1. Создание условий для Программы зеленых государственных инвестиций
В этой главе представлен краткий обзор основных экологических проблем, стоящих перед энергетическим и транспортным сектором Кыргызстана с тем, чтобы определить место для предлагаемой Программы экологически чистого общественного транспорта. В главе также рассматриваются ключевые документы и международные природоохранные соглашения, которые впоследствии необходимо учитывать при переходе на более зеленый путь развития. В конце главы излагается основная структура отчета.
Уровень выбросов парниковых газов (ПГ) в Кыргызстане относительно невелик. В значительной степени это объясняется распространенностью гидроэлектростанций (ГЭС), которые обеспечивают около 90% общего производства электроэнергии в стране. Тем не менее ожидается, что в результате изменения климата начиная с 2030 года уменьшится насыщенность водного потока, и, как следствие, прогнозируется уменьшение потенциала гидроэнергетики. В результате, учитывая ежегодный рост валового внутреннего продукта (ВВП) на 4%, спрос на электроэнергию в экономике Кыргызстана в будущем будет гораздо выше того, что гидроэнергетика могла бы предложить.
Около 95% всех выбросов углекислого газа (CO2) в Кыргызстане приходится на энергетический сектор, а 63% выбросов метана в основном на сельское хозяйство. Тем не менее Кыргызстан обладает значительным потенциалом в области нетрадиционных и возобновляемых источников энергии, особенно солнечной, гидроэнергетической и геотермальной, а также биогаза, хотя условия для расширения ветроэнергетики недостаточны (GoK, 2016[1]). Однако в конце 1990 годов соотношение энергии, вырабатываемой гидроэлектростанциями и энергии получаемой путем сжигания ископаемого топлива, почти не изменилось (90% и 10% соответственно, +/- 5 процентных пунктов).
В 2012 году выбросы парниковых газов в Кыргызстане составили 13.8 млн т экв. CO2 (в тоннах эквивалента CO2), что составляет 0.026% глобальных выбросов парниковых газов, тогда как в 2012 году численность населения страны составляла 0.079% мирового населения. В период с 1990 по 2012 год выбросы парниковых газов в Кыргызстане снизились в целом на 58.6% (67.5% на душу населения), потребление энергии на душу населения сократилось на 56.8%, а производство возобновляемой электроэнергии как доля от общего объема производства увеличилось на 30 процентных пунктов. Несмотря на достигнутый прогресс, уровень выбросов CO2 (выбросы CO2, на единицу использованной энергии) за тот же период времени несколько увеличился (на 8.7%), а энергоемкость экономики (ВВП на единицу использованной энергии) составила всего 51.7% от среднемирового показателя в 2012 году. Неизменный показатель паритета покупательной способности на килограмм нефтяного эквивалента в пересчете на международный доллар в 2011 году составил 3.89 по сравнению со средним мировым показателем - 7.53.2
Кыргызстан является одной из наиболее чувствительных к изменению климата страной, особенно с точки зрения водных ресурсов, здравоохранения, сельского хозяйства и климатических чрезвычайных ситуаций. В 2017 г. Кыргызстан занял 52-е место в мире в индексе глобального климатического риска (CRI) и 11-е место по количеству смертей на 100 000 жителей (Eckstein and et al., 2019[2]). Изменение климата также негативно влияет на здоровье людей, поскольку увеличивается количество дней с аномально высокими температурами, что главным образом затрагивает пожилых жителей, людей с сердечно-сосудистыми заболеваниями, а также беднейшую часть населения страны, из которых 70% составляют женщины. Профилактические меры по адаптации были изложены в Приоритетах по адаптации к изменению климата в Кыргызской Республике до 2017 года (обновлено до 2020 года) и направлены на минимизацию угроз для экосистем, здоровья людей, экономического развития, собственности и инфраструктуры (GoK, 2013[3]).
Транспортный сектор отвечает за 28% выбросов парниковых газов в Кыргызстане, а в таких городах, как Бишкек, за 75% загрязняющих воздух веществ. Большинство транспортных средств общего пользования изношены и нуждаются в замене. Автопарк общественного транспорта в стране в 2017 году насчитывал около 6 240 транспортных единиц, из которых около 54% транспортных средств с более чем 15-ти летним сроком эксплуатации. Таким образом, более половины автопарка общественного транспорта в стране выработала свой эксплуатационный ресурс. В парке микроавтобусов (5 370 ед. автотранспорта) ситуация еще хуже - около 89% парка старше 10 лет. Автобусы и микроавтобусы в основном работают на дизельном топливе, а дизельные двигатели обычно соответствуют стандартам Евро-IV/4 или ниже. Структура и техническое состояние, а именно, значимость автомобильного транспорта для страны в сочетании с низким качеством техосмотра, делают транспорт существенным фактором загрязнения воздуха в Кыргызстане.
Кыргызстан все еще отстает от развитых стран в области разработки современных норм выбросов, как для легковых автомобилей, так и для тяжелых грузовых автомобилей и автобусов. С 2013 года постсоветские стандарты ГОСТ применяются к государствам-членам Евразийского экономического союза (ЕАЭС). В 2014 году Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) повысила стандарты до Евро-5. Предположительно, стандарты должны вступить в силу в Кыргызстане в 2019 году, но только для топлива, а не для двигателей. Требования к выбросам и связанные с ними виды топлива не всегда совпадают.3
На сегодняшний день Кыргызская Республика подписала и ратифицировала 13 международных природоохранных конвенций. В январе 2000 года ратифицирована Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН), а в январе 2003 года также и Киотский протокол. В ноябре 2006 года Кыргызстан вместе с Таджикистаном и Туркменистаном подписал Рамочную конвенцию об охране окружающей среды для устойчивого развития в Центральной Азии. В сентябре 2016 года Кыргызстан подписал Парижское соглашение об изменении климата, которое было принято на 21-й Конференции Сторон (COP21) в Париже в декабре 2015 года (Вставка 1.1).
Парижское соглашение требует, чтобы стороны приложили все возможные усилия для сокращения выбросов парниковых газов за счет своих вкладов, определяемых на национальном уровне (ОНУВ), а также расширили свой вклад в будущем. ОНУВ Кыргызстана определяются как «условный» (категория для стран, зависящих от международной поддержки) и «безусловный», цель благодаря которой должно наступить смягчение последствий и адаптация.
Безусловной целью смягчения последствий для страны является снижение выбросов ПГ в диапазоне 11.5-13.8% по сравнению с обычным ходом деятельности (ОХД) к 2030 году, а к 2050 году на 12.7-15.7%. Условной целью является сокращение выбросов ПГ в диапазоне на 29.0-30.9% ниже ОХД к 2030 году и на 35.1-36.8% ниже ОХД к 2050 году при условии, что стране будет оказана международная поддержка, включая доступ к недорогим финансовым ресурсам, передачу технологий и техническое сотрудничество.
Источник: (GoK, 2015[4]) Intended Nationally Determined Contribution – Submission of the Kyrgyz Republic, Правительство Кыргызстана Бишкек, https://www4.unfccc.int/sites/submissions/INDC/Published%20Documents/Kyrgyzstan/1/Kyrgyzstan%20INDC%20_ENG_%20final.pdf.
Координационная комиссия по вопросам изменения климата, возглавляемая первым вице-премьером Кыргызской Республики, координирует всю деятельность в Кыргызстане, связанную с борьбой по изменению климата и нацеленную на выполнение обязательств страны в рамках РКИК ООН. В состав комиссии входят все главы ключевых министерств и ведомств, а также представители гражданского, академического и бизнес сообществ.
Несмотря на то, что в мае 2000 года Кыргызстан подписал Конвенцию 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (ТЗВБР), до недавнего времени проблемам загрязнения воздуха в стране уделялось гораздо меньше внимания, чем, например, другим экологическим проблемам, включая проблемы климата. Согласно данным Национального статистического комитета Кыргызской Республики (НСК) стационарные источники ответственны за выбросы в атмосферу около 50 000 тонн вредных веществ в год (NSC, 2016[5]). Однако выбросы городского транспорта перевешивают стационарные источники. По данным Государственного агентства охраны окружающей среды и лесного хозяйства (ГАООСЛХ) ежегодные суммарные выбросы загрязняющих атмосферу веществ составляют в Бишкеке 240 000 тонн, из которых 180 000 тонн выбросы автотранспорта (Levina, 2018[6]). Более того, половина всех загрязняющих воздух веществ попадает в город Бишкек, расположенный между горами.
Для решения этих проблем было усовершенствовано национальное законодательство и приняты стратегические документы по экологической политике и изменению климата. Внесены поправки в законы Кыргызской Республики об охране окружающей среды, атмосферном воздухе (принятые в 1999 г. и с последними изменениями в 2016 г.), возобновляемых источниках энергии (принятые в 2008 г., в редакции 2012 г.), здравоохранении (в редакции 2009 г., в редакции 2014 г.), Лесном кодексе (принят в 1999 году, последняя поправка в 2014 году) и Водном кодексе (принят в 2005 году). Кроме того, были созданы объединения, занимающиеся вопросами изменения климата (например, Климатическая сеть Кыргызстана, созданная в 2009 году).
Перед участием в Конференции Организации Объединенных Наций по устойчивому развитию (РИО+20) в 2012 году в Кыргызстане был разработан документ, определяющий Приоритеты зеленой экономики в Кыргызской Республике. Они были направлены на привлечение иностранных и внутренних «зеленых» инвестиций для продвижения новых технологий с целью повышения эффективности использования энергии и ресурсов как в производстве, так и в потреблении, а также способствовать сокращению выбросов и загрязнению. Был создан Национальный совет по устойчивому развитию при Президенте Кыргызской Республики.
С 2013 года приоритеты эффективной энергетической политики нашли свое отражение в Национальной стратегии устойчивого развития на 2013-2017 гг. Стратегия была сосредоточена на развитии энергоэффективности и внедрении возобновляемых источников энергии, в том числе: солнечной энергии, энергии ветра, воды, геотермальных источников и биотоплива в качестве ключевых экологических приоритетов. Экологически чистые технологии должны были продвигаться путем введения новых финансовых инструментов, таких как «зеленые» налоги, таможенные пошлины, зеленые закупки и инвестиции (GoK, 2013[7]). Для реализации стратегии Кыргызстан принял Программу по переходу к устойчивому развитию на 2013-2017 гг. и связанная с ней Пятилетка созидания до 2017 года (GoK, 2013[7]).
В 2018 году Национальный совет по устойчивому развитию принял новую Национальную стратегию развития на 2018-2040 гг. («Жаны доорго – кырк кадам»). Одной из среднесрочных приоритетных областей деятельности правительства до 2023 года является улучшение условий жизни населения, в том числе улучшение (региональной) инфраструктуры, а также создание среды, благоприятной для здоровья населения. В транспортном секторе стратегия предусматривает постепенный переход к экологически чистым видам транспорта за счет использования электромобилей и электрификации железных дорог (GoK, 2018[8]). Качество услуг общественного транспорта также рассматривается в Программе развития на период 2018-2022 гг. «Единство. Доверие. Созидание» (GoK, 2018[9]). Одной из целей Стратегии развития автомобильного транспорта на 2012-2015 гг. было улучшение технического состояния автотранспорта на основе опыта других стран, а также ограничение эксплуатации машин, чьи выбросы вредных загрязняющих субстанций превышают установленные стандарты (GoK, 2012[10]).
Рекомендованные действия для Кыргызской Республики в рамках Партнерства ООН за действия в интересах зеленой экономики (PAGE) включают в себя введение на национальном уровне процессов по внедрению экономического моделирования для организации перехода к зеленой экономике и устойчивому развитию. Однако экономическая ситуация в стране не позволяет осуществить запланированные программы, связанные с изменением климата (адаптация и смягчение последствий), или мероприятия по переходу к зеленой экономике (что будет отражено в будущей Концепции зеленой экономики в Кыргызской Республики) исключительно за счет внутренних ресурсов.
По мере развития глобального климатического режима доноры и международные финансовые организации (МФО) уже начинают инвестировать значительные ресурсы в поддержку Сторон, не включенных в Приложение I. Известно, что международные механизмы углеродного финансирования, такие как Зеленый климатический фонд (ЗКФ), для определения и реализации программ и проектов в значительной степени полагаются на государственные системы. Те страны, которые предпринимают необходимые действия для подготовки эффективных программ государственных расходов и выявят экономически эффективные с точки зрения затрат на проекты, имеют больше шансов на получение международной поддержки.
Чтобы добиться успеха, Министерству Экономики, которое является одним из главных участников разработки политики в области изменения климата, необходимо будет развить определенные практические навыки для подготовки экономически обоснованных программ государственных инвестиций, которые могут эффективно конкурировать за поддержку и использование средств как из бюджетных, так и из донорских источников. Эти программы также должны быть интегрированы в национальные стратегии развития и среднесрочные бюджетные процессы, такие как основа среднесрочных расходов. Кроме того, правительственные администрации должны быть готовы на практике применять передовые методы управления государственными расходами, такие как подотчетность, прозрачность и эффективность.
На основе информации полученной в ходе предыдущих работ ОЭСР в данной области, Кыргызстан ввел секторальное среднесрочное планирование расходов (MTEF) в области здравоохранения, образования и сельского хозяйства, однако донорские средства не были в них включены. Хотя правительство Кыргызстана накопило некоторый опыт в разработке среднесрочных бюджетов, эту практику необходимо распространить на другие сектора в области экологии, включая их фактическую реализацию. Правительству Кыргызстана необходимо будет обеспечить реализацию таких инвестиционных программ, связанных с климатом, которые позволят определить наиболее экономически эффективные проекты, и которые будут поддерживаться за счет государственных средств.
В 2017 году ОЭСР и Кыргызстан объединили свои усилия для анализа того, как программа государственных инвестиций может стимулировать развитие более чистого общественного транспорта и тем самым сократить загрязнение воздуха, а также выбросов парниковых газов в крупных городах страны. Было решено, что основным направлением программы будет поддержка перехода на современные автобусы, работающие на чистом топливе, таком как компримированный (сжатый) природный газ (КПГ) и сжиженный нефтяной газ (СНГ).
Подготовка Программы Экологически Чистого Общественного Транспорта (ЭЧОТ) (далее «проект») включала четыре основных направления деятельности: 1) начальный этап - анализ; 2) разработка методологии расчета стоимости программы; 3) разработка программы в соответствии с передовой международной практикой; и 4) подготовка аналитического отчета, а также обучение кадров. Работы на этапах 2 и 3 были основой проекта и имели своей целью на практике продемонстрировать, как, используя ограниченные бюджетные средства, побуждать частный сектор осуществлять инвестиции в экологически чистые и социально важные проекты.
Реализация программы потребует институциональных механизмов, обеспечивающих прозрачное и экономически эффективное принятие решений. В отчете анализируются несколько таких вариантов. Институциональная структура, предлагаемая в этом исследовании, включает в себя три уровня: 1. Разработчик Программы, 2. Группа реализации и 3. Блок технического обеспечения. Роли и обязанности каждого подробно изложены в отчете.
Отчет подытоживает процесс подготовки инвестиционной программы и представляет результаты анализа. Выглядит он следующим образом:
Глава 2 представляет Программу ЭЧОТ и оценку затрат на ее реализацию, а также ожидаемые экологические и социально-экономические эффекты. В данной главе изложены стратегия финансирования и определен оптимальный уровень совместного финансирования.
В главе 3 представлен анализ рынка чистых технологий и топлива в секторе автобусного транспорта в Кыргызстане, и на этой основе оценивается эффективность инвестиционной программы. Также был рассмотрен вопрос производства и импорта с целью оценки внутренних возможностей, необходимых для удовлетворения потребности в замене автобусов.
Глава 4 обсуждает институциональные механизмы управления Программой ЭЧОТ.
Глава 5 представляет обзор процедур управления циклом проекта (УЦП), разработанных для каждой системы снабжения проекта, определенного как часть данной программы.
Глава 6 кратко описывает основные демографические, макроэкономические и экологические проблемы в Кыргызстане, относящиеся к транспортному сектору. В ней также представлен обзор системы городского общественного транспорта, уровень выбросов ПГ и загрязнения воздуха в основных городах и главные угрозы для здоровья, связанных с загрязнением воздуха.
Глава 7 описывает актуальную политику и нормативно-правовую базу в транспортном секторе.
Приложение A представляет обзор чистых технологий и топлива в транспортном секторе. Приложение B объясняет использование модели OPTIC (Оптимизация стоимости инвестиций в общественный транспорт). Приложения C-E содержат образцы заявок на проекты и формы оценки.
Ссылки
[2] Eckstein, D. and et al. (2019), Global Climate Risk Index 2019: Who Suffers Most From Extreme Weather Events? Weather-related Loss Events in 2017 and 1998 to 2017, Briefing Paper, Germanwatch, Bonn, https://www.germanwatch.org/sites/germanwatch.org/files/Global%20Climate%20Risk%20Index%202019_2.pdf.
[12] Franco, V. et al. (2014), Real-World Exhaust Emissions from Modern Diesel Cars. A Meta-Analysis of Pems Emissions Data from EU (Euro 6) and US (Tier 2 Bin 5/Ulev II) Diesel Passenger Cars, International Council on Clean Transportation, Berlin, http://www.theicct.org/sites/default/files/p.
[9] GoK (2018), Development Programme of the Kyrgyz Republic for the period 2018-2022, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, http://www.un-page.org/files/public/the_development_program_of_the_kyrgyz_republic_for_the_period_2018-2022.pdf.
[8] GoK (2018), National Development Strategy of the Kyrgyz Republic for 2018-2040, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, http://donors.kg/images/National_Development_Strategy_of_KR_2018-2040_final_ENG.docx.
[1] GoK (2016), Third National Communication of the Kyrgyz Republic under the UN Framework Convention on Climate Change, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/NC3_Kyrgyzstan_English_24Jan2017.pdf.
[4] GoK (2015), Intended Nationally Determined Contribution - Submission fo the Kyrgyz Republic, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, https://www4.unfccc.int/sites/submissions/INDC/Published%20Documents/Kyrgyzstan/1/Kyrgyzstan%20INDC%20_ENG_%20final.pdf.
[11] GoK (2015), Intended Nationally Determined Contribution – Submission of the Kyrgyz Republic, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, https://www4.unfccc.int/sites/submissions/INDC/Published%20Documents/Kyrgyzstan/1/Kyrgyzstan%20INDC%20_ENG_%20final.pdf.
[14] GoK (2013), National Sustainable Development Strategy for the Kyrgyz Republic for the period 2013-2017, Government of Kyrgyzstan, Bishkek, https://www.un-page.org/files/public/kyrgyz_national_sustainable_development_strategy.pdf.
[3] GoK (2013), Priorities for Adaptation to Climate Change in the Kyrgyz Republic till 2017 (in Russian), Government of Kyrgyzstan, Bishkek, http://www.ecology.gov.kg/page/view/id/124.
[7] GoK (2013), Programme for the transition of the Kyrgyz Republic to sustainable development for 2013-2017, (in Russian), Government of Kyrgyzstan, Bishkek, http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/53067.
[10] GoK (2012), Strategy for Development of Road Transport in the Kyrgyz Republic for 2012-2015 (in Russian), Government of Kyrgyzstan, Bishkek, http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/93738?cl=ru-ru.
[6] Levina, M. (2018), “Smog over Kyrgyzstan capital city: causes, effects, and solutions”, The Times of Central Asia, 27 January, http://www.timesca.com/index.php/news/26-opinion-head/19261-smog-over-kyrgyzstan-capital-city-causes-effects-and-solutions (accessed on 30 August 2019).
[5] NSC (2016), Environment in the Kyrgyz Republic, Statistical Compilation 2011-2015, National Statistical Committee of the Kyrgyz Republic, Bishkek, http://stat.kg/media/publicationarchive/8c0e9d22-6bb6-4145-b1d6-8311da33521d.pdf.
[13] OECD (2017), Promoting Clean Urban Public Transportation and Green Investment in Kazakhstan, Green Finance and Investment, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264279643-en.
Законы и нормативные акты
(Список по дате публикации на русском языке)
Указ Президента № 221 от 31 Октября 2018 года «О Национальной стратегии развития Кыргызской Республики на 2018-2040 годы», http://stat.kg/ru/ukaz-prezidenta-kyrgyzskoj-respubliki-o-nacionalnoj-strategii-razvitiya-kyrgyzskoj-respubliki-na-2018-2040-gody.
Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики № 2377-VI от 20 апреля 2018 года «Программа развития Кыргызской Республики на период 2018-2022 годы», http://mineconom.gov.kg/storage/documents/109/15393398945bc07676beab4_pdf.pdf.
Постановление Правительства Кыргызской Республики № 549 от 2 октября 2013 года «Об утверждении приоритетных направлений адаптации к изменению климата в Кыргызской Республике до 2017 года», http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/94766?cl=ru-ru.
Постановление Правительства Кыргызской Республики № 218 от 30 апреля 2013 года, «Об одобрении проекта Программы по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на 2013-2017 годы», http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/53066.
Указ Президента Кыргызской Республики № 11 от 21 января 2013 года «О Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы», http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/61526.
Постановление Правительства № 677 от 4 октября 2012 года «Стратегия развития автомобильного транспорта Кыргызской Республики на 2012-2015 годы», http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/93738?cl=ru-ru.
Примечания
← 1. Этот краткий обзор основан на более подробном анализе, представленном в главе 6
← 2. Всемирного банка о Кыргызстану на https://data.worldbank.org/country/kyrgyz-republic
← 3. ичные контакты с Центром Развития ВИЭ и энергоэффективности www.creeed.net).