1. Adaptar el sistema anticorrupción a las necesidades del Estado de México
El presente capítulo analiza el Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios, y su congruencia con el primer pilar de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública en la construcción de un sistema de integridad pública coherente e integral. El establecimiento del Sistema Anticorrupción ha sido un paso vital hacia la mejora en la coordinación entre los actores principales de integridad, respaldado por un compromiso de alto nivel. Sin embargo, se requieren mayores esfuerzos para involucrar a aquellos actores que no se encuentran representados actualmente; asegurar la implementación de la política anticorrupción movilizando al liderazgo político y directivo de forma efectiva dentro de las instituciones públicas, y ampliar los esfuerzos a nivel municipal.
La experiencia sugiere que un sistema de integridad transversal sólido en todos los niveles de gobierno, y que involucre al sector privado y a la sociedad en su conjunto, es esencial para combatir la corrupción. No obstante, aunque muchos gobiernos en América Latina han dado prioridad a las políticas y estrategias anticorrupción, la aplicación de estas políticas y la promoción de una cultura de integridad más amplia en las instituciones públicas y privadas sigue siendo uno de los mayores desafíos de la región, incluyendo a México. Muchos países tienden a basar su lucha contra la corrupción en el reforzamiento de las facultades de investigación y de sanción, ignorando las medidas preventivas para eliminar las debilidades sistémicas e institucionales que facilitan la corrupción y otras transgresiones a la integridad. Al equilibrar la prevención, la investigación y la sanción, los países trabajan para lograr una “cultura de integridad” proactiva, en vez de solamente reaccionar a los casos (OCDE, 2019[1]).
La integridad pública implica que quienes están a cargo de la gestión del sector público además de cumplir con la ley, también alineen su comportamiento de acuerdo con valores y parámetros bien definidos de conducta, con el objeto de priorizar el interés público sobre el privado. De este modo, los ciudadanos y los actores del sector privado pueden tener confianza de estar viviendo y trabajando en un contexto de igualdad de condiciones y oportunidades, donde la meritocracia y el esfuerzo son los que determinan las oportunidades; no las conexiones o el soborno. Asegurar que los valores y estándares de conducta en el servicio público sean aplicados de forma eficaz es, por tanto, una condición necesaria para revertir la disminución de la confianza en los gobiernos (OCDE, 2017[2]).
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública de 2017 brinda a los encargados de la elaboración de políticas públicas una visión para generar un sistema de integridad pública coherente e integral. Subraya la necesidad de un enfoque dependiente del contexto, con una aproximación conductual y basada en riesgos sobre la integridad pública, y con énfasis en cultivar una cultura de integridad en el gobierno y en la sociedad en su conjunto (véase la Gráfica 1.1). Una cultura de integridad se alcanza por medio de sistemas resilientes que enfatizan los valores y establecen un ambiente donde se identifican y minimizan los riesgos de corrupción, se recompensa la integridad, y donde la rendición de cuentas y la credibilidad del sistema se aseguran por medio de mecanismos de aplicación oportunos y visibles (OCDE, 2017[2]).
Fuente: (OCDE, 2017[2]).
Este capítulo evalúa el Sistema de Integridad en el Estado de México, examinando temas relacionados con coordinación, implementación y compromiso de alto nivel. Toma como modelo el marco teórico proporcionado por la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública (OCDE, 2017[2]), así como la experiencia y las buenas prácticas de otros países. Se hace especial énfasis en analizar el sistema local de combate a la corrupción que el Estado de México implementó en 2017, en línea con la reforma nacional anticorrupción iniciada en 2015 para coordinar a todas las instituciones a cargo de la prevención, detección y castigo a la corrupción en todos los órdenes de gobierno (véase el Recuadro 1.1).
El 27 de mayo de 2015, se publicó en el Diario Oficial de la Federación de México un decreto conforme al cual se reformaban, adicionaban o derogaban diversas disposiciones de la Constitución (específicamente, los artículos 22, 28, 41, 73, 74, 76, 79, 104, 108, 109, 113, 114, 116 y 122). Esta reforma, en primer lugar, consagró el Sistema Nacional Anticorrupción (SNAC) en una ley y puso en marcha los debates sobre el tema, así como la eventual aprobación de la legislación secundaria que se requería para establecer el sistema de integridad. Poco más de un año después, el 18 de julio de 2016, estas leyes secundarias se promulgaron con el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, e incluía:
La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA): Esta es la legislación fundamental, que establece los arreglos institucionales y de gobernanza para el SNAC, además de delinear los objetivos y actividades requeridas. Debido a su condición de ley general, requiere que las entidades federativas de México establezcan sus propios sistemas en la misma línea. Asimismo, la ley requiere que se publiquen ciertos temas de información específicos en la recién creada Plataforma Digital Nacional (PDN).
La Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa: Se otorgó autonomía a esta institución conforme a la Reforma Constitucional de 2015, y esta nueva ley estableció la organización del Tribunal y sus juzgados, incluyendo los juzgados regionales. Esta Ley también establece las reglas para la selección y remoción de magistrados.
La Ley General de Responsabilidades Administrativas: Esta es una ley nueva que remplazó a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas a su vencimiento en julio de 2017. La nueva ley establece las obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos (incluyendo la revelación de intereses privados) y define los procedimientos administrativos disciplinarios por mala conducta, diferenciando entre faltas no graves y graves, que ahora pueden caer en la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Particularmente, aumenta la responsabilidad por supuestas faltas de integridad de personas físicas y morales.
Fuente: (OCDE, 2017[3]).
El Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios sienta las bases para un enfoque coordinado de integridad en todos los poderes y órdenes de gobierno
En un sistema de integridad pública, diversas instituciones y entidades de todos los poderes y órdenes de gobierno tienen mandatos y funciones que contribuyen a la integridad pública. Una condición previa fundamental para asegurar la aplicación de los requisitos y medidas normativas, las cuales se refuerzan mutuamente y contribuyen a un cambio positivo, es el establecimiento de responsabilidades institucionales claras y coordinadas para diseñar, dirigir y ejecutar los elementos del sistema de integridad. Estas responsabilidades deben ser apoyadas por el mandato, los recursos y las capacidades necesarias para que se cumplan de manera efectiva.
La gestión de la integridad pública es, por tanto, una responsabilidad del gobierno en su conjunto que involucra a muchas organizaciones en el sector público. En los países de la OCDE prevalece el enfoque descentralizado para gestionar la integridad. En la mayoría de los casos, los ministerios del poder ejecutivo son responsables en lo particular del diseño y la dirección de las políticas clave de integridad (reglas de integridad y códigos de conducta; políticas para la gestión de conflictos de interés; la transparencia de las actividades de cabildeo, así como el control interno y la gestión de riesgos). Existe el mismo enfoque en relación con el diseño de una estrategia nacional de integridad o anticorrupción de un país. De lo anterior, resultan riesgos de duplicación o superposición al haber diversos ministerios responsables de las políticas específicas de integridad, lo cual a su vez vulnera la efectividad de las políticas de integridad y el sistema en su conjunto. Por tanto, es esencial, tal como lo subraya la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, establecer mecanismos de cooperación horizontal y vertical entre los actores involucrados del ejecutivo “a través de medios formales o informales para favorecer la coherencia y evitar duplicidades y lagunas, y para compartir y beneficiarse de las lecciones aprendidas derivadas de buenas prácticas”. (OCDE, 2017[2]; OCDE, 2018[4])
En el Estado de México, diversas instituciones son responsables de las áreas relacionadas con la integridad pública y, como tal, forman parte del sistema de integridad pública (véase el Recuadro 1.2). De acuerdo con el Artículo 38 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, la Secretaría de la Contraloría del Estado de México (SECOGEM) es el organismo que encabeza la integridad y el combate a la corrupción. Entre sus responsabilidades se encuentran: la prevención, la detección y el castigo a la corrupción en áreas tales como ética pública, declaración patrimonial, gestión de conflictos de interés, control interno, eficiencia de la administración pública, recepción de denuncias e investigación de las transgresiones a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos. Dentro del ejecutivo, la Secretaría de Finanzas es responsable de la administración de recursos humanos en coordinación con el Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Estado de México.
Además, el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México (OSFEM), el Tribunal Superior de Justicia del Estado de México, y el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México (INFOEM) juegan un papel clave. Sus mandatos centrales se relacionan con el control externo, la justicia y la transparencia.
La Secretaría de la Contraloría del Estado de México es responsable de los temas relacionados con el control y la evaluación de la gestión pública de las diferentes entidades que componen la administración pública del Estado de México. Sus responsabilidades incluyen: ética pública, gestión de conflicto de intereses y declaraciones patrimoniales; supervisión y monitoreo del gasto público; monitoreo del cumplimiento de las reglas internas; nominación y coordinación de los titulares de los órganos internos de control en las entidades gubernamentales que emiten directrices para auditorías; control de la contratación pública; supervisión de los mecanismos de inconformidades; inicio e investigación de transgresiones de responsabilidades administrativas, así como la generación de directrices sobre eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información.
El Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Estado de México, que depende de la Secretaría de Finanzas, es responsable de la capacitación y profesionalización de los servidores públicos.
El Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, que rinde cuentas al Congreso del Estado, es responsable de la auditoría de las cuentas públicas. El OSFEM, como la institución de fiscalización superior, cuenta con la autoridad para determinar los daños a las cuentas públicas y el patrimonio del gobierno estatal.
El Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios es un organismo autónomo, conforme a lo señalado por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información (LTAIPEM) Pública del Estado de México. Se encarga de garantizar el derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales, y promueve la transparencia y la rendición de cuentas.
El Poder Judicial, encabezado por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de México (TSJEM). El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México (TJAEM) y la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción son los responsables de sancionar las transgresiones a las reglas de integridad. El primero puede revisar faltas administrativas graves y actos de corrupción, y el segundo será responsable de investigar y perseguir casos de corrupción que involucren a servidores públicos e individuos, además de supervisar y organizar la labor de fiscales, investigadores y expertos que sean parte de la Fiscalía General de Justicia del Estado de México. Este Fiscal Especializado Anticorrupción puede investigar también de oficio, y en caso de ser necesario, perseguir actos de corrupción potenciales.
Fuente: Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, Ley de Fiscalización Superior del Estado de México, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios, Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de México.
Para mejorar la coordinación y evitar brechas y duplicación al prevenir y detectar la corrupción, en 2017 el Estado de México implementó el Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios (SAEMM). De este modo, el Estado de México armonizó su marco jurídico con el modelo establecido a nivel federal (véase el Recuadro 1.1). El SAEMM busca:
abordar la fragmentación en las políticas y desarrollar un enfoque más integral y coherente de integridad
superar las “brechas de implementación” notorias al mejorar la coordinación tanto vertical (en todo el gobierno estatal) como horizontal (entre niveles de gobierno), y particularmente al poner a los municipios bajo el mandato del sistema
fortalecer los mecanismos de cumplimiento para las brechas de integridad bajo las jurisdicciones administrativa y penal, incluyendo a los actores del sector privado
reforzar la supervisión, al requerir mayor transparencia, facultades de auditoría más amplias y mayor participación de la sociedad civil (OCDE, 2017[3]).
Con base en el SNAC, la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios, especifica la composición, roles y procesos que integran la estructura de gobernanza interna del SAEMM (véanse Gráfica 1.2 y Cuadro 1.1).
Fuente: Información proporcionada por el Gobierno del Estado de México.
El diseño del SAEMM promueve un sistema de integridad coordinado y coherente en todo el gobierno y la sociedad. La participación del Fiscal Especializado Anticorrupción, el Magistrado Presidente del Tribunal Administrativo y el Consejo de la Judicatura aseguran la coordinación y coherencia en la implementación de las nuevas reglas de integridad y disposiciones penales. Además, el sistema facilita la alineación con otras áreas relacionadas con la integridad tales como la auditoría, al incluir de forma explícita una sección sobre el Sistema Estatal de Fiscalización en la Ley Anticorrupción y, como tal, promover la coordinación entre los dos sistemas (OCDE, 2018[4]). Finalmente, al incluir la responsabilidad de los municipios de establecer sus propios sistemas anticorrupción, es posible mejorar la coordinación vertical en todos los órdenes de gobierno por medio de un punto focal dedicado a la coordinación. Esto se refuerza en la Política Anticorrupción del Estado de México y Municipios (PEA), que incluye a los tres poderes de gobierno, a los órganos autónomos y a los municipios.
Sin embargo, con la finalidad de asegurar que se aplique el SAEMM, es indispensable que las instituciones cumplan con sus responsabilidades. El Estado de México se encuentra entre aquellos estados que, conforme a la ley, han realizado todas las designaciones necesarias para el funcionamiento del sistema anticorrupción, con el propósito de asegurar el funcionamiento de todos los órganos de gobierno del Sistema. Adicionalmente, todas las instituciones han participado de forma activa y constante en las reuniones ordinarias y extraordinarias del Comité Coordinador y el Órgano de Gobierno de la Secretaría Ejecutiva del SAEMM, asegurando la adopción de los planes anuales de trabajo, un informe anual de avances, y el desarrollo y aprobación de la PEA (véase el Capítulo 2 para un análisis más detallado de la política anticorrupción).
Además, el Estado de México fue la primera entidad federativa en adherirse a la Plataforma Digital Nacional (PDN). El objetivo de la plataforma es recabar, consultar y verificar información clave para prevenir, investigar y sancionar la corrupción; entre los datos que la integran están: una base de datos sobre declaraciones patrimoniales, registros de funcionarios públicos involucrados en contratos públicos, funcionarios públicos e individuos sancionados, denuncias públicas relativas a corrupción y contratos públicos. Hasta 2020, el Estado de México ha logrado 100 % de la interoperabilidad con los sistemas de datos que brindan información sobre funcionarios públicos y personas sancionadas y el sistema sobre funcionarios involucrados en contratos públicos. La plataforma es esencial no solo para llevar a cabo evaluaciones de riesgo de integridad y mejorar el uso de información sobre compras públicas, sino que también es una fuente de información para el público sobre los datos relevantes para analizar el avance del gobierno en el fortalecimiento de la integridad, tanto a nivel nacional como estatal. Al unirse a la plataforma, el Estado de México refuerza su compromiso con la transparencia.
La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública promueve el compromiso al más alto nivel político. Una forma de demostrarlo es asegurar que la integridad pública se adhiera al amplio marco de la gestión pública y la gobernanza. Con base en el marco institucional del SAEMM en 2017, el gobierno incorporó el combate a la corrupción en el Plan de Desarrollo 2017-2023. La prevención, detección e investigación de la corrupción se incorpora en el plan como un objetivo específico para fortalecer el combate a la corrupción (Objetivo 4.3) dentro del pilar de seguridad pública. Asimismo, el pilar de transparencia y rendición de cuentas establece la implementación del SAEMM como un objetivo específico (Objetivo 5.6). Este objetivo se divide en varias estrategias con líneas de acción claras. De esta forma, la estrategia de desarrollo asegura que se incorpore la integridad en todo el sector público al vincular el Sistema Anticorrupción con la estrategia de desarrollo. Esto también sienta las bases para comprometer los recursos financieros y humanos necesarios.
Además, el Estado de México es la entidad federativa que ha comprometido el presupuesto más alto en números absolutos a la Secretaría Ejecutiva del Sistema Anticorrupción, esa acción ilustra el compromiso del liderazgo estatal con el SAEMM. Las entrevistas con los actores involucrados confirman que el presupuesto asignado es suficiente para los gastos de operación del sistema y para llevar a cabo las acciones necesarias. Sin embargo, para asegurar que el presupuesto se mantenga constante y no dependa de las fluctuaciones políticas, el Estado de México podría considerar una reforma a la Ley del Sistema Anticorrupción para garantizar un presupuesto fijo en relación con un porcentaje específico del presupuesto estatal general.
El Instituto Electoral del Estado de México debe ser incluido en el Sistema Anticorrupción para asegurar su exhaustividad
El Principio 13 de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública insta a sus adherentes a promover la rendición de cuentas y el interés público a través del proceso de elaboración de políticas públicas evitando la captura por parte de grupos de interés reducidos. Una forma de hacerlo es inculcando la transparencia del financiamiento a los partidos políticos y las campañas electorales. Sin duda, la captura de políticas públicas y la corrupción están estrechamente relacionadas. Los intereses especiales pueden influir en los resultados de las elecciones para asegurar que los funcionarios públicos electos, una vez que ocupen su cargo, representen los intereses de quienes les apoyaron. Por ejemplo, los políticos electos podrían tener que devolver favores a quienes les apoyaron y les colocaron en el puesto dándoles contratos públicos para proyectos de infraestructura, subsidios o empleo público, por ejemplo, o a través de “cuotas burocráticas” en la administración pública. El financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales es, por tanto, un instrumento poderoso para que intereses particulares ejerzan influencia y “capturen” el proceso de las políticas públicas.
La integridad del proceso electoral es también una condición necesaria para garantizar la participación incluyente en la democracia, evitar la influencia desequilibrada de intereses privados y apoyar un sistema de integridad pública. Las entrevistas con los actores involucrados confirman que los elementos prioritarios clave para prevenir la corrupción en el Estado de México incluyen, entre otros: el financiamiento ilegal de partidos políticos, prácticas clientelares, cambios recurrentes a las reglas electorales, así como la apertura, transparencia y gobernanza democrática de organizaciones representativas, tales como partidos políticos y sindicatos (véase también el Capítulo 5).
Sin embargo, replicando las fallas en el modelo nacional y la ley general, el SAEMM no incluye al Instituto Electoral del Estado de México (IEEM) en el Comité Coordinador. El Instituto Electoral podría estar involucrado en el Sistema Anticorrupción, ya sea formalmente o por invitación a reuniones específicas, para fortalecer las políticas y estándares sobre el financiamiento de las elecciones y movimientos políticos. Mientras que la inclusión formal del IEEM sería preferible para asegurar la continuidad y mandar una señal contundente sobre la prioridad de asegurar la integridad en los procesos electorales, bajo el diseño actual del sistema anticorrupción esto podría no ser posible. En ese caso, la invitación al IEEM como parte clave en ciertas reuniones sería crucial. De igual forma, el Estado de México podría asumir el liderazgo en las discusiones para que las instituciones electorales sean consideradas tanto en el Sistema Nacional Anticorrupción, como en el estatal. Mientras tanto, el IEEM podría desarrollar sus propios marcos y herramientas de integridad, a aplicarse de igual manera por parte de los partidos políticos.
Para fortalecer aún más la coordinación, debe invitarse de forma ad hoc a más instituciones del sector público relacionadas con la integridad a las reuniones del SAEMM
Un enfoque estratégico sobre la integridad pública debe basarse en la evidencia, adoptar una perspectiva que abarque todo el sistema y enfocarse en los riesgos clave para la integridad. Mientras que el SAEMM es un paso significativo para mejorar la coordinación entre los principales actores que salvaguardan la integridad en el Estado de México, se requeriría consultar a instituciones del sector público adicionales de forma constante para desarrollar políticas de integridad equilibradas y prácticas. Al no involucrar a estos actores adicionales en el sistema, se deja de reconocer que solo puede exigirse acción de aquellos órganos involucrados. También podría debilitar al Sistema al no ser capaz de acceder a información oportuna de estos órganos, que apoye la identificación de áreas y sectores que son particularmente vulnerables a la corrupción. De esta forma, se pueden establecer prioridades y desarrollar un enfoque basado en riesgos. Esto se alinea con la recomendación dada por la OCDE a nivel nacional para incluir actores adicionales en el Sistema Nacional Anticorrupción (OCDE, 2017[3]). Una inclusión formal en el Comité Coordinador conlleva el riesgo de sobrecargar al sistema y hacer que las reuniones del Comité no sean efectivas debido a su dimensión. Sin embargo, la Ley Anticorrupción otorga al Órgano de Gobierno (Artículo 28) y a la Comisión Ejecutiva (Artículo 32) el derecho de invitar a especialistas en los temas discutidos en sus reuniones con derecho a voz, pero no a voto. El Órgano de Gobierno y la Comisión Ejecutiva son responsables de preparar estudios temáticos sobre la promoción de políticas de integridad. Hasta el momento, la Comisión Ejecutiva no ha invitado a otras instituciones a sus reuniones. No obstante, podría ser crucial hacerlo para asegurar que las estrategias anticorrupción se articulen de forma coordinada y de acuerdo a lo establecido en las acciones planeadas para implementar la PEA.
Entre otras, podría invitarse de forma regular a las siguientes instituciones, de acuerdo con las discusiones temáticas sostenidas en las reuniones del Órgano de Gobierno o la Comisión Ejecutiva:
Secretaría de Seguridad: La Secretaría de Seguridad está encargada de la planeación, formulación, coordinación, ejecución, monitoreo y evaluación de las políticas, programas y acciones de seguridad pública. Dado el alto nivel de inseguridad en áreas específicas del Estado de México y la inclusión de la materia de prevención de la corrupción en el pilar de seguridad del Plan de Desarrollo, sería clave invitar a la Secretaría de Seguridad a las reuniones para garantizar la coordinación.
Secretaría de Finanzas: La Secretaría de Finanzas cuenta con una amplia gama de funciones relacionadas con la integridad, tales como gestionar recursos humanos en el sector público, la contratación pública, supervisar los planes de desarrollo regionales y sectoriales, y administrar los recursos en general del estado.
Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo: Un enfoque estratégico a la integridad pública requiere que la capacitación sobre integridad se incorpore al marco de desarrollo más amplio de habilidades para cualquier cargo público. Invitar al Instituto de Profesionalización a las reuniones puede ayudar a la incorporación de la capacitación sobre integridad para los servidores públicos.
Secretaría de Educación: La Secretaría podría desarrollar actividades de concientización sobre la corrupción e incluir módulos acerca de anticorrupción en el plan de estudios.
Al sumar a dichos actores de manera ad-hoc y de acuerdo con un enfoque basado en riesgos en las reuniones del Órgano de Gobierno y de la Comisión Ejecutiva, la coordinación entre los actores responsables de la integridad mejoraría significativamente y se facilitaría la incorporación de medidas de integridad en toda la administración. De este modo, el SAEMM avanzaría hacia un enfoque estratégico que abarque todo el sistema de integridad pública y permita identificar y analizar los riesgos de integridad más dañinos con la finalidad de mitigarlos exitosamente. Este enfoque participativo ayudaría también a generar pertenencia en las diferentes instituciones a un nivel más técnico. Además, la aplicación de la PEA descansa y considera la colaboración efectiva de estas dependencias.
La Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública subraya que los adherentes deben “promover una cultura de integridad pública que abarque al conjunto de la sociedad, colaborando con el sector privado, la sociedad civil y las personas físicas”. Si bien el SAEMM involucra a la sociedad civil de forma visible, el sector privado no está representado de forma explícita. Sin embargo, la interacción entre los sectores público y privado presenta un alto riesgo de corrupción, conductas poco éticas y fraude. Para asegurar que el SAEMM tenga un entendimiento claro, conciso y fundamentado de los desafíos a la integridad que enfrenta el sector privado, la Comisión Ejecutiva podría invitar de manera regular a miembros de este sector a sus reuniones, y de forma rotativa a una amplia representación del sector privado para asegurar un acceso equilibrado y que no surja una percepción o un verdadero trato preferencial a un actor en específico. En congruencia, la Secretaría Ejecutiva está, de hecho, previendo la cooperación y la participación activa del sector privado y de la sociedad civil en la implementación de la PEA.
Recabar información del sector privado ayudaría también a evitar impactos no deseados y problemas de ejecución asociados con las políticas de integridad. Además, involucrar al sector privado en el desarrollo de regulaciones puede generar un mayor cumplimiento y aceptación de las mismas, especialmente cuando los involucrados sienten que se consideraron sus puntos de vista y comprenden cómo se tuvieron en cuenta sus comentarios (OCDE, 2020[5]; Lind and Arndt, 2016[6]). La PEA anticipa la interacción con el sector privado y, específicamente, el uso de información proporcionada por este sector en dos áreas clave:
Desarrollo de modelos innovadores para construir bases de datos que incluyan indicadores sobre ética pública e integridad en los sectores público, privado y social, tomando en cuenta una perspectiva de derechos humanos y de género; y
Desarrollo de las condiciones para el diseño, construcción e implementación de un sistema de integridad en el servicio público, en el cual participen representantes del sector privado y de la sociedad civil.
Establecer subcomisiones para la prevención y el cumplimiento como parte de la Comisión Ejecutiva podría mejorar la calidad de las discusiones técnicas y fortalecer la implementación
La Secretaría Ejecutiva del SAEMM es el órgano encargado de brindar apoyo al Comité Coordinador, tanto en términos de asistencia técnica como en el establecimiento de una agenda. La calidad de su trabajo afectará las medidas que tome el Comité Coordinador y, por tanto, la efectividad del SAEMM en su conjunto. La Secretaría Ejecutiva se conforma por el Secretario Técnico, la Comisión Ejecutiva –que consta del Secretario Técnico y el Comité de Participación Ciudadana (CPC) con excepción de su presidente–, y el órgano de gobierno, que se compone de los miembros del Comité Coordinador y lo encabeza el presidente del Comité de Participación Ciudadana.
La fortaleza del SAEMM reside en reunir a los principales actores en materia de integridad y sus distintas perspectivas, experiencias y buenas prácticas. Con el fin de aprovechar al máximo esta multitud de experiencias y datos disponibles, el SAEMM podría crear dos subcomisiones técnicas como parte de la Comisión Ejecutiva, una sobre la prevención y otra sobre el cumplimiento. La prevención y el cumplimiento sobre la corrupción usualmente involucran a dos conjuntos diferentes de actores. Por ejemplo, en lo relativo al cumplimiento, borradores y propuestas sobre temas disciplinarios, se beneficiarían de los intercambios y la consulta con la SECOGEM, OSFEM y el Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción. Además, una subcomisión podría contribuir a crear confianza mutua, favorecer el intercambio de información y promover la discusión, así como la elaboración de medidas efectivas para superar los desafíos comunes. Las subcomisiones alimentarían la discusión en el Comité Coordinador, preparando insumos técnicos y debates. Estas subcomisiones, integradas por los miembros del CPC y las instituciones técnicas responsables de la prevención o la investigación, podrían tener sus reuniones en forma extraordinaria. Con la finalidad de no sobrecargar al titular de las instituciones respectivas, podrían ser representados por el nivel técnico dado que la labor en estas subcomisiones implicaría discusiones técnicas más que decisiones políticas (OCDE, 2018[4]).
El establecimiento de estas dos subcomisiones podría contribuir a abordar brechas comunes que surgen con frecuencia en la labor de los órganos de coordinación anticorrupción, tales como:
enfocarse en reformas legislativas y normativas con énfasis insuficiente en la implementación real
favorecer persecuciones de casos de alto nivel y políticamente atractivos, en vez de reformas estructurales más profundas que se enfoquen en las causas raíz de la corrupción
establecer objetivos demasiado ambiciosos con soluciones tecnocráticas ante capacidades institucionales limitadas, sin reconocimiento del problema de intereses creados de naturaleza económica o política
favorecer enfoques holísticos y amplios sin reconocer la necesidad de establecer prioridades y considerar la oportunidad de las intervenciones (Hussmann, 2007[7]).
Las subcomisiones estarían alineadas con la propuesta de la PEA de crear grupos interinstitucionales conformados por tres integrantes del Comité Coordinador, y asistidos por la Secretaría Técnica, con el propósito de que conozcan los resultados de la implementación de la política en ciertas áreas. Por lo tanto, el Comité Coordinador podría evaluar la propuesta de establecer grupos interinstitucionales como parte de la creación de subcomisiones relevantes para la discusión técnica, el análisis y las propuestas sobre prevención e investigación y la supervisión de la implementación de la política en estas áreas. Este arreglo institucional podría probarse primero de manera informal y, después de la evaluación, establecer formalmente las subcomisiones a nivel de ley conforme al Artículo 28 de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios. Este arreglo podría replicarse dentro de la Secretaría Ejecutiva del SAEMM, específicamente en la Dirección General de Políticas Públicas y Riesgos en materia Anticorrupción.
Un punto de contacto específico en cada institución pública con el SAEMM facilitaría la incorporación de la integridad
La efectividad del SAEMM no depende solamente del diseño del sistema, sino también del papel proactivo de sus miembros para contribuir a ella, de proporcionar la información necesaria y de ejecutar las medidas y políticas acordadas dentro del Comité Coordinador. Si bien lo anterior es determinante para garantizar que los actores relevantes sean parte del sistema, también asegura que el SAEMM no sea solo un mecanismo formal con muy poco o nulo impacto en las entidades y, a la vez, en los ciudadanos. Ambos aspectos son reconocidos en la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, que subraya la necesidad de establecer responsabilidades en todos los niveles, no solo para el diseño y dirección del sistema de integridad, sino también para aplicar sus elementos y políticas, incluyendo la vertiente del nivel organizacional (OCDE, 2018[4]).
Para lograr esto, podría establecerse un punto de contacto específico en cada institución. Dicho punto de contacto sería el enlace con la Secretaría Ejecutiva del Sistema Anticorrupción reportando avances en la implementación e informando sobre los desafíos. El punto de contacto no sería en sí mismo el responsable de la ejecución, sino que aseguraría el apoyo continuo y la participación activa de la institución en cualquier actividad o iniciativa relacionada con el SAEMM; prepararía discusiones de alto nivel en el Comité Coordinador; brindaría toda la información necesaria y daría seguimiento a los compromisos adquiridos y recomendaciones emitidas por el Comité Coordinador a la entidad respectiva. Además, los puntos de contacto (o unidades) crearían de este modo una red para apoyar la consecución de los objetivos establecidos por el Comité de Coordinador. En este contexto, el Artículo 13 del Estatuto Orgánico de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal Anticorrupción ordena que cada miembro del órgano de gobierno nomine a un punto de contacto permanente con la Secretaría Ejecutiva. Por ejemplo, la SECOGEM creó la Unidad para la Prevención de la Corrupción, que, entre otras tareas, actúa como contraparte del Sistema Anticorrupción estatal y nacional, y prepara todos los insumos técnicos necesarios. A nivel federal, la Secretaría de la Función Pública (SFP) creó una unidad específica (Unidad de Vinculación con el Sistema Nacional Anticorrupción) para coordinar –dentro de la secretaría– el seguimiento necesario a las políticas, planes, programas y acciones relacionadas con el Sistema Nacional Anticorrupción. Otro ejemplo en este contexto es el modelo utilizado por la Comisión Anticorrupción de Piura (Perú), en la que todas las instituciones participantes en dicho órgano anticorrupción subnacional nombran una unidad u oficina para cumplir con los objetivos, planes y actividades establecidas (véase el Recuadro 1.3).
Las Comisiones Regionales Anticorrupción (CRA) fueron establecidas en Perú en la Ley No. 29976, que también creó la Comisión Alto-nivel de Anticorrupción (CAN), el órgano nacional que promueve la coordinación horizontal y el fomento a la coherencia del marco de políticas anticorrupción en Perú.
Entre las tareas de las CRA se encuentra la elaboración de un plan regional anticorrupción. Dicho plan tiene, por ello, el potencial de reflejar los temas y los desafíos específicos de la región. Sin embargo, hasta ahora, solo seis regiones lo han desarrollado (San Martín, Pasco, Amazonas, Cusco, Piura y Huancavelica), y no es claro qué tanto se han implementado en realidad estos planes.
Fuente: (OCDE, 2017[8]), y presentación en Powerpoint preparada por la Comisión Regional Anticorrupción de Piura, http://anticorrupcion.regionpiura.gob.pe/detalle.php?idpag=3&pagina=uni_lucha&verper=0&tit=2
Piura, una de las regiones del país, estableció su Comisión Regional Anticorrupción (Comisión de Piura) mediante la Ordenanza Regional No. 263, de 2013, que reúne representantes de los poderes ejecutivo y judicial, así como de los municipios, el sector privado y las asociaciones profesionales. La Comisión de Piura cuenta con un Comité Ejecutivo, responsable de la operación de las políticas identificadas por la Comisión. El Secretariado Técnico de la Comisión lleva a cabo la coordinación entre la Comisión y el Comité Ejecutivo. Finalmente, la gobernanza del sistema se complementa con las unidades anticorrupción internas en cada ente público, las cuales, entre otras tareas, están a cargo de implementar las políticas aprobadas por la Comisión, asegurando el cumplimiento del Código de Ética para el servicio público, coordinando la elaboración y la aprobación de los Planes Anticorrupción del órgano, preparando un informe de actividades anticorrupción y presentándolo durante las audiencias públicas.
Fuente: (OCDE, 2017[8]), y presentación en Powerpoint preparada por la Comisión Regional Anticorrupción de Piura, http://anticorrupcion.regionpiura.gob.pe/detalle.php?idpag=3&pagina=uni_lucha&verper=0&tit=2.
Implementar políticas de gestión del conflicto de interés para el Comité Coordinador para evitar la captura
El objetivo del SAEMM es fortalecer los esfuerzos anticorrupción del Estado de México y promover la integridad pública. Para asegurar que el sistema no se convierta solamente en otro órgano formal sin impacto alguno, el Comité Coordinador tiene la facultad de emitir recomendaciones no vinculantes a las entidades respectivas para evitar faltas administrativas y corrupción, así como para mejorar el desempeño de los órganos internos de control (artículo 9 de la Ley del Sistema Anticorrupción). El Comité de Participación Ciudadana tiene el derecho de proponer recomendaciones al Comité Coordinador por medio de su participación en la Comisión Ejecutiva, que a su vez presenta la recomendación propuesta para su aprobación al Comité Coordinador (artículos 21 y 31). Las instituciones deben responder a las recomendaciones emitidas dentro de los quince días siguientes, ya sea que las rechacen o las aprueben, y decidir las acciones necesarias a ejecutar. Si las instituciones aceptan las recomendaciones, deben informar al Comité Coordinador de las acciones concretas para atenderlas.
La Ley del Sistema Anticorrupción prevé que el Comité de Coordinador informe sobre el avance de las recomendaciones en su informe anual. Para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas a los ciudadanos, el Comité Coordinador podría considerar la publicación de todas las recomendaciones en un tablero de control en su sitio web. Dicho tablero de control podría incluir las medidas propuestas por las instituciones involucradas, todas las actualizaciones necesarias y el avance evaluado en el informe anual. De este modo, las personas pueden monitorear los avances fácilmente y contribuir a que las instituciones rindan cuentas. Se podría hacer responsable a la Secretaría Ejecutiva de asegurar que toda la información se mantenga actualizada y sea fácil de encontrar.
El CPC no tiene derecho a emitir recomendaciones, solamente puede proponerlas al Comité Coordinador por medio de su participación en la Comisión Ejecutiva. Sin embargo, tales recomendaciones pueden aludir a los miembros del Comité Coordinador dado que son los principales actores salvaguarda de la integridad. Existe un riesgo potencial de que el Comité Coordinador bloquee sistemáticamente o ajuste las propuestas para las recomendaciones a través del voto de la mayoría o que las modifique de forma que sean más fáciles de cumplir.
Que este escenario no se haya materializado hasta ahora no significa que no pueda suceder, particularmente debido a que el SAEMM es una institución relativamente joven. Con el fin de mitigar el riesgo, el Comité Coordinador podría adoptar una regla interna según la cual las instituciones públicas a las cuales se haya dirigido una recomendación, no puedan decidir sobre la emisión de la misma, mientras aún exista la posibilidad de hacer precisiones o aclaraciones. Además, si se bloquearan las recomendaciones, el CPC tendría el derecho de publicar las recomendaciones elaboradas mediante sus propios canales y de incluirlas de manera destacada en los protocolos de reuniones. De este modo, el Comité de Participación Ciudadana podría fortalecer la rendición de cuentas externa y generar presión de la opinión pública.
Debe mitigarse el riesgo de captura del Comité de Participación Ciudadana
El Sistema Anticorrupción hace énfasis en el papel de la sociedad civil en la supervisión del mismo. Así lo refleja el arreglo institucional de los sistemas anticorrupción designando al CPC en la Presidencia tanto del Comité Coordinador como de la Comisión Ejecutiva. Entre sus tareas, el CPC está llamado a proponer mecanismos de coordinación y recomendaciones no vinculantes, construir una red de organizaciones y expertos de la sociedad civil, canalizar los insumos de la sociedad civil y las instituciones académicas en el sistema, así como efectuar su propio programa anual de trabajo, que puede incluir investigaciones y proyectos para mejorar la Plataforma Digital o denunciar corrupción por parte del público.
El marco institucional del SAEMM está alineado con la Recomendación de la OCDE, la cual destaca la importancia de colaborar con la sociedad en su conjunto para construir sistemas de integridad pública efectivos, y llama a los estados a involucrarse con los actores relevantes en el desarrollo, la actualización constante y la implementación del sistema de integridad pública (OCDE, 2017[9]).
De acuerdo con el procedimiento establecido por la Ley del Sistema Anticorrupción, la selección de los miembros del CPC se lleva a cabo por parte de los miembros de la sociedad civil e instituciones de investigación, que a su vez son seleccionados por el Congreso estatal (véase la Gráfica 1.4).
Fuente: Elaborado por el Secretariado de la OCDE.
Para que la sociedad civil sea un pilar del SAEMM, una prioridad clave para el Estado de México es asegurar que la selección de los miembros del comité se realice mediante un proceso abierto y transparente en el cual participen expertos independientes y de buena reputación para representar a varios componentes de la sociedad civil. Esto no solo haría posible una contribución efectiva de la sociedad civil, sino que fortalecería la legitimidad del sistema. Sin embargo, las entrevistas apuntaron al riesgo de que tanto los miembros de la Comisión de Selección como los del CPC puedan ser capturados de facto por los poderes locales, ya sea el poder político o, a nivel municipal, por el crimen organizado. Esto también ha sido expuesto por los miembros del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción (OCDE, 2019[10]).
Considerando el papel primordial del Congreso estatal en la puesta en marcha del proceso de selección del CPC, el legislativo debe asegurar que los pasos para nombrar a la Comisión de Selección estén sujetos a los más altos estándares de transparencia y garanticen la equidad e inclusión. Esto implica establecer un protocolo abierto para considerar y nombrar candidatos a la Comisión de Selección. Ya que la Ley Anticorrupción ordena requisitos para publicar la información relativa a la nominación de los miembros del Comité de Participación Ciudadana, la misma podría hacerse pública también para el proceso de nominación de la Comisión de Selección. De acuerdo con el Artículo 18, esta información sería:
En cuanto a la selección de los miembros tanto de la Comisión de Selección como del CPC, las autoridades podrían considerar asimismo la aportación de información adicional relativa a la justificación de la decisión final, incluyendo la referencia explícita a la experiencia y el conocimiento de los miembros seleccionados. Esto podría incluir también información financiera de los candidatos tales como su patrimonio, actividades y una declaración firmada divulgando cualquier conflicto de interés. Finalmente, el Artículo 16 de la Ley del Sistema Anticorrupción podría ser reformado para asentar claramente que los miembros del CPC no pueden ejercer ningún otro empleo que creara un conflicto de interés (OCDE, 2017[9]). Adicionalmente, la Secretaría Ejecutiva podría dar prioridad al desarrollo de una estrategia para prevenir la captura de los procesos de nominación.
Podría formalizarse el rol de la Secretaría Ejecutiva como órgano de apoyo técnico, tanto para el Comité Coordinador como para el Comité de Participación Ciudadana
Dado que el CPC tiene un papel fundamental en el funcionamiento del Sistema Anticorrupción, sus miembros tienen diversas tareas y funciones que cumplir. Sin embargo, las entrevistas confirman que el CPC ha encontrado desafíos para llevar a cabo las tareas y funciones encomendadas por la ley. El Comité de Participación Ciudadana nacional también experimenta estos retos. Al menos en parte, esto se debe al hecho de que –de conformidad con la LGSNA– no se le otorga personalidad jurídica de manera formal y sus miembros reciben una remuneración por honorarios y no una contraprestación formal del estado para salvaguardar su objetividad en su contribución a la Secretaría Ejecutiva. Si bien mantener la independencia del CPC es esencial para su legitimidad como representante de la sociedad civil, debe ser capaz de llevar a cabo las tareas encomendadas por la ley.
Por lo tanto, el SAEMM podría considerar la ampliación del mandato de la Secretaría Ejecutiva no solo para dar apoyo técnico al Comité Coordinador, sino específicamente al CPC. Administrativamente, podría crearse una nueva dirección responsable de la investigación y el análisis de las propuestas de los miembros del CPC. Esto debe alinearse con el necesario aumento del presupuesto para esta secretaría. Además, el artículo 25 de la Ley del Sistema Anticorrupción podría requerir una reforma para formalizar tal cambio en el mandato.
En relación con lo anterior, deben establecerse parámetros claros para fijar el monto de los honorarios para los miembros del CPC y así mitigar el riesgo de que se ejerza presión sobre ellos al amenazarles con reducir su pago. El monto de los honorarios debe tomar en consideración el salario promedio para un servidor público con experiencia y nivel de responsabilidad similares. Además, no debería ser posible modificar los honorarios durante el encargo de un miembro del Comité de Participación Ciudadana, aparte de los ajustes derivados del Índice Nacional de Precios al Consumidor.
La implementación efectiva de los parámetros y políticas de integridad requiere, entre otras cosas, una asignación clara de responsabilidades en el sistema de integridad (OCDE, 2017[2]). A nivel organizacional, esta discusión tiende con frecuencia a enfocarse en los “actores de integridad” particulares: personas, comités o unidades cuya principal responsabilidad es promover y cumplir con la integridad dentro de la organización (OCDE, 2019[11]).
Conforme a lo establecido por la OCDE (OCDE, 2019[11]), existen diversas razones por las que es importante contar con una unidad enfocada en la integridad en una organización:
Un lugar visible para la gestión de la integridad en la estructura organizacional aumenta el alcance de la coordinación entre los instrumentos de gestión de integridad y, por tanto, permite sinergias entre los instrumentos. La designación explícita de esta función de coordinación para una persona, grupo o unidad organizacional aumentará significativamente la posibilidad de producir dicha coordinación.
Una ubicación clara de la gestión de la integridad en la estructura organizacional permite también una acumulación verdadera de experiencia, ya que las recomendaciones, puntos de vista y mejores prácticas se compilarían en un punto único.
Anclar el sistema de gestión de la integridad en la organización también garantiza la continuidad de las políticas. En la práctica, es común que, incluso cuando la gestión de la integridad llama la atención y genera entusiasmo cuando se lanza por primera vez, esto tiende a disminuir con el tiempo. Hacer responsable a una persona o ente de la gestión de la integridad a largo plazo y pedirles que informen sobre sus avances reduciría significativamente este riesgo.
El anclaje organizacional tiene también un elemento simbólico. Da la señal de que la integridad se considera importante dentro de la organización. Una regla típica en la teoría del diseño organizacional es que “la estructura sigue a la estrategia”: la estructura refleja los temas de importancia estratégica para la organización. Si una organización busca darle importancia a la integridad, esto debe reflejarse en su organigrama.
Proporcionar a la integridad su posición en el organigrama le brinda también su propia identidad. Una identidad separada no significa que los instrumentos de gestión de la integridad deban estar aislados de otras líneas de gestión relevantes, tales como los recursos humanos o la administración financiera. Esto tampoco significa que aquellos responsables de la gestión de la integridad deban asumir áreas o instrumentos de otras unidades que puedan considerarse como instrumentos de gestión de la integridad dentro de su propio ámbito de competencia. En consecuencia, es fundamental la cooperación y la articulación entre quienes son responsables de la integridad y los actores de otras áreas.
Si bien el diseño exacto podría ser diferente, una encuesta de la OCDE sobre integridad pública en América Latina muestra que la mayoría de los países requiere a los entes del Poder Ejecutivo designar funcionarios o unidades de integridad (véase, por ejemplo, el caso de Brasil en el Recuadro ).
Nota: En Argentina y Colombia las unidades de integridad no son obligatorias.
Fuente: Encuesta OECD sobre integridad pública en América Latina y el Caribe, 2018.
La Contraloría General de la Unión (Controladoria-Geral da União, CGU) de Brasil emitió el Plan de Integridad en abril del 2018 a través de Portaria N° 1.089 / 2018, que regula el Decreto Nº 9.203/2017. Establece los procedimientos para la estructura, la ejecución y el monitoreo de los programas de integridad en los órganos y entidades del gobierno federal (ministerios, municipios y fundaciones públicas). La primera fase del proceso de aplicación de los programas de integridad implica la incorporación de Unidades de Gestión de la Integridad dentro de los órganos de la administración pública federal. Contenido en el Artículo 4° de Portaria N° 1.089, del 25 de abril de 2018, la creación de estas unidades representa una condición preliminar y necesaria para que los órganos y entidades de la administración se embarquen en el proceso de aplicar el Plan de Integridad.
Conforme a lo dispuesto en los estándares, las Unidades de Gestión de la Integridad son entes a los que se ha conferido autonomía operativa, que pueden ser también creados sobre la base de otra unidad o comité previamente incorporado en el ente, en tanto que exista al menos un funcionario público con competencia permanente en relación con dicho tema. Específicamente, las Unidades de Gestión de la Integridad deben tener las siguientes facultades:
Coordinación de la estructura, ejecución y monitoreo del programa de integridad.
Asesorar y capacitar a funcionarios públicos en relación con los temas relativos al programa de integridad.
Promover otras acciones relacionadas con la implementación de los planes de integridad con el resto de las unidades del órgano o entidad.
El Portal de Transparencia CGU ofrece también la posibilidad de acceder a una lista que contiene los órganos y entes obligados por ley a incorporar a las Unidades de Gestión de la Integridad y que indica si cuentan o no con unidad propia.
Fuente: Información recibida del Ministerio de Información y de la Oficina de la Contraloría General de la Unión, octubre de 2018.
Las Unidades de Integridad podrían remplazar a los Comités de Ética para garantizar la efectiva incorporación de las políticas y prácticas de integridad en las entidades
En línea con la reforma en el ámbito federal, el gobierno del Estado de México reformó el mandato, funciones, atribuciones e integración organizacional de los Comités de Ética de las secretarías del Poder Ejecutivo y sus organismos auxiliares (Acuerdo por el que se emiten los lineamientos generales para establecer las bases de la integración, organización, atribuciones y funcionamiento de los Comités de Ética de las dependencias del Poder Ejecutivo y sus organismos auxiliares del Estado de México).
En el artículo 4, el acuerdo establece que el objetivo de los Comités de Ética es promover la ética y la integridad pública para optimizar el servicio público, de conformidad con los principios y valores constitucionales y legales. Para ello, cada Comité de Ética debe definir, durante los tres primeros meses del año, un plan de trabajo anual con objetivos, metas y actividades específicos, en el marco de sus obligaciones permanentes:
Comunicar, dentro de la institución, los valores y principios tanto del Código de Ética como del Código de Conducta.
llevar a cabo capacitaciones sobre temas de ética, integridad y prevención de conflictos de interés.
Monitorear y evaluar la implementación y cumplimiento del Código de Conducta.
Identificar, promover y monitorear las acciones de mejora para prevenir las transgresiones a los valores, principios y reglas de integridad.
Emitir opiniones y recomendaciones no vinculantes derivadas del conocimiento de las quejas, relacionadas con las supuestas transgresiones al Código de Ética, las Reglas de Integridad o el Código de Conducta.
Para llevar a cabo estas funciones, el Comité de Ética de cada entidad se apoya en los recursos humanos, materiales y financieros de la secretaría o el órgano auxiliar, lo que implica que no se asignan recursos adicionales e independientes para esta operación. En términos de recursos humanos, cada Comité tiene nueve miembros, cada uno de ellos con voz y voto. Dos de los miembros participan de forma permanente y siete son electos de manera temporal por un periodo de dos años. Los miembros permanentes son: 1) el titular de la secretaría u organismo auxiliar; y 2) el secretario técnico, que es nombrado por el titular de la secretaría. Los miembros temporales son servidores públicos de los siguientes niveles jerárquicos o sus equivalentes (para cada miembro debe haber un sustituto del mismo nivel jerárquico):
Sin embargo, conforme a lo identificado en el Estudio de Integridad de la OCDE a nivel federal, los Comités de Ética sufren diversas debilidades que han sido replicadas en el diseño de los Comités en el Estado de México (OCDE, 2019[10]). Primero, los miembros del Comité de Ética son seleccionados de entre el personal de la institución de forma temporal. Con frecuencia no cuentan con experiencia previa en el tema. Por lo tanto, requieren capacitación en el tema de integridad para cumplir de manera efectiva con sus tareas. No obstante, en muchos casos, una vez que son capacitados para cumplir con su mandato, sus periodos ya transcurrieron o, debido a una alta rotación de personal, son remplazados antes de término. Esto afecta la continuidad y la efectividad de los Comités de Ética. Se ha informado también que ha sido difícil movilizar a funcionarios públicos de alto nivel como candidatos para los comités. Además, dado que ser un miembro representa una tarea adicional, el trabajo sería con frecuencia de prioridad secundaria.
Las entrevistas confirmaron también que de manera recurrente los superiores se muestran reacios a facilitar la participación de su personal en los comités. En segundo lugar, si bien cuentan con un plan de acción, por lo regular los Comités no tienen los recursos necesarios para implementar estas acciones de forma efectiva. La manera en que se seleccionan las actividades en el plan de acción es en pocos casos estratégica o se construye sobre una teoría de cambio, ya que los miembros carecen de experiencia en políticas de integridad. Como tal, las actividades usualmente son ejercicios puntuales sin objetivos a largo plazo (OCDE, 2019[10]).
Al reconocer estas debilidades, la Unidad de Prevención de la Corrupción de la SECOGEM está considerando establecer a los llamados “actores de integridad”, además de los Comités de Ética. Si bien este es un paso importante, se podría generar duplicación con las funciones de los Comités de Ética. Por lo tanto, sería recomendable sustituir a los Comités de Ética con estos actores de integridad. Dichos actores o unidades deben ser permanentes, contar con personal específico, a tiempo parcial o tiempo completo, dependiendo de la dimensión y riesgos de integridad en cada órgano, con recursos financieros para implementar las actividades relativas a su encomienda y reportar directamente a la autoridad superior.
El perfil exacto de los actores de integridad podría alinearse con las acciones establecidas en la PEA y las prioridades del eje estratégico sobre “ética pública e integridad”. Específicamente, la Prioridad 51 se concentra en la implementación de mecanismos innovadores para evaluar el funcionamiento de los Comités de Ética (y los códigos de conducta e integridad). Como parte de esta evaluación, se podría discutir el diseño de los actores de integridad. En general, podrían contemplarse los siguientes elementos básicos: las funciones de la unidad deben fortalecer las tareas preventivas. El Estado de México podría considerar un modelo similar a las Oficinas de Integridad Institucional en Perú, las cuales se enfocan en la promoción de la integridad a través del ente al coordinar los esfuerzos relativos a la implementación de un sistema, dirigir la planeación y el monitoreo interno en el tema, así como asegurar un grado de certeza para los titulares de las entidades sobre el cumplimiento de los estándares en vigor. Esto incluye, por ejemplo, alertar al titular sobre la necesidad de fortalecer los procesos de queja, así como a las unidades de investigación, contratar personal para llevar a cabo estas funciones con la velocidad requerida y evitar la percepción de impunidad. Además, la unidad de integridad desempeñaría una función consultiva para los funcionarios públicos sobre ética pública y conflictos de interés, como se anticipa en los Lineamientos Generales para Establecer las Bases de la Integración, Organización, Atribuciones y Funcionamiento de los Comités de Ética de las Dependencias del Poder Ejecutivo y sus Organismos Auxiliares del Estado de México (artículo 27.g). Alineadas con las buenas prácticas en los países de la OCDE, las unidades de integridad no deben recibir quejas ni denuncias. A pesar de que algunos Comités de Ética reportan que la recepción de denuncias ayuda a detectar áreas de oportunidad, esto puede generar expectativas sobre resultados que los comités y las unidades de integridad no pueden generar, ya que carecen de facultades de investigación. De ese modo, la unidad de integridad podría guiar y asesorar a los denunciantes potenciales sobre las opciones internas y externas de denuncia o sobre las medidas de protección disponibles, pero idealmente no reciben denuncias (OCDE, 2019[10]). Por último, como parte de la segunda línea de defensa, la unidad de integridad debe ser invitada a las reuniones del Comité de Control y Desempeño Institucional (COCODI) (OCDE, 2019[10]).
De acuerdo con el Plan Nacional de Integridad y el modelo de integridad ahí instituido, la Oficina de Integridad Institucional (OII) se establecerá con las siguientes tareas, responsabilidades y características:
La persona a cargo del Modelo de Integridad asume el papel de articular y monitorear los componentes del mismo. Estos son:
Dependiendo del tamaño de la entidad y de las vulnerabilidades a las que está expuesta, la implementación la efectúa la OII o un funcionario que realiza estas funciones. En los casos en que la institución tenga un ombudsman, una oficina de transparencia o anticorrupción, también podría asumir las funciones de la Oficina de Integridad Institucional.
La persona a cargo tendrá un puesto de alto nivel dentro de la estructura organizacional de la entidad.
El empoderamiento proviene del nivel jerárquico superior y requiere el apoyo público de la alta dirección en la función de seguimiento de la política de integridad.
Las funciones de la persona designada serán independientes de cualquier carga o interés particular. Por lo tanto, se garantizará la independencia total de la persona responsable respecto a sus acciones y a la formulación de las recomendaciones que considere pertinentes.
Es necesario equipar a la oficina con los recursos necesarios para el desempeño efectivo de sus funciones.
La persona a cargo de la OII no es dueña de los procesos del modelo de integridad que supervisará.
Fuente: (OCDE, 2019[11]), Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción.
La creación de las unidades de integridad debe corresponder con los recursos existentes y la proporcionalidad para limitar capas burocráticas adicionales. Dependiendo del tamaño y de los riesgos de integridad en la entidad, dicha unidad podría ser incluso de una persona.
En términos de coordinación, la Unidad de Prevención de la Corrupción de la SECOGEM se encarga actualmente de mantener canales de comunicación entre todos los Comités de Ética y la propia SECOGEM. También es responsable de programar, coordinar, monitorear y llevar a cabo una evaluación anual de las acciones ejecutadas por los comités. La unidad debe mantener la función de supervisar a las unidades de integridad así como coordinar y vincular al conjunto de las unidades de integridad en la administración pública, monitorear su trabajo, proporcionar herramientas y materiales, apoyarlas con orientación ad-hoc, y proporcionar capacitaciones actualizadas centradas en la gestión de la integridad.
Adicionalmente, la Unidad de Prevención de la Corrupción podría establecer una red de unidades, la cual podría intercambiar buenas prácticas, hablar sobre problemas comunes y desarrollar un sentido conjunto de la cultura de integridad en el Estado de México.
Si bien la integridad es una preocupación en todos los órdenes de gobierno, las oportunidades para ciertos tipos de corrupción pueden ser más pronunciadas a nivel municipal. La mayor frecuencia y cercanía de las interacciones entre las autoridades gubernamentales locales y los ciudadanos y las empresas, en comparación con el nivel nacional y estatal, puede crear oportunidades –especialmente al facilitar la rendición de cuentas local– y riesgos para la integridad. Las responsabilidades de los gobiernos municipales para la prestación de una gran parte de los servicios públicos (por ejemplo, agua potable, gestión de residuos, concesión de licencias y permisos) aumenta la frecuencia y la franqueza de las interacciones entre las autoridades gubernamentales, los ciudadanos y las empresas, lo que crea oportunidades para poner a prueba la integridad de estos gobiernos (OCDE, 2018[12]). La PEA reconoce esto al incluir explícitamente responsabilidades para el orden municipal en los cinco ejes estratégicos para combatir la corrupción y fortalecer la integridad.
El orden municipal a menudo sufre desafíos específicos que pueden generar oportunidades de corrupción:
Capacidades y recursos técnicos y financieros limitados en las administraciones municipales.
Mayor discreción de los políticos locales debido a la oposición a menudo limitada, la independencia y la eficacia limitadas de los auditores locales, los requisitos de divulgación insuficientes para el presupuesto anual, las licitaciones públicas y similares.
Lazos estrechos entre las empresas locales y las élites políticas o los grupos del crimen organizado que conducen a prácticas clientelistas.
Debilidad de los procesos electorales locales, las prácticas de compra de votos y paternalismo socavan la integridad del proceso electoral.
Debilidades en la sociedad civil local organizada (bajas capacidades, captura de grupos de la sociedad civil, etcétera) para obligar a los gobiernos locales a rendir cuentas por sus acciones.
Asignación poco clara de responsabilidades entre órdenes de gobierno, lo que limita la coordinación y la rendición de cuentas, junto con un bajo grado de profesionalización de los funcionarios públicos.
La deficiencia en la recopilación de datos y en el monitoreo del desempeño de la prestación y la inversión en servicios públicos afectan la valoración de las necesidades, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas (OCDE, 2018[12]). Estos desafíos a menudo se combinan con dinámicas políticas que se oponen a cualquier demanda de cambio, ya que podrían debilitar las posiciones de poder. En México, solo se han visto esfuerzos esporádicos para combatir la corrupción en este nivel. Según el Censo de Municipios y Delegaciones de México del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en 2017 solo 6.8% de todas las administraciones municipales o delegacionales tenían un programa o plan anticorrupción. Un 10.5% tenía un programa de capacitación o desarrollo de capacidades establecido sobre el tema, con las siguientes temáticas más frecuentes: consecuencias por transgredir las leyes y normas anticorrupción (41.4%), control interno (26.7%), rendición de cuentas (20.7%), gestión de riesgos (19.9%) y mecanismos de lucha contra la corrupción (17.7%). Al mismo tiempo, según la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) de 2017, en el Estado de México los trámites municipales se encuentran entre los tres procedimientos administrativos más propensos a la corrupción. La PEA sugiere específicamente acciones para mejorar y reducir la corrupción en trámites y servicios gubernamentales como parte de su eje estratégico sobre combate a la impunidad.
La implementación de los Sistemas Municipales Anticorrupción se está quedando atrás
El SAEMM es el único de los sistemas estatales anticorrupción que establece la obligación para el orden municipal de crear un organismo que se encargue de la lucha contra la corrupción, similar a las estructuras a nivel estatal. El artículo 61 de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios establece que los Sistemas Municipales Anticorrupción (SMA) se coordinan con el SAEMM. Entre sus objetivos están establecer principios, directrices, procedimientos y políticas de integridad para prevenir, detectar y sancionar la mala conducta administrativa y la corrupción, así como apoyar a las autoridades competentes en la supervisión y el control de los recursos públicos.
Los SMA están compuestos por el Comité Coordinador Municipal (CCM) y el Comité de Participación Ciudadana Municipal (CPCM). El titular de la contraloría municipal, el titular de la unidad de transparencia y acceso a la información y un representante del CPCM componen el CCM. El CPCM está formado por tres ciudadanos conocidos por su experiencia anticorrupción; son nombrados por una Comisión de Selección por tres años y reciben honorarios. Ambas entidades tienen atributos similares a sus contrapartes a nivel estatal. Como tal, la gobernanza de los SMA es espejo de la gobernanza del SAEMM al tiempo que reduce ligeramente el tamaño de los dos órganos, reconociendo que se cuenta con menos recursos a nivel municipal.
Uno de los principios clave establecidos en la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública es el compromiso y el liderazgo de la alta dirección para construir una cultura de integridad. La voluntad política en el ámbito municipal responde a sus propios incentivos con dinámicas específicas de poder. Sin embargo, los incentivos para reformas y anteproyectos para la integridad a menudo se formulan a nivel estatal o nacional, como ha sido el caso de los SMA. La estrategia política de la autoridad municipal tiene poco que ver con los incentivos en los órdenes estatal o nacional, en cambio, están directamente relacionados con su contexto inmediato.
Las entrevistas durante la misión de investigación de este informe revelaron que los líderes y los funcionarios públicos de los municipios a menudo tienen un conocimiento limitado de los SMA o poca conciencia de sus beneficios. Perciben incentivos muy limitados para embarcarse en reformas de integridad que no sean cumplir con las obligaciones establecidas a nivel estatal. Esto se confirma por el hecho de que, si bien la ley obliga a establecer los SMA, 59 de los 125 municipios han establecido un SMA en pleno funcionamiento (según lo registrado hasta el 31 de enero de 2021).
El diseño de los SMA tiene varias debilidades que socavan su funcionamiento. Como se confirmó a lo largo de la misión de investigación en la preparación de este informe, en muchos casos el contralor interno de los municipios depende en gran medida de los presidentes municipales y existe un nivel bajo de profesionalización que socava la función de control (véase el Capítulo 3). Además, las funciones de auditoría interna en el ámbito municipal a menudo no cuentan con suficiente personal ni recursos para su trabajo, lo cual incluye el uso de sus propios vehículos y computadoras personales (véase también el Capítulo 4). Esto plantea dudas sobre si el contralor municipal tiene los recursos para dedicarle tiempo a los SMA. Además, la independencia limitada del presidente municipal puede resultar en una efectividad reducida de los SMA, ya que los representantes municipales pueden desplazar o “mayoritear” las medidas de rendición de cuentas propuestas por el CPCM, a menos que el presidente municipal tenga un incentivo para fortalecer la integridad. Durante la entrevista, se confirmaron estas dudas y se informaron casos de presidentes municipales que bloquearon cualquier intento de reformas originadas por el CPCM.
Respecto al CPCM, las debilidades identificadas en el orden estatal se exacerban a nivel local y contribuyen al bajo nivel de implementación. En las entrevistas con el SAEMM, los municipios y la sociedad civil se confirmaron diversos desafíos. En primer lugar, varios municipios, informaron que es difícil integrar la Comisión de Selección, la cual supervisa el proceso de selección de los miembros del CPCM. La ley establece que el municipio hace un llamado a las instituciones de investigación y educación superior, las organizaciones de la sociedad civil o los individuos especialistas en integridad locales para sugerir cinco candidatos aptos para la Comisión de Selección. En particular, los municipios más pequeños no siempre cuentan con instituciones de investigación o de educación superior. También ha habido casos en que los municipios no han recibido solicitudes de los candidatos, esto podría deberse a que el puesto no está remunerado y los candidatos potenciales preferirían postularse al Comité de Participación Ciudadana, que es remunerado. En segundo lugar, también ha resultado difícil para algunos municipios nominar a tres ciudadanos calificados para este comité. Por un lado, esto se debe al hecho de que, en zonas remotas, los perfiles son escasos. Por otro, ha sucedido que los partidos políticos y otros intereses creados han tratado de colocar candidatos en el comité, o bien que los candidatos no representan realmente a la sociedad civil. Por ejemplo, en 2019 varios SMA tuvieron que repetir los procedimientos de selección para los miembros del CPCM, ya que incluían funcionarios actuales o ex funcionarios (Huerta, 2019[13]). En tercer lugar, ha habido quejas de que las convocatorias para candidatos, ya sea para la Comisión de Selección o al CPCM, no han tenido la suficiente difusión o se publicaron con un plazo muy corto para que los ciudadanos presentaran sus solicitudes.
La Secretaría Ejecutiva del SAEMM ha realizado esfuerzos para apoyar a los municipios en el fortalecimiento de la integridad y el desarrollo de capacidades. Por ejemplo, hasta octubre de 2020, había llevado a cabo 17 acciones para capacitar a funcionarios públicos del orden municipal en temas anticorrupción. Estas acciones incluyeron cursos como “Inducción al Sistema Estatal Anticorrupción” y “Sistema Municipal Anticorrupción”, en los que participaron 124 municipios. Se realizó una capacitación regional con el mismo fin en el municipio de Atlautla para 26 municipios de la zona oriente del Estado de México. Además, la Secretaría Ejecutiva proporciona asesoría a los municipios de manera presencial, telefónica o en línea.
El SAEMM podría requerir a los municipios que diseñen planes sobre integridad específicos para construir el nivel necesario de madurez y capacidades, antes de establecer los Sistemas Municipales Anticorrupción
La inclusión de los municipios en el SAEMM es un reconocimiento de los riesgos específicos para la integridad que estos enfrentan y la importancia de coordinar los esfuerzos anticorrupción con este nivel. Si bien es un reconocimiento importante y loable, esto aumenta las expectativas de la sociedad sobre reformas y cambios. Sin embargo, como se explicó anteriormente, los SMA tienen debilidades inherentes que socavan su funcionamiento e impacto. Si el marco institucional resulta en poco o ningún éxito en términos de lograr reformas o fortalecer la rendición de cuentas, las expectativas iniciales de cambio pueden convertirse en resignación y que las personas se retiren de la vida cívica y pública. La evidencia recopilada confirma la necesidad de construir el nivel de madurez y las funciones básicas de integridad en los municipios para que los SMA pudieran implementarse exitosamente. Esto coincide con el diagnóstico de la PEA, de acuerdo con el cual se definieron prioridades específicas para establecer políticas y sistemas de integridad en el orden municipal.
Tomando esto en cuenta, podría ser beneficioso emprender un desarrollo progresivo para promover la madurez de los municipios antes de requerirles implementar un sistema anticorrupción que probablemente fracase. Esto no impide que aquellos que deseen establecer el SMA lo hagan, particularmente si evalúan que sus capacidades son suficientes para hacerlo. Como primer paso, la Ley del Sistema Anticorrupción podría modificarse para requerir a los municipios adoptar un enfoque estratégico para fortalecer la integridad, en lugar de instaurar su propio sistema anticorrupción basado en el sistema estatal. Además, la ley podría asignar a la Secretaría Ejecutiva la función de guiar y apoyar a los municipios para afianzar la integridad con base en un enfoque estratégico. Al incluir este papel en la ley, el Estado de México reconocería visiblemente la importancia de robustecer la integridad a nivel municipal. Para desarrollar tal óptica, la ley podría requerir a los municipios aplicar una herramienta de diagnóstico para evaluar las fortalezas y debilidades internas, las oportunidades externas y las amenazas de corrupción y a la integridad (también conocido como análisis FODA), con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva. Este análisis podría precisar las prioridades para la integridad tomando en cuenta las capacidades y los recursos disponibles. Con base en el diagnóstico y dichas prioridades, se podría diseñar un plan de acción en materia de integridad municipal alineado con la política anticorrupción del estado. Bajo esta visión podrían identificarse las áreas en que los esfuerzos para cimentar la integridad resulten en más probabilidades de obtener resultados tangibles y así crear aceptación de las partes interesadas. El plan podría delinear acciones y medidas concretas para mitigar los factores de riesgo diagnosticados. El plan también debe incluir indicadores para monitorear y evaluar los esfuerzos. Tanto en la fase de análisis de problemas como en el diseño del plan de integridad municipal, la participación de las partes interesadas de la sociedad civil y el sector privado sería clave para garantizar una amplia representación de puntos de vista y experiencias, ubicar correctamente los procedimientos más vulnerables a la corrupción, evaluar el impacto de estas vulnerabilidades y diseñar medidas específicas y factibles.
Existe el riesgo de que los esfuerzos no trasciendan del papel a la práctica a menos que una persona dedicada se encargue de supervisar los esfuerzos y realizar el seguimiento de las diferentes acciones para consolidar la integridad. Siguiendo el principio 2 de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, que aboga por definir responsabilidades claras, se podría establecer en cada municipio un punto de contacto sobre integridad. En línea con la recomendación para el punto de contacto a nivel estatal, el punto de contacto municipal apoyaría, supervisaría, organizaría y daría seguimiento a diferentes acciones. También proporcionaría información y pediría orientación a la Secretaría Ejecutiva. La Ley Anticorrupción podría incluir una disposición que requiera a los municipios implantar dicha función y proporcionar un presupuesto para ejecutar las medidas necesarias. Asimismo, los puntos de contacto podrían crear una red para fortalecer la integridad a nivel municipal, intercambiando desafíos e historias de éxito para promover el aprendizaje mutuo.
El papel de la Secretaría Ejecutiva sería esencial para apoyar la salvaguarda de la integridad municipal. En primer lugar, deberá desarrollar una agenda o anteproyecto para incentivar a los municipios a fortalecer la integridad y ayudar a entender los beneficios de hacerlo, en lugar de enfatizar la obligación. En segundo lugar, la Secretaría Ejecutiva necesitaría apoyar a los municipios en la aplicación de la herramienta de diagnóstico y la elaboración del plan de integridad municipal mediante el desarrollo de guías y herramientas detalladas, facilitando las conversaciones con las partes interesadas y proporcionando planes modelo. También podría recopilar buenas prácticas y facilitar el intercambio entre los municipios y los respectivos puntos de contacto. En tercer lugar, la Secretaría Ejecutiva podría recopilar información y datos sobre el avance de los municipios y publicar una clasificación en el sitio web del sistema anticorrupción para informar a la sociedad civil y así generar presión externa y rendición de cuentas. Actualmente, la Secretaría Ejecutiva ha desarrollado un diagnóstico derivado de una consulta ciudadana y de investigación para diseñar programas anticorrupción a la medida de los municipios.
Tomando en cuenta las debilidades estructurales a nivel municipal, el trabajo para desarrollar un enfoque estratégico sobre integridad en los municipios deberá ir acompañado de esfuerzos en el orden estatal. El Comité Coordinador, que une a las principales instituciones sobre integridad, está en una posición única para coordinar el apoyo técnico y la orientación para los municipios. Como primera prioridad, el Comité Coordinador debe abordar la debilidad del sistema de control municipal (recomendaciones detalladas en el Capítulo 4). Adicionalmente, y como lo ha hecho en el pasado, el Comité Coordinador podría emitir y dar seguimiento a las recomendaciones para fortalecer la integridad a nivel municipal. Para que las recomendaciones sean adoptadas más fácilmente, deben ser específicas y concretas, los miembros del Comité Coordinador podrían ofrecer su apoyo para atenderlas. Por último, el SAEMM podría crear un mecanismo para involucrar formalmente a los municipios en la toma de decisiones y generar que se apropien de estas. De la misma forma, se les podría invitar a participar en las actividades tanto del Comité Coordinador como de la Comisión Ejecutiva, en particular en los casos en que se discutan propuestas para diseñar políticas sobre integridad y mecanismos de coordinación. Los municipios podrían participar activamente en estas discusiones y realizar contribuciones sustantivas al describir los desafíos y las buenas prácticas relevantes en el desarrollo de borradores de políticas o propuestas. La elaboración de la PEA fue un buen ejemplo de inclusión de las perspectivas de los municipios a través de encuestas, mecanismos de retroalimentación y otros similares.
Fortalecer la gobernanza del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios
El SAEMM podría ser reformado para incluir al Instituto Electoral del Estado de México en el Comité Coordinador y mejorar la colaboración.
La Comisión Ejecutiva y el Órgano de Gobierno deben ejercer regularmente su derecho a invitar a secretarías adicionales a sus reuniones para asegurar la incorporación de la integridad. Quienes son particularmente importantes son la Secretaría de Seguridad, la Secretaría de Finanzas, el Instituto de Profesionalización de los Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Estado de México, el Instituto de Administración Pública del Estado de México y la Secretaría de Educación.
El SAEMM podría crear dos subcomisiones técnicas dentro del Órgano de Gobierno, sobre prevención y sobre cumplimiento, para mejorar la calidad de las discusiones técnicas y promover el intercambio de información.
Para asegurar la implementación del SAEMM en el nivel entidad, podría establecerse un punto de contacto especializado en cada secretaría y organismo auxiliar. El punto de contacto podría tener la tarea de coordinarse con la Secretaría Ejecutiva del SAEMM para informar sobre el avance en la aplicación y comunicación de los desafíos.
Aunque no ha sucedido hasta ahora, con el fin de garantizar que las recomendaciones dadas por el SAEMM no sean bloqueadas en el Comité Coordinador debido a posibles conflictos de interés, podría aprobarse una directriz interna que requiera a los miembros del Comité Coordinador abstenerse de votar en las recomendaciones dirigidas a ellos mismos.
El CPC podría prestar particular atención a hacer públicas estas recomendaciones para generar presión sobre las instituciones y que actúen conforme a las mismas.
En relación con el procedimiento para nombrar al CPC, es vital llevarlo a cabo a través de medios abiertos y transparentes para permitir la participación de expertos independientes y de buena reputación que representen a varios componentes de la sociedad civil. Esto implica establecer un proceso abierto para considerar y nombrar candidatos a la Comisión de Selección y publicar información importante a lo largo del proceso de nominación. Lo anterior puede incluir:
Para mejorar aún más la transparencia a través del proceso de nominación de los miembros de la Comisión de Selección y el CPC, los órganos involucrados podrían considerar, asimismo, proporcionar información adicional sobre la justificación de la decisión final, incluyendo referir explícitamente la experiencia y el conocimiento de los miembros seleccionados.
La Secretaría Ejecutiva debe priorizar el desarrollo de una estrategia para evitar la captura de los procesos de nominación. La experiencia del Instituto Electoral del Estado de México podría ser particularmente benéfica para mitigar el riesgo de captura.
Deben establecerse parámetros claros para fijar los honorarios recibidos por los miembros del CPC con el fin de mitigar el riesgo de ejercer presión sobre sus miembros amenazando con reducir sus honorarios.
Para apoyar al CPC en el cumplimiento de su mandato, el SAEMM podría, por tanto, considerar la ampliación del mandato de la Secretaría Ejecutiva no solo para brindar apoyo técnico al Comité Coordinador, sino también específicamente al CPC. Administrativamente, podría crearse una nueva dirección que fuera responsable de la investigación y análisis de las propuestas desarrolladas por los miembros del CPC. Lo anterior debe ir de la mano con el aumento necesario en el presupuesto para la Secretaría Ejecutiva.
Incorporación de las políticas de integridad en el Poder Ejecutivo
Las unidades de integridad podrían remplazar a los Comités de Ética para garantizar la incorporación efectiva de las políticas y prácticas sobre integridad. Las funciones de las unidades de integridad deben ser meramente preventivas, contar con personal especializado, suficientes recursos financieros y una línea directa de reporte al nivel más alto de autoridad al interior de las instituciones.
La Unidad de Prevención de la Corrupción de SECOGEM podría coordinar y apoyar a las unidades de integridad en la administración pública, monitorear su trabajo, otorgar herramientas y materiales, y apoyarles con orientación ad hoc, así como brindar capacitaciones actualizadas con enfoque en la gestión de la integridad.
La Unidad de Prevención de la Corrupción podría establecer una red de unidades de integridad. Esta red se utilizaría para intercambiar buenas prácticas, discutir problemas comunes y desarrollar un sentido conjunto de la cultura de la integridad en el Estado de México.
Asegurar la integridad en el orden municipal
En lugar de ordenar a los municipios que establezcan Sistemas Municipales Anticorrupción, el SAEMM podría enfocarse, en primera instancia, en construir el nivel necesario de madurez y capacidades para una implementación exitosa del sistema.
Para generar la aceptación de los municipios, la Secretaría Ejecutiva podría hacer mayores esfuerzos por demostrarles por qué deben fortalecer la integridad, además de la obligación de hacerlo.
Con el fin de gestionar las expectativas y establecer objetivos realistas para fortalecer la integridad, los municipios podrían ser requeridos a llevar a cabo un análisis diagnóstico de las fortalezas y debilidades internas, así como de las oportunidades y amenazas externas del gobierno municipal sobre el cual se establecerían las prioridades para la integridad.
Las prioridades de la integridad podrían compilarse en un plan de acción de integridad municipal en línea con la política estatal. El plan podría identificar claramente las acciones para alcanzar los objetivos establecidos e incluir indicadores para monitorear e informar de los avances.
Tanto en la etapa de análisis del problema como en el diseño del plan de integridad municipal, la participación de los actores involucrados de la sociedad civil y el sector privado podría ser clave para asegurar una amplia representación de puntos de vista y experiencias, identificar correctamente los procedimientos más vulnerables a la corrupción, evaluar el impacto de las vulnerabilidades a la corrupción y diseñar medidas enfocadas y factibles.
Podría establecerse un punto de contacto específico para la integridad en cada municipio con la intención de apoyar, supervisar, organizar y dar seguimiento a las distintas acciones para fortalecer la integridad y proporcionar información, así como para pedir consejo de parte de la Secretaría Ejecutiva.
La Secretaría Ejecutiva podría apoyar a los municipios en la implementación de la herramienta de diagnóstico y la elaboración del plan de integridad municipal al desarrollar orientación detallada y herramientas, facilitando las discusiones con los actores involucrados y proporcionando planes modelo. También podría recabar buenas prácticas y facilitar el intercambio entre municipios.
Para generar presión externa y rendición de cuentas, la Secretaría Ejecutiva podría recabar información y datos sobre el avance de los municipios y publicar una clasificación en el sitio web del sistema anticorrupción para informar a la sociedad civil.
El Comité Coordinador, el Órgano de Gobierno y la Comisión Ejecutiva podrían invitar de forma regular a representantes de distintos municipios para que informen sobre el avance y los desafíos, y apoyen el desarrollo de soluciones prácticas.
Referencias
[13] Huerta, V. (2019), “Retroceden sistemas anticorrupción municipales”, El Sol de Toluca, https://www.elsoldetoluca.com.mx/local/retroceden-sistemas-anticorrupcion-municipales-en-edomex-3854190.html (consultado el 17 de abril de 2020).
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[9] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Estado de Coahuila, México: Recuperando la confianza a través de un sistema de integridad, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264283114-es.
[8] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en el Perú: Reforzar la integridad del sector público para un crecimiento incluyente, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264271470-es.
[3] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en México: Adoptando una postura más firme contra la corrupción, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264280687-es.
[2] OCDE (2017), Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf.