5. Repousser les limites du développement international actuel et futur
Ce chapitre présente les points clés d’une série d’entretiens avec des personnalités internationales sur le COVID-19 et le développement, organisés par le Center for Global Development. Il s’ouvre sur un constat : le soutien mondial n’a pas été à la hauteur des premiers engagements pris pour aider les pays en développement à gérer les effets de la pandémie et à s’en relever, si bien que l’on craint pour la réalisation des progrès nécessaires à l’échelle planétaire en matière de développement pour faire face aux crises convergentes dans divers domaines comme le changement climatique, l’instabilité, la santé dans le monde et l’endettement. Des décideurs tour à tour alarmés et emplis d’espoir soulignent l’urgente nécessité de repenser les stratégies de développement international et l’architecture du développement international pour les rendre plus résilientes, plus adaptées aux besoins et plus inclusives.
La réponse apportée à l’échelle mondiale pour soutenir les pays en développement est très insuffisante, bien que les premiers engagements d’allégement de la dette et d’octroi de financements d’urgence aient été prometteurs.
Sans un accroissement considérable des financements, les déficits de financement qui existaient avant la pandémie en matière de développement durable, de stabilisation des économies fragiles et de réponse humanitaire, entre autres besoins, ne peuvent que continuer de se creuser.
Les investissements dans les mécanismes de résilience et dans les biens publics mondiaux, trop longtemps retardés, doivent être intégrés à la planification et au financement du développement.
La coopération pour le développement elle-même, mais aussi l’architecture internationale du développement et du financement doivent changer pour devenir plus résilientes, mieux répondre aux besoins et tenir davantage compte d’autres acteurs et d’autres voix.
Le COVID-19 marquera profondément et durablement ; ses répercussions se feront sentir dans les pays en développement et leurs partenaires durant de nombreuses années à venir. C’est l’une des conclusions qui se dégagent d’une série d’entretiens avec des décideurs et des leaders, organisés par le Center for Global Development (CGD) entre avril et septembre 2020, sur les implications de la pandémie sur leurs activités de développement. Au-delà de la crise immédiate, il ressort clairement de ces discussions que mener à bien le développement international dans le monde de l’après-COVID-19 nécessitera de s’atteler à un éventail plus large de problèmes en disposant de ressources moindres. Cela rendra les choix plus difficiles en matière de développement, et cela exigera de s’attacher davantage à ce que les décideurs des pays en développement et leurs partenaires au développement internationaux fassent une utilisation efficace des ressources limitées. Dans le même temps, de nombreux responsables publics y voient des occasions d’avancer, de renforcer la collaboration, voire de repenser le développement, suscitant l’espoir que le monde pourrait renaître de la pandémie mieux armé pour relever avec succès les défis des prochaines années.
L’ampleur des dégâts apparaît maintenant clairement dans la plupart des pays en développement. Au moins 70 millions de personnes supplémentaires basculeront dans l’extrême pauvreté (World Data Lab, 2020[1]). Et un nombre bien plus grand de personnes se trouvent juste au-dessus de ce seuil, en proie à des difficultés déjà considérables. Le capital institutionnel constitué au fil des ans a été balayé, des petites et moyennes entreprises ayant dû fermer faute de clients ou de soutien de l’État. Les budgets ont été grevés et l’endettement alourdi par le triple choc subi (coûts sanitaires supplémentaires, baisse des recettes fiscales et réduction des recettes d’exportation), ainsi que par les efforts déployés pour consolider les filets de protection sociale et soutenir l’activité économique. Les pays en développement passeront des années à regagner le terrain perdu plutôt qu’à progresser dans la réalisation des Objectifs de développement durable. Atteindre ces Objectifs d’ici 2030, entreprise ardue pour bien des pays dès avant la pandémie, relève encore plus de la gageure. Parallèlement, les défis traditionnels du développement – pauvreté, crises sanitaires et de l’éducation, conflits et fragilité, croissance économique – n’en demeureront pas moins pressants, voire s’aggraveront suite à la fermeture des écoles (Azevedo et al., 2020[2]) et à la baisse du nombre des vaccinations (Hogan et al., 2020[3]).
Les pays en développement passeront des années à regagner le terrain perdu plutôt qu’à progresser dans la réalisation des Objectifs de développement durable. Atteindre ces Objectifs d’ici 2030, entreprise ardue pour bien des pays dès avant la pandémie, relève encore plus de la gageure.
Les problèmes ont été exacerbés par l’insuffisance de la réponse mondiale visant à aider les pays en développement. Les premières déclarations faites au début de la pandémie étaient prometteuses, la Banque mondiale (2020[4]) s’engageant à apporter 160 milliards USD de financements d’urgence et le Fonds monétaire international (FMI) à en apporter 100 milliards USD (FMI, 2020[5]), et le Groupe des vingt (G20) acceptant de suspendre le service bilatéral de la dette pour l’année 2020 pour les pays les plus pauvres dans le cadre de l’Initiative de suspension du service de la dette (ISSD) (Banque mondiale, 2020[6]) ; en octobre 2020, l’ISSD a été prolongée de six mois, jusqu’à mi-2021 (G20, 2020[7]). À ce jour, le montant des financements ainsi octroyés et le montant estimé des économies permises par l’ISSD sont décevants. Seulement 5.3 milliards USD de remboursements de la dette bilatérale devraient être suspendus cette année, soit moins de la moitié des 11.5 milliards USD initialement escomptés (Wheatley et Fleming, 2020[8]). Le secteur privé a été réticent à participer au gel de la dette pour diverses raisons, commerciales, juridiques et fiduciaires. En outre, les institutions financières internationales ont tardé à injecter de l’argent frais après les engagements initiaux. Étant donné que les pays en développement ont besoin de 2 500 milliards USD, selon le FMI, pour faire face à la situation et que le coût des mesures de relance nécessaires pour la seule Afrique est estimé à 100 milliards USD (Reuters, 2020[9]), la réponse a été très insuffisante jusqu’à présent.
Ce manque de financements coïncide avec l’intensification des pressions pesant sur l’aide au développement pour qu’elle comble les déficits en matière de financement de la santé, de gestion des biens communs de l’humanité, de maintien de la paix et de stabilisation des États fragiles, comme de financement climatique, ainsi que les lacunes en termes de réponse humanitaire et de préparation. Comme le dit le ministre ghanéen des Finances, Ken Ofori-Atta, « c’est un moment tout bonnement apocalyptique, et il ne me semble pas que nous en mesurions pleinement la gravité […]. Nous devons changer l’architecture financière actuelle ». Ce sentiment puissant se retrouve dans les entretiens avec Vera Songwe, Secrétaire générale adjointe des Nations Unies et Secrétaire exécutive de la Commission économique pour l’Afrique, et avec Lawrence Summers, ancien Secrétaire d’État au Trésor américain et Président du conseil d’administration du CGD. Il faut impérativement mobiliser davantage de financements, sans quoi des années de progrès seront encore perdues, avec des conséquences dévastatrices.
La pandémie a aussi mis en exergue les conséquences d’années de sous-investissement dans les biens publics et dans la protection contre les risques à fort impact mais qui constituent des événements rares, le COVID-19 en étant un parmi d’autres. Au niveau mondial et, pour bien des pays, au niveau national, le financement de la préparation aux pandémies, de l’adaptation au changement climatique ou de l’atténuation de celui-ci, de la préservation de la biodiversité et d’autres biens publics a trop souvent été sacrifié au profit de ce qui était considéré comme des préoccupations plus immédiates. En outre, il est plus facile aux institutions financières internationales de prêter pour des projets, dont les résultats, et donc la rentabilité, sont davantage certains. Cependant, comme nous l’avons appris si douloureusement, le manque de préparation à des risques à fort impact mais rares peut avoir des effets dévastateurs.
La pandémie a montré la nécessité d’investir dans les biens publics mondiaux et dans les mécanismes de résilience, comme les systèmes de santé mondiale, de gestion des catastrophes ou les dispositifs d’adaptation au changement climatique et d’atténuation de celui-ci, étant donné que le changement climatique ne fera qu’exacerber les futures pandémies.
S’il n’est pas exclu que notre modèle traditionnel de développement ait négligé ces problèmes dans le passé, nous devons néanmoins trouver un meilleur moyen de les intégrer à la planification stratégique et au financement à l’avenir. La pandémie a montré la nécessité d’investir dans les biens publics mondiaux et dans les mécanismes de résilience, comme les systèmes de santé mondiale, de gestion des catastrophes ou les dispositifs d’adaptation au changement climatique et d’atténuation de celui-ci, étant donné que le changement climatique ne fera qu’exacerber les futures pandémies. Comme Karina Gould, ministre canadienne du Développement international, l’a fait observer au cours de notre entretien, « nous avons des intervenants qui s’occupent des aspects immédiats de la question, mais nous devons aussi réfléchir aux moyens de bâtir un monde plus inclusif, plus durable et plus résilient, et de planifier cette transformation ».
De nombreux responsables publics voient dans la pandémie de COVID-19 un facteur d’accélération de tendances qui étaient déjà à l’œuvre. Parmi les tendances qui auront un impact sur les pays en développement, on peut citer l’effort de réduction de la dépendance vis-à-vis d’un petit nombre de sources de production de biens essentiels (Espitia, Rocha et Ruta, 2020[10]), tels que le matériel médical ou les produits pharmaceutiques. Maints pays commencent à repenser les chaînes d’approvisionnement internationales. Cette redistribution des cartes pourrait prendre la forme d’une nationalisation des chaînes d’approvisionnement et du rapatriement de la production sur le territoire national, ce qui, vraisemblablement, se produira en partie. Toutefois, il serait peut-être plus avantageux pour la communauté mondiale de diversifier les chaînes d’approvisionnement, ce qui atténuerait la dépendance vis-à-vis d’un petit nombre de pays sans pour autant se priver des bienfaits de la spécialisation et du commerce, tout en présentant des avantages pour les pays à faible revenu et les marchés émergents.
Pour que ce changement s’opère, cependant, les pays en développement doivent être en mesure de mieux s’intégrer aux chaînes d’approvisionnement mondiales, et les praticiens du développement doivent réinventer le type d’aide qui permettra d’y parvenir. Cela s’effectuera notamment en poursuivant des réformes économiques qui ont toujours été essentielles – réformes en faveur d’un environnement macro-économique solide et stable, d’un environnement des affaires propice à une augmentation des investissements et de l’amélioration des infrastructures et du capital humain, pour n’en citer que quelques-unes. Toutefois, certains facteurs ont pris plus de poids dans le monde de l’après-COVID-19, à l’instar de l’intérêt croissant porté à la connectivité numérique.
La connectivité numérique jouera un rôle clé – non seulement dans la réorientation de la production, mais aussi dans l’apprentissage, la santé et la communication. Forte de sa collaboration avec des sociétés de télécommunication pendant la crise du COVID-19 dans l’objectif d’assurer les transferts monétaires sur tout le continent africain, Vera Songwe déclare que, cette connectivité ayant permis aux petites entreprises de rester ouvertes et encourageant l’innovation, « le COVID montre, dans l’état actuel des choses, l’importance et la criticité extrême pour le continent de la connectivité et de l’accès à l’internet à un coût abordable, car cela nous permet de faire tellement plus ». Ken Ofori-Atta partage ce point de vue : « la chose peut-être la plus importante que nous pouvons faire pour l’Afrique, c’est d’assurer la transformation numérique de ce continent » afin de mieux gérer l’information, mieux collecter l’impôt et faciliter les transferts monétaires. Si l’Afrique a, jusqu’ici, réalisé des progrès en matière de connectivité, les possibilités de croissance demeurent vastes sur le continent (Fukui, Arderne et Kelly, 2019[11]), tout comme dans les pays en développement de l’Asie du Sud (GSM Association, 2019[12]).
Achim Steiner, Administrateur du Programme des Nations Unies pour le développement, élargit la perspective lors de notre entretien. « Il y a aussi tout l’univers du numérique, et notamment l’intelligence artificielle, fait-il observer. Le numérique nous permettra d’effectuer des transactions de façon très différente. La progression linéaire de la société agraire, de l’industrialisation, de l’économie numérique, ce type de linéarité, à mon avis, est en train de disparaître. Je pense que nous allons entrer dans une ère où l’on expérimentera beaucoup plus. » À vrai dire, il faut que les pays en développement soient du bon côté de la fracture numérique, car l’on verra alors les innovations et les progrès fleurir à une échelle encore inimaginable aujourd’hui.
Les entretiens ont également fait apparaître en quoi les activités de coopération pour le développement elles-mêmes devront changer. De même qu’il est apparu plus important de renforcer la résilience des économies nationales dans le sillage de la pandémie, les organismes de développement doivent eux aussi se demander comment renforcer la résilience de leurs programmes et engagements à l’avenir. La propagation rapide du COVID-19, l’inadéquation de la réponse, ainsi que la longueur de cette crise et les dégâts qu’elle cause témoignent du manque de résilience actuel.
Les organismes devront se montrer souples et réactifs. Ceux qui se seront laissé surprendre par l’évolution du paysage ou qui, trop rigides, n’auront pas su s’y adapter rencontreront probablement des difficultés. Le COVID-19 nous prouve que l’avenir devient plus incertain et que la capacité prédictive diminue. Par conséquent, il sera essentiel pour les organismes de développement de faire un usage accru des méthodes prospectives dans leurs efforts de renforcement de la résilience. Augmenter le nombre de mécanismes de résilience au sein de l’architecture mondiale peut permettre d’éviter de devoir payer un tribut aussi lourd qu’au cours de cette crise et des précédentes. Par exemple, la résilience peut s’acquérir en modifiant les chaînes d’approvisionnement ou en préparant les institutions financières internationales et les banques multilatérales de développement aux risques extrêmes et, par conséquent, aux chocs de toute ampleur sur l’offre et la demande.
La nécessité, pour la coopération pour le développement, d’évoluer passe aussi par son adaptation à l’arrivée de nouveaux acteurs. Ces dernières années, la République populaire de Chine (ci-après la « Chine ») est devenue l’un des principaux financeurs du développement : l’encours total de ses prêts excède 400 milliards USD selon les estimations, et le montant annuel de ses octrois de prêts pourrait atteindre 40 milliards USD (Mitchell et Ritchie, 2020[13]). D’autres nouveaux acteurs, dont l’Afrique du Sud, le Brésil et la Turquie, ont pris une importance considérable, et le rapport de l’OCDE Coopération pour le développement 2019 : Un avenir plus juste, plus vert et plus sûr (OCDE, 2019[14]) a analysé la complexité de ces nouveaux acteurs et fait valoir qu’il est impératif de composer avec eux. Au CGD, notre Indice de l’engagement pour le développement (Commitment to Development Index, CDI) récemment restructuré, qui englobe ces nouveaux acteurs, a évalué les forces et faiblesses dans 40 pays différents qui participent à la coopération pour le développement (CGD, 2020[15]). Comme le montre le CDI pour 2020, les possibilités d’apprentissage mutuel entre les acteurs du développement plus récents et ceux présents de plus longue date sont nombreuses. Ainsi, l’Allemagne, membre du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, a obtenu de bons résultats en matière d’ouverture commerciale, mais de moins bons pour la composante « technologie », qui relève des biens publics mondiaux. Pour l’Afrique du Sud, pays non membre du CAD, c’est l’inverse. La Chine, quant à elle, a enregistré des résultats relativement satisfaisants pour la composante « technologie », mais il lui reste des progrès considérables à faire sur les plans de la qualité, du volume et de la transparence du financement du développement (CGD, 2020[16]).
Si ces possibilités d’apprentissage et de coopération existent bel et bien et éclaireront nos nouvelles stratégies en matière de développement, il n’en demeure pas moins que tous les acteurs devront s’entendre sur des approches communes pour un large éventail de problématiques, notamment celles de la dette et du changement climatique. Nous devrons aussi trouver un terrain d’entente sur des problématiques internationales non liées à l’aide, telles que les droits de propriété internationaux relatifs aux vaccins, les paradis fiscaux internationaux ou l’équité du système d’imposition. La coopération jouera un rôle fondamental, et il faut y associer de nouveaux acteurs et collaborateurs dont nous ne partageons pas forcément tous les points de vue. Nous devrons définir de nouveaux paramètres et de nouvelles normes en collaboration avec ces nouveaux acteurs et non pour eux, déterminer quelle enceinte facilitera ce dialogue et veiller à ce que ces nouvelles normes reflètent l’évolution des perspectives et de la situation propres aux nouveaux acteurs ainsi que la façon dont les problématiques elles-mêmes ont évolué.
La création de nouvelles règles nous offre en outre l’occasion de réévaluer nos institutions et structures internationales afin qu’elles puissent être adaptées à nos nouveaux objectifs. Nous avons des occasions de mettre en place des systèmes plus holistiques, d’établir des liens entre des interventions spécifiques, par exemple dans les domaines de la nutrition, de la sécurité alimentaire ou de la vaccination, et d’aborder les problèmes en associant davantage l’ensemble de l’administration. Karina Gould parle même de repenser les systèmes multilatéraux, déclarant : « C’est l’occasion de réfléchir à la façon dont nos institutions doivent poursuivre leur évolution de manière à relever ces nouveaux défis auxquels est confrontée l’humanité. Qu’il s’agisse d’une pandémie ou de la crise existentielle que constitue le changement climatique, nous ne serons en mesure de remédier ni à l’une ni à l’autre si ce n’est à l’échelle mondiale. »
Susanna Moorehead, Présidente du CAD de l’OCDE, évoque également la possibilité de revoir l’architecture financière internationale : « Concernant l’architecture – qu’il s’agisse d’environnement ou de développement –, je me pose notamment la question suivante : est-ce tout simplement trop compliqué ? Je me demande si quelque chose permettrait d’aller plus loin avec les ressources dont nous disposons, de les rendre plus facilement accessibles. Peut-être une certaine forme de rationalisation de toutes les sources de financement et de toutes les institutions ? » Après la crise du COVID-19, les opportunités de rationaliser, repenser et améliorer l’architecture abondent. Cependant, les saisir exigerait de la détermination, de l’attention, l’établissement de priorités et plus d’arbitrages.
Dans cet environnement en pleine mutation, les solutions aux problèmes nouveaux et plus anciens doivent être bénéfiques aux groupes vulnérables, surtout au vu des contraintes et des arbitrages encore plus délicats en matière d’affectation des ressources. Comme Mark Lowcock, Secrétaire général adjoint des Nations Unies aux Affaires humanitaires et Coordonnateur des secours d’urgence, l’a fait remarquer au cours de notre entretien, « chacun devra se montrer clairvoyant dans son propre intérêt, ne pas hésiter à faire preuve de générosité et d’empathie. Il sera judicieux de consacrer un peu de ses efforts aux lieux où les difficultés sont plus grandes, et cela doit inclure les zones où les défis humanitaires sont immenses ».
Pour mener à bien le développement, il est crucial de veiller à ce que chacun puisse faire entendre sa voix ces prochaines années, en particulier ceux qui sont souvent laissés en dehors de ces discussions ou qui ont le sentiment d’être les laissés-pour-compte du processus de mondialisation. La coopération pour le développement n’est pas seulement l’affaire des organismes publics. C’est l’affaire de tous : du secteur privé, des organisations philanthropiques et de la société civile. Comme Susanna Moorehead l’a souligné durant notre entretien, « si nous voulons vraiment repenser la coopération pour le développement et si nous voulons vraiment reconstruire en mieux, nous devons renoncer à certaines des hypothèses que nous avons formulées sur les modalités de développement des pays et nous devons interroger les populations. Interroger les jeunes, interroger les administrations, interroger la société civile, interroger les femmes – à qui l’on pose très rarement ces questions alors qu’ils ont de bonnes idées ». À l’heure où le développement devient un objectif plus large, toutes ces voix et tous ces points de vue sont indispensables pour façonner son futur.
C’est pourquoi, à l’avenir, les approches du développement devront encore plus reposer sur des données solides et s’attacher aux impacts. Il est impératif que nous saisissions ces opportunités et que nous opérions les arbitrages requis étant donné nos ressources limitées, mais aussi que nous ne laissions pas nos propres règles et notre manque de détermination à coopérer entraver les progrès que nous devons réaliser. Lorsque, dans dix ans, nous repenserons à notre réponse à cette crise, il sera nettement plus important de pouvoir dire « Voyez tout ce que nous avons pu accomplir parce que nous avons repoussé nos limites » que « Nous avons fait du mieux que nous pouvions compte tenu de nos limites ».
Références
[2] Azevedo, J. et al. (2020), Simulating the Potential Impacts of COVID-19 School Closures on Schooling and Learning Outcomes: A Set of Global Estimates, Banque mondiale, Washington, D.C., http://pubdocs.worldbank.org/en/798061592482682799/covid-and-education-June17-r6.pdf (consulté le 5 octobre 2020).
[6] Banque mondiale (2020), COVID-19 : Initiative de suspension du service de la dette, page web, https://www.banquemondiale.org/fr/topic/debt/brief/covid-19-debt-service-suspension-initiative (consulté le 5 octobre 2020).
[4] Banque mondiale (2020), Note d’information : Mécanisme de financement d’urgence en cas de pandémie (PEF), Banque mondiale, Washington, D.C., https://www.banquemondiale.org/fr/topic/pandemics/brief/fact-sheet-pandemic-emergency-financing-facility (consulté le 5 octobre 2020).
[15] CGD (2020), The Commitment to Development Index 2020, Center for Global Development, https://www.cgdev.org/cdi# (consulté le 5 octobre 2020).
[16] CGD (2020), The Commitment to Development Index: China, Center for Global Development, https://www.cgdev.org/cdi#/country-report/china (consulté le 5 octobre 2020).
[10] Espitia, A., N. Rocha et M. Ruta (2020), Trade in critical COVID-19 products, Groupe de la Banque mondiale, Washington, D.C., http://documents1.worldbank.org/curated/en/764011585606299529/pdf/Trade-and-COVID-19-Guidance-Note-Trade-in-Critical-COVID-19-Products.pdf (consulté le 5 octobre 2020).
[5] FMI (2020), COVID-19 : la riposte du FMI, Fonds monétaire international, Washington, D.C., https://www.imf.org/fr/About/FAQ/imf-response-to-covid-19#q1 (consulté le 5 octobre 2020).
[11] Fukui, R., C. Arderne et T. Kelly (2019), « Combler le fossé numérique de l’Afrique : le pouvoir des cartes », blogs de la Banque mondiale, https://blogs.worldbank.org/fr/digital-development/combler-le-fosse-numerique-afrique-le-pouvoir-des-cartes.
[7] G20 (2020), « Communiqué: G20 Finance Ministers & Central Bank Governors Meeting, 14 October 2020 [Virtual] », http://www.g20.utoronto.ca/2020/2020-g20-finance-1014.html (consulté le 29 octobre 2020).
[12] GSM Association (2019), Mobile Internet Connectivity 2019: South Asia Factsheet, GSM Association, https://www.gsma.com/mobilefordevelopment/wp-content/uploads/2019/09/Mobile-Internet-Connectivity-SouthAsia-Fact-Sheet.pdf (consulté le 5 octobre 2020).
[3] Hogan, A. et al. (2020), « Potential impact of the COVID-19 pandemic on HIV, tuberculosis, and malaria in low-income and middle-income countries: A modelling study », The Lancet Global Health, vol. 8/9, pp. e1132-e1141, https://doi.org/10.1016/S2214-109X(20)30288-6.
[13] Mitchell, I. et E. Ritchie (2020), « CDI 2020: China’s commitment to development », Center For Global Development blog, https://www.cgdev.org/blog/chinas-commitment-development (consulté le 5 octobre 2020).
[14] OCDE (2019), Coopération pour le développement 2019 : Un avenir plus juste, plus vert et plus sûr, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/71a10470-fr.
[9] Reuters (2020), African finance ministers call for $100 billion stimulus, debt holiday, Reuters, https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-africa/african-finance-ministers-call-for-100-billion-stimulus-debt-holiday-idUSKBN21A2GK (consulté le 5 octobre 2020).
[8] Wheatley, J. et S. Fleming (2020), « G20 falls short on debt relief for poorer countries », Financial Times, https://www.ft.com/content/e0673a53-7fee-4ef7-baaf-66cc97ee3296 (consulté le 5 octobre 2020).
[1] World Data Lab (2020), World Poverty Clock (base de données), https://worldpoverty.io/headline (consulté le 5 octobre 2020).