cela peut avoir des effets néfastes sur les arbitrages de l’APD en cours.

Il sera important que les partenaires au développement tiennent fermement leur engagement de ne pas comptabiliser les DTS au titre de l’APD dans les statistiques du CAD (OCDE, 2022[12]) si cela peut avoir des effets néfastes sur les arbitrages de l’APD en cours.  
        

De leur côté, les gouvernements des pays africains devraient s’engager à faire preuve d’ouverture et de transparence afin que les citoyens, les organisations de la société civile et les parlementaires puissent suivre facilement la façon dont les DTS sont utilisés. Il s'agirait notamment de rendre les projets publics, de publier régulièrement leur état d’avancement et d'évaluer l’alignement des activités et de leurs résultats sur les objectifs. Pour l’instant, la plupart des États africains ont dévoilé leurs projets concernant l'utilisation de ces nouvelles ressources, qui vont de l’augmentation des réserves de change à l’amélioration des systèmes de santé et de protection sociale, en passant par le remboursement de la dette (Kerezhi et Gbemisola, 2022[13]). Si la réaffectation des DTS s’opère par l'intermédiaire des principales institutions africaines, les partenaires au développement pourraient aussi aider les pays et les institutions d’Afrique à procéder à la notification de l’utilisation qui est faite desdits droits, ainsi qu’à la création d'un cadre d'information commun qui faciliterait le suivi des montants réalloués.

L’accélération de la transformation productive est fondamentale pour créer des emplois de qualité qui réduiront la pauvreté et amélioreront la résilience économique de l’Afrique (CUA/OCDE, 2019[1]). Or, les capacités industrielles et productives du continent demeurent fragiles, ses infrastructures restent insuffisantes, et sa compétitivité sur les marchés internationaux est limitée. La part du continent dans les importations de l’Union européenne et des États-Unis est passée de 2.4 % en 2019 à 2.0 % en 2020, alors que celle de l’Amérique latine et des Caraïbes a légèrement progressé. L'accès de l’Afrique à l’énergie éolienne, à la technologie et aux instruments de financement interne est inégal et imparfait. La création d’emplois productifs peut permettre de réduire les niveaux de pauvreté, dans la mesure où la faible marge de manœuvre budgétaire et l’ampleur de l’économie informelle limitent la portée et l’efficience des systèmes de protection sociale existants (CUA/OCDE, 2022[14]).

L’Afrique était parvenue à améliorer la diversification de ses exportations avant la crise du COVID-19, même si une forte hétérogénéité était à noter entre les différentes sous-régions. Le nord et l’est du continent arrivaient en tête, alors que dans les autres sous-régions, la diversification des exportations était soit en baisse, soit stationnaire (Graphique 21.1). Dans le même temps, les performances du secteur privé se sont améliorées dans la plupart des sous-régions africaines – comme le montre indirectement l’augmentation de la formation brute de capital fixe du secteur privé en pourcentage du PIB pendant la période 2000-18 – mais pas suffisamment pour réduire l'écart de la productivité de la main-d’œuvre par rapport aux États-Unis (Graphique 21.2). Cette situation a des conséquences sur la compétitivité de l’Afrique au niveau mondial et sur sa croissance (OCDE, 2022[15]).

L’APD doit continuer à soutenir la transformation productive de l’Afrique en aidant le continent à combler son manque d’infrastructure, qui est l'un des principaux obstacles à la croissance de ses revenus et de sa productivité. Les partenaires au développement pourraient en outre aider le continent à attirer les capitaux privés et les technologies avancées. En ce sens, les efforts déployés par ces partenaires pour que l’APD mobilise l’affectation au développement de financements plus importants provenant des marchés financiers et des investisseurs institutionnels sont les bienvenus.

L’APD doit continuer à soutenir la transformation productive de l’Afrique en aidant le continent à combler son manque d’infrastructure, qui est l'un des principaux obstacles à la croissance de ses revenus et de sa productivité.  
        

Les partenaires au développement doivent aussi innover, notamment en utilisant l’aide différemment. Leur soutien actif sera requis pour concevoir de nouveaux outils qui permettront de financer la mise en œuvre des projets d’infrastructure, notamment des services de préparation des projets, des partenariats publics, privés et multilatéraux, ainsi que la fourniture de garanties souveraines aux banques multilatérales de développement pour produire un effet de levier sur leur situation budgétaire (Capital Adequacy Frameworks Panel, 2022[17]).

Dans un scénario où intervient un plus grand nombre d’acteurs, les partenaires au développement devraient soutenir la création de normes et d’un cadre de référence communs afin de réduire les coûts de transaction et de faciliter la préparation et la mise en œuvre des projets. Les Principes du G20 pour des investissements de qualité dans les infrastructures et le Label de qualité PIDA (Programme pour le développement des infrastructures en Afrique) sont à cet égard des outils utiles.

Les partenaires au développement devraient en outre s'appuyer davantage sur des organismes régionaux comme la Commission de l’Union africaine et l’organisation AUDA-NEPAD pour inciter le secteur privé à accroître ses investissements et encourager l’appropriation par les pays des processus de transformation économique. La contextualisation des défis particuliers auxquels sont confrontés les pays africains est une autre difficulté. Les partenaires au développement pourraient contribuer à instaurer une vision harmonisée par la mise en pratique de l’Agenda 2063, et plus spécifiquement de son objectif de transformation économique. Le renforcement des synergies entre les fournisseurs traditionnels et les apporteurs provenant des économies émergentes est nécessaire, qui plus est dans le respect de l’Agenda 2063 et des ODD.

Les partenaires au développement devraient s'appuyer davantage sur des organismes régionaux pour inciter le secteur privé à accroître ses investissements et encourager l’appropriation par les pays des processus de transformation économique.  
        

À cet égard, la priorité est d'apporter un soutien actif au programme de transformation de la zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) et de le mettre en œuvre. La ZLECAf est porteuse de grandes promesses, compte tenu avant tout des défis persistants et de la polarisation du système commercial international, ainsi que de la réaction de rejet que suscite la mondialisation dans certaines parties du monde. La ZLECAf est un moteur extrêmement puissant d’intégration du continent et de développement des chaînes de valeur régionales. Sa mise en œuvre entrainera sans doute des arbitrages et nécessitera le renforcement de la résilience des pays aux chocs internes et externes. Il est impératif de modifier les schémas actuels de participation de l’Afrique aux chaînes de valeur mondiales pour susciter une transformation productive propre à accélérer la reprise économique, créer des emplois de qualité et favoriser la valorisation sociale.

L’Afrique est souvent présentée comme un continent aux prises avec des difficultés importantes. Il est indispensable de bâtir une autre vision de l’Afrique, qui la présente comme un continent plein de promesses. Remédier aux problèmes structurels et aux asymétries dans le domaine du financement et porter une plus grande attention aux difficultés de gouvernance de l’Afrique permettraient au continent de progresser. La résilience et l’autosuffisance devraient être les objectifs principaux des efforts déployés par l’Afrique pour s’orienter vers un développement durable et des initiatives menées par les partenaires au développement sur le continent.

L’Afrique a besoin de partenariats mieux conçus, mutuellement bénéfiques et qui soutiennent davantage ses propres efforts en matière de développement. Elle doit également provoquer un débat sur les asymétries qui, au niveau multilatéral, entravent son potentiel de développement et les actions qu’elle mène pour agir sur son destin. Il sera important, à cet égard, de trouver une solution à l’absence de représentation de l’Afrique dans les principaux processus et les grandes institutions décisionnels mondiaux. Le président de l’UA, Macky Sall, fait partie des personnalités ayant appelé à ce que l’UA bénéficie d’un siège permanent au G20.

Les partenaires au développement devraient inclure dès le départ les pays et les populations d’Afrique dans les actions visant à atteindre les nouveaux objectifs prioritaires mondiaux à l’appui des transitions justes (numérique et écologique). Les nouveaux partenariats ne devraient pas être conçus sur le modèle donneur-bénéficiaire, mais sur la base d’une relation d'égalité. Ils devraient inclure tout pays – quel que soit son niveau de revenu – ayant la volonté et la capacité de contribuer à un partenariat et d’en tirer parti en fonction de ses moyens, ses compétences et ses besoins. Ainsi, les expériences des pays d’Afrique dans des domaines comme le changement climatique, la sécurité, les réponses aux pandémies, les migrations ainsi que les transitions (numérique et écologique) pourraient et devraient être mises à profit dans le cadre des actions mondiales.

Enfin, les partenaires au développement devraient tenir compte de la situation particulière et des ressources spécifiques des pays africains lorsqu’ils mettent en place de nouveaux partenariats. Il sera extrêmement important à l’avenir d’aider ces pays à s'adapter aux nouvelles normes et aux priorités mondiales liées aux transitions numérique et écologique pour s’assurer qu’aucun d’eux ne sera laissé de côté. Il sera à cette fin indispensable de renforcer les capacités, de permettre aux pays de s’adapter selon leur propre rythme, de déployer de nouvelles formes de coopération internationale liées au transfert de technologies, de concevoir le soutien en fonction des ressources spécifiques de l’Afrique, et de définir collectivement les règles et les normes.

Références

[11] Adesina, A. (2022), Development in a Context of Global Challenges: Experiences and Lessons from the African Development Bank, Discours du président de la BAD, Akinwuni A. Adesina à la Conférence commémorative William G. Demas, Groupe de la Banque africaine de développement, Abidjan, https://www.afdb.org/fr/news-and-events/multimedia/video/discours-du-president-de-la-bad-akinwuni-adesina-la-conference-commemorative-william-g-demas-2022-52615.

[3] Banque mondiale (2022), International Debt Statistics (base de données), https://datatopics.worldbank.org/debt/ids/regionanalytical/MNA# (consulté le 14 novembre 2022).

[17] Capital Adequacy Frameworks Panel (2022), Boosting MDBs’ Investing Capacity: An Independent Review of Multilateral Development Banks’ Capital Adequacy Frameworks, Ministère italien de l’Économie et des Finances, Rome, https://www.dt.mef.gov.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/news/news/CAF-Review-Report.pdf.

[16] CNUCED (2022), Matrice du commerce des marchandises en milliers de dollars des États-Unis, annuel, 2016-2021 (base de données), Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Genève, https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx?ReportId=217476&IF_Language=fr.

[14] CUA/OCDE (2022), Dynamiques du développement en Afrique 2022 : Des chaînes de valeur régionales pour une reprise durable, Éditions OCDE, Paris/Commission de l’Union Africaine, Addis-Abeba, https://doi.org/10.1787/f92ecd72-fr.

[1] CUA/OCDE (2019), Dynamiques du développement en Afrique 2019 : Réussir la transformation productive, Éditions OCDE, Paris/Commission de l’Union Africaine, Addis-Abeba, https://doi.org/10.1787/291046f7-fr.

[5] Forum économique international sur l’Afrique (2022), Principales conclusions et recommandations du Forum, OCDE/Union africaine/République du Sénégal, Paris/Addis-Abeba, Dakar, https://www.oecd.org/fr/developpement/forum-afrique/Principales-conclusions-recommandations-Forum.pdf.

[13] Kerezhi, S. et J. Gbemisola (2022), « Data Dive: Special drawing rights », https://data.one.org/data-dives/sdr/#sdr-holdings (consulté le 14 décembre 2022).

[7] Laub, K. et S. Dwyer (2022), « Advocating for SDR reallocation: A call to action », Donor Tracker Commentary, https://donortracker.org/insights/advocating-sdr-reallocation-call-action (consulté le 13 décembre 2022).

[15] OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE, volume 2022, n° 2, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/25b26d2e-fr.

[12] OCDE (2022), Summary Record of the Meeting of the Working Party on Development Finance Statistics (WP-STAT), OCDE, Paris, https://one.oecd.org/document/DCD/DAC/STAT/M(2021)3/FINAL/en/pdf.

[4] OCDE/ATAF/CUA (2022), Statistiques des recettes publiques en Afrique 2022, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ea66fbde-en-fr.

[8] Plant, M. (2021), « How to make an SDR reallocation work for countries in need », Center for Global Development blog, https://www.cgdev.org/blog/how-make-sdr-reallocation-work-countries-need (consulté le 13 décembre 2022).

[9] Plant, M., J. Hicklin et D. Andrews (2021), Reallocating SDRs into an IMF Global Resilience Trust, Center for Global Development, Washington, D.C., https://www.cgdev.org/sites/default/files/reallocating-SDRs-IMF-global-resilience-trust_.pdf.

[6] Présidence française (2021), Sommet sur le financement des économies africaines, Présidence française, Paris, https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2021/05/18/sommet-de-financement-des-economies-africaines-1 (consulté le 13 décembre 2022).

[2] Union africaine (2013), Agenda 2063: l’Afrique que Nous Voulons Vue d’ensemble, page web, https://au.int/fr/agenda2063/vue-ensemble (consulté le 14 novembre 2022).

[10] Vasic-Lalovic, I. (2022), The Case for More Special Drawing Rights: Rechanneling Is No Substitute for a New Allocation, Center for Economic and Policy Research, Washington, D.C., https://www.cepr.net/wp-content/uploads/2022/10/Vasic-Lalovic-2022-PDF.pdf.

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