5. Regulamentação de mineração em países selecionados
Este capítulo disponibiliza uma visão geral das estruturas de regulamentação de mineração em três países membros da OCDE: Austrália, Chile e México. Cada estudo de caso explica a estrutura institucional e regulatória que sustenta o setor de mineração em cada jurisdição. Em particular, a seção descreve detalhadamente a estrutura regulatória e os acordos de governança das agências reguladoras. Além disso, o capítulo aborda as ferramentas de política regulatória usadas pelas agências reguladoras de mineração nos três países.
A Austrália é um país com vastos recursos naturais, incluindo grandes reservas minerais de carvão, minérios metálicos e minerais não metálicos, entre outros. No país, existem mais de 300 minas e 2 200 pedreiras distribuídas por todos os estados, no Território do Norte e Christmas Island (Senior et al., 2021[1]). O setor de recursos é de grande relevância para a atividade econômica e foi responsável por aproximadamente 9% do PIB e 60% do valor das exportações em 2018-19. O setor emprega 1,9% da força de trabalho da Austrália e é uma fonte de trabalho para mais de 6.000 trabalhadores indígenas (The Productivity Commission, 2020[2]).
Estrutura institucional e regulatória para o setor de mineração na Austrália
O cenário regulatório para o setor de mineração na Austrália é complexo, pois várias jurisdições têm um papel a desempenhar (The Productivity Commission, 2020[2]). A Constituição confere ao governo central poderes exclusivos para elaborar leis para diversos assuntos no âmbito da jurisdição da Commonwealth. Esse é o caso de defesa, assuntos externos, questões ambientais de importância nacional, certos aspectos de patrimônio e terras ou águas da Commonwealth além de alguns limites de distância. Além disso, o governo australiano da Commonwealth administra a política de exploração mineral e de petróleo em áreas offshore por meio da Offshore Mineral Act (Lei de Offshore Mineral) de 1994 e da legislação de petróleo offshore. Por outro lado, os estados têm poderes para regular áreas onde a Commonwealth não tem influência direta. Como a propriedade de minerais e gás onshore e offshore permanece sob o controle de estados e territórios, eles regulam as atividades de mineração em seus próprios territórios.
Cada estado (e territórios) tem sua própria estrutura jurídica para a concessão de direitos, a concessão de autorizações, licenças ou títulos para exploração. A regulamentação subnacional também inclui o pagamento de royalties ao Estado e compensações para proprietários ou ocupantes. Uma série de leis da Commonwealth (ambiental, trabalhista, propriedade estrangeira e título nativo) supervisiona o comissionamento de um projeto de mineração. A subseção a seguir apresenta as principais características de governança do regulador de recursos em New South Wales.
New South Wales
New South Wales é um importante produtor de minerais metálicos e industriais, bem como de carvão. A estrutura institucional que sustenta a indústria mineral nos estados inclui a Divisão de Recursos e Geociências do Departamento de Planejamento e Meio Ambiente e o Regulador de Recursos de New South Wales (NSW-RR). A Divisão de Recursos e Geociências é responsável pela produção de informações geológicas e geofísicas, concedendo autorizações de exploração mineral, bem como garante a proteção ambiental e atrai investimentos para o setor. Por outro lado, a NSW-RR é a reguladora independente de saúde e segurança para minas e instalações de petróleo no estado e trabalha de forma autônoma do Departamento de Planejamento, Indústria e Meio Ambiente. A agência reguladora avalia reclamações e supostas violações da Lei de Mineração, fornece orientação sobre regulamentos de segurança, conduz inspeções e investigações e concede licenciamento, entre outras funções (ver Quadro 5.1 para uma descrição geral das funções do regulador). Além disso, as atribuições da NSW-RR incluem atividades de conformidade e fiscalização, com ênfase especial na reabilitação de minas (NSW Resources Regulator, 2019[3]).
O objetivo principal da NSW-RR está relacionado às atividades de conformidade dentro do setor de mineração em New South Wales, incluindo a conformidade com a Lei de Mineração e a regulamentação do desempenho de segurança e saúde em minas e instalações de petróleo. A Abordagem Estratégica do Regulador de Recursos NSW para o período 2017-2020 descreve as seguintes áreas prioritárias para o setor (NWS Resources Regulator, 2017[4]):
melhoria dos negócios para garantir que o regulador tenha os sistemas e ferramentas certos para realizar o trabalho de modo adequado e eficiente
parceria para melhorar o desempenho regulatório, trabalhando com outros órgãos ou entidades
uma equipe para estabelecer uma abordagem regulatória unificada e integrada
participação na indústria para garantir que o setor entenda suas obrigações e expectativas do regulador
Da mesma forma, a NSW-RR administra as obrigações de saúde e segurança para implementar uma estratégia de prevenção de incidentes de acordo com as seguintes leis:
Os deveres do Regulador de Recursos de New South Wales incluem o seguinte:
receber e considerar reclamações, alegadas violações da Lei de Mineração e notificações de incidentes de segurança;
fornecer informações e orientações sobre segurança e outras obrigações regulatórias para proteger e apoiar a indústria, os trabalhadores, a comunidade e o estado;
conduzir verificações de probidade e conformidade em candidatos a pedidos de concessão/renovação/transferência de títulos;
avaliar o licenciamento, os pedidos de registo e os pedidos de concessão de licenças profissionais (certificados de exercício e certificados de competência);
regulamentação das atividades de exploração, incluindo a emissão de Aprovações de Atividades e garantia do cumprimento das condições de título e Códigos de Prática;
tomar medidas de coação, tais como emitir avisos de proibição e outros avisos legais, bem como tomar medidas judiciais;
fornecer conselhos à autoridade de consentimento apropriada com relação à adequação das estratégias de reabilitação incluídas nas aplicações de desenvolvimento, incluindo conselhos sobre condicionamento;
apoiar e administrar o Conselho Consultivo de Segurança de Minas de NSW e o Conselho de Competência de Mineração e Petróleo de NSW; e
administrar o fundo de segurança da mina e da instalação de petróleo (taxa de segurança da mina).
Fonte: Governo de New South Wales (n.d.[5]), Regulador de Recursos NSW, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au (acessado em 5 de outubro de 2020).
A Lei de Mineração de 1992 é o principal instrumento regulatório das operações de mineração no estado. A lei descreve os objetivos do regulamento e estabelece direitos, autorizações, restrições e renovações. O dispositivo legal também fornece orientação para tratar atividades de mineração sem autorização, disposições sociais, acordos de concessão, bem como coordenação com autoridades governamentais. A lei também fornece uma estrutura para planos de gestão, auditorias, avaliações ambientais e royalties (NSW Government, 1992[6]). No momento da preparação deste relatório, a NSW-RR estava realizando uma consulta pública (até novembro de 2020) para coletar feedback sobre as Condições Padrão de Alteração da Concessão de Mineração da Lei de Mineração (NSW Government, 2020[7]).
A estrutura organizacional da NSW-RR é composta de um Diretor Executivo, que gerencia os assuntos da agência e fornece direção estratégica, juntamente com uma equipe sênior especializada em inspeções, programas regulatórios, conformidade regulatória e operações regulatórias (ver Figura 5.1 para uma descrição completa do organograma do regulador).
Fonte: Governo de New South Wales (n.d.[5]), Regulador de Recursos NSW, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au (acessado em 5 de outubro de 2020).
Financiamento da NSW-RR
A NSW-RR tem duas fontes principais de financiamento; a taxa de segurança de minas e a taxa administrativa, que são sustentadas pela Lei de Segurança de Minas (Recuperação de Custos) de 2005 e pela Lei de Mineração de 1992. O Fundo de Segurança de Minas e Instalações Petrolíferas reúne as contribuições cobradas dos empregadores da indústria de mineração para cobrir os custos de implementação das regras de segurança e saúde nas minas. O valor da taxa é calculado com base no plano de atividades de segurança e saúde de minas da NSW-RR e os fundos disponíveis do regulador em períodos anteriores. Como uma medida para garantir a transparência e responsabilidade pela NSW-RR, a agência reguladora é obrigada a produzir um relatório anual sobre a forma como os recursos são usados (NSW Resources Regulator, 2018[8]).
Por outro lado, a taxa administrativa cobre as despesas administrativas da NSW-RR e a reabilitação de locais de mineração abandonados. Todos os títulos mineiros estão sujeitos ao imposto, que equivale a 1% da caução de reabilitação, com uma contribuição mínima de 100 AUD (NSW Resources Regulator, 2019[3]).
Envolvimento com as partes interessadas
A estratégia da NSW-RR reconhece a importância de compreender as necessidades, operações e desafios do setor (NWS Resources Regulator, 2017[4]). Para alcançar os seus objetivos, ela recolhe feedback e opiniões de todas as partes interessadas relevantes, através de diferentes canais, durante a elaboração ou alteração de documentos e regulamentos estratégicos. O regulador concentra seus recursos e esforços seguindo o Espectro de Participação Pública IAP2, que define cinco níveis de envolvimento com as partes interessadas com base no nível de participação esperado do público. O âmbito de participação pública compreende: informar, consultar, envolver, colaborar, capacitar (IAP2 International Federation, 2018[9]). A NSW-RR realiza quatro tipos diferentes de consultas (NSW Resources Regulator, 2020[10]):
A NSW-RR fornece feedback sobre as informações coletadas através do processo de consulta. Ela publica resumos sobre os envios e resultados da consideração da NSW-RR e notifica os participantes sobre as medidas tomadas com relação aos seus comentários (NSW Resources Regulator, 2020[10]).
Atividades de conformidade e fiscalização pela NSW-RR
A abordagem holística da NSW-RR para conformidade e fiscalização segue uma metodologia baseada em risco para atingir objetivos claramente definidos. Uma das principais premissas do regulador é que uma estratégia de conformidade bem-sucedida exige que as partes reguladas conheçam e entendam suas responsabilidades e sejam capazes e estejam dispostas a cumpri-las (NSW Resources Regulator, 2019[11]). Para garantir que os operadores de mineração saibam o que se espera deles, a agência reguladora se envolve com as partes interessadas por meio do fornecimento de informações e orientação, deixando claro as prioridades de conformidade para os próximos seis meses (NSW Resources Regulator, 2020[12]).
A NSW-RR tem uma ampla variedade de ações de fiscalização, permitindo que o regulador disponha das ferramentas e flexibilidade suficientes para promover uma mudança duradoura no comportamento da parte regulada. A aplicação de ações de fiscalização é proporcional ao nível de risco que o descumprimento apresenta. Isso significa que ações deliberadas ou graves de não conformidade (aquelas que podem evoluir para eventos com impactos na indústria, nos trabalhadores, na comunidade e no estado) são tratadas com mais severidade, enquanto as não conformidades com baixo nível de risco são gerenciadas por meio de um processo de colaboração (NSW Resources Regulator, 2019[11]).
Política regulatória, melhores práticas e desafios
Dada a estrutura regulatória fragmentada da Austrália para mineração e a quantidade de requisitos regulatórios em cada etapa dos projetos de mineração, é difícil mapear completamente o cenário legislativo (ver Tabela 5.1 para obter uma lista de requisitos regulamentares com base na fase do projeto). Essa situação gera desafios para as empresas que enfrentam cargas administrativas e são obrigadas a lidar com várias instituições governamentais durante o ciclo de vida da operação de mineração. De acordo com a Comissão de Produtividade (2020[2]), tem havido poucos esforços para padronizar as leis de mineração entre os estados; no entanto, uma vez que existem características comuns em todas as áreas, o país tem uma abordagem legal relativamente uniforme para o setor de mineração.
A cooperação entre jurisdições parece ter melhorado na última década. No entanto, ainda não é sistemática. Uma das soluções que a administração australiana adotou para administrar os assuntos intragovernamentais foi a criação do Conselho de Energia pelo Conselho de Governos Australianos (COAG). O Conselho de Energia tratou de questões que afetam o investimento na exploração e desenvolvimento de recursos, bem como desenvolveu uma abordagem nacionalmente consistente para a tecnologia de energia limpa, promovendo a eficiência e o investimento em geração e redes, e outras funções que podem ter impactos nas atividades de mineração. Apesar disso, o COAG foi dissolvido e um novo conjunto de leis e estruturas para melhorar a cooperação está sendo desenvolvido.
As melhores abordagens regulatórias exigem que os reguladores forneçam objetivos de política claros e baseados em evidências, ao mesmo tempo em que facilitam o trabalho para as empresas. No entanto, a situação do setor de mineração na Austrália ainda apresenta áreas de oportunidade, visto que os requisitos regulatórios durante o ciclo de vida dos projetos de mineração implicam encargos administrativos, custos e empecilhos para os investidores, levando a consequências externas negativas para os cidadãos e o meio ambiente. Por este motivo, a Comissão de Produtividade realizou uma avaliação ex post da estrutura regulatória para identificar os principais desafios, áreas de oportunidade, mas também as melhores práticas para promover a implementação eficaz da regulamentação (2020[2]). Como parte deste exercício, a Comissão definiu uma série de critérios de avaliação para identificar as melhores práticas regulatórias para o setor (Tabela 5.2).
Esses critérios de avaliação ajudaram a identificar questões de políticas, áreas de oportunidade e as melhores práticas para o setor de mineração. Diversas boas práticas se enquadram no âmbito das ferramentas de política regulatória como consulta pública e envolvimento das partes interessadas, bem como avaliação de riscos e impactos regulatórios, governança regulatória, entre outros. Além disso, o processo de avaliação também forneceu aos estados ideias para melhorar ainda mais seus processos regulatórios e de governança. A Tabela 5.3 apresenta um resumo das principais preocupações políticas e práticas de liderança na mineração identificadas por meio da avaliação ex post realizada pela Comissão de Produtividade.
O Chile estabeleceu a base regulatória e institucional para o desenvolvimento do setor de mineração no início dos anos 1980. A introdução de uma estrutura regulatória forte e uma transição pacífica para a democracia ofereceram a segurança jurídica e os incentivos necessários para atrair investimentos para o país na década de 1990. Durante esta década, a indústria de mineração no Chile se tornou um importante impulsionador do crescimento econômico e representou uma contribuição significativa para o PIB do país. O boom das commodities (2004-2014) reforçou o papel da atividade de mineração no contexto macroeconômico do país e marcou o início das reformas na regulamentação ambiental e fiscal da mineração. Mesmo após a queda global dos preços dos minerais, a mineração (especialmente de cobre) ainda representa um componente importante da economia chilena e em 2019 era responsável por aproximadamente 9,4% do PIB do país e 56% de suas exportações (SERNAGEOMIN, 2020[13]).
Este estudo de caso se concentra em dois aspectos principais da indústria de mineração no Chile: suas principais instituições e o uso de ferramentas de política regulatória para o setor.
Quadro institucional para a indústria de mineração
A estrutura jurídica relevante para o setor de mineração no Chile distribui as atribuições regulatórias a várias agências governamentais, sem uma única agência reguladora de mineração que concentre todas as responsabilidades. O Poder Judiciário está diretamente envolvido na concessão de licenças de prospecção e exploração e o Poder Executivo, por meio do Serviço Nacional de Geologia e Minas, oferece assessoria técnica. Enquanto o Ministério da Economia é responsável pela coleta de royalties de mineração, o Serviço de Avaliação Ambiental supervisiona o sistema de avaliação de impacto ambiental. A subseção a seguir apresenta o cenário institucional e descreve cada uma das entidades em termos de suas atribuições e estrutura jurídica.
Ministério de Minas
O Ministério de Minas estabelece e avalia a política nacional de mineração no Chile. Ele promove o desenvolvimento da indústria de mineração, apoiando o investimento e incentivando a colaboração entre os setores público e privado, bem como reduzindo a incerteza regulatória. Na verdade, este último aspecto tem sido um dos pilares para o desenvolvimento da indústria de mineração no Chile, visto que as regulamentações tendem a ser estáveis e claras (Poveda Bonilla, 2019[14]). Atualmente, o Ministério está elaborando a Política Nacional de Mineração 2050, um esforço colaborativo que envolve a participação de um amplo número de partes interessadas. A política reúne contribuições de moradores de todas as regiões do país e concentra-se em quatro áreas temáticas (Ministerio de Minería, 2020[15]):
Serviço Nacional de Geologia e Minas (SERNAGEOMIN)
O Serviço Nacional de Geologia e Minas é um órgão descentralizado do Ministério de Minas e Energia criado pelo Decreto-Lei 3.525/1980. As responsabilidades do SERNAGEOMIN incluem a fiscalização e o cumprimento dos regulamentos de mineração em termos de segurança, planos de propriedade e de encerramento, aconselhamento técnico aos Tribunais de Justiça em matérias relacionadas com direitos de mineração e pareceres técnicos sobre projetos com impacto ambiental, bem como manutenção e divulgação da informação geológica do país.
O decreto de criação do SERNAGEOMIN define sua estrutura de governança, bem como seus mecanismos de financiamento. A estrutura do SERNAGEOMIN tem quatro componentes principais: a Direção Nacional, a Subdireção Nacional de Minas, a Subdireção Nacional de Geologia e os escritórios territoriais (Figura 5.3). O Presidente da República nomeia o Diretor do Serviço, que por sua vez designa os Subdiretores. O orçamento do SERNAGEOMIN é composto pelos fundos concedidos pelo Governo Nacional, receitas provenientes da prestação de serviços, doações e ajuda financeira interna ou externa.
Início das atividades de mineração
Antes que uma mineradora possa iniciar suas operações no Chile, ela deve cumprir uma série de requisitos perante os Tribunais de Justiça, o Serviço de Avaliação Ambiental, entre outros. Embora o SERNAGEOMIN não emita os títulos de concessão nem a licença ambiental, o Serviço está envolvido em ambos os processos na função de assessor técnico no caso dos Tribunais e avaliador de aspectos específicos relacionados às Avaliações de Impacto Ambiental e Declarações de Impacto Ambiental. Em geral, o SERNAGEOMIN emite pareceres sobre as Avaliações de Impacto Ambiental e Declarações de Impacto Ambiental referentes a projetos de mineração (ver a seção sobre Serviço de Avaliação Ambiental para obter mais informações). Em particular, o SERNAGEOMIN avalia três tipos de solicitações (Decreto 40/z do Ministério do Meio Ambiente, artigos 135, 136 e 137):
Licença para estabelecer um depósito estéril ou de acúmulo mineral
Permissão para aprovação do plano de fechamento de operação mineral
Entre os anos de 2011-2016, o SERNAGEOMIN emitiu pareceres a 97% dos projetos de mineração que apresentaram uma Avaliação de Impacto Ambiental ou uma Declaração de Impacto Ambiental (Comisión Chilena del Cobre, 2017[16]). Além disso, o SERNAGEOMIN está envolvido na avaliação das propostas que entram no Sistema de Avaliação de Impacto Ambiental das atividades de mineração inscritas na Tabela 5.4.
Uma vez que o operador de mineração receba a concessão de mineração e o Serviço de Avaliação Ambiental defina os requisitos que a atividade de mineração é obrigada a cumprir, o operador deve preparar e apresentar ao SERNAGEOMIN uma proposta detalhando as características técnicas da barragem de rejeitos antes da sua construção para aprovação por este órgão (Comisión Nacional de Productividad, 2020[17]). É importante ressaltar que o Serviço fiscaliza e supervisiona o projeto, a construção, a operação e o fechamento das barragens de rejeitos (Decreto do Supremo Tribunal 248/2007).
Operação de atividades de mineração
O Departamento de Segurança e Inspeções de Mineração do SERNAGEOMIN é responsável pela aplicação dos regulamentos de segurança quando as operações de mineração já estão em curso. Este órgão investiga e gera dados sobre acidentes de mineração. O Decreto 132/2002 e sua modificação, o Decreto do Supremo Tribunal 34/2013, estabelecem as regras de segurança para as operações de mineração no Chile, estabelecendo uma distinção entre pequenas operações de mineração (aquelas que extraem 5 mil toneladas ou menos por mês) e projetos de mineração de maior porte, que extraem mais 5 mil toneladas por mês. Em ambos os casos, as empresas reguladas são obrigadas a enviar dados mensais sobre acidentes de mineração por meio do Sistema Digital de Informações de Mineração. Além disso, o Serviço oferece atividades de treinamento e capacitação em riscos e danos ambientais aos trabalhadores das mineradoras do país.
Em termos ambientais, o SERNAGEOMIN supervisiona o cumprimento das Resoluções de Qualificações Ambientais (Resolución de Calificación Ambiental, RCAs) seguindo o plano de fiscalizações que a Superintendência de Meio Ambiente definir. As Resoluções de Qualificações Ambientais estabelecem a avaliação inicial e os requisitos ambientais que devem ser cumpridos ao longo do projeto de acordo com a Avaliação de Impacto Ambiental ou a Declaração de Impacto Ambiental (Comisión Chilena del Cobre, 2017[16]). Os planos de inspeção especificam o número de projetos de operação de mineração a serem supervisionados a cada mês, de acordo com cada região. Por exemplo, em 2021 o SERNAGEOMIN deve realizar pelo menos 36 inspeções ambientais (Resolução Nº 2583/2020, Superintendencia de Medio Ambiente).
Encerramento de operações de mineração
Em relação ao encerramento de operações de mineração, o Serviço fiscaliza, supervisiona e regulamenta os planos de encerramentos de minas que as empresas apresentam (Lei 20.551/2011). O SERNAGEOMIN aprova os planos antes do início das operações de mineração e verifica se a empresa cumpre as ações descritas no plano antes de encerrar todas as suas atividades na mina. Os planos devem levar em consideração as especificidades ambientais aprovadas pelos Serviços de Avaliação Ambiental através da Resolução de Qualificação Ambiental, bem como a avaliação e garantia econômicas.
Serviço de Avaliação Ambiental
O Serviço de Avaliação Ambiental (Servicio de Evaluación Ambiental) é uma instituição descentralizada do Ministério do Meio Ambiente e foi criada pela Lei 20.417/2010. É a entidade responsável pela regulamentação e gestão do Sistema de Avaliação de Impactos Ambientais, que garante que um determinado projeto cumpra a regulamentação ambiental aplicável e compensa os seus potenciais impactos causados no meio ambiente. De acordo com os impactos que um projeto acarreta, o Serviço de Avaliação Ambiental pode exigir uma Declaração de Impacto Ambiental (Declaración de Impacto Ambiental, DIA) ou uma Avaliação de Impacto Ambiental (Evaluación de Impacto Ambienta, EIA). A Avaliação de Impacto Ambiental é o documento mais rigoroso dos dois. Uma Avaliação de Impacto Ambiental é necessária se o projeto gerar pelo menos um dos seguintes impactos (Lei 20.417/2010, art. 11):
Risco à saúde da população pela quantidade e qualidade das emissões e resíduos.
Efeitos adversos significativos na quantidade e qualidade dos recursos naturais renováveis, incluindo solo, água e ar.
Reassentamento de comunidades humanas ou modificação significativa nos sistemas de vida e costumes de grupos humanos.
For localizado dentro ou próximo a populações, recursos e áreas protegidas, áreas prioritárias para conservação, áreas de preservação, geleiras, vulneráveis a impactos, bem como o valor ambiental da área onde o projeto estaria localizado.
Alteração significativa, em termos de magnitude ou duração, da paisagem ou do valor turístico de uma área.
Alteração de monumentos, áreas com valor antropológico, arqueológico, histórico e cultural.
As operações de mineração requerem uma avaliação ambiental, que tende a ser uma Declaração de Impacto Ambiental para atividades de exploração e uma Avaliação de Impacto Ambiental para atividades de prospecção e construção. Assim que o Serviço de Avaliação Ambiental conclui a análise da Declaração de Impacto Ambiental ou da Avaliação de Impacto Ambiental, o órgão emite a Resolução de Qualificação Ambiental. A Resolução de Qualificação Ambiental apresenta o parecer final do Serviço (por exemplo: aprovado, rejeitado ou aprovado com condições para o projeto) e os requisitos e condições que o projeto terá que cumprir (Superintendencia del Medio Ambiente de Chile, 2018[18]).
Tribunais de justiça
Os tribunais de justiça locais são responsáveis por autorizar as concessões de exploração e prospecção no Chile. De acordo com a Lei Orgânica de Concessões de Minas (Lei 18.097/1982) e o Código de Mineração, o SERNAGEOMIN pode aconselhar e preparar um relatório de avaliação do conteúdo técnico dos pedidos de concessão, que os tribunais podem utilizar como material de auxílio para a sua análise. É importante ressaltar que, no caso do lítio, o regime de concessão difere do de outros minerais. Desde 1979, existem três alternativas para a exploração do lítio: por empresas estatais, por meio de concessões administrativas ou por meio de Contratos Especiais de Operação de Lítio (Contratos especiales de operaciones de litio), que o Ministério de Minas autoriza e que a Comissão Chilena de Energia Nuclear deve aprovar.
Comissão Chilena do Cobre
A Comissão Chilena do Cobre (Cochilco) é um órgão técnico criado em 1976 pelo Decreto Lei 1349/1976. Os objetivos da Cochilco incluem o desenvolvimento de estudos, relatórios e estatísticas que apoiem a elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas relacionadas ao setor de mineração no Chile, de modo a promover a tomada de decisões com base em evidências e informações confiáveis. A Comissão fornece orientação ao governo em tópicos relacionados à produção de substâncias minerais metálicas e não metálicas (não inclui petróleo e carbono). Além disso, a Comissão inspeciona e avalia as ações de gestão e investimento das empresas estatais de mineração (CODELCO e ENAMI) e analisa e audita os contratos de exportação de cobre e seus derivados relacionados a todas as empresas de mineração do país.
A estrutura de gestão da Comissão inclui um Conselho de Administração e um vice-presidente executivo. Representantes do Ministério de Minas, Ministério da Economia, do Banco Central e dois representantes nomeados pelo Presidente fazem parte do Conselho de Administração da Cochilco. O Presidente da República nomeia o vice-presidente executivo, a quem compete a administração e execução das decisões proferidas pelo Conselho de Administração. A estrutura administrativa da Cochilco é dividida em três áreas: Pesquisa e Políticas Públicas, Avaliação de Investimentos e Gestão Estratégica e Fiscalização.
Política regulatória do setor de mineração
No Chile, o Ministério da Economia, Desenvolvimento e Turismo e o Ministério da Secretaria-Geral da Presidência são responsáveis pelos planos de política regulatória do país. Desde 2018, o governo do Chile promulgou normas voltadas para a promoção de medidas de simplificação administrativa e a revisão dos dispositivos regulatórios (Instrução Presidencial nº 4/2019). Além disso, os Relatórios de Impacto Regulatório (Informe de Impacto Regulatório) são obrigatórios para propostas de lei do Executivo e decretos presidenciais ou ministeriais (Instrução Presidencial nº 3/2019).
No setor de mineração, medidas de simplificação administrativa e avaliações setoriais da regulamentação têm impulsionado as ações de política regulatória. Embora esses esforços sejam bem-vindos, há espaço para melhorias, especialmente em termos de licenciamento e sobreposição regulatória entre as instituições. O SERNAGEOMIN e o Serviço de Avaliação Ambiental tomaram medidas para digitalizar processos e trâmites. Além disso, ambas as entidades fornecem orientações sobre a utilização das ferramentas digitais existentes, o que reduz o tempo que as empresas e os cidadãos precisam dedicar para a compreensão e o cumprimento dos requisitos.
A Comissão Nacional de Produtividade realiza análises para este fim específico dos principais setores econômicos do país com o objetivo de fornecer recomendações para melhorar a produtividade nacional. Essas análises complementam as medidas de simplificação administrativa e fornecem uma perspectiva processual que vai além de procedimentos ou trâmites específicos. Em 2020, a Comissão publicou uma análise da qualidade regulatória de setores-chave no Chile, incluindo a mineração. O relatório forneceu recomendações específicas para melhorar os tempos de resposta e eliminar sobreposições entre instituições (por exemplo, entre o SERNAGEOMIN e a Direção Geral de Águas) bem como destacou os empecilhos para se alcançar a conformidade com base nos requisitos regulamentares (Comisión Nacional de Productividad, 2020[17]).
A indústria de mineração no México é um componente importante do PIB do país. Em 2018, o setor metalúrgico e de mineração, que inclui os subsetores extrativistas e metalúrgicos, contribuiu com cerca de 2,4% do PIB total e 8,2% do PIB industrial. Além disso, o setor gerou aproximadamente 381 mil empregos diretos e 2,3 milhões de empregos indiretos (Ministry of Economy, 2020[19]). As receitas geradas pela mineração representam cerca de 1% do PIB do país (INEGI, 2020[20]). Em 2015, a indústria de mineração representou a quinta maior fonte de receita externa do país, com um valor de exportação de USD 17,053 bilhões (Federal Supreme Audit, 2015[21]). Figura 5.4 mostra o PIB total da mineração e sua participação no PIB nacional nos últimos dez anos (2010-2020).
* Os dados de 2020 vão até o terceiro trimestre. Os dados do PIB não consideram petróleo e gás.
Fonte: INEGI (2020[20]), Banco de Información Económica [Banco de Informações Econômicas], https://www.inegi.org.mx/sistemas/bie/ (acessado em 18 de dezembro de 2020).
O México é um dos países mineradores mais importantes do mundo (Ministry of Economy, 2020[19]), devido à ampla variedade de minerais existentes em seu território e à quantidade de minerais específicos que extrai. O país ocupa o primeiro lugar mundial na produção de prata e está entre os 10 maiores produtores de 16 minerais diferentes.1 Em 2020, o México ficou em segundo lugar no orçamento de exploração de mineração na América Latina e em quinto no mundo, bem como em quinto lugar na atração de investimentos para mineração em 2018. Em termos de investimento direto, o setor de mineração investiu US$ 4,897 bilhões em 2018, o que significou um aumento de 13,8% em relação a 2017.
Instituições e órgãos regulatórios nas atividades de mineração
No México, nove agências governamentais regulam diferentes aspectos do setor de mineração, por exemplo: impostos, trabalho, meio ambiente, regularização fundiária e a regulamentação da atividade de mineração (ver Tabela 5.5 para obter mais informações). No entanto, apenas dois ministérios regulam diretamente a política de mineração: o Ministério da Economia (SE) e o Ministério do Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMARNAT). O Ministério da Economia é responsável pela promoção, regulamentação e fiscalização da atividade de mineração. Especificamente, o Ministério da Economia regula as atividades de mineração no país por meio da Direção-Geral de Minas (DGM) e da Direção-Geral de Desenvolvimento de Mineração (DGDM) e por meio de dois órgãos descentralizados: o Serviço Geológico Mexicano (SGM) e o Fundo de Desenvolvimento de Mineração (FIFOMI). É importante ressaltar que o Ministério da Economia se concentra nas atividades antes da autorização do título de concessão. Por outro lado, o Ministério do Meio Ambiente e Recursos Naturais tem como foco a regularização ambiental da atividade de mineração e desenvolve suas atividades principalmente por meio da Agência Federal de Proteção Ambiental (PROFEPA).
A Direção-Geral de Minas (DGM) é o principal regulador do setor. A DGM tem como objetivo garantir uma implementação transparente da regulamentação de mineração e acompanhar o seu cumprimento. É a unidade administrativa responsável pelo processo de autorização de concessões de mineração e pela atribuição de títulos. A Direção-Geral autoriza a realização de obras de mineração e projetos de prospecção e exploração de minérios. A DGM coordena ações com todas as autoridades competentes para cumprir suas responsabilidades de acordo com a Lei de Mineração, a Lei de Hidrocarbonetos, a Lei do Setor Elétrico e todos os seus estatutos. Em particular, a DGM coordena ações com a Direção-Geral de Normas para o desenvolvimento e análise das Normas Oficiais Mexicanas (NOM) e das Normas Mexicanas (NMX) sobre mineração. Além disso, a DGM contribui para a análise, revisão, formulação, avaliação e monitoramento das disposições que promovem a mineração sustentável, juntamente com a DGDM.
A DGM gerencia e define as ações necessárias para promover o cumprimento regulatório. Para alcançar esse objetivo, ela desenvolve e implementa os processos de fiscalização e sanção. Em caso de não conformidade, a DGM está autorizada a impor sanções administrativas e suspender ou cancelar os direitos de concessão de obras e projetos de mineração em andamento.
Por outro lado, a DGM desenvolve programas setoriais, institucionais, regionais e especiais em matéria de mineração. Além disso, esse órgão é responsável por solicitar e gerenciar as informações sobre produção, receita e destinação de minerais, geologia de depósitos e reservas de minérios, bem como todas as demonstrações econômicas e contábeis das empresas mineradoras e metalúrgicas do país.
A Direção-Geral de Desenvolvimento de Mineração busca o desenvolvimento do setor de mineração por meio de ações que estimulem o investimento e a competitividade com uma visão sustentável. A DGDM é responsável pela divulgação de informações econômicas sobre a indústria de mineração mexicana, bem como pela análise do setor. Esse órgão também estabelece ações de colaboração e coordenação com organizações do setor privado para a realização de ações conjuntas de promoção da atividade de mineração e do desenvolvimento das regiões.
A DGDM elabora e divulga estudos sobre o ambiente de mineração nacional e internacional e elabora diagnósticos e propostas de mitigação dos problemas do setor. Além disso, a Direção-Geral é responsável pela coordenação de estudos para determinar a viabilidade de projetos, de modo a promover a prospecção e exploração dos recursos minerais.
O Fundo de Desenvolvimento de Mineração (FIFOMI) fornece suporte e apoio por meio de treinamento, assistência técnica e financiamento de pequenas e médias empresas. O programa de financiamento tem como foco a exploração, prospecção, beneficiamento, industrialização, comercialização e consumo de minerais e sua cadeia produtiva. O objetivo do programa de financiamento de pequenas e médias empresas é aumentar a competitividade no setor, oferecendo ajuda nas seguintes áreas:
Aquisição de bens de capital, como máquinas e equipamentos, armazéns industriais, fábricas e resgate de investimentos.
Financiamento de fornecedores de bens e serviços, minerais, empreiteiros, clientes do setor de mineração e sua cadeia produtiva.
Locação de máquinas, equipamentos especializados de transporte e armazéns industriais.
Pagamento de obrigações com instituições financeiras, fornecedores e credores que tenham sido geradas por atividades inerentes ao negócio.
O objetivo do Serviço Geológico Mexicano (SGM) é incentivar o uso adequado dos recursos minerais do país, promovendo e elaborando pesquisas geológicas, de mineração e metalúrgicas, bem como gerar as informações geológicas básicas da nação. O SGM é uma entidade descentralizada, com pessoa jurídica e patrimônio próprios, derivados das contribuições do Governo Federal, bônus de descoberta e compensação econômica de licitações, receitas de serviços que presta e bens que adquire por qualquer outro meio (Government of Mexico, 2014[23]).
Como órgão especializado, o SGM presta assessoria, bem como apoia e certifica projetos de mineração, integrando um portfólio de projetos. Além disso, esse órgão é responsável por localizar regiões e projetos de exploração, propor áreas de concorrência, promover acordos e prestar consultoria na área de exploração e avaliação de minérios.
A Agência Federal de Proteção Ambiental (PROFEPA) é um órgão administrativo descentralizado do Ministério do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (SEMARNAT) com autonomia técnica e operacional. O seu objetivo é buscar a justiça ambiental por meio da aplicação e cumprimento da legislação ambiental federal, através de ações de fiscalização, verificação e supervisão para garantir a proteção dos recursos naturais. A PROFEPA tem como objetivo priorizar a abordagem preventiva em detrimento da corretiva, bem como as ações de participação social. A PROFEPA cumpre esse objetivo ao responder a reclamações públicas e por meio de inspeção, verificação, supervisão e uso de instrumentos voluntários (Government of Mexico, 2020[24]).
Tabela 5.6 consolida as atividades que correspondem a cada um dos órgãos governamentais responsáveis pela política de mineração no México.
Melhores ferramentas de regulamentação
No México, a avaliação do impacto regulatório e a consulta pública sobre projetos de regulamentação têm sido obrigatórios para todas as propostas regulatórias vindas do executivo desde 2000. A nova Lei Geral de Melhoria Regulatória, além de modernizar a política, também instituiu o Sistema Nacional de Melhoria Regulatória (CONAMER), especificando as atribuições e responsabilidades dos órgãos autônomos e dos governos estaduais e municipais (OECD, 2018[25]).
Em relação à emissão e supervisão de regulamentos de mineração, o Ministério da Economia é responsável por supervisionar o desenvolvimento prévio de projetos de regulamentos técnicos e padrões por ministérios e agências setoriais, incluindo assegurar a adoção ou consideração de práticas internacionais. Os regulamentos técnicos e padrões devem então seguir o processo de RIA (Consultor de Investimentos Registrado) definido pela Comissão Nacional de Melhoria Regulatória. Por exemplo, a adição de um terreno às reservas minerais requer um Consultor de Investimentos Registrado onde os preços de mercado das reservas minerais de reservas minerais prováveis ou potenciais são calculados, bem como o benefício potencial de usar o terreno ou suas reservas minerais para outra atividade. Além disso, o Estatuto da Lei de Mineração (2012), inclui disposições voltadas para a redução da burocracia, além da promoção e simplificação administrativa. O Estatuto define o número máximo de dias que a administração usa para avaliar um trâmite ou um pedido.
A Comissão Nacional de Melhoria Regulatória é um órgão descentralizado do Ministério da Economia com autonomia técnica e operacional, que visa promover a transparência no desenvolvimento e cumprimento da regulamentação e a simplificação dos procedimentos. A CONAMER é responsável por validar os Consultores de Investimentos Registrados na elaboração de regulamentos, supervisionar o processo de consulta pública, coordenar e monitorar os planos de planejamento regulatório, bem como deve incentivar programas de simplificação e analisar os regulamentos existentes (OECD, 2018[25]).
Referências
[16] Comisión Chilena del Cobre (2017), Análisis del proceso de evaluación ambiental de los proyectos mineros, https://www.cochilco.cl/Listado%20Temtico/Analisis%20proceso%20de%20evaluaci%C3%B3n%20ambiental%20proyectos%20mineros.pdf (accessed on 3 February 2021).
[17] Comisión Nacional de Productividad (2020), Calidad Regulatoria en Chile: Una revisión de sectores estratégicos, https://www.comisiondeproductividad.cl/wp-content/uploads/2020/03/Informe_Calidad_Calidad_Regulatoria_Sectores_Estrategicos-2020-03-11.pdf (accessed on 12 February 2021).
[21] Federal Supreme Audit (2015), Política Pública de Minería [Mining Public Policy], https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2015i/Documentos/Auditorias/2015_1579_a.pdf (accessed on 18 December 2020).
[24] Government of Mexico (2020), PROFEPA, https://www.gob.mx/profepa/que-hacemos (accessed on 23 December 2020).
[23] Government of Mexico (2014), Ley Minera [Mining Law].
[9] IAP2 International Federation (2018), IAP2 Spectrum of Public Participation, https://cdn.ymaws.com/www.iap2.org/resource/resmgr/pillars/Spectrum_8.5x11_Print.pdf (accessed on 3 May 2021).
[20] INEGI (2020), Banco de Información Económica [Bank of Economic Information], https://www.inegi.org.mx/sistemas/bie/ (accessed on 18 December 2020).
[15] Ministerio de Minería (2020), Insumos para la Política Nacional Minera 2050, http://www.politicanacionalminera.cl/wp-content/uploads/2020/06/Insumos-para-la-PNM-2050.pdf (accessed on 4 December 2020).
[19] Ministry of Economy (2020), Minería [Mining], https://www.gob.mx/se/acciones-y-programas/mineria (accessed on 18 December 2020).
[22] Ministry of Economy (n.d.), Guía de Procedimientos Mineros [Mining Procedures Guide], https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/112613/guia_de_procedimientos_mineros_0414.pdf (accessed on 17 December 2020).
[7] NSW Government (2020), Mining Amendment Regulation 2020, https://www.nsw.gov.au/have-your-say/mining-amendment-regulation-2020 (accessed on 1 October 2020).
[6] NSW Government (1992), Mining Act No 29, https://legacy.legislation.nsw.gov.au/~/pdf/view/act/1992/29/whole (accessed on 1 October 2020).
[5] NSW Government (n.d.), NSW Resources Regulator, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au (accessed on 5 October 2020).
[12] NSW Resources Regulator (2020), Compliance priorities: January-June 2021, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0011/1278830/Compliance-priorities-Jan-to-June-2021.pdf (accessed on 29 April 2021).
[10] NSW Resources Regulator (2020), Policy: Engagement and public consultation, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0008/1205297/Resources-Regulator-Policy-Public-consultation.pdf (accessed on 3 May 2021).
[11] NSW Resources Regulator (2019), Compliance and Enfrocement Approach, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0003/537384/Resources-Regulator-Compliance-and-Enforcement-Approach.pdf (accessed on 29 April 2021).
[3] NSW Resources Regulator (2019), Overview of the NSW Resources Regulator, Government of NSW, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0003/819183/Resources-Regulator-Overview.pdf (accessed on 1 October 2020).
[8] NSW Resources Regulator (2018), Mine and Petroleum Site Safety Levy: Fact Sheet, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0005/71348/Mine-Safety-Levy-fact-sheet-November-18.pdf (accessed on 29 April 2021).
[4] NWS Resources Regulator (2017), NSW Resources Regulator - Strategic Approach 2017-2020, NSW Resources Regulator, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0004/721390/strategic-approach-2017-2020.pdf (accessed on 1 October 2020).
[25] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072-en.
[14] Poveda Bonilla, R. (2019), Estudio de caso sobre la gobernanza del cobre en Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/44777/1/S1900453_es.pdf (accessed on 4 December 2020).
[1] Senior, A. et al. (2021), Australia’s Identified Mineral Resources 2020, Geoscience Australia, https://doi.org/10.11636/1327-1466.2020 (accessed on 29 April 2021).
[13] SERNAGEOMIN (2020), Anuario de la minería de Chile, 2019, https://www.sernageomin.cl/pdf/anuario_2019_act100720.pdf (accessed on 28 October 2020).
[18] Superintendencia del Medio Ambiente de Chile (2018), Estrategia de Fiscalización Ambiental 2018-2023, https://portal.sma.gob.cl/wp-content/uploads/2018/11/Estrategia-de-Fiscalizacion-Ambiental-2018-2023.pdf (accessed on 5 February 2021).
[2] The Productivity Commission (2020), Resources Sector Regulation, The Productivity Commission, https://www.pc.gov.au/inquiries/completed/resources/report/resources.pdf (accessed on 30 September 2020).
Observação
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