2. Mejorar la calidad y la eficiencia de la educación y la formación en Costa Rica para favorecer el crecimiento y la equidad
La educación y la formación son una prioridad importante para Costa Rica, que les dedica más del 6,5% del PIB, una de las proporciones de gasto más altas entre los países de la OCDE. Sin embargo, los resultados educativos no son satisfactorios y las empresas tienen dificultades para llenar las vacantes, en especial en puestos técnicos y científicos, lo que puede poner en riesgo la capacidad de Costa Rica para continuar atrayendo inversión extranjera directa. La compleja situación fiscal requiere que Costa Rica mejore la eficiencia y la calidad del gasto público en educación para favorecer más el crecimiento y la equidad. Existe una necesidad fundamental de mejorar la calidad de la educación temprana y básica general para evitar que tantos costarricenses abandonen la educación demasiado temprano y sin las habilidades necesarias para encontrar un trabajo formal. Esto requiere un apoyo más focalizado a los estudiantes con brechas de aprendizaje, mejorando la selección y formación de los docentes y ampliando el acceso a la educación temprana. Revisar el mecanismo de financiamiento de las universidades mejorará la rendición de cuentas; además, puede contribuir a aumentar el número de graduados en áreas científicas. Las reformas a la educación vocacional pueden aumentar la oferta de técnicos de alta calidad, lo que reducirá los desajustes de habilidades existentes y ayudará a más costarricenses a acceder a trabajos formales mejor remunerados.
La educación y la formación ocupan una alta prioridad en la agenda política de Costa Rica, que gasta alrededor del 6,5% del PIB en educación (Recuadro 2.1), el segundo porcentaje más alto entre los países de la OCDE (Figura 2.1), aunque por debajo del 8% alcanzado en 2017. La educación universal y de alta calidad es crucial para la igualdad, porque promueve la movilidad social y la productividad. La formación, la reeducación (re-skilling) y el desarrollo de las habilidades existentes (up-skilling) se convertirán cada vez más en una necesidad para proporcionar a los trabajadores actuales y futuros las habilidades adecuadas para integrarse en un mercado laboral cuyas necesidades cambian rápidamente impulsadas por el cambio tecnológico, el cambio climático, la digitalización y la automatización.
Nota: Los datos de Costa Rica son de 2019. ALC se refiere a Chile, Colombia, México y Brasil. El presupuesto de educación se distribuye al Ministerio de Educación Pública (Preescolar, I y II Ciclos, III Ciclo y Educación Diversificada); el Fondo Especial para la Educación Superior (5 universidades públicas: UCR, TEC, UNA, UNED, UTN), y la Red de Cuido, CEN-CINAI, INA y unas 50 instituciones más.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre educación.
El desarrollo de talento altamente calificado es clave para permitir que Costa Rica continúe transformando la estructura productiva hacia sectores intensivos en conocimiento y de alto valor agregado, además de continuar atrayendo un flujo importante y estable de IED (ver Capítulo 1). En la actualidad, las empresas se esfuerzan por encontrar técnicos altamente calificados y graduados de educación terciaria, especialmente en campos científicos, lo que deja muchos puestos de trabajo formales vacantes. En el sector de servicios, una de cada tres ofertas de trabajo es para técnicos y una de cada cuatro para profesionales con educación terciaria (INEC, 2018[1]). En el sector industrial, alrededor de una tercera parte de las empresas indican que los técnicos son los trabajadores más difíciles de contratar (UCCAEP, 2021[2]). Las habilidades digitales y un buen conocimiento de un idioma extranjero, especialmente el inglés, deben fortalecerse en cualquier nivel educativo, pero particularmente en edades tempranas. Estas habilidades, junto con haber completado la educación secundaria, se están convirtiendo en requisitos indispensables para obtener un trabajo formal. Sin embargo, el sistema de educación y formación vocacional (EFV) produce en su mayoría técnicos poco calificados, aporta poca práctica laboral y ofrece muy pocas oportunidades para adquirir habilidades digitales avanzadas o especializarse en sectores STEM, lo que estimula un desajuste entre la oferta y la demanda laboral. La falta de talento en regiones fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM) limita su posibilidad de atraer inversión extranjera directa (IED). De momento, el 95% de la industria relacionada con la innovación tecnológica y el 70% de la industria exportadora se encuentran en la GAM, que corresponde al 3,7% del territorio de Costa Rica y alberga alrededor del 52% de la población total.
Costa Rica ha logrado una asistencia casi universal en la educación primaria, pero todavía hay demasiados jóvenes costarricenses que no completan la educación secundaria. La repitencia y la exclusión educativa siguen siendo considerables y afectan a los más vulnerables de manera desproporcionada, lo cual reduce su probabilidad de encontrar un trabajo formal y perpetúa las desigualdades sociales y económicas. Las evaluaciones internacionales de estudiantes, como la prueba PISA, muestran que la calidad de la educación debe mejorar, ya que demasiados estudiantes de 15 años obtienen bajas puntuaciones en cuanto a sus habilidades de lectura y un desempeño aún peor en matemáticas y ciencias. La exclusión educativa y los malos resultados del aprendizaje impiden que muchos jóvenes costarricenses accedan a estudios de educación terciaria, y el número de graduados en educación terciaria se ha estancado en los últimos años. La prestación de servicios educativos en Costa Rica se ha visto interrumpida frecuentemente durante los últimos cuatro años. La huelga de docentes de 2018, para protestar contra la reforma fiscal, y de 2019, para protestar contra un proyecto de ley destinado a limitar el derecho a la huelga, provocó alrededor de cuatro meses de clases perdidas de forma acumulada. El brote de la pandemia provocó el cierre de centros educativos y el cambio de educación presencial a virtual en 2020 y 2021, lo que causó una mayor interrupción en la prestación de servicios educativos y agravó las debilidades educativas que ya existían y las pérdidas de aprendizaje, con posibles efectos adversos prolongados sobre las cohortes actuales de estudiantes.
Mejorar la calidad del sistema educativo y la educación y formación vocacional (EFV) también es crucial para mejorar la resiliencia de la economía ante los desafíos del envejecimiento de la población y el cambio tecnológico que enfrenta Costa Rica (ver Capítulo 1). Muchos trabajos tradicionales se automatizarán y los nuevos que van a crearse requerirán de nuevas habilidades. Un sistema de EFV flexible y eficiente que ofrezca la actualización y formación necesarias para los trabajadores en riesgo o desplazados, y produzca más técnicos en áreas que tienen menos riesgo de automatización en Costa Rica (por ejemplo, telecomunicaciones y tecnologías de la información) (Amaral, 2019[3]), evitaría que la desigualdad empeore. Se necesitan trabajadores mejor preparados y altamente productivos en un futuro en el que menos trabajadores deberán pagar beneficios de un mayor número de pensionados.
En este capítulo se describen los principales desafíos que enfrenta Costa Rica para aumentar el acceso a la educación y la formación y mejorar su calidad, y se analizan las opciones de política para enfrentarlos. Debido a las limitaciones fiscales de Costa Rica, es necesario que el Gobierno priorice dónde concentrar sus medidas de gasto. Una re-priorización sustancial de los gastos a favor de la educación obligatoria y los programas de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) y hacia destinos diferentes de la educación terciaria, donde el gasto por alumno es más alto que en el país promedio de la OCDE, tendría grandes beneficios sociales y contribuiría a reducir las desigualdades.
El sistema educativo de Costa Rica incluye los servicios de los programas de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI), educación primaria, educación secundaria (inferior y superior) y educación terciaria. La educación obligatoria comprende los dos últimos años de preescolar (Interactivo II y Ciclo de Transición) y educación básica general (primaria [I y II Ciclos] y primer ciclo de secundaria [III Ciclo]).
La educación preescolar se divide en las siguientes secciones: Guardería (desde el nacimiento hasta los 6 meses), bebés (desde los 6 meses hasta 1 año), Educación Materno Infantil Nivel 1 (desde 1 año a 2 años), Educación Maternal Nivel 2 (desde 2 años a 3 años y 6 meses), Interactivo I (de 3 años y 6 meses a 4 años), Interactivo II (de 4 años a 5 años) y Ciclo de Transición (de 5 años a 6 años). Los servicios de atención a la primera infancia (0-3 años) son voluntarios, mientras que el ciclo preescolar es obligatorio para los niños a partir de los cuatro años. Bebés, Educación Materno Infantil Nivel 1 y 2 e Interactivo I están dentro de la educación no formal.
La educación primaria se divide en dos ciclos de 3 años e incluye los grados de primero a sexto. La Educación Secundaria Básica (III Ciclo) va desde el séptimo año hasta el noveno año.
La educación secundaria superior (IV Ciclo, Educación Diversificada) es gratuita pero no obligatoria. Comprende tres carreras: las carreras académica y artística que tienen una duración de dos años, y la carrera técnica, que tiene una duración de tres años. Se requiere completar la educación secundaria superior para acceder a la educación terciaria. Los alumnos que finalizan la carrera técnica obtienen el título de técnico medio.
La educación terciaria se ofrece en universidades (públicas y privadas), colegios universitarios e instituciones de educación superior. El bachillerato universitario consiste en un programa de cuatro años, los programas de licenciatura duran cinco años (seis años en el caso de medicina y cirugía). Las maestrías (que van más allá del bachillerato universitario o la licenciatura universitaria) tienen una duración de dos años. Los programas académicos de doctorado tienen una duración mínima de tres años y medio.
La educación pre-terciaria no dota a todos los estudiantes con suficientes habilidades
El nivel educativo podría aumentar aún más
Costa Rica ha aumentado de forma notable el acceso a la educación preescolar para niños de cuatro años (Figura 2.2, Panel A) al hacer obligatorios los dos últimos años de educación preescolar (edades 4 y 5) en 2018. Esta reforma que ha sido muy bien recibida, reconoce el papel fundamental de la educación preescolar en el desarrollo cognitivo y socioemocional de los niños. Las experiencias que ellos reciben entre los 2 y los 5 años son clave para reducir o prevenir problemas de aprendizaje en las siguientes etapas de la educación (UNICEF, 2020[4]; PEN, 2011[5]).
En edades más tempranas (0-3 años), la tasa de matrícula es muy baja (por debajo del 3% en comparación con el promedio de la OCDE de 36,1%) y la educación es impartida casi en su totalidad por instituciones privadas (Figura 2.2, Panel C). Los niños de hogares desfavorecidos tienen menos probabilidades de asistir a los programas de AEPI. Mientras que el 60% de los niños de hogares de bajos ingresos (primer quintil de ingresos) están matriculados en preescolar (de tres a cinco años), la proporción es superior al 70% para los niños de hogares de altos ingresos (quintil superior de ingresos) (SEDLAC, 2021[6]). Costa Rica debe ampliar la cobertura de la educación y atención temprana para niños menores de 4 años, dando prioridad a los hogares de bajos ingresos.
Nota: La tasa bruta de matrícula es la matrícula total en un determinado nivel educativo, independientemente de la edad, expresada como porcentaje de la población en el grupo de edad oficial correspondiente a ese nivel de educación. Puede exceder el 100% por ingreso temprano o tardío y/o repitencia. La tasa neta de matrícula es la relación entre los niños en edad escolar oficial que están matriculados en algún centro educativo y la población en edad escolar oficial correspondiente.
Fuente: PEN 2021.
Si bien la mayoría de los costarricenses ahora terminan la educación primaria, todavía muchos terminan la educación sin un título de secundaria inferior o superior (Figura 2.3). La tasa neta de matrícula en la educación secundaria inferior y superior sigue siendo baja (Figura 2.2, Panel B) y Costa Rica tiene la segunda proporción más alta de adultos jóvenes con un nivel educativo por debajo de la educación secundaria superior entre los miembros de la OCDE (Figura 2.4). Esto representa una limitación importante para el desarrollo del talento humano y limita la demanda de la educación superior ya que la educación secundaria superior es un requisito para acceder a esta (Recuadro 2.1). Completar la educación secundaria superior se está convirtiendo en un requisito indispensable para encontrar trabajo en Costa Rica. Por ejemplo, tres de cada cuatro trabajos que ofrecen empresas privadas en el sector de servicios requerían al menos educación secundaria completa (Figura 2.5) (INEC, 2018[1]).
Nota: Panel A: La probabilidad de completar el nivel de educación refleja la probabilidad de que una persona jóven de 12 a 16 años logre completar la primaria; la probabilidad de que una persona jóven de 15 a 19 años logre completar la secundaria básica (noveno año); la probabilidad de que una persona joven de 18 a 22 años logre completar la secundaria superior (undécimo año). Los datos de 2020 podrían estar sobreestimados debido a que los procedimientos de evaluación se flexibilizaron durante la pandemia. Panel B: Proporción de una cohorte de estudiantes matriculados en el primer año de un nivel educativo que no lo termina regularmente por deserción o repitencia.
Fuente: PEN 2021.
Un problema clave, necesario de abordar, es la exclusión educativa en la educación secundaria. En los últimos años, Costa Rica redujo la exclusión educativa al fortalecer las medidas de prevención (Recuadro 2.2). Sin embargo, en 2018, antes de la pandemia, un joven costarricense tenía solo una probabilidad del 66% de completar la secundaria básica, e incluso una probabilidad menor de completar la educación secundaria superior (59%) (Figura 2.3, Panel A). Todavía demasiados estudiantes abandonan los estudios después de la educación primaria, lo que indica que hay problemas persistentes en la calidad de la educación (Figura 2.3, Panel B) y destaca la falta de políticas para ayudar a los estudiantes en la transición de la educación primaria a la secundaria.
Nota: ALC se refiere a Chile, Colombia, México, Argentina y Brasil.
Fuente: Base de datos de educación de la OCDE.
Fuente: INEC 2018.
La calidad de la educación debe mejorar
Una consecuencia de la mala calidad de la educación es que demasiados estudiantes en Costa Rica tienen un rendimiento por debajo del nivel mínimo de habilidades en las pruebas nacionales e internacionales de estudiantes. El rendimiento de los estudiantes costarricenses, de 15 años, en educación secundaria, en el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (PISA) de 2018 sigue estando por debajo del promedio de la OCDE en lectura, ciencias y matemáticas (Figura 2.6). La proporción de estudiantes con puntajes en los dos niveles más bajos de rendimiento es mucho más alta que el promedio de la OCDE (Figura 2.7). Cuando se toma en cuenta el impacto de los cambios en la tasa de cobertura, los resultados tampoco muestran mejoras en los puntajes de lectura y ciencias entre 2012 y 2018 (OECD, 2019[7]). Estos resultados son congruentes con los del cuarto Estudio Regional Comparativo y Explicativo (ERCE) de 2019 (UNESCO, 2019[8]). Además, tanto el ERCE 2019 como las pruebas PISA 2018 muestran brechas persistentes en el rendimiento entre niños y niñas, donde las niñas superan a los niños en lectura y los niños superan a las niñas en matemáticas y ciencias. Las pruebas PISA también destacan que los niños tienen mejores habilidades digitales. Las pruebas nacionales que evalúan el rendimiento educativo en conocimientos de inglés muestran que solo una tercera parte de los estudiantes (de quinto grado y décimo u undécimo año) alcanzan el nivel de conocimiento de inglés que se espera que tengan.
La pandemia ha acentuado aún más las brechas de aprendizaje. Causó discontinuidad en la prestación de servicios educativos en 2020 y 2021, donde Costa Rica registró uno de los cierres más prolongados de centros educativos entre los países de la OCDE (175 días) (OECD, 2021[9]). El cambio del aprendizaje presencial al virtual condujo a una reducción del currículo que se cubre en los centros educativos, lo que, junto con las dificultades de conectividad o para seguir las clases, aumentó las pérdidas en el plano educativo, especialmente entre los estudiantes de grupos vulnerables (por ejemplo, pobres, migrantes, indígenas, estudiantes sin conexión a internet y alumnos de preescolar). Antes de la pandemia de 2020-21 también se presentaron las huelgas de docentes de 2018 y 2019, extendiendo así a cuatro años el período de interrupción en la prestación de los servicios educativos en Costa Rica. Las pérdidas en el plano educativo debidas al cierre prolongado de los centros educativos pueden tener un impacto considerable en las oportunidades de obtener un trabajo y los ingresos laborales de los estudiantes afectados, en particular para los más desfavorecidos, y en el crecimiento del PIB si no se implementan políticas adecuadas para compensar estas pérdidas. (Égert et al., 2020[10]; Hanushek and Woessmann, 2022[11]).
Varias pruebas, entre las que destacan las pruebas de diagnóstico del rendimiento de los alumnos de 2021 realizadas a alumnos desde primaria (I y II ciclo) hasta bachillerato (III ciclo), las pruebas ERCE de 2019, el censo escolar del Ministerio de Educación y la Prueba de Inglés para Jóvenes Estudiantes y las Pruebas de Rendimiento Lingüístico, se utilizaron como insumo en el Plan Integral de Nivelación Académica 2022-25, que aportó una evaluación de las necesidades de aprendizaje después de la pandemia. Los resultados muestran que la proporción de estudiantes que necesitan apoyo debido a que tienen un nivel de conocimiento insuficiente o inicial oscila entre el 10% (inglés) y el 30% (matemáticas) en la educación primaria, y entre el 24% (inglés y francés) y el 38% (matemáticas) en la educación secundaria inferior (Figura 2.8). Las necesidades educativas se concentran en los estudiantes de primer año de primaria, donde uno de cada tres estudiantes presenta un nivel insuficiente de conocimiento de español y matemáticas. Todavía en 2021 no se había dotado personal de apoyo para atender a los estudiantes más necesitados (Murillo, 2021[12]).
Fuente: Base de Datos Internacionales OCDE-PISA.
Nota: El conocimiento de un estudiante en una materia se considera insuficiente cuando está por debajo del nivel que un estudiante de ese grado o año debería haber adquirido de acuerdo con el plan de estudios del grado o año correspondiente.
Fuente: Ministerio de Educación Pública.
En Costa Rica existen varias políticas para reducir la exclusión educativa:
El programa Jóvenes Adultos está dirigido a la población mayor de 15 años que no completó la educación primaria o secundaria (potencialmente 1,4 millones de personas, la mitad de las cuales tienen menos de 40 años).
El Fondo Nacional de Becas (FONABE), hasta 2021, y actualmente el programa Avancemos otorgan becas para participar en programas de reinserción educativa para adultos hasta los 40 años. La Dirección de Programas de Equidad del Ministerio de Educación otorga becas para educación post-secundaria.
Los programas Yo me apunto y PROEDUCA, destinados a reducir la exclusión educativa en la educación secundaria, se fusionaron en 2018 en la Unidad para la Permanencia, Reincorporación y Éxito Educativo (UPRE). Desde 2018, cada centro educativo cuenta con una UPRE encargada de identificar, brindar apoyo y dar seguimiento a los estudiantes en riesgo de exclusión educativa.
Durante la pandemia se lanzó la estrategia Construyendo Puentes para el Futuro, con el fin de fortalecer la permanencia en la educación de todos los estudiantes. Favoreció la creación de redes entre alumnos, docentes y familias para brindar apoyo y mantener vivos los vínculos entre alumnos y centros educativos.
La desigualdad en la educación es considerable
Los resultados de aprendizaje en Costa Rica están bastante asociados a las condiciones socioeconómicas. Los estudiantes de hogares con antecedentes socioeconómicos altos están más expuestos a estímulos culturales, se benefician de mejores condiciones para estudiar en el hogar, incluida la disponibilidad de libros, acceso a Internet y dispositivos digitales, tienen padres mejor educados que también pueden pagar lecciones adicionales, y tienen un mejor desempeño educativo (Figura 2.9). Por el contrario, la mayoría de los estudiantes con bajo rendimiento pertenecen a grupos vulnerables (PEN, 2021[13]), incluidas las poblaciones indígenas o inmigrantes (Recuadro 2.3), y tienen una mayor probabilidad de abandonar los estudios (Figura 2.10).
Reducir la desigualdad de oportunidades en la educación mejoraría los resultados del aprendizaje de manera sustancial. Por ejemplo, las pruebas PISA muestran que los estudiantes de centros educativos privados (alrededor del 10% de todos los estudiantes de secundaria) superan a los de los centros educativos públicos y que si todos los estudiantes se desempeñaran como el estudiante promedio de un centro privado, el puntaje de Costa Rica en lectura aumentaría a 460, acercándose al promedio de la OCDE de 485 (Bos, 2019[14]). Sin embargo, los estudiantes de centros privados provienen en su mayoría de hogares de altos ingresos (PEN, 2021[13]) y la disparidad de rendimiento entre los centros públicos y privados en Costa Rica, en realidad desaparece si se toma en cuenta la condición socioeconómica de los estudiantes y los centros educativos (OECD, 2021[15]).
La pandemia aumentó la desigualdad en las oportunidades educativas. Muchas familias, en particular aquellas con antecedentes socioeconómicos bajos, estaban mal preparadas para apoyar la educación de sus hijos. La vulnerabilidad tecnológica provocó la exclusión educativa de muchos estudiantes costarricenses, al menos parcialmente. Alrededor del 45% de los estudiantes matriculados en el año académico 2020 (535 mil de 1.180.000 estudiantes de primaria a secundaria superior) no se beneficiaron de condiciones adecuadas para continuar recibiendo servicios educativos porque carecían de dispositivos tecnológicos (computadora, escritorio) o una conexión a internet (PEN, 2021[13]). La mayoría de estos estudiantes pertenecían a grupos vulnerables. Por ejemplo, mientras que alrededor del 78% de los estudiantes de familias en el quintil de ingresos más altos tenían acceso a una buena conexión a Internet, la proporción se reduce al 41% para los estudiantes de familias en el quintil de ingresos más bajos (PEN, 2021[13]).
Fuente: UNESCO.
Fuente: Base de datos SEDLAC.
Nota: Las habilidades de lectura se definen como la capacidad de leer, comprender pruebas e implementar estrategias complejas para procesar información (análisis, síntesis, interpretación).
Fuente: Base de datos PISA de la OCDE.
Los inmigrantes en Costa Rica son alrededor del 9% de la población total (Censo 2011), la mayoría de los cuales son de Nicaragua (75% de la población inmigrante). Una gran proporción de inmigrantes adultos está empleada en trabajos informales, poco calificados y de bajos salarios en agricultura, construcción y servicios domésticos. Los inmigrantes tienden a ser más pobres que los trabajadores nativos (OECD, 2017[16]) y en promedio, su salario es alrededor del 60% del de los trabajadores nativos (OECD, 2018[17]).
Los inmigrantes jóvenes de entre 15 y 17 años tienen menos probabilidades que los jóvenes nativos del mismo grupo de edad de matricularse en un centro educativo, y los que asisten a clases tienen resultados de aprendizaje menos favorables. Los estudiantes inmigrantes obtuvieron peores resultados que los estudiantes nativos en PISA 2018 en ciencias (20 puntos menos), lectura (26 puntos menos) y matemáticas (30 puntos menos) (OECD, 2019[18]).
A pesar de que tienen un menor acceso a la educación, una peor condición económica y resultados de aprendizaje deficientes, los inmigrantes tienen menos probabilidades que los nativos de beneficiarse de los programas sociales en educación (transferencias monetarias condicionadas, subvenciones, transporte y ayuda alimentaria) (OECD, 2017[16]). Un programa de nivelación académica específico para el alumnado inmigrante y una mejor focalización de los programas sociales en educación hacia la población inmigrante reduciría la desigualdad de oportunidades en educación, y mejoraría su perspectiva de futura empleabilidad e inclusión social.
La evidencia internacional muestra que asistir a educación preescolar aumenta el desempeño de los estudiantes en cualquier materia y en cualquier nivel educativo (OREALC-UNESCO, 2015[19]), y los resultados de PISA 2018 lo confirman (Figura 2.11). Sin embargo, es mucho menos probable que los niños de hogares de bajos ingresos asistan a preescolar que los niños de hogares de altos ingresos (Figura 2.10). Extender la educación preescolar puede contribuir a cerrar la brecha en los resultados entre Costa Rica y los países de la OCDE (Bos, 2019[14]).
Ampliar la cobertura y la calidad de los servicios de educación y cuidado en la primera infancia
Invertir en educación temprana produce efectos positivos a largo plazo que están por encima de sus costos iniciales (OECD, 2017[20]), especialmente cuando se dirige a niños entre 0 y 3 años de edad (Maureen M Black, 2017[21]). Dado que en un tercio de los hogares con niños menores de 6 años los adultos tienen un bajo nivel educativo (PEN, 2015[22]), los beneficios de extender el acceso al programa de AEPI desde una edad más temprana son potencialmente significativos y contribuirían a reducir la desigualdad en educación. La jornada escolar de cuatro horas para los niños de entre tres y cinco años podría extenderse (PEN, 2017[23]) para darle más atención a sus necesidades de aprendizaje, especialmente los niños de grupos vulnerables.
El Ministerio de Trabajo estima que 90 mil niños adicionales deberían asistir al AEPI. Para este fin, se requeriría un mayor gasto en infraestructura y docentes adicionales de educación preescolar. Se lanzó un proyecto de mecanismo de copago en pequeña escala en el que participaron varias partes interesadas (hogares, empresas, gobiernos locales) para ofrecer fuentes alternativas de financiamiento con el fin de ampliar la capacidad de los servicios del AEPI para niños menores de 4 años. Si tiene éxito, podrían ampliarse. El diseño de las prestaciones para el cuidado de los hijos también debería modificarse, ya que actualmente muchas mujeres empleadas de hogares de bajos ingresos no tienen derecho a las prestaciones para el cuidado de los hijos porque el umbral de ingresos es demasiado bajo.
La gobernanza del conjunto de políticas sociales dirigidas a la primera infancia sigue fragmentada entre varios ministerios: IMAS (inclusión social y económica), MEP (servicios de educación), el Ministerio de Salud y PANI (derechos humanos) que también tiene tareas de coordinación. Las mejoras recientes en la coordinación están representadas por su interacción en los programas NiDo, aunque por un período limitado, y RedCudi. Sin embargo, si una sola institución tuviera la responsabilidad general de implementar la política nacional en todo el sector, podría brindar un mejor monitoreo y rendición de cuentas (OECD, 2017[24]).
Ha habido avances en la cobertura, la calidad, la formación y el seguimiento del AEPI que se ofrece en las comunidades. Sin embargo, los mecanismos para evaluar el desempeño de los docentes de preescolar y la calidad general de los servicios del AEPI siguen siendo incompletos, ya que solo existen estándares de calidad y evaluaciones del desempeño de los docentes para los servicios de educación temprana para niños de entre 4 y 6 años. Completar el proceso en curso para la definición de marcos de calificación para todos los AEPI ayudaría a llenar este vacío.
Implementación plena de la reforma curricular
En el 2008, Costa Rica inició una reforma curricular para actualizar el contenido y las prácticas docentes de todas las materias desde preescolar hasta secundaria superior para mejorar la calidad de la educación. Aunque se revisaron todos los programas de estudio, su implementación efectiva en el aula es heterogénea entre materias y niveles educativos. Una implementación plena de la reforma requeriría reeducar a parte de los docentes en servicio, adaptar la formación de nuevos docentes, ajustar el material didáctico, proporcionar una infraestructura adecuada y un seguimiento continuo para adaptar el contenido del plan de estudios a las necesidades cambiantes de la sociedad.
Las mejoras en el currículo son particularmente importantes en el nivel primario. Mientras que la gran mayoría de las escuelas primarias (91,5%) ofrece el currículo básico (español, matemáticas, ciencias, estudios sociales, educación cívica e inglés), solo el 8,5% de estas ofrece el currículo completo, que incluye materias complementarias (informática, música, artes plásticas, educación física, artes industriales y educación para el hogar), aunque desde 2008 debería ofrecerse en todas las escuelas primarias. La falta de infraestructura y de docentes en materias específicas son algunas de las causas de que la cobertura sea incompleta. Además, el régimen salarial ofrece incentivos para que los maestros trabajen en escuelas que no ofrecen el currículo completo pero que operan bajo un sistema diferente (doble jornada) donde ganan más si trabajan más horas enseñando la misma clase a diferentes grupos de niños que asisten al turno de la mañana o al de la tarde. Sin embargo, los estudiantes de las escuelas que operan bajo el sistema de doble jornada solo asisten a un turno (matutino o vespertino), por lo que cada mes reciben 60 horas de clase menos de lo que recibirían bajo un sistema de tiempo completo.
Extender el currículo completo a todas las escuelas reduciría la importancia del origen socieconómico de los estudiantes en su rendimiento y aumentaría la equidad en la educación, ya que los estudiantes vulnerables tienen menos probabilidades de recibir apoyo de sus familias. Un desafío práctico para extender el currículo completo a todos los centros educativos es la necesidad de contar con mejores condiciones de infraestructura y más servicios de alimentación y transporte para los estudiantes. Modificar el incentivo económico para que los docentes trabajen bajo el sistema de doble jornada podría ayudar a aumentar el número de centros educativos que ofrecen el currículo completo. En el mediano a largo plazo, adaptar parte del plan de estudios para cubrir temas relacionados con las condiciones locales y ampliar la variedad de temas complementarios (por ejemplo, educación financiera, estrategias de autocuidado) ayudaría a satisfacer las necesidades de las comunidades locales y mejorar el desarrollo de los estudiantes.
Debido al aumento de la digitalización, las habilidades digitales podrían fortalecerse en cualquier nivel educativo, y el plan de estudios también debería prestar suficiente atención a dotar a los estudiantes con habilidades digitales desde una edad temprana. Las habilidades digitales no dependen solo de tener acceso a la tecnología digital, sino también de entender cómo se utilizan (Erstad, 2010[25]). Adquirir buenas habilidades digitales es fundamental para integrarse en la sociedad moderna y aumentar la empleabilidad (Zúñiga, 2021[26]). Costa Rica debe abordar la desigualdad en la educación debido a la vulnerabilidad tecnológica, enfocándose en la universalización de la digitalización. Esto podría lograrse mediante legislación, e implementando el Programa Nacional de Alfabetización Digital, que aún está pendiente, y avanzando en la implementación de la Ley de Creación del Bono de Conectividad para la Educación que tiene como objetivo garantizar el acceso a la conectividad en todo el país en un plazo de cinco años.
Dar más apoyo a los estudiantes en riesgo de exclusión educativa
Con el fin de reducir la exclusión educativa y la repitencia y aumentar la igualdad de oportunidades en la educación, es necesario brindar más apoyo académico y económico a los estudiantes de primaria y secundaria con bajo rendimiento. La evidencia internacional muestra que brindar apoyo para el aprendizaje a una edad temprana mejora los resultados (UNESCO, 2019[8]) y contribuye a reducir la desigualdad en la educación.
Costa Rica podría proporcionar a los estudiantes con pérdidas educativas acumuladas el apoyo necesario a través de programas de recuperación (Recuadro 2.4), incluso ofreciéndoles apoyo pedagógico adicional o especializado, ya sea por medio de asistentes de enseñanza y mentores, ampliación del horario de clases, organización de programas en días feriados y tutorías después de clases (Recuadro 2.5). Las prioridades podrían definirse con base en los resultados de las pruebas de diagnóstico de 2021 que destacaron que los estudiantes con brechas de aprendizaje se concentran en los primeros años.
Los estudiantes con bajo rendimiento, especialmente si pertenecen a grupos vulnerables, podrían beneficiarse de políticas que refuercen el apoyo personalizado. Por ejemplo, la reforma de secundaria inferior de Francia de 2016 permite a los centros educativos asignar hasta tres horas por semana a diferentes formas de apoyo personalizado. En Portugal, el Programa Territorios Educativos de Intervención Prioritaria (TEIP) ha logrado reducir la exclusión educativa en casi todos los niveles educativos, diseñando e implementando planes plurianuales de mejora en áreas con una alta proporción promedio de población socialmente desfavorecida. Además, muchos países han invertido en plataformas digitales que ofrecen oportunidades de aprendizaje más personalizadas (Estonia, Corea, Eslovenia y Letonia).
En Costa Rica, los programas de transferencias monetarias condicionadas, destinados a promover la educación en grupos vulnerables, como Avancemos, pierden efectividad por la deficiente focalización, ya que una cantidad significativa de beneficios se entregan a hogares no vulnerables (ver Capítulo 1). Otras ayudas económicas destinadas a promover el acceso a la educación de estudiantes de hogares vulnerables (pobres y extremadamente pobres), que representan alrededor de un tercio de todos los estudiantes en todos los niveles de educación, tampoco alcanzan el objetivo. Por ejemplo, solo el 10% de los hogares elegibles con niños en preescolar y el 56% de los que tienen hijos en educación secundaria recibieron alguna subvención o ayuda económica en el 2020 (PEN, 2021[13]). El Registro Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE) debe convertirse en la herramienta central para mejorar la focalización de las políticas educativas hacia las familias de bajos ingresos.
Reducir el tamaño de las clases también podría ayudar a reducir la exclusión educativa en Costa Rica. En un estudio reciente se encontró cierta evidencia de que reducir el tamaño de la clase de séptimo año por 10 estudiantes aumentaría la tasa de aprobación en 5 puntos porcentuales (del 70 % al 75 %) (Vega-Monge, 2021[27]). Costa Rica podría intentar una estrategia eficiente en función del costo para reducir el tamaño de las clases en los años que registran más deserción (séptimo y décimo año).
La evidencia internacional destaca que brindar oportunidades de desarrollo profesional para los docentes, contar con un programa amplio de educación vocacional y haber asistido a educación preescolar son factores que se correlacionan claramente y de forma positiva con la reducción de la exclusión educativa (Bonnet, Forthcoming[28]). Costa Rica podría fortalecer el apoyo pedagógico y el desarrollo profesional de docentes en servicio para reducir aún más la exclusión educativa. La variedad de actividades de formación puede incluir cursos sobre temas o métodos relacionados con la educación; participación en una red de docentes formada específicamente para el desarrollo profesional de los docentes; y tutoría y/u observación y asesoría entre pares.
Para reducir el papel que tienen las condiciones socioeconómicas sobre el rendimiento educativo, los recursos públicos podrían asignarse entre los centros educativos dependiendo de las necesidades de los estudiantes. Por ejemplo, en el Reino Unido, el programa Pupil Premium asigna fondos adicionales a los centros educativos por cada estudiante que recibe comidas escolares gratuitas. Este financiamiento se utiliza para implementar medidas que mejoren el resultado del aprendizaje de los estudiantes desfavorecidos. Los centros educativos deben dar cuentas de sus gastos por medio de inspecciones y declaraciones en línea (OECD, 2021[29]).
Podrían encontrarse medidas alternativas a la repitencia, que generalmente tiene efectos desfavorables en el rendimiento académico de los repitentes (Goos, 2021[30]) y provoca segregación ya que expulsa a los alumnos con bajo rendimiento. Crear un programa que atienda las necesidades académicas compartidas de grupos de estudiantes puede ser un enfoque eficiente cuando no es posible brindar una intervención personalizada. Los docentes pueden recibir capacitación para aprender cómo diversificar el método que utilizan para atender las necesidades de los estudiantes con bajo rendimiento. Además, el tiempo de aprendizaje de los estudiantes con bajo rendimiento podría extenderse mediante programas extracurriculares, de fin de semana o de verano (Protheroe, 2007[31]).
Durante la pandemia, varios países contrataron docentes temporales u otro tipo de personal en al menos un nivel educativo con el fin de implementar medidas para dar apoyo a los estudiantes necesitados, y organizaron programas de recuperación que brindan apoyo pedagógico adicional o especializado para estudiantes que necesitan apoyo especial, que en algunos casos se extendió hasta después de la reapertura de los centros educativos. En Francia contrataron docentes temporales para cubrir las ausencias de los que dieron positivo y en Luxemburgo se contrató personal temporal para ayudar a los docentes con tareas organizativas y administrativas. En España se implementó un amplio plan de recuperación de la educación que incluye docentes asistentes y mentores que brindan apoyo personalizado a los estudiantes con necesidades educativas específicas, tanto dentro como fuera del horario de clases. En Finlandia y Dinamarca se ofreció financiamiento adicional para programas de recuperación, dirigidos también a estudiantes desfavorecidos. En Portugal, los centros educativos ofrecieron a los estudiantes en riesgo una mayor formación y educación. En Francia, se organizó un programa de aprendizaje durante las vacaciones de verano del 2020 con el fin de ayudar a un millón de estudiantes a ponerse al día en el aprendizaje.
Fuente: OCDE (2021), Education Policy Outlook 2021: Shaping Responsive and Resilient Education in a Changing World.
En la primavera del 2021, el Centro ESADE de Políticas Económicas (EsadeEcPol), y la Fundación Empieza Por Educar pusieron en marcha Menttores, un programa extracurricular de tutorías gratuitas para los alumnos más afectados por la COVID-19. Menttores consistió en un programa virtual de tutorías intensivas de 8 semanas de duración, con tres sesiones de 50 minutos por semana para alumnos de 12 a 15 años (primero y segundo curso de la educación secundaria obligatoria en España) en Madrid y Cataluña. Se dio prioridad a los centros educativos en distritos de bajos ingresos con una alta proporción de inmigrantes. Todas las tutorías extracurriculares se realizaron mediante dispositivos digitales en grupos de dos alumnos por mentor y se centraron en matemáticas y apoyo socioemocional (motivación, bienestar, rutinas de trabajo). Participaron 52 tutores académicos. Cuarenta y cinco de ellos eran docentes de secundaria calificados y pagados y el resto eran voluntarios. Todos ellos recibieron capacitación. El programa fue completado por el 96,6% de los alumnos, que en promedio asistieron a 17 sesiones (70,8% del total de sesiones) y 920 minutos (76,7% del objetivo).
Los resultados muestran que los alumnos que participaron en el programa experimentaron una mejora significativa, ya que el programa condujo a un aumento del 17% en las calificaciones de fin de año en matemáticas, el equivalente a seis meses de aprendizaje. Los estudiantes que participaron en el programa tenían un 30% más de probabilidades de aprobar la materia (matemáticas) que los estudiantes del grupo de control. El programa redujo la proporción de alumnos que repiten el año académico en 8,9 puntos porcentuales, lo que equivale a una reducción del 75% en comparación con el grupo de control. El programa también tuvo un impacto positivo en el bienestar socioemocional y las aspiraciones de los alumnos, ya que los participantes tenían un 31% más de probabilidades de querer continuar la carrera académica en la educación secundaria superior (educación secundaria postobligatoria) que aquellos que no participaron.
Fuente: (Arriola, 2021[32]).
Mejorar la infraestructura de centros educativos
En Costa Rica existe una gobernanza deficiente de la infraestructura escolar, lo que hace que los proyectos de infraestructura sean difíciles de desarrollar y propensos a no cumplir con los objetivos de tiempo y presupuesto. Costa Rica carece de un inventario preciso de la infraestructura educativa; además, los datos existentes son parciales y se basan en inspecciones escolares de la Dirección de Infraestructura Educativa (técnicos profesionales en ingeniería y arquitectura) o del Ministerio de Salud (requisitos de salud y seguridad). La falta de un inventario completo que brinde información clave sobre los centros educativos incluyendo su ubicación, la población que atiende, o el estado de la infraestructura (edificios y equipamiento), impide una planificación oportuna de las intervenciones y un uso eficiente de los recursos para atender las necesidades educativas previas, con el riesgo de no actuar en los centros educativos con mayor vulnerabilidad.
Las necesidades de infraestructura de los centros educativos son importantes. Alrededor de una quinta parte de los centros educativos (874 de 4.335), en los que se matriculó el 21% de la población estudiantil, tenía necesidades de mantenimiento de infraestructura en 2021 (por ejemplo, malas condiciones de suministro de agua, electricidad, instalaciones de saneamiento, alcantarillado o estructuras dañadas por las condiciones climáticas), a pesar de los esfuerzos para mejorar las condiciones de infraestructura durante 2014-19, con una inversión promedio de 50 mil millones de CRC (0,125% del PIB 2021). En 2020 se encontró que alrededor del 88% de las aulas de los centros educativos públicos de primaria y secundaria estaban en buen estado, una mejora con respecto al 73% en 2014, pero por debajo del casi 100% de los centros privados (MPE, 2021[33]). En 2020, debido a la pandemia, los recursos previstos para la infraestructura de la educación pública se redujeron en un 14% (10 mil millones de 72 mil millones), lo que dejó desatendidos a muchos centros educativos que inicialmente se había planeado renovar. En 2022, el presupuesto para mantenimiento de centros educativos (11 mil millones de CRC) es insuficiente para atender los gastos adicionales de mantenimiento (estimados en 310 mil millones de CRC). Después de las inspecciones del Ministerio de Salud, en 2022, alrededor del 20% de los centros educativos recibieron una orden sanitaria por incumplimiento con los requisitos de salud y seguridad para la vida y la integridad física de los estudiantes y el personal. El costo estimado de las intervenciones requeridas para restablecer las normas sanitarias y de seguridad en estos centros educativos asciende a 298.500 millones de CRC (0,75% del PIB 2021).
Costa Rica se beneficiaría de contar con un sistema centralizado y estandarizado de información de proyectos de infraestructura que podría ofrecer una idea oportuna de los proyectos que se están desarrollando y su estado. En la actualidad, la información se encuentra dispersa en diferentes departamentos, no está estandarizada y muchas veces está desactualizada, lo que imposibilita un control y uso efectivo de los recursos disponibles para las obras de construcción (alrededor de 95 mil millones de CRC).
Una gestión más eficiente de la infraestructura de centros educativos podría generar algunos ahorros. Por ejemplo, alrededor de un tercio de los 1.587 centros educativos unidocentes podrían fusionarse en centros educativos más grandes con infraestructura adecuada, con la condición de que un sistema de transporte público estuviera disponible para los estudiantes (Sanchez, 2016[34]).
En Costa Rica, 3.189 de 4.763 centros educativos tienen conectividad a Internet, pero el ancho de banda es insuficiente para satisfacer sus necesidades actuales y futuras. El proyecto Red Educativa del Bicentenario de 2018 tiene como objetivo brindar conectividad de banda ancha a todos los centros educativos, pero avanza lentamente. A partir de diciembre de 2021, se había proporcionado conectividad a Internet de banda ancha a 52 de los 4.514 centros educativos.
Siguiendo recomendaciones anteriores de la OCDE, se presentó un proyecto de ley destinado a introducir reglas, principios y métodos estandarizados para proyectos de inversión pública con el mayor impacto para aplicar a todas las instituciones públicas, excepto a las instituciones públicas no estatales y las empresas estatales que operan en mercados competitivos. La propuesta deberá incluir una clasificación de proyectos de inversión pública, el requisito de hacer un análisis costo-beneficio del proyecto y la inclusión de criterios ambientales. Esta reforma podría ayudar a reducir el tiempo requerido para hacer inversiones y aumentar la eficiencia. Las alianzas público-privadas (APPs) bien diseñadas también podrían ayudar a reducir las brechas de infraestructura (ver el Capítulo 1).
El diálogo social entre los actores locales y las principales partes interesadas en la educación resultó exitoso en la provisión de infraestructura de conectividad para hogares y centros educativos en áreas remotas. En el cantón de Santa Cruz, un proyecto piloto en el que participaron las autoridades locales, la SUTEL y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), redujo el tiempo necesario para obtener los permisos requeridos para la infraestructura de conectividad de 15 meses a 15 días, también mediante la creación de una ventanilla única en el gobierno local. El proyecto que se está llevando a cabo ofrecerá conexión a Internet a todos los centros educativos y alrededor de 2.300 hogares con niños en el área. Esta iniciativa podría ampliarse a todo el país.
Fomentar la digitalización de la educación
Utilizar mejor la digitalización podría ayudar a mejorar la calidad y la eficiencia del sistema educativo, facilitando el seguimiento de los logros académicos de los estudiantes y la asignación de recursos. Si se integran todos los datos sobre estudiantes, centros educativos y docentes, los formuladores de políticas tendrían mejor información para diseñar y focalizar las intervenciones de políticas, lo que incluye brindar apoyo a estudiantes vulnerables e invertir en infraestructura en áreas desatendidas.
Costa Rica avanzó en la digitalización del sistema educativo con dos plataformas digitales: SABER y SIRIMEP. La plataforma SABER tiene como objetivo integrar toda la información del sistema educativo. Recopila datos digitales individuales de estudiantes y centros educativos y fue clave durante la pandemia para ayudar a identificar a los estudiantes que sufrieron exclusión tecnológica y evaluar el estado de la conectividad a Internet en los centros educativos. La plataforma SIRIMEP se basa en SABER y se creó durante la pandemia de COVID-19 como una herramienta de emergencia a corto plazo para recopilar datos sobre el rendimiento de los estudiantes, lo que permitió dar seguimiento al avance de los estudiantes. Sin embargo, sufre de problemas operativos y debe integrarse con el sistema unificado del sistema educativo.
La Contraloría General (CGR, 2021[35]) detectó debilidades en el diseño de la plataforma SABER, incluida la incertidumbre sobre el financiamiento, el alcance y el cronograma exacto de su implementación, ya que solo se han implementado tres de las ocho fases. La falta de integración con el Ministerio de Educación o los sistemas de gestión académica (aulas virtuales, herramientas virtuales, colaboración, estadísticas, currículos, notas, evaluaciones) impide que los módulos analíticos y de alerta temprana generen los insumos necesarios para la toma de decisiones. Asegurar la implementación de SABER es clave para brindar a Costa Rica una herramienta que mejoraría el seguimiento y la evaluación de los resultados de aprendizaje de los estudiantes, garantizaría más equidad en la educación y una asignación eficiente de recursos.
La introducción de pruebas estandarizadas nacionales para estudiantes, junto con un sistema de información eficiente que reúna datos sobre la evolución del desempeño de los estudiantes, podría ayudar a garantizar la continuidad en la evaluación del rendimiento de los estudiantes para detectar con rapidez las debilidades en el sistema educativo, elaborar soluciones de políticas basadas en evidencia y evaluar su eficacia. Por ejemplo, estas pruebas podrían ser especialmente útiles en áreas como la evaluación de competencias en idiomas extranjeros. Estas pruebas deben diseñarse con cuidado para evitar problemas potenciales relacionados con el alcance limitado de la evaluación con respecto a la cantidad de temas cubiertos y la profundidad de la evaluación (Morris, 2011[36]). Además, es posible que los docentes se sientan incentivados a concentrarse en la enseñanza de materias y habilidades que se cubren en las pruebas, descuidando así las áreas del plan de estudios que no se evalúan. Algunos de estos problemas podrían minimizarse mediante un diseño cuidadoso, como la inclusión de preguntas abiertas (ensayos escritos, comunicación oral y resolución colaborativa de problemas), así como la implementación de otras herramientas de monitoreo para evaluar mejor el pensamiento crítico, las habilidades analíticas o de resolución de problemas. El uso de pruebas estandarizadas solo con fines de diagnóstico podría reducir el incentivo a los comportamientos estratégicos por parte de los centros educativos y los educadores.
Mejorar la calidad de los docentes
Mejorar la calidad de los docentes es relevante para cualquier nivel educativo. De hecho, los cimientos construidos en una etapa temprana dan forma al desempeño futuro de los estudiantes, además de influir en sus ingresos y trayectoria laboral.
Mejorar la selección de estudiantes que acceden a programas en educación
Evaluar la motivación y las aptitudes pedagógicas de quienes solicitan ingreso a programas de educación ayudaría a seleccionar docentes potencialmente de alta calidad. Haber completado la educación secundaria es el único requisito para acceder a los programas de educación en las universidades privadas, mientras que en las universidades públicas el acceso depende de la obtención de un puntaje mínimo en el examen de ingreso. Podría introducirse una evaluación de la motivación y la aptitud en el examen de admisión a los programas de educación en las universidades públicas.
También es necesario adaptar mejor el número de cupos de estudio a las necesidades del sistema educativo. Aunque entre 2007 y 2014 la oferta general de graduados en educación creció más rápido que la demanda de nuevos docentes, hay escasez de docentes en áreas específicas como educación preescolar, educación especial e inglés en las escuelas primarias. Esto ocurre porque los graduados en educación reciben una formación específica que depende del nivel educativo (preescolar, primaria o secundaria) y de la materia que impartirán. Por lo tanto, la participación en un concurso público para un puesto específico de docente se limitaría a los graduados en esa especialización. Para reducir el desbalance observado entre la oferta y la demanda, Costa Rica podría considerar la introducción de cupos en los programas de educación donde se espera que la oferta se mantenga por encima de la demanda en el corto y mediano plazo.
Mejorar el sistema de contratación
Las modificaciones al sistema de contratación permitirían seleccionar a los mejores docentes y reducir las ineficiencias. El sistema de reclutamiento actual se enfoca más que todo en aspectos observables como la experiencia y el nivel educativo, que son indicadores imperfectos de las habilidades de un docente. Costa Rica debe implementar de inmediato la prueba de elegibilidad para seleccionar a los nuevos docentes, según lo establecido por ley en 2020 y de conformidad con un fallo de 2012 de la Sala Constitucional que requiere que quienes participan en concursos públicos pasen una prueba de conocimientos (OECD, 2017[24]). En la actualidad, dicha prueba se requiere solo para puestos de enseñanza de idiomas extranjeros (inglés y francés). La introducción de un período formal de inducción y prueba también ayudaría a garantizar que los docentes principiantes reciban apoyo al inicio de su profesión (OECD, 2017[24]).
La prueba de elegibilidad podría diseñarse de acuerdo con los estándares que deben tener los egresados en educación cuando finalizan sus estudios, según lo establecido en el Marco Nacional de Cualificaciones para Carreras de Educación 2022. La tasa de aprobación de la prueba también podría ser un indicador sobre la calidad de los diferentes programas de educación superior. Esto impulsaría a los estudiantes a demandar programas de calidad (PEN, 2018[37]) y brindaría a las universidades un incentivo para revisar sus programas de acuerdo con el marco.
En Costa Rica casi todos los docentes cuentan con educación terciaria, pero el título por sí solo no es garantía de la calidad de la formación recibida, y existe evidencia de que los programas en educación son heterogéneos en términos de contenido y calidad (Badilla, 2016[38]). Las universidades pueden solicitar al Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior (SINAES) que acredite sus programas para dar una señal de que cumplen con estándares mínimos de calidad. Sin embargo, la acreditación no es obligatoria y en la práctica muy pocos programas en educación están acreditados (13%, SINAES 2022), la mayoría ofrecidos por universidades públicas (35 de 44). La evidencia de las evaluaciones de calidad de los docentes, realizadas por el Ministerio de Educación Pública (MEP) en inglés (2008 y 2015) y matemáticas (2010), destaca que los graduados de universidades públicas tienden a desempeñarse mejor que los graduados de universidades privadas (PEN, 2015[22]). Sin embargo, la gran mayoría de los graduados en educación provienen de universidades privadas (alrededor del 70% durante 2014-20). Además, en la actualidad pocas universidades privadas ofrecen a los estudiantes la posibilidad de realizar prácticas en docencia. Lograr que estas prácticas en docencia formen parte de la prueba de elegibilidad para los nuevos docentes, o un requisito obligatorio para la acreditación de cualquier título en educación, presionaría a las universidades a ampliar su uso.
El sistema actual de contratación podría modificarse para ofrecer un mayor incentivo de manera que los estudiantes asistan a programas acreditados. Los concursos públicos para nuevos puestos de docente otorgan solo dos puntos adicionales a los programas acreditados, de una puntuación máxima de 110. Este es un incentivo insuficiente y cuando eligen el programa que desean cursar, los estudiantes toman en cuenta otros criterios además de la acreditación, como una menor duración (Lentini, 2017[39]). Hacer que la acreditación de los programas educativos sea obligatoria es una vía alternativa para mejorar la formación de los futuros docentes (OECD, 2017[24]). La acreditación de un programa podría ser automática cuando es otorgada por una organización de acreditación reconocida internacionalmente.
Quedan demasiados puestos vacantes después de cada concurso público, lo que indica que hay ineficiencias en el sistema de contratación. En general, los concursos públicos son utilizados por los docentes en servicio para cambiar de centro educativo, lo que según la normativa actual solo se permite por motivos excepcionales (por ejemplo, enfermedad). No hay sanción por rechazar un lugar y los docentes en servicio pueden rechazarlo si no se ajusta a sus preferencias. En 2017 alrededor de cuatro de cada diez puestos quedaron vacantes porque fueron rechazados (La Nación 2017). Las vacantes representan un costo para el Ministerio de Educación Pública, que debe iniciar un nuevo proceso de contratación, y para los estudiantes, que corren el riesgo de no tener docente, al menos, durante una parte del año académico. Este sistema también dificulta la asignación de docentes a los centros educativos que más los necesitan. Costa Rica podría mejorar la eficiencia del sistema de reclutamiento al reducir el incentivo para que los docentes en servicio utilicen concursos públicos por motivos de traslado. Esto podría lograrse modificando la regulación para facilitar el traslado de los docentes en servicio. Podrían fortalecerse los incentivos financieros actuales para animar a los docentes de alto valor agregado a trasladarse a los centros educativos más necesitados (Recuadro 2.6), aunque un requisito previo para que estos incentivos sean efectivos es que exista un buen sistema de evaluación del desempeño de los docentes, quizás con respecto a metas medibles para cada programa educativo.
En Australia, el programa High-Achieving Teachers, que empezó en 2020, ofrece alternativas basadas en el empleo en el campo de la enseñanza, para personas de alto rendimiento comprometidas con seguir una carrera docente. Durante tres años, el programa reclutará a 440 graduados universitarios de alto rendimiento que tengan el conocimiento, las habilidades y la experiencia que necesitan los centros educativos. Los participantes ocupan puestos docentes en centros de educación secundaria australianos desfavorecidos, que tienen escasez de docentes. El objetivo es que los estudiantes de centros educativos desfavorecidos se beneficien cuando se contrate a graduados universitarios de alto rendimiento, incluidos aquellos con un título en ciencias, tecnología, ingeniería y/o matemáticas y aquellos provenientes de la misma región, para enseñar en ese centro educativo.
En Canadá, un centro de Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) en el norte de Winnipeg, que está dirigido a niños con múltiples factores de riesgo y está ubicado en el corazón de una comunidad empobrecida, más que todo indígena, recluta y capacita al personal local activamente, lo que resulta en una menor rotación de lo que sería de otro modo, y una mayor confianza entre los padres y el personal.
Francia creó Zonas de Educación Prioritaria (ZEP) con recursos especiales destinados a centros educativos desfavorecidos. El objetivo principal de las ZEP es disminuir las diferencias en el rendimiento académico entre los estudiantes de entornos socioeconómicamente desfavorecidos y otros estudiantes. Para atraer docentes a estos centros educativos, el gobierno introdujo varios incentivos. Los docentes nuevos que comienzan en los centros de ZEP pueden recurrir a una red de asesores y mentores educativos para apoyarlos. Clases más pequeñas (no más de 25 alumnos por clase) con más tiempo para el trabajo en equipo, recursos para proyectos culturales y deportivos con los alumnos y tiempo de consulta remunerado, también pretenden atraer a los docentes a estos centros educativos. También existen planes de incentivos con una prima anual bruto de 1.734 EUR para los docentes de centros en los que el 55% de los alumnos pertenecen a las categorías socioeconómicas menos favorecidas, y de 2.312 EUR para aquellos docentes de centros en los que el 70% de los estudiantes pertenecen a las categorías socioeconómicas menos favorecidas.
En España, un sistema de créditos permite que los docentes que trabajan en entornos escolares más desfavorecidos y diversos en determinadas regiones obtengan créditos adicionales. Estos créditos pueden utilizarse para obtener promociones, optar por cambiar de centro y obtener un aumento salarial después de seis años.
Desde los años académicos 1999-2000, el estado de Washington ha otorgado incentivos salariales a los Docentes Certificados por la Junta Nacional de Evaluación (NBCT, por sus siglas en inglés) en centros educativos de alta necesidad. En 2007, Washington también introdujo un incentivo adicional para los docentes de los centros de alta pobreza. Durante el primer año del nuevo programa de incentivos, el número de certificaciones en NBCT en Washington aumentó un 88%. Para 2013, la brecha en la certificación de la Junta entre los centros educativos de baja y alta pobreza no solo había disminuido sino que se había revertido.
Fuente: (Brussino, 2021[40]; OECD, 2022[41]; Cerna, 2019[42]; OECD, 2017[43]).
Fortalecimiento de la formación en servicio de los docentes
Fortalecer la formación en servicio de los docentes en términos de acceso, cobertura y calidad de la formación podría ayudar a mejorar la calidad del sistema educativo de Costa Rica. También reduciría la desigualdad de oportunidades en la educación.
El rendimiento deficiente de los estudiantes en habilidades de lectura destaca que más docentes podrían beneficiarse de la formación en servicio para adquirir habilidades pedagógicas y prácticas de enseñanza que mejoren los hábitos de lectura de los estudiantes, como pedirles que lean textos largos y complejos y usar diferentes tipos de textos en la clase (de ficción, digitales, figuras, cuadros) (Barquero, 2021[44]; Reimers, 2008[45]). En cambio, los docentes de preescolar podrían recibir capacitación específica para promover el desarrollo temprano de la alfabetización y las habilidades lingüísticas mediante el uso de mejores prácticas como la lectura compartida, aumentar el vocabulario de los menores y atender mejor las necesidades de los estudiantes con dificultades en la comunicación oral (PEN, 2019[46]). Las habilidades de lectura afectan la capacidad de aprendizaje a través de la vida, y las brechas en las habilidades de lectura que se desarrollan a una edad temprana producen un efecto permanente y perpetúan la desigualdad. Fortalecer las habilidades de lectura de los grupos desfavorecidos desde edades tempranas debe ser una prioridad para Costa Rica.
Para que el cambio en el currículo sea efectivo, más docentes podrían recibir capacitación adecuada y apoyo de consultores o compañeros experimentados, para ayudarlos a implementar el nuevo currículo en clase. De hecho, muchos docentes no se sintieron preparados para aplicar las prácticas nuevas docentes y continuaron utilizando las tradicionales (PEN, 2018[37]). La introducción de una Estrategia de Tutorías para el Personal Docente en temas relacionados con el aprendizaje de la lectura y la escritura para docentes de educación primaria del primer al tercer grado, es una iniciativa muy prometedora.
Brindar formación de calidad a docentes en servicio podría ayudar a mejorar los resultados del aprendizaje en matemáticas y ciencias. La teoría y la evidencia señalan que el aprendizaje mediante investigación es más efectivo que el modelo deductivo tradicional centrado en el docente para desarrollar el nivel del conocimiento científico, la resolución de problemas y las habilidades cognitivas de los estudiantes (Cairns, 2019[47]). De este modo, la formación podría contribuir a ampliar el uso del modelo de aprendizaje mediante investigación en la enseñanza de las ciencias.
Integrar tecnologías de la información en el sistema educativo tiene el potencial de mejorar su cobertura y calidad, para facilitar el desarrollo profesional de los docentes y ayudar al proceso de aprendizaje de los estudiantes (Minea-Pic, 2020[48]). Iniciativas recientes han aumentado la oferta de capacitación para docentes en el uso de TI con fines pedagógicos, incluida una variedad de cursos ofrecidos de forma virtual. Durante la crisis de COVID-19, casi todos los docentes recibieron capacitación virtual sobre cómo enseñar en un entorno de aprendizaje digital (por ejemplo, crear un aula colaborativa o conectarse en comunidades de aprendizaje profesional) y, en 2021, alrededor de 2.000 docentes participaron en el Programa de seminarios web para la actualización de docentes destinado a desarrollar competencias digitales y pedagógicas usando el programa Microsoft Teams. No obstante, Costa Rica podría ampliar la capacitación en TI con fines pedagógicos y en el desarrollo de material didáctico digital (Zúñiga, 2021[26]). Incluir estas capacitaciones también en programas de educación terciaria podría permitir que más docentes adquieran buenas habilidades digitales y la capacidad de usarlas de manera efectiva.
A pesar de los potenciales beneficios de recibir formación en servicio, pocos docentes en Costa Rica la utilizan. Una encuesta de 2015 encontró que solo alrededor del 40% de los docentes encuestados habían recibido capacitación profesional en el último año (PEN, 2021[13]), y alrededor del 80% de los docentes habían recibido formación en servicio entre 2019 y 2021 (Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022). Estos números son bajos si se comparan con la experiencia internacional, ya que según las evaluaciones de la OCDE, en 2018 alrededor del 94% de los docentes en 31 países participaron en al menos una actividad de desarrollo profesional el año anterior (OECD, 2019[49]). Además, en Costa Rica el apoyo presencial después de la capacitación también es deficiente; solo el 30% de las capacitaciones lo tienen (PEN, 2021[13]). Es necesario fortalecer el apoyo presencial después de la capacitación. Finalmente, la ampliación de los beneficios de la capacitación a otros docentes también es limitada.
A pesar de que el acceso a la capacitación está disponible durante todo el año, se concentra al final del año académico para no interrumpir el proceso educativo. El acceso a la capacitación podría mejorarse haciéndola más accesible durante todo el año, al menos a una parte de los docentes, para acelerar la actualización del personal docente. Algunos de los docentes en formación podrían ser reemplazados temporalmente por docentes de apoyo o graduados en educación, con el beneficio de que estos estarían adquiriendo la práctica docente. Un mayor uso de la capacitación virtual también podría aumentar el acceso a la capacitación y reducir su costo.
Es necesario que se haga una mejor evaluación de los resultados de la capacitación de los docentes. El Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (UGS) tiene a su cargo la implementación de Plan Nacional de Formación Permanente “Actualizándonos” 2016, cuyo objetivo es fortalecer el sistema de formación docente. Sin embargo, la UGS no tiene suficiente personal para evaluar de manera adecuada el resultado de la capacitación. El departamento de seguimiento y evaluación emplea solo a nueve personas en comparación con los 80.000 empleados del Ministerio de Educación Pública. Dadas estas limitaciones, la UGS evalúa la pertinencia, la eficacia y el impacto a corto plazo de las actividades de capacitación solicitando a quienes participan en estas que evalúen su nivel de satisfacción con la capacitación recibida, así como el aprendizaje logrado y su aplicabilidad.
Fortalecimiento del proceso de evaluación
El sistema actual para evaluar la calidad de los docentes no crea incentivos adecuados para que los directores y el personal docente participen en un proceso continuo para mejorar la calidad de los servicios educativos que brindan. El informe periódico que envía el Ministerio de Educación Pública a los directores de los centros educativos, que destaca las debilidades de sus alumnos con base en los resultados de las pruebas nacionales estandarizadas, rara vez se utiliza como insumo para tomar acciones concretas (PEN, 2018[37]).
La evaluación anual de los docentes que preparan los directores de los centros educativos es ineficaz para contribuir a una mejora continua en los esfuerzos de la enseñanza. Los directores de centros educativos se abstienen de señalar las deficiencias de los docentes para no perjudicar la relación con los miembros del personal (PEN, 2018[37]). De este modo, casi todos los docentes reciben una evaluación positiva (99,7% en 2016). El Ministerio de Educación Pública podría aumentar el uso de pruebas de evaluación de conocimientos de los docentes y utilizar los resultados para diseñar nuevos programas de capacitación. Estas pruebas rara vez se utilizan, pero ayudaron a mejorar la calidad de los profesores de inglés en el pasado.
Siguiendo recomendaciones anteriores de la OCDE (OECD, 2017[24]) Costa Rica está desarrollando un marco para la evaluación de la calidad de la educación que debe ser presentado al Consejo Superior de Educación (CSE) para su aprobación. El marco indicará qué tareas y pruebas deben considerarse para la evaluación de los docentes, y brindará orientación sobre cómo brindar retroalimentación y apoyo a los docentes. En 2021 Costa Rica se unió al Estudio Internacional de Enseñanza y Aprendizaje de la OCDE (TALIS, por sus siglas en inglés) para fortalecer el seguimiento de la calidad docente en el sistema educativo.
Mejorar la gobernanza y regulación de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas
La gestión del financiamiento público por parte de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas (Recuadro 2.7) muestra ineficiencias y carece de rendición de cuentas y transparencia. Los miembros de las Juntas no siempre cuentan con las competencias adecuadas para llevar a cabo las tareas administrativas, como el conocimiento de las regulaciones correspondientes, lo que provoca un uso ineficiente de los recursos públicos. Esto es importante, más que todo, en áreas con comunidades indígenas donde los miembros de las Juntas rara vez reciben capacitación o supervisión por parte del Ministerio de Educación Pública ni documentación oficial traducida al idioma indígena.
Con frecuencia, la actividad de las Juntas es obstaculizada por las municipalidades que retrasan el nombramiento o la destitución de sus miembros o no siguen los procesos legales, lo que abre procesos contenciosos, con repercusiones en la continuidad de la prestación de los servicios educativos. Una reforma del reglamento de las Juntas podría ayudar a evitar que la inacción de las municipalidades paralice la actividad de las Juntas. Reformar los requisitos mínimos de los miembros de las Juntas y garantizar que reciban una capacitación adecuada para desempeñar su función podría ayudar a mejorar su eficiencia.
Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son entidades descentralizadas con personalidad jurídica y patrimonio propio que por ley tienen la función de garantizar el derecho a la educación y establecer un vínculo entre los centros educativos y la comunidad local. En coordinación con el director y los docentes de cada centro educativo, las Juntas gestionan los fondos públicos que reciben del Ministerio de Educación Pública (MEP) para dotar a las escuelas de los bienes (por ejemplo, alimentos, equipos técnicos o material didáctico) y servicios (por ejemplo, transporte y comedores), apoyo técnico, pago de servicios básicos) que necesitan para garantizar el derecho a la educación. Los integrantes de las Juntas son designados por el Concejo Municipal, deben cumplir con los requisitos que establece la ley y deben recibir una capacitación adecuada para el desempeño de sus funciones, que es impartida por el Ministerio de Educación Pública. Por ley, las Juntas están obligadas a utilizar el Sistema Único de Compras Públicas (SICOP) para la compra de bienes, y para a la compra de víveres, están obligadas a comprarle al Consejo Nacional de Producción (CNP). Cada año, las Juntas deben presentar un informe de rendición de cuentas del presupuesto que respete las normas contables predeterminadas. En áreas con comunidades indígenas las Juntas integran un Consejo Indígena Local compuesto por miembros de la comunidad indígena.
Los controles financieros sobre los presupuestos de las Juntas son deficientes y, en general, carecen de supervisión sistemática a nivel regional y nacional, lo que dificulta obtener una idea clara de la eficiencia general de las Juntas. Los informes trimestrales que las Juntas deben presentar a las Direcciones Regionales muchas veces no respetan los estándares requeridos, o se presentan con retraso y el Ministerio de Educación Pública rara vez ordena auditorías externas sobre los informes presupuestarios de las Juntas. Una reforma reglamentaria de la gobernanza de las Juntas podría permitir una mayor rendición de cuentas y transparencia; también mediante la digitalización de los procesos presupuestarios para garantizar el respeto de las normas. Usar con mayor frecuencia la facultad de requerir auditorías externas también podría ayudar a fomentar la transparencia presupuestaria de las Juntas.
La evidencia muestra que la obligación de las Juntas de comprarle los alimentos al Consejo Nacional de Producción (CNP) resulta en el pago de precios más altos que si las Juntas pudieran operar libremente en el mercado. Cambiar esta regulación que de facto le da poder de monopolio al CNP permitiría que las Juntas logren ahorros considerables. Asimismo, más Juntas deberían implementar las huertas escolares para promover su potencial para abastecer los comedores escolares.
Priorizar el gasto en las primeras etapas de la educación para favorecer más el crecimiento y la equidad
En Costa Rica, la Constitución exige un objetivo presupuestario para la educación del 8% del PIB, y a lo largo del tiempo se han asignado recursos significativos a la educación y la capacitación. Sin embargo, los considerables y crecientes déficits gubernamentales han aumentado el nivel de la deuda, que actualmente se acerca al 70% del PIB (Capítulo 1); esto implica que la regla fiscal deberá contener el gasto en educación durante los próximos años (Figura 2.12). En este contexto, Costa Rica tiene que establecer prioridades para el gasto en educación y también abordar las pérdidas de aprendizaje sufridas en años recientes con el fin de evitar efectos negativos prolongados.
Fuente: Contraloría General de la República.
El gasto total en educación ha disminuido en los últimos años, pero ha disminuido menos en la educación terciaria (Figura 2.13, Panel B). Además, el gasto actual por estudiante es el más alto en educación terciaria, alrededor de cuatro veces más que en primaria, secundaria o preescolar (Figura 2.13, Panel A). Este gasto es mucho más alto que en el país promedio de la OCDE, donde el gasto total por estudiante en educación terciaria es alrededor de 1,7 veces mayor que en educación primaria, secundaria y postsecundaria vocacional no terciaria (OECD, 2021[50]). Esta estructura de gasto regresivo debe cambiar y el gasto debe volver a priorizarse hacia niveles educativos más tempranos, ya que la inversión en estas áreas genera beneficios económicos y sociales positivos a largo plazo que son mucho mayores que el costo inicial (Psacharopoulos, 2018[51]; OECD, 2017[52]).
Para abordar los cambios en las necesidades de gasto debido a la baja tasa de fertilidad, se requiere una planificación cuidadosa a largo plazo. El reducirse del tamaño de la cohorte joven conducirá a una disminución gradual en el número de estudiantes en la carrera de educación. Al mismo tiempo, es probable que aumenten las tasas de matrícula en la educación secundaria y terciaria, ya que actualmente son bajas.
Las medidas de contención del gasto deben centrarse en el gasto corriente, ya que en el pasado los grandes aumentos del gasto no se tradujeron en una mejora sustancial de la infraestructura educativa. Sería posible obtener ahorros haciendo un uso más eficiente de los recursos. Por ejemplo, reducir la repitencia, que es alta en la educación secundaria de Costa Rica (por encima del 10% en promedio entre 2010 y 2018) y costosa (4% del gasto total en educación primaria y secundaria para el país promedio de la OCDE) podría ayudar (OECD, 2012[53]). La digitalización de la educación podría aumentar la eficiencia del gasto, por ejemplo, al aportar un mapa más claro de la distribución de docentes y estudiantes en el país, lo que ayudaría a evitar la asignación incorrecta del personal docente que hace que los centros educativos tengan escasez o exceso de personal. La digitalización también podría ayudar a reducir la sobrestimación en el número de estudiantes en los centros educativos, lo que actualmente conduce a mayores transferencias de lo necesario.
Aumentar las tasas de graduación en educación terciaria y mejorar la eficiencia del gasto en educación terciaria
La tasa de rendimiento de la educación terciaria ha aumentado en la última década. La proporción de adultos jóvenes con educación superior es más alta que en algunos países pares de la región, como Brasil, Colombia y México, pero aún está por debajo del promedio de la OCDE (Figura 2.14). Sin embargo, el número absoluto de títulos otorgados por las instituciones costarricenses de educación superior se ha estancado en los últimos años (Figura 2.15, Panel A). Esto se debe, en parte, a que el tiempo promedio de graduación es elevado, favorecido por la posibilidad de hacer varias veces el mismo examen sin sanciones, la presencia de estudiantes matriculados en múltiples carreras y la reducción en el número de egresados de universidades privadas, y porque no ya no hay espacio/cupo para aumentar la tasa de matrícula en educación terciaria de estudiantes de grupos socioeconómicos favorecidos, que fue un factor importante en el aumento general del número de graduados en educación terciaria en los últimos años, cuya tasa de matrícula ya alcanzó un nivel muy alto (Figura 2.18).
El estancamiento en la oferta de graduados en educación terciaria contrasta con una demanda relativamente alta, lo que se traduce en importantes beneficios laborales y económicos para la educación terciaria en Costa Rica. Alrededor de un tercio de los puestos de trabajo que requiere el sector privado es para perfiles que requieren educación superior en áreas como administración (40%), ciencias e ingeniería (27%), educación (12%) y telecomunicaciones (8,2%) (CONAPE, 2021[54]). Los graduados de educación terciaria tienen la tasa de empleo más alta, alrededor del 70% (Figura 2.16, Panel A), y la educación terciaria brinda acceso a trabajos formales que son más resilientes a las fluctuaciones económicas. Durante la pandemia de COVID-19, la reducción en el empleo y la tasa de participación en el mercado laboral de las personas con educación terciaria fue menor que la de la población con niveles más bajos de calificación (Figura 2.16, Panel B). Las ventajas que se logran en términos de ingresos, cuando se tiene educación terciaria en Costa Rica, son las cuarta más altas entre los países de la OCDE (Figura 2.17).
Nota: ALC se refiere a Chile, Colombia, México, Argentina y Brasil.
Fuente: Base de datos de educación de la OCDE.
Nota: La figura presenta todos los títulos otorgados por las cinco instituciones públicas de educación superior y 51 privadas, e incluye todos los niveles de calificación de educación terciaria desde CINE 5 (educación terciaria de ciclo corto) hasta CINE 8 (doctorado).
Fuente: Conjunto de datos de HIPATIA.
Mejorar la eficiencia del gasto en educación terciaria es clave para que Costa Rica mejore las tasas de graduación terciaria en un entorno fiscal limitado. Además, para aumentar las tasas de graduación y el nivel de preparación de los estudiantes de secundaria, lo cual es un requisito previo para aumentar la demanda por educación terciaria, Costa Rica se beneficiaría si reorienta el gasto en educación hacia los niveles pre-terciaria.
Fuente: Conjunto de datos del PEN.
Nota: ALC se refiere a Chile, Colombia, México y Brasil.
Fuente: OCDE (2022), Education at a Glance.
Mejorar el acceso a la educación terciaria para los grupos vulnerables
El acceso a la educación terciaria se correlaciona positivamente con las condiciones socioeconómicas, y la tasa neta de matrícula en educación terciaria de las familias del quintil superior de ingresos es alrededor de diez veces mayor que la de las familias del quintil inferior de ingresos (Figura 2.18). Estas desigualdades son persistentes y en la última década el aumento de la tasa neta de matrícula de los hogares de mayores ingresos fue el doble que el de los hogares de menores ingresos.
Fuente: SEDLAC.
Para seguir aumentando la proporción de jóvenes con educación terciaria, los esfuerzos deben centrarse en ampliar el acceso para los estudiantes que provienen de entornos más vulnerables que, hoy por hoy, tienen menos probabilidades de completar la educación secundaria superior, tienden a tener una preparación más deficiente para la educación terciaria, o carecen de recursos financieros para realizar estudios terciarios. Mejorar la calidad de la educación en los primeros niveles de educación y reducir la exclusión en la educación secundaria son requisitos previos fundamentales para aumentar la demanda de educación terciaria y la igualdad de oportunidades en la educación en Costa Rica.
Es más probable que las pérdidas educativas sufridas por las cohortes más jóvenes en los últimos años afecten a los estudiantes de grupos vulnerables y representen un desafío adicional para el objetivo de aumentar la matrícula en la educación terciaria. El fortalecimiento de los servicios de apoyo a los estudiantes por medio de clases de orientación, tutorías y nivelación durante la educación primaria y secundaria reduciría estas pérdidas y aumentaría la demanda futura de educación terciaria.
La falta de financiamiento e información sobre el financiamiento, dificultan el acceso a la universidad a los grupos más vulnerables. El gasto social (becas y ayudas sociales) que aumenta la igualdad de oportunidades en la educación, no debe reducirse a pesar de las restricciones fiscales. Costa Rica debe mejorar la focalización del sistema de financiamiento para aumentar la asistencia a la educación terciaria de estudiantes con potencial que provienen de entornos vulnerables y es posible que no tengan información sobre los fondos disponibles y los beneficios de la educación terciaria, especialmente en áreas rurales. Los préstamos estudiantiles para educación superior de CONAPE han ido disminuyendo desde 2013, mientras que los posibles beneficiarios han aumentado. El uso de préstamos estudiantiles respaldados por el Gobierno, con plazos de reembolso que se basan en ingresos futuros, podría ampliarse para estudiantes que provienen de clase media. Esta política implicaría un riesgo fiscal muy bajo dados los altos beneficios económicos de la educación terciaria, y podría usarse para promover la matrícula en campos de interés nacional como las áreas STEM. Un proyecto piloto de préstamos sin garantía para estudiantes del Instituto Tecnológico de Costa Rica podría extenderse a otras universidades. Reducir el tiempo requerido para graduarse en universidades públicas, en algunos campos en los que es más prolongado que en universidades privadas (por ejemplo, títulos en educación), pero sin reducir la calidad de la educación, podría ayudar a reducir el costo de oportunidad de asistir a la educación terciaria y aumentar la demanda.
Lograr que las áreas STEM sean más atractivas para los estudiantes, especialmente para las mujeres
Las tasas de graduación deben mejorar, especialmente en las áreas de ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas (STEM). Aunque entre 2015 y 2019 el número de graduados se mantuvo estable o incluso aumentó en la mayoría de las áreas STEM, la proporción de graduados STEM sigue siendo baja y por debajo del promedio de la OCDE (Figura 2.19) cuando se toman en cuenta todos los niveles de educación superior (terciaria de ciclo corto, licenciatura, maestría y doctorado). Aumentar la proporción de graduados en STEM ayudaría a dar respuesta a las necesidades del sector privado, cuyas necesidades en áreas como las telecomunicaciones, o la integración de sistemas automatizados en el proceso productivo no pueden satisfacerse con la oferta actual. En general, la información y las telecomunicaciones (TI) y la ingeniería se encuentran entre las áreas que brindan más oportunidades para trabajar en el sector privado, mientras que la mayoría de los graduados en educación y, en menor medida, en ciencias de la salud, están empleados en el sector público (Figura 2.20), cuya demanda de recursos humanos se verá contenida en los próximos años.
En la mayoría de las áreas STEM, excepto en las ciencias médicas donde el número de mujeres superó al de hombres en 2013, principalmente debido a la enfermería (Durán-Monge, 2022[55]), la brecha de género en la educación terciaria ha persistido o aumentado (telecomunicaciones), y en promedio, durante 2014-20, el número de hombres graduados fue el doble que el de mujeres graduadas. Exponer a las jóvenes a los campos STEM y animar a las que estén interesadas a seguir carreras científicas ayudaría a aumentar el número de mujeres en las áreas STEM. Los administradores y educadores deben crear entornos que corrijan las percepciones negativas existentes que las jóvenes puedan desarrollar hacia las disciplinas científicas. Los programas de tutoría y el reconocimiento de mujeres eminentes en la industria STEM pueden aumentar la confianza de las jóvenes para continuar sus estudios en áreas científicas. En 2015, se estableció un programa en Francia de tutoría para mujeres estudiantes de doctorado con el fin de brindarles orientación profesional y ayudarles a ganar confianza y fomentar en ellas la capacidad de valorar sus habilidades (Morris, 2021[56]). En 2021, el programa involucró a 100 tutores de tres universidades. En los Estados Unidos, desde 2008, el capítulo de Massachusetts de la Asociación para Mujeres en la Ciencia (MASS-AWIS) organizó un programa de Mentoring Circle dirigido a jóvenes científicas de la academia y la industria para que reciban asesoramiento, apoyo e información de tutores experimentados (Fridkis-Hareli, 2011[57]).
Promover las innovaciones en la educación superior también podría contribuir a aumentar la calidad y el atractivo de las áreas STEM. Esto podría materializarse a través de la integración de los avances en conocimiento y tecnología en nuevos cursos y grados, más investigación y de mejor calidad, y una relación más estrecha entre las instituciones de educación superior con la sociedad y las empresas. La vinculación con el sector empresarial es clave, ya que la demanda de habilidades del sector privado debería retroalimentar la oferta de servicios de educación terciaria. La regulación es un gran obstáculo para la creación de nuevos cursos o grados. En las universidades privadas, el proceso de autorización es lento y engorroso, con una gran cantidad de requisitos y estándares que deben cumplirse, y la discrecionalidad del CONESUP lo hace incierto. En las universidades públicas, el principal obstáculo para la innovación es un proceso de toma de decisiones prolongado y complejo en el que muchos actores pueden usar el poder de veto. Agilizar la regulación en las universidades públicas y privadas facilitaría la apertura de nuevos cursos y programas, también en modalidades híbridas o a distancia, manteniendo la calidad.
Nota: La distribución de graduados por área de estudio se calcula como la proporción de graduados de cada área sobre el total de graduados. STEM incluye a todos los graduados (educación terciaria de ciclo corto, licenciatura, maestría y doctorado) con un título en ciencias naturales, matemáticas y estadística; tecnologías de la información y la comunicación; e ingeniería, manufactura y construcción. ALC se refiere a Chile, Colombia, México, Argentina y Brasil.
Fuente: OCDE (2022), Education at a Glance.
Fuente: Conjunto de datos del PEN.
Lograr que el financiamiento de las universidades públicas sea más eficiente, responsable y transparente
Mejorar la eficiencia del gasto en las universidades públicas
Las universidades públicas se caracterizan por tienen una estructura de gasto rígida con costos laborales que representan alrededor del 70% del gasto total (Figura 2.21). Es posible obtener ahorros potencialmente grandes si se modifica el sistema salarial actual, que se caracteriza por un salario básico bajo y una variedad de bonificaciones que tienden a crecer automáticamente y son difíciles de modificar (PEN, 2021[13]). Con el tiempo, estas bonificaciones se han convertido en un costo permanente que supera el salario básico. Si el gasto por salarios se hubiera reducido en alrededor del 7,7 % para el período 2021-24, se habría producido un ahorro suficiente para compensar el recorte de financiamiento que se sufrió en 2021 (Vargas, 2021[58]). La implementación de la Ley Marco de Empleo Público aprobada en marzo de 2022 tiene el potencial de generar ahorros suficientes. La reforma introduce un sistema de salario único con escalas salariales iguales para funciones equivalentes, racionaliza las bonificaciones y las anualidades y establece un vínculo entre salario y desempeño. Estas son recomendaciones de larga data de la OCDE (ver también el Capítulo 1). Para implementar la reforma, las universidades definirán sus propias categorías laborales y escalas salariales. Sin embargo, la reducción del peso de los salarios en el gasto total debe hacerse con cuidado para permitir que las carreras de educación superior sigan atrayendo a personas con talento. De este modo, las universidades públicas podrían trasladar parte de los ahorros generados para aumentar la oferta en STEM (matrícula, cursos y equipos). Esto también podría lograrse compartiendo laboratorios y equipos de ingeniería, informática y ciencias básicas con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) o el sector privado (CONARE, 2015[59]).
Fuente: Conjunto de datos del PEN.
Las universidades públicas podrían compartir una plataforma única para la gestión de funciones administrativas (becas, matrícula, sistema contable, compra de bienes y servicios) y servicios didácticos (programas de cursos, exámenes) para beneficiarse de las economías de escala y facilitar el intercambio de información, colaboración y reconocimiento mutuo de cursos entre universidades públicas. El uso de tecnologías de la información para centralizar la administración de las sucursales regionales de las universidades públicas que, a excepción de la Universidad Estatal a Distancia, replican a menor escala la estructura administrativa de la sede, podría generar mayores ahorros (PEN, 2021[13]).
Ampliación de las fuentes de ingresos
En Costa Rica, el costo de matrícula de las universidades públicas es bajo y representa entre el 3% y el 10% de los ingresos totales en las universidades públicas (Vargas, 2021[58]). Los costos bajos de la matrícula son un subsidio implícito para los estudiantes, que benefician principalmente a los que provienen de un entorno socioeconómico aventajado. En 2021, el 55% de los estudiantes de educación superior procedían de hogares en los dos quintiles de ingresos superiores y solo el 35% de familias de los dos quintiles de ingresos inferiores (PEN, 2021[13]). Lograr que el costo de la matrícula universitaria sea más progresivo aumentaría la igualdad de oportunidades en la educación. También aumentaría los ingresos que aliviarían el problema del financiamiento, aunque no lo resolverán. Un análisis del presupuesto del Tecnológico de Costa Rica (TEC) muestra que aunque se duplicara el costo de la matrícula universitaria y se eliminaran todas las becas, lo que debería evitarse ya que limitaría el acceso a la educación superior de estudiantes talentosos de grupos vulnerables, el aumento de los ingresos cubriría solo el 25% del costo total por alumno (Arias, 2018[60]).
En 2019, la proporción de los ingresos por la venta de servicios osciló entre el 4,4% y el 12,7% en las universidades públicas (Vargas, 2021[58]). En general, esta fuente de ingresos está relacionada con la prestación de servicios de capacitación al sector público, por lo que es probable que se reduzca a mediano plazo debido a la consolidación fiscal.
Modificar el mecanismo presupuestario para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas y promover la calidad
Las universidades públicas tienen el derecho constitucional a la autonomía operativa, incluso sobre cómo usar y distribuir los fondos recibidos. Cada cinco años publican el Plan Nacional de Educación Superior Universitaria Estatal (PLANES), en el que detallan los gastos corrientes y de capital durante los próximos cinco años y establecen indicadores de desempeño que apuntan a los insumos educativos (por ejemplo, número de cursos ofrecidos, número de estudiantes matriculados), o resultados (número de proyectos de investigación, publicaciones en revistas revisadas por pares, número de investigadores). Sin embargo, el incumplimiento de estos objetivos no se sanciona ni tiene impactos en el financiamiento futuro. Cuando redactan los PLANES, las universidades públicas podrían tomar en cuenta las metas de desarrollo establecidas por el Gobierno en el último Plan Nacional de Desarrollo, pero no están obligadas a hacerlo.
Modificar el diseño del sistema de financiamiento de las universidades públicas podría orientar la distribución de fondos para motivarlas a adoptar los objetivos nacionales que busca la sociedad, como ofrecer educación y capacitación de alta calidad que satisfagan las necesidades de los estudiantes, los empleadores y las comunidades; producir investigación de alta calidad que sea social o económicamente valiosa, y apoyar el acceso equitativo al aprendizaje, favoreciendo el acceso de los grupos subrepresentados (Recuadro 2.8). Por ejemplo, el financiamiento público podría crear incentivos para que las universidades públicas reformen los programas educativos para adaptarlos al nuevo plan de estudios.
Se podrían adoptar acuerdos de desempeño institucional, o de calidad, para asignar parte de los fondos a las universidades públicas. En virtud de estos acuerdos, las universidades no necesitan cumplir con indicadores únicos para todos, sino que deben demostrar que se han esforzado. En los Países Bajos y Finlandia, estos acuerdos de calidad se basan en un número limitado de indicadores específicos, medibles, alcanzables y con plazos determinados que pueden evaluarse mediante métodos tanto cualitativos como cuantitativos. En los acuerdos de desempeño institucional, solo una pequeña proporción del financiamiento depende del logro de los objetivos. La evidencia internacional muestra que estos acuerdos tienden a aumentar la rendición de cuentas, la transparencia y la planificación estratégica, pero su impacto en términos de resultados puede ser limitado (OECD, 2021[61]).
Un mecanismo alternativo de financiamiento consiste en otorgar financiamiento adicional a las instituciones de educación superior dependiendo del logro de algunas metas de desempeño en todo el sistema. En Dinamarca, el 7,5% de los subsidios de docencia se otorga en función de la duración promedio de los estudios y la tasa de empleo de los graduados. En Irlanda, el 5% de los subsidios de docencia depende del avance hacia los objetivos establecidos por las universidades y las autoridades públicas. En los Países Bajos, los nuevos acuerdos de calidad que se extenderán de 2019 a 2024 asignarán una bonificación para 2024 si se avanza con respecto a las metas que serán evaluadas cualitativamente por el organismo nacional de acreditación. Se ha descubierto que estos acuerdos tienen efectos positivos en muchos países del norte de Europa. En Alemania, aumentaron el financiamiento de terceros y mejoraron las tasas de graduación en las universidades de ciencias aplicadas. En muchos países donde se aplican, aumentan el enfoque en los resultados e inducen una toma de decisiones más estratégica con base en evidencia en las instituciones de educación superior (Alemania, Finlandia, Irlanda y los Países Bajos) (OECD, 2021[61]).
Un marco de indicadores para la evaluación de la calidad, pero que no está relacionado estrechamente con el financiamiento, es el Marco de Excelencia Docente (TEF) de Inglaterra, que califica a las instituciones en función de varios comentarios de los estudiantes y métricas de resultados laborales. El TEF se usa principalmente como una herramienta para obtener información, pero los puntajes más altos también permiten que las instituciones puedan cobrar tasas de matrícula ligeramente más altas.
El mecanismo de financiamiento podría crear incentivos para que las universidades públicas brinden un mayor apoyo al desarrollo de la innovación nacional. El número de solicitudes de patentes de residentes muestra que en Costa Rica se innova menos que en países pares de la región como Panamá y Uruguay, y que la mayoría de las patentes en Costa Rica son de no residentes (80%). El financiamiento no se utiliza para aumentar el número de posgraduados en áreas STEM, que son pocos (Figura 2.22). El nivel de gasto en I+D es limitado (alrededor del 0,5% del PIB, frente al promedio de la OCDE del 2,5 %) y no se asigna mediante un proceso competitivo basado en criterios de desempeño, al contrario de lo que ocurre en la mayoría de los países de la OCDE (OECD, 2017[62]). El financiamiento excluye a las universidades privadas ya que se dirige directamente a las universidades públicas por medio del Fondo Especial de Educación Superior (FEES). Costa Rica también carece de una cultura de colaboración e intercambio abiertos de información entre universidades y centros de investigación que se observa en los sistemas más innovadores.
En Costa Rica, la colaboración entre las universidades públicas y el sector empresarial es escasa (OECD, 2016[63]). Cambiar la forma en que se financia la investigación pública puede fomentar una mayor interacción (OECD, 2020[64]). Además, y contrariamente a las prácticas de la OCDE, no existen mecanismos de evaluación externa centralizados e independientes de las investigaciones financiadas con fondos públicos. Avanzar hacia un financiamiento competitivo y basado en el desempeño, y establecer la conexión con el sector empresarial como uno de los criterios de elegibilidad aumentará los incentivos para que las universidades aumenten la calidad y la relevancia de la investigación y la innovación.
Fuente: HIPATIA.
En una encuesta reciente, 24 jurisdicciones de la OCDE (países o estados en países federales) informaron sobre el uso de variables de producción y resultados en una fórmula que se utiliza para asignar al menos una parte del financiamiento público al sistema de educación superior (Figura 2.23). En algunas jurisdicciones de la OCDE, como el Reino Unido, el financiamiento de la investigación se basa en gran medida en el rendimiento, mientras que en Finlandia todo el sistema de financiamiento de la educación se basa en el rendimiento.
Los indicadores de insumos (p. ej., matrícula general, niveles de personal) orientados a actividades (ingresos para investigación, colaboración internacional para investigación) son más fáciles de medir. Sin embargo, estos indicadores pueden ofrecer incentivos para favorecer la cantidad de matriculados sobre la calidad de los cursos, o para ampliar los cursos de alta demanda por parte de los estudiantes o aquellos que son más económicos de impartir, pero no responden a la demanda del mercado laboral. Los indicadores de rendimiento (p. ej., tasas de conclusión, número de títulos otorgados, publicaciones) y resultados (p. ej., desempeño de los graduados en el mercado laboral) pueden reflejar mejor la calidad de la educación superior, pero también pueden estimular un comportamiento de evitación de riesgos a medida que las instituciones dan énfasis a resultados que pueden alcanzarse con más facilidad tanto en la enseñanza (reduciendo la admisión de estudiantes menos aventajados para mejorar su desempeño) como en la investigación (por ejemplo, desarrollando preguntas de investigación menos difíciles). En principio, las medidas relacionadas con los resultados podrían ser más adecuadas para asignar recursos donde son más eficaces en términos de demanda laboral pero son difíciles de medir.
Nota: Total de jurisdicciones de la OCDE que respondieron = 27. En naranja: factores orientados a insumos y actividades. En azul: factores orientados al producto y al resultado.
Fuente: Golden y Troy (2021).
Las fórmulas que se utilizan para asignar fondos para la docencia tienden a adoptar indicadores basados en insumos, mientras que las que se utilizan para asignar fondos para investigación utilizan con mayor frecuencia indicadores de resultados. No todos los indicadores pueden recibir el mismo peso en la fórmula y las jurisdicciones pueden aumentar el peso de un indicador específico para lograr objetivos específicos. Por ejemplo, algunas jurisdicciones aumentan el peso asociado a la matrícula de grupos subrepresentados para alcanzar objetivos de equidad (Nueva Zelanda, la Comunidad Flamenca en Bélgica y varios estados de EE. UU.).
Estudios han mostrado que el financiamiento basado en el rendimiento en Europa se correlaciona positivamente con un aumento en la productividad de la investigación (Dinamarca, Países Bajos, Noruega, Suiza, Reino Unido) y mayores esfuerzos de los docentes (Estados Unidos y Dinamarca) debido a una mejor articulación del curso y sistema de transferencia, así como mejores servicios de apoyo a los estudiantes (orientación y asesoramiento).
Los estudios sobre el financiamiento basado en el rendimiento en los EE. UU. encuentran efectos positivos mínimos o nulos en las tasas de retención y finalización, efectos positivos moderados en el aumento de la incorporación de materias STEM y un impacto positivo en los esfuerzos institucionales para mejorar los servicios académicos y de apoyo a los estudiantes. A la vez, se detectaron consecuencias negativas no deseadas, como limitar el acceso mediante una selección más estricta, desfavoreciendo así a los grupos subrepresentados para quienes acceder y completar la educación superior es más desafiante, exacerbando las brechas entre las instituciones, ya que las instituciones de menor desempeño que terminan con un financiamiento limitado no cuentan con los recursos para invertir y así mejorar su rendimiento.
Fuente: OCDE (2021), Resourcing Higher Education in the Flemish Community of Belgium.
Es necesario que el sistema de EFV dote a más estudiantes de habilidades buenas y relevantes
En Costa Rica, solo el 22% de los estudiantes desde la secundaria básica hasta la terciaria de ciclo corto se matriculan en educación y formación vocacional (EFV), una proporción inferior al promedio de la OCDE del 32% y de países pares de la región como Chile y México (Figura 2.24, Panel A). Alrededor de dos tercios de los graduados en EFV entre 2000 y 2020 provienen de programas del Instituto Nacional de Aprendizaje, otro 26% de programas del Ministerio de Educación Pública y solo un 7% de otras instituciones (para universidades) (Recuadro 2.9).
Nota: ALC se refiere a Chile, Colombia, México y Brasil. Panel B: Los países y las economías están clasificados en orden descendente de la mayor proporción de matrícula en educación secundaria superior en programas de educación y formación vocacional entre estudiantes de 25 años o más. 1. Incluye programas postsecundarios no terciarios.
Fuente: OCDE Education at a Glance 2021 y 2020.
En Costa Rica, una gran parte de la población en edad de trabajar tiene un bajo nivel educativo (inferior a la educación secundaria superior) y podría beneficiarse de la EFV para adquirir habilidades relevantes para el mercado laboral (Figura 2.4). La EFV puede satisfacer las necesidades de aquellos que no desean seguir una formación académica sino más bien una carrera educativa más orientada a la práctica (y, en ocasiones, más corta) que ofrezca un acceso fluido al mercado laboral. En muchos países de la OCDE, muchos jóvenes (y en algunos casos también adultos) se matriculan en programas formales de EFV en el nivel secundario superior para adquirir habilidades que les permitan mejorar su empleabilidad. En promedio, los estudiantes de EFV representan el 42% de todos los estudiantes de secundaria superior en la OCDE, en comparación con el 32% en Costa Rica (OECD, 2021[50]), pero la brecha es aún mayor para los grupos de edad de los jóvenes de 20 a 24 años y mayores de 25 años (Figura 2.24, Panel B).
La baja participación en programas de EFV formales en Costa Rica contrasta con las condiciones laborales y de ingresos relativamente favorables de los graduados formales en EFV. Los ingresos de un graduado formal en EFV de educación secundaria superior o postsecundaria no terciaria, que tiene una calificación de técnico de nivel medio, son un 86% superiores a los de un adulto con educación inferior a la secundaria superior y un 44% superiores a los de un adulto con educación general secundaria superior o postsecundaria no terciaria (Figura 2.25).
Esta brecha en los ingresos pone de relieve un desajuste entre la demanda y la oferta de técnicos de nivel medio y superior (nivel de calificación de tres a cinco) (Blanco, 2019[65]) (Figura 2.26). De hecho, en Costa Rica, la demanda de técnicos es alta en muchos sectores. En el sector servicios, alrededor del 30% de las vacantes corresponden a técnicos de nivel medio, incluso más que la proporción de vacantes relacionadas con perfiles de educación superior (25%) (INEC, 2018[1]). En el sector privado, 15 de cada 100 puestos de trabajo son para técnicos (CONAPE, 2021[54]) y alrededor de un tercio de las empresas del sector industrial indican que los técnicos son los trabajadores más difíciles de encontrar (UCCAEP, 2021[2]). Muchas empresas mencionan que tienen problemas para llenar las vacantes (Figura 2.27, Panel A) porque los solicitantes carecen de las habilidades requeridas o experiencia laboral, o no tienen los requisitos mínimos de educación (Figura 2.27, Panel B).
Nota: 1. El año de referencia es diferente del 2018. 2. Ganancias netas después de pagar el impuesto sobre la renta de un trabajador de tiempo completo durante todo el año. Los países están clasificados en orden descendente de los ingresos relativos de las personas de 25 a 64 años con una educación secundaria superior o postsecundaria no terciaria como el nivel educativo más alto. ALC se refiere a Chile, Colombia, México y Brasil.
Fuente: OCDE (2020), Education at a Glance Database.
A pesar de la creciente demanda de técnicos especializados, el número de graduados con esta formación del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), que brinda servicios de formación a adultos y produce la gran mayoría de los graduados en EFV, en realidad ha disminuido en los últimos años. La incapacidad del INA para adecuar su oferta de capacitación a la demanda laboral subraya la baja empleabilidad de los egresados del INA: solo alrededor del 25% de ellos fueron contratados en el campo en el que se habían capacitado (CGR, 2017[66]), frente a un 44% entre los graduados en EFV del MEP.
Nota: El nivel de cualificación se estableció en 2018 después del establecimiento del Marco Nacional de Cualificaciones.
Fuente: HIPATIA.
Fuente: INEC.
Uno de los factores que explica el desajuste entre la demanda y la oferta de técnicos es que pocos estudiantes se matriculan en programas de EFV para adquirir habilidades de alta demanda, como habilidades digitales, hablar un idioma extranjero o especializarse en áreas STEM (Figura 2.28). La mayoría de estos recibe capacitación en contabilidad y administración o en el uso de software básico (por ejemplo, Microsoft Office). Las mujeres, a pesar de representar alrededor del 58% de todos los graduados en EFV, están subrepresentadas persistentemente en los programas que brindan habilidades digitales (análisis y desarrollo de software; diseño y administración de redes y bases de datos; electrónica y automatización) (Durán-Monge, 2022[67]).
Costa Rica debería reformar los programas de EFV para aumentar la oferta de habilidades que tienen una gran demanda en sectores como TI (desarrollo de software, servicios a empresas), bioeconomía (Costa Rica contiene casi el 6% de la biodiversidad del mundo), manufactura avanzada y ciencias de la salud (Durán-Monge, 2020[68]). La reeducación y el desarrollo de las habilidades existentes de los trabajadores en estas especializaciones aumentaría su empleabilidad y ayudaría a recuperar el empleo después de la recesión causada por la pandemia. El lanzamiento en 2021 de nuevos programas en EFV de carreras técnicas de alta demanda (por ejemplo, ciberseguridad, desarrollo web, electrónica industrial e inteligencia artificial) y la inclusión de cursos para impartir idiomas extranjeros y competencias digitales son avances positivos, pero es necesario hacer más reformas. Además, fortalecer el componente de práctica laboral de la EFV de secundaria superior aumentaría aún más su empleabilidad, ya que los graduados en Costa Rica reciben esencialmente una formación impartida en las aulas (OECD, 2021[50]) (Figura 2.29).
Nota: Los programas que ofrecen habilidades digitales incluyen análisis y desarrollo de software; diseño y administración de redes y bases de datos; electrónica y automatización.
Fuente: HIPATIA.
El sistema de educación y formación profesional (EFV) en Costa Rica tiene dos actores principales: el Instituto Nacional del Aprendizaje (INA) y el Ministerio de Educación Pública (MEP).
El MEP ofrece EFV formal a través de la rama técnica de la educación secundaria superior (Colegios Técnicos Profesionales). Para completar los programas, en la mayoría de los casos, los estudiantes optan por 320 horas de práctica profesional o (en una minoría de casos) por un proyecto profesional, principalmente un ejercicio de escritorio. Los estudiantes que finalizan la EFV formal obtienen la calificación de técnicos de nivel medio (técnico de nivel cuatro) según el Marco Nacional de Cualificaciones y tienen la opción de ingresar a la educación superior.
El INA está a cargo de la EFV no formal y ofrece capacitación técnica gratuita a personas (mayores de 15 años) que pueden no haber completado la educación secundaria y que necesitan adquirir o actualizar sus habilidades para aumentar su empleabilidad. La práctica laboral depende del nivel de calificación asociado con el programa. El número de horas de prácticas laborales asciende a 320 para un programa que otorga un título de técnico de nivel 3 (Marco Nacional de Cualificaciones), y de 184 horas para un programa que otorga un título de técnico de nivel 2. No existe práctica laboral para la el programa de formación que otorga una cualificación de técnico de nivel 1.
Las instituciones de educación superior (universidades públicas y para universidades) ofrecen programas de educación y formación vocacional de ciclo corto (EFVCC) (2-3 años). Los egresados de estos programas (diplomados) obtienen una cualificación de técnico de nivel 5.
Muchas instituciones privadas ofrecen programas en EFV, pero en general tienen un papel secundario, ya que alrededor del 95% de los graduados en EFV en 2022 asistieron a programas del INA o del MEP.
Nota: Las cifras entre paréntesis se refieren a la duración más típica del componente basado en el trabajo como porcentaje de la duración total del programa para programas combinados basados en la escuela y el trabajo. Por ejemplo, en Alemania, más del 98% de los estudiantes en programas combinados basados en la escuela y el trabajo están matriculados en un programa en el que la duración del componente laboral representa alrededor del 60% de la duración total del programa. 1. Los datos sobre la duración típica del componente basado en el trabajo no son aplicables porque la categoría no aplica. 2. La duración más típica del componente basado en el trabajo es de al menos un 46% para la Comunidad flamenca de Bélgica y un 60% para la Comunidad francesa de Bélgica. 3. Faltan datos sobre la duración más típica del componente basado en el trabajo. 4. La proporción de estudiantes matriculados en programas combinados basados en la escuela y el trabajo como porcentaje de todos los estudiantes matriculados en educación vocacional secundaria superior se estima en base a los resultados de la encuesta ad-hoc del programa INES sobre EFV.
Fuente: OCDE (2020), Education at a Glance.
Lograr que el sistema de formación vocacional (EFV) responda mejor a las necesidades del mercado laboral
Las recientes reformas que introdujeron programas educativos duales y aumentaron la flexibilidad del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) podrían mejorar el resultado del sistema de EFV (Recuadro 2.10) al aumentar su capacidad para adaptar la oferta a las necesidades del mercado laboral. Sin embargo, su implementación debe ser supervisada de cerca para garantizar que produzcan los resultados esperados y aborden las debilidades identificadas mediante la adaptación de la regulación y la legislación.
La Ley de Educación y Formación Dual de 2019 tiene problemas para producir buenos resultados. Tres años después de su legislación, muy pocas empresas participaron activamente en este tipo de educación (6% de pymes y 8% de empresas medianas y grandes, UCCAEP 2021) y muy pocos programas de educación dual se materializaron. El primer programa fue organizado por el INA e INTEL e inició en 2022 con la participación de 14 estudiantes, quienes dividirán su tiempo entre la empresa (3 días) y el INA (2 días). En 2022, el INA ofreció otros siete programas de educación dual (Cocina Avanzada, Impresión Gráfica, Diseño Gráfico, Preparación de Sistemas para Vehículos Livianos, Servicio de Alimentos y Bebidas, y Atención Huéspedes). El Ministerio De Educación Pública actualmente ofrece dos programas de educación dual (desarrollo web y electrónica industrial) en los que participan 19 estudiantes.
Es probable que la introducción de un sistema de educación dual sin tradición en Costa Rica justo antes del inicio de la pandemia haya influido en su lento arranque. Los datos de encuestas muestran que una mayor proporción de empresas mostraron interés en participar en estos programas (UCCAEP, 2021[2]). Como se destaca en trabajos anteriores de la OCDE (Álvarez-Galván, 2015[69]), la participación de las empresas es crucial para el desarrollo exitoso de un sistema de educación dual. Los actores sociales (organizaciones profesionales y de empleadores) deben asumir responsabilidades reales en la definición del perfil profesional general y los estándares de los programas, el seguimiento y la evaluación del progreso de los estudiantes, y la calificación y otorgamiento de créditos y diplomas. Las disposiciones vigentes establecen un papel para los actores sociales y, en teoría, suficiente flexibilidad en cuanto a la duración de la formación y la secuencia de las actividades de formación y enseñanza, para que resulte atractivo para las empresas. Sin embargo, el modelo de educación dual puede resultar más atractivo para los sectores tradicionales, pero menos atractivo para las empresas de sectores como las finanzas corporativas o la manufactura avanzada como el equipo médico, donde la práctica laboral debe durar períodos prolongados y sin discontinuidad para ser efectiva, obstaculizando así la alternancia entre la práctica laboral y la actividad de clase.
La reforma del INA de 2021 introduce una flexibilidad que podría ayudar a reorientar la oferta de servicios de formación hacia la demanda del mercado laboral, mejorando así la empleabilidad de sus egresados. Sin embargo, algunos aspectos de la reforma plantean dudas sobre su potencial real. La posibilidad de contratar docentes externos de EFV y externalizar los servicios de formación, aún por regular, se considera una excepción y no la regla, por lo que requiere un procedimiento potencialmente complejo para garantizar que la formación no pueda impartirse internamente. Esto puede reducir de facto la flexibilidad en el suministro de servicios de capacitación a los que apunta la reforma (Cornick, 2022[70]). Además, existe el riesgo de que los servicios que al principio eran ofrecidos por terceros en algún momento se internalicen, aumentando el costo y disminuyendo la calidad, como ocurrió en el pasado con la Caja Costarricense del Seguro Social.
El INA podría considerar la posibilidad de depender de forma más sistemática de proveedores externos de capacitación para nuevos programas y en áreas no cubiertas o que presentan problemas de calidad. El INA también podría fortalecer su función de toma de decisiones estratégicas, siguiendo el ejemplo de países como Corea, Finlandia y Alemania. Para ello, sería crucial fortalecer la supervisión de la calidad de la formación impartida por participantes externos, por ejemplo, mediante un examen teórico y práctico que se realizará al final de la capacitación y cuyos estándares serían acordados por la asociación de trabajadores y patronos. La participación de asociaciones de patronos que representan a la mayoría de las empresas, que en la actualidad están ausentes en algunos sectores de la economía costarricense, podría contribuir a facilitar aún más la implementación de estos estándares. El INA también debería usar activamente su nuevo poder para evaluar sistemáticamente las condiciones del mercado laboral a fin de identificar los desajustes de habilidades y encontrar actores externos capaces de brindar la capacitación requerida. En la actualidad, el uso de esta facultad es discrecional.
El trámite administrativo del INA para acceder a subvenciones y ayudas económicas podría agilizarse ya que actualmente impone una alta carga administrativa a los posibles beneficiarios, lo que puede representar una barrera más que todo para los grupos más vulnerables (personas en situación de pobreza o pobreza extrema). El poder discrecional en la evaluación de la demanda de ayuda económica podría reducirse mediante la introducción de un procedimiento homogéneo que pueda digitalizarse y estandarizarse (Cornick, 2022[70]).
La reforma amplió los objetivos del INA, que ahora también incluyen brindar apoyo técnico para el desarrollo de las empresas, especialmente las PyMEs. Esto conlleva el riesgo de duplicidad con otras instituciones públicas (por ejemplo, incubadoras de empresas por universidades públicas).
Las entidades que vinculan al INA con el sector productivo, los Comités de Enlaces, podrían modificarse para fortalecer su función de una entidad de intercambio de información para identificar las capacidades que necesita el sector privado, a una entidad con capacidad de tomar decisiones. La integración de los Comités dentro de la Política Nacional de Clústeres, de forma que cada Comité abarque un clúster específico identificado en la Estrategia Económica Territorial para una Economía Inclusiva y Descarbonizada 2020-2050, podría permitir al INA adaptar sus servicios de capacitación a las necesidades locales y dotar a cada grupo económico de los trabajadores calificados requeridos, acelerando así su crecimiento.
Costa Rica debe garantizar que se cumplan las condiciones para que el Sistema Nacional de Educación y Formación Técnica Profesional (SINEFOTEP) supervise de manera efectiva la calidad y eficacia de los programas de EFV. En el pasado, la falta de acción del SINETEC, la institución que precedió al SINEFOTEP, fue un factor principal que impidió que la oferta de formación profesional se desplazara hacia las áreas STEM (CGR, 2017[66]). La actividad del SINEFOTEP podría beneficiarse si establece objetivos claros en cuanto al desarrollo deseado del sistema de EFV, así como del desarrollo de un análisis detallado de la evolución del mercado laboral a mediano y largo plazo, que podría tomar en cuenta la política industrial nacional. Estas herramientas ayudarían al SINEFOTEP a orientar el sistema de EFV para satisfacer mejor las demandas actuales y futuras del mercado laboral, a nivel nacional y regional. El SINEFOTEP deberá disponer de los recursos adecuados (personal y equipos), y su gobernanza debe diseñarse con mucho cuidado para que su actividad logre un desempeño efectivo.
El Marco Nacional de Cualificaciones para la Educación y Formación Profesional de 2018 establece los estándares de los programas de EFV, incluidas las habilidades y conocimientos que se espera que adquieran los graduados al final de la formación, y las características del programa para cada nivel de cualificación (número de horas de clases y prácticas de trabajo). El marco requiere que el contenido de los programas de EFV sea el resultado de un diálogo colectivo que involucre a todas las principales partes interesadas (empresas privadas, asociaciones profesionales, sindicatos, docentes, universidades).
La ley No. 9.931 de 2021 reformó los objetivos, la gobernanza, las normas laborales y el sistema de subvenciones y ayudas económicas del INA. La reforma establece como objetivos explícitos del INA aumentar la empleabilidad de sus egresados, promover el emprendimiento y brindar apoyo técnico y financiero para el desarrollo de las empresas, en especial de las PyMEs. La reforma permite al INA contratar docentes por un periodo fijo si los docentes del INA no están disponibles o carecen de la preparación requerida. El INA también puede subcontratar las actividades formativas cuando estas que no puedan ser impartidas a lo interno, siempre que el INA haya acreditado el programa de formación. El nuevo sistema de subvenciones y ayudas económicas tiene como objetivo aumentar el número de beneficiarios de grupos vulnerables. Los estudiantes pueden recibir becas y ayudas económicas incluso cuando participan en programas de formación ofrecidos por centros externos certificados. Las ayudas económicas se focalizan en diversas necesidades (alimentación, vivienda, transporte) e incluyen la asistencia familiar (niños, ancianos, enfermedad), que en el pasado fue una de las principales causas de exclusión educativa. Se eliminaron las restricciones laborales que limitaban la posibilidad de que los docentes del INA se dediquen también a una actividad profesional. El INA adaptó su sistema salarial a la ley marco de empleo público de 2022.
La Ley No. 9.728, Ley de Educación y Formación técnica dual de 2019 introdujo la posibilidad de que las universidades, el INA, el Ministerio de Educación Pública (MEP) y otras instituciones educativas ofrezcan programas de educación dual. Los estudiantes que participan en este programa combinan la educación vocacional con la práctica laboral en empresas bajo la guía de un tutor, mejorando así el aprendizaje en el lugar de trabajo y la empleabilidad futura. El INA se encarga de acreditar a los docentes y tutores que participan en programas de educación dual, así como de otorgar becas y ayudas económicas a los estudiantes. El diseño y autorización de un programa de educación dual requiere el acuerdo de una asociación profesional y la empresa que brinda la práctica laboral y la tutoría. La proporción entre el tiempo de permanencia en la empresa y el de formación profesional no está predeterminada y puede adaptarse a las características específicas de la empresa y del sector en el que opera.
El Sistema Nacional de Educación y Formación Técnica Profesional (SINEFOTEP), reemplazó al SINETEC. El SINEFOTEP se encarga de coordinar las instituciones de EFV para garantizar la calidad de la EFV y su eficacia para adaptarse a las necesidades del sector privado. Entre sus funciones, el SINEFOTEP debe facilitar la permeabilidad entre los programas de EFV que ofrecen las diferentes instituciones del sistema de EFV, con base en el marco nacional de calificaciones o educación y formación vocacional; interactuar con el Sistema Nacional de Empleo para adecuar la oferta de programas de EFV a la demanda laboral; y monitorear la calidad de los programas de EFV. El SINEFOTEP aún no ha entrado en funcionamiento.
El INA cooperó con éxito con la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE) para volver a capacitar a los trabajadores del sector textil y reorientarlos hacia el creciente grupo de dispositivos médicos. En 2021, el INA y Microsoft organizaron una capacitación de 3 meses en servicios de computación en la nube. El programa de capacitación fue diseñado para brindar habilidades que CINDE había encontrado que tenían una gran demanda. Los graduados se especializan en la nube de Microsoft Azure y obtienen certificaciones de Microsoft reconocidas internacionalmente: Azure Fundamentals y Azure Data Fundamental. El INA podría ampliar estas iniciativas exitosas.
Lograr que la EFV sea más atractiva
Costa Rica podría mejorar la articulación entre la EFV no formal (Recuadro 2.9) y el sistema educativo formal. En la actualidad, la EFV no formal no otorga certificaciones reconocidas en el sistema formal y eso podría brindar oportunidades para continuar la educación, perpetuando así la percepción de la EFV como una educación inferior. Algunos países tienen esa opción (por ejemplo, Alemania, Corea y Finlandia). En Alemania, los programas vocacionales postsecundarios están regulados por estándares establecidos por las autoridades regionales, aunque la articulación de los programas vocacionales con los académicos sigue siendo problemática (Godonoga, 2020[71]). En Dinamarca, los programas EFV para adultos (EFV no formal) permiten a los graduados acceder a cualificaciones de educación superior en niveles correspondientes a los del sistema educativo ordinario (Field, 2012[72]).
Costa Rica podría crear vínculos entre las estructuras formales y no formales para contribuir a que el sistema educativo sea más equitativo e inclusivo. Esto podría requerir una reforma del sistema de certificaciones de cualificaciones a través del reconocimiento, validación y acreditación de los conocimientos y habilidades adquiridos por medio de la educación no formal e informal. Reformar el Programa de Educación de Personas Jóvenes y Adultas (EPJA) también contribuiría a cubrir a los tantos costarricenses que no completaron la educación básica o la educación media superior y brindarles más oportunidades de capacitación y recualificación que podrían mejorar su empleabilidad.
Aumentar la calidad de los docentes de EFV
Costa Rica ha avanzado en sus esfuerzos para aumentar la calidad de los docentes de EFV y su experiencia profesional, lo que incluye permitir que los docentes de EFV utilicen una beca para participar en la capacitación y la posibilidad de contratar a los tutores que participan en el programa de educación dual. El Ministerio de Educación Pública está cooperando con CINDE, universidades y empresas para organizar cursos de formación para profesores de EFV. El sistema de contratación más flexible del INA también tiene el potencial para que profesionales de alta calidad se conviertan en profesores de EFV. Haber eliminado la prohibición que impedía a los profesores de EFV a tiempo completo trabajar en la industria crea oportunidades para aumentar su experiencia profesional que luego podría transmitirse a los estudiantes de EFV. Sin embargo, los requisitos del INA y el Ministerio de Educación Pública para los docentes de EFV aún no se han homogeneizado.
Mejorar la oferta y el atractivo de los programas de educación y formación vocacional de ciclo corto (EFVCC)
En Costa Rica, los programas de educación y formación vocacional de ciclo corto (EFVCC) son percibidos como inferiores a los programas académicos y son elegidos por muy pocos estudiantes de educación terciaria, contrario a lo que ocurre en otros países en el área de ALC como Colombia y Chile (Figura 2.30). Reforzar la oferta de los programas de EFVCC y promover una mayor demanda de los mismos generaría un doble dividendo. Por un lado, la evidencia de países donde los programas de EFVCC están más desarrollados muestran que ayudan a adaptar la oferta de habilidades a las necesidades de la economía. Los programas de EFVCC pueden desarrollar habilidades técnicas que mejoran la empleabilidad en un tiempo más corto (2-3 años) que los programas terciarios más largos. Por otro lado, los programas de EFVCC podrían aumentar la cobertura de la educación terciaria al atraer a estudiantes que estarían interesados en una especialización técnica superior pero que no están dispuestos a seguir una formación académica. La evidencia en el área de ALC muestra que, en promedio, los estudiantes de EFVCC provienen de un entorno socioeconómico más desfavorecido y tienen tasas de graduación más altas que los estudiantes matriculados en programas más largos de educación terciaria (Ferreyra, 2021[73]). Por lo tanto, fortalecer la oferta de los programas de EFVCC también podría ayudar a reducir la desigualdad en la educación.
Los graduados de EFVCC tienen, en promedio, ingresos de toda la vida laboral que son alrededor de un 40% más altos que los de los estudiantes que acaban de terminar la educación secundaria, aunque esto varía según el área de estudio y la calidad del programa. La evidencia de países donde los programas de EFVCC están más desarrollados muestra que los que funcionan bien deben tener vinculaciones estrechas con el sector privado, que proporciona práctica laboral para sus estudiantes, capacitación para el personal docente y coopera en la revisión del plan de estudios (Ferreyra, 2021[73]). Una campaña de información que cubra el potencial del mercado laboral de los graduados de EFVCC (tasa de empleo y salario promedio), su costo y la disponibilidad de financiamiento puede ayudar a superar el estigma asociado con ellos y aumentar su demanda.
Nota: Los países de ingresos altos son todos los países clasificados como tales por el Banco Mundial; ALC se refiere a los países de la región de América Latina y el Caribe.
Fuente: UNESCO.
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