Anexo B. Estudios sectoriales
El programa de Medio Ambiente, Salud y Seguridad (EHS) de la OCDE para la seguridad química representa un caso poco frecuente en el que se evaluaron cuantitativamente los beneficios y los costos de la cooperación regulatoria internacional, y demuestra la forma en que esta cooperación puede apoyar la eficiencia administrativa. Esto se logra principalmente a través del sistema de Reconocimiento Mutuo de Datos (MAD), que garantiza la aceptación de los resultados de las pruebas químicas en toda la OCDE y genera un ahorro anual estimado de 309 millones de euros. El sistema también es accesible para los países que adoptan métodos de prueba, normas de calidad y niveles de protección comparables más allá de los miembros de la organización.
En general, al programa se le atribuye el desarrollo de un lenguaje y unas clasificaciones comunes, la armonización de los métodos de prueba y el fuerte apoyo de la industria. El sistema MAD ilustra así varias funciones clave de la cooperación regulatoria internacional en el manejo de sustancias químicas, como el intercambio de información técnica y política y el reparto de la carga administrativa. Esto genera varios beneficios, como la reducción de la duplicación de los procedimientos de prueba, de las barreras no arancelarias y de los retrasos en la comercialización de productos nuevos, así como un mejor manejo de los riesgos transfronterizos gracias a una mayor disponibilidad de datos de seguridad y a la aportación de recursos administrativos.
El estudio de caso destaca una serie de retos que hay que tener en cuenta para alcanzar una CRI eficaz. Por ejemplo, un cambio en la fabricación de productos químicos más allá de los países de la OCDE puede conllevar el riesgo de perder en relevancia y legitimidad, la mayor complejidad y sensibilidad política de las áreas técnicas a tratar una vez acordados los temas más consensuados, las dificultades metodológicas para cuantificar los beneficios del sistema, así como las incertidumbres relacionadas con la dependencia presupuestaria de las contribuciones de los países miembros, especialmente en tiempos de restricciones presupuestarias.
El Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Seguridad de los Productos de Consumo ilustra la forma en que una plataforma conjunta puede ayudar a los países a manejar los riesgos transfronterizos para la seguridad de los consumidores, en un mundo de flujos rápidos y a gran escala de bienes y servicios. Los principales objetivos de este organismo son promover el intercambio de información sobre la seguridad de los productos dentro de los países y entre ellos, apoyar la investigación sobre cuestiones de seguridad de los productos, fomentar métodos sistemáticos para el seguimiento y la evaluación de los principales avances, permitir la cooperación entre los países miembros y no miembros de la OCDE en áreas de interés mutuo y facilitar la armonización de los requisitos de seguridad de los productos y los métodos de recolección de datos.
Estos procesos apoyan a los reguladores y a las autoridades aduaneras en la detección de problemas de seguridad de los productos en todas las jurisdicciones, fomentan la coherencia de los requisitos que propician un entorno empresarial favorable y ayudan a los consumidores a tomar decisiones informadas y evitar daños. Los retos surgen de las limitaciones legales para el intercambio de información transfronteriza, los enfoques incoherentes para la recolección de datos entre países y la obtención de recursos suficientes para actualizar continuamente la base de información. El Comité de Política del Consumidor de la OCDE se propone abordar estas limitaciones legales existentes para el intercambio de información transfronteriza, en particular con el proyecto de Herramientas de implementación sobre acciones legislativas para la cooperación en materia de protección del consumidor (OECD, Forthcoming[2]).
El Modelo de Convenio Tributario de la OCDE subraya la importancia de la cooperación para la administración eficaz de los sistemas fiscales y la reducción de los obstáculos innecesarios al comercio y la inversión transfronterizos. Este instrumento permite coordinar las normas acordadas internacionalmente para eliminar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal, que han constituido la base de unos 3 500 convenios fiscales bilaterales. Este instrumento cuenta con el apoyo del Foro Global de la OCDE sobre Transparencia e Intercambio de Información para Fines Fiscales, que permite el intercambio automático de información fiscal entre jurisdicciones, facilita la aplicación de reglas internacionales de transparencia fiscal y lleva a cabo actividades de supervisión y revisión por pares para promover el cumplimiento. Además, el Convenio supervisa la adopción de normas comunes, mejora el intercambio de información fiscal entre jurisdicciones, limita el arbitraje regulatorio, facilita la interoperabilidad de los sistemas fiscales y prevé el evitar y resolver conflictos.
Estas actividades contribuyen a promover formas de entendimiento compartidas, enfoques comparables y una mayor coordinación entre las administraciones fiscales. Sin embargo, su eficacia se ve limitada por las diferencias en la transposición nacional de los instrumentos y la configuración institucional.
La identificación y procesamiento de las prácticas anticompetitivas requiere cada vez más la cooperación entre las autoridades en materia de competencia, ya que la participación de las empresas en estas prácticas se extiende a diversas jurisdicciones. El fundamento normativo de la cooperación en este ámbito es el principio de cortesía, según el cual los países se comprometen recíprocamente a tener en cuenta los intereses vitales de los demás al llevar a cabo sus actividades de aplicación de la ley. Las formas identificadas de cooperación directas y específicas de la competencia incluyen instrumentos formales como las disposiciones jurídicas nacionales y los acuerdos entre jurisdicciones o autoridades en materia de competencia, así como acuerdos informales como la asistencia técnica y el intercambio de información. La cooperación entre las autoridades de competencia también se facilita a través de instrumentos de aplicación más amplia, como los Tratados de Asistencia Jurídica Mutua (MLAT), los tratados de extradición y las cartas de solicitud. La cobertura de estas medidas puede ser de carácter bilateral, regional o multilateral.
Entre los beneficios clave que surgen al cooperar en la aplicación de la competencia se encuentran la mejora en la eficacia al proporcionar una medida para la conducta ilegal y la eficiencia al reducir los costos de investigación y los riesgos de inconsistencias, así como una menor necesidad de compartir información confidencial. Los principales retos son las prohibiciones de intercambio de información confidencial, las diferentes definiciones de lo que constituye la información confidencial, las barreras lingüísticas, las dificultades prácticas de coordinación y las limitaciones de recursos.
Creado en 2011, el Consejo de Cooperación Regulatoria (RCC) entre Canadá y Estados Unidos surgió de la necesidad de que la infraestructura regulatoria entre estos países correspondiera con su nivel de interconexión económica. El RCC es un acuerdo bilateral que tiene como objetivo facilitar la armonización regulatoria en agricultura y alimentos; transporte; salud, productos de cuidado personal y productos químicos en el lugar de trabajo; medio ambiente; nanotecnología; y vínculos con las pequeñas empresas con el fin de mejorar la eficiencia administrativa e impulsar el comercio y la inversión. Este acuerdo permite varias formas de cooperación, especialmente en las fases previas del ciclo de políticas. Entre ellas se encuentran el intercambio de información, la colaboración en materia de investigación, el etiquetado y las clasificaciones comunes, el reconocimiento mutuo, la armonización de pruebas e inspección, la referencia compartida a las normas internacionales y el establecimiento de normas, así como el desarrollo regulatorio conjunto.
Los factores clave del éxito del RCC incluyen un compromiso constante de alto nivel entre los gobiernos, un mayor nivel de protección, una fuerte participación de los actores interesados y un impulso para abordar las limitaciones sistémicas que impiden formas más profundas de cooperación. Los principales retos a los que se enfrentan son la falta de pruebas cuantitativas sólidas para la cooperación en materia regulatoria –que deriva de las dificultades metodológicas– y el carácter exclusivamente federal del acuerdo.
En los últimos 10-15 años, la cooperación regulatoria en el sector energético de la Unión Europea se ha ido formalizando progresivamente. A través de una serie de paquetes de reformas energéticas, se ha pasado de modos de cooperación menos vinculantes e informales a un mayor énfasis en los compromisos vinculantes y la supervisión institucionalizada. Los objetivos principales de este proceso en su forma actual se centran en mejorar la competitividad, desarrollar un sistema energético sostenible y garantizar la seguridad del suministro. Los principales medios con los que la Unión Europea pretende cumplir estos objetivos son el fomento de un mercado interno eficaz de electricidad y gas, el establecimiento de normas mínimas y la armonización de las disposiciones técnicas, la supervisión del desarrollo de los sistemas energéticos regionales y la mejora de la cooperación entre los reguladores nacionales de la energía. El actor central que impulsa este proceso es la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), que cuenta con el apoyo de un consejo consultivo, foros de deliberación y asociaciones industriales sectoriales.
Existe un amplio conjunto de mecanismos disponibles para apoyar la cooperación energética, que van desde el intercambio de información; el establecimiento de la agenda; la formulación de reglas, normas y estándares; así como el control y la recopilación de datos; hasta la supervisión y el cumplimiento, la resolución de conflictos y la gestión de crisis. Para aprovechar plenamente los beneficios económicos, medioambientales y de seguridad de la cooperación regulatoria internacional en el sector energético hay que afrontar varios retos. Entre ellos se encuentran las formas de regulación arraigadas, la preocupación por la soberanía regulatoria, la distribución desigual de costos y beneficios entre países, las diferencias institucionales, las dificultades técnicas y las percepciones divergentes de los intereses nacionales.
El Diálogo Mundial sobre Evaluación del Riesgo demuestra el papel que desempeñan el intercambio de información y el trabajo colaborativo para facilitar el desarrollo de marcos compartidos de comprensión, terminologías y clasificaciones comunes, así como la comparabilidad de los enfoques. Esta iniciativa está diseñada para mejorar la comprensión mutua de las evaluaciones de riesgo en todas las jurisdicciones y fomentar la coherencia metodológica y sustantiva en este ámbito. Para ello se han celebrado dos conferencias internacionales sobre evaluación de riesgos, así como cinco grupos de trabajo multilaterales en ámbitos temáticos concretos. Los principales agentes implicados son la comunidad científica de los organismos gubernamentales y los institutos de investigación. Las principales actividades realizadas en este foro se refieren al desarrollo de una terminología común para la evaluación de riesgos, promover la alineación al comunicar la incertidumbre, el fomento de evaluaciones de exposición confiables y comparables
Los beneficios que se derivan de estas formas de actividad incluyen una mayor transparencia, la reducción de la duplicación del trabajo, la mejora del flujo de conocimientos, el aumento de la confianza y la integridad científica. El principal problema al que se enfrenta el diálogo es mantener el impulso sin un compromiso político de alto nivel, así como la falta de cooperación institucionalizada y de infraestructura organizacional.
El carácter global del sector financiero y su reciente vulnerabilidad a las crisis pone de manifiesto la necesidad de una cooperación internacional en materia de regulación y supervisión prudencial de la banca, a fin de mejorar la gestión de los riesgos sistémicos y garantizar la estabilidad financiera mundial. El actor central en este sentido es el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS), que cuenta con el apoyo del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), la Junta de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB) y la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO) y supervisores de seguros (IAIS). Los tres pilares de la actividad del BCBS son la coordinación de las responsabilidades de los bancos transfronterizos, la facilitación del intercambio de información sobre los acuerdos nacionales de supervisión y mejores prácticas, y el establecimiento de normas mínimas para fomentar la armonización de la regulación y contribuir a la igualdad de condiciones. Los principales instrumentos movilizados en apoyo de estos objetivos son las normas, que se basan en el intercambio de conocimientos y están sujetas a la supervisión y la recopilación de datos.
Entre los beneficios identificados se encuentran la mejora de la gestión de los riesgos financieros, mayor agilidad administrativa y eficiencia de la supervisión, un mayor entendimiento común en relación con las normas financieras y una mejor coordinación entre las autoridades bancarias. Por el contrario, los principales retos consisten en un número reducido de miembros y una cobertura reducida, las continuas dificultades de coordinación entre los organismos pertinentes y la inconsistencia en la aplicación de las normas.
La aparición y el aumento de la regulación privada transnacional están impulsados por la expansión del comercio transfronterizo, las divergencias en materia de buena gobernanza y Estado de Derecho entre jurisdicciones, la rápida evolución de la dinámica del mercado y la creciente complejidad de diversos ámbitos políticos. Los principales actores implicados en este proceso son las empresas, los organismos no gubernamentales y las comunidades epistémicas. El tipo de cooperación más frecuente que se lleva a cabo es el técnico y el sectorial, pero recientemente se ha producido una tendencia hacia formas más generalizadas. Los instrumentos clave desarrollados y aplicados en este ámbito son las normas voluntarias, que regulan el comportamiento en menor medida a través de mecanismos formales de cumplimiento y mucho más a través de consideraciones de la relación costo-beneficio, interés propio y aspectos de reputación. El estudio destaca los retos de estos esquemas, en particular el riesgo de captura. Pide que sean evaluados por los responsables de la formulación de políticas públicas, lo que contribuiría a su legitimidad y a un examen a profundidad, y anima a los responsables de la formulación de políticas/reguladores a identificar las áreas en las que pueden complementar o sustituir los marcos públicos.
La gestión de los recursos hídricos transfronterizos plantea retos ecológicos, sanitarios y económicos que deben abordarse mediante una acción coordinada entre los países implicados. La cooperación internacional regulatoria ha dado importantes resultados en este ámbito, como demuestran la negociación y la firma de 295 acuerdos internacionales sobre el agua desde 1948.
El instrumento principal que rige el compromiso dentro y entre estos actores es el Convenio de Helsinki, que establece un marco mínimo para los acuerdos entre los Estados ribereños y la gestión de los cursos de agua transfronterizos. En él se establecen tres principios generales que estas partes deben cumplir: el principio de precaución, el principio de quien contamina paga y el principio intergeneracional. La gestión coordinada de los recursos hídricos transfronterizos se apoya además en la pertenencia a organismos internacionales, la facilitación de asociaciones formales de cooperación regulatoria entre países a través de los organismos regionales de la ONU, la creación de organizaciones dedicadas a supervisar y aplicar los acuerdos, la prestación de ayuda financiera para la coordinación y la aplicación de las condiciones de la UE.
Esto contribuye al avance en la gestión de los riesgos y externalidades transfronterizos, a la mejora de la gestión medioambiental, al aumento de la producción de alimentos y energía, a la reducción de la pobreza, a la transparencia y al reparto del trabajo entre los gobiernos, así como a la mejora de la integración económica entre los Estados coordinadores. Sin embargo, la consecución de estos beneficios depende de que se aborden los retos asociados a las complejidades de la gestión de los recursos hídricos, la distribución desigual de los costos y beneficios, las diferencias en el desarrollo económico y las capacidades de gobernanza, además de las tensiones políticas más amplias.
La contaminación atmosférica es un ejemplo clásico de desafío político transfronterizo que ofrece oportunidades para una serie de mecanismos de CRI. Los países han establecido una multiplicidad de esfuerzos de cooperación para promover la calidad del aire y frenar la contaminación transfronteriza, con la participación de una serie de actores y diferentes niveles de gobierno. Entre los ejemplos más exitosos se encuentran el Acuerdo sobre la Calidad del Aire entre Canadá y Estados Unidos y el Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Gran Distancia (CLRTAP) de la CEPE. China, Japón y Corea han intensificado sus esfuerzos para mejorar la calidad del aire. Todos los países han adoptado unilateralmente normas medioambientales internacionales, colaboran bilateralmente en el intercambio de datos, la asistencia técnica y la creación de capacidades, y participan en diversos programas medioambientales multilaterales, proyectos de investigación y reuniones ministeriales conjuntas. Sin embargo, en el noreste de Asia aún no ha surgido un enfoque regional basado en la ciencia para abordar la contaminación transfronteriza. La experiencia y las prácticas desarrolladas en torno al Acuerdo sobre la Calidad del Aire y el CLRTAP constituyen un ejemplo útil para los países interesados en establecer mecanismos conjuntos similares.
La revisión y aprobación conjunta del Metacam, un medicamento veterinario, por parte de las agencias regulatorias de Australia, Canadá y Nueva Zelanda revela la forma en que la cooperación regulatoria internacional a través del acuerdo sobre el lenguaje y los enfoques comunes puede contribuir a la salud animal, la eficiencia administrativa y el aumento de los flujos comerciales. En la práctica, esto implica una alineación de las definiciones con respecto a los residuos, límites máximos de residuos armonizados y una decisión regulatoria combinada. Este acuerdo de cooperación se basa en un clima de confianza mutua en los respectivos sistemas normativos de los países asociados, que se deriva en parte de su colaboración en dos foros internacionales clave: la Cooperación Internacional para la Armonización de los Requisitos Técnicos relativos al Registro de Medicamentos Veterinarios (VICH) y el Comité del Codex sobre Residuos de Medicamentos Veterinarios en los Alimentos (CCRVDF). También está impulsado por importantes incentivos económicos y comerciales, al ser Nueva Zelanda y Australia los principales proveedores de ganado y Canadá un gran importador. La revisión simultánea del Metacam por parte de los tres países aporta importantes beneficios en cuanto a la mejora de la salud y la seguridad de los animales; la simplificación administrativa y la reducción de la duplicidad de esfuerzos regulatorios; una mayor coherencia internacional en los procedimientos y procesos de toma de decisiones; así como la mejora del comercio y la elección del consumidor.
El Programa de Eficiencia Energética de Equipos (E3) es un acuerdo bilateral de cooperación normativa entre Australia y Nueva Zelanda, que facilita la reducción de costos, minimiza la duplicación administrativa y mejora la gestión medioambiental, especialmente mediante el desarrollo de normas conjuntas. El objetivo central de este programa es establecer normas mínimas de desempeño medioambiental y requisitos de etiquetado integrados para los equipos energéticos. Lo anterior está respaldado por la Ley de Normas Mínimas sobre el Efecto Invernadero y la Energía (GEMS) en conjunto con el Acuerdo Intergubernamental (AIG), que abarca los distintos estados y territorios de Australia, así como Nueva Zelanda. Los mecanismos de cooperación incluyen un sistema de registro compartido y el intercambio de información relacionada con las actividades de supervisión, verificación y aplicación. Los principales beneficios de esta forma de cooperación regulatoria internacional son las ganancias económicas por la reducción de los costos energéticos, la eficiencia energética por la disminución del consumo y la mejora del rendimiento medioambiental por la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
La colaboración en el desarrollo y la armonización de los reglamentos sobre vehículos a través del Foro Mundial para la Armonización de la Reglamentación sobre Vehículos (WP.29) tiene como objetivo mejorar la seguridad vial, contribuir a mejorar el rendimiento medioambiental y la eficiencia energética, así como facilitar el comercio. Los principales beneficios de la participación de Australia en este foro y de la adopción de sus normas son el aumento del comercio, de las inversiones y de las posibilidades de elección de los consumidores (el 90% de sus vehículos son importados); los avances en la gestión de los riesgos transfronterizos y la eficiencia administrativa gracias al reparto de la carga internacional en la elaboración de las normas. Por el contrario, los retos surgen de las prioridades y posiciones divergentes entre los países participantes y de las diferencias nacionales en los perfiles de producción de vehículos y los patrones de consumo. A ello se suman los costos adicionales que supone el seguimiento y la participación en los procesos normativos internacionales relevantes, así como la duración de estos procesos con respecto a sus equivalentes nacionales.
Un estudio enfocado en doce casos de cooperación internacional regulatoria relacionada con el comercio confirma que los costos comerciales con frecuencia se perciben como algo significativo antes de la cooperación regulatoria y, en cambio, los datos confirman que la CRI puede reducir los costos y las cargas para el comercio internacional. Este estudio abarca una serie de sectores (vino, productos orgánicos, electrodomésticos, plaguicidas, vehículos y semillas), modos de participación, marcos institucionales, niveles de compromiso y mecanismos de cooperación, que demuestran los distintos efectos de la CRI. En general, entre los mecanismos específicos de la CRI que se analizaron, los efectos más frecuentes y pronunciados están en la equivalencia mutua de las normas y el reconocimiento mutuo de los procedimientos de evaluación de la conformidad, siendo los productores y los exportadores los más beneficiados. También se señalaron beneficios, aunque de forma menos sistemática, para los demás mecanismos examinados, como el desarrollo de normas internacionales, o la convergencia e incluso la armonización de normas y procedimientos de evaluación de la conformidad, así como para otras partes interesadas, incluidos los importadores y los consumidores. Entre los factores clave que sustentan el éxito de estas iniciativas se encuentran la aclaración de la nomenclatura, la terminología y los conceptos; el intercambio de información sobre los requisitos o las prácticas regulatorias y la existencia de comités o grupos de trabajo especializados, sobre todo en ausencia de un marco formalizado de cooperación. Los encuestados también subrayaron la importancia del buen funcionamiento de la coordinación operativa en materia regulatoria, el intercambio de investigaciones y datos entre jurisdicciones y un liderazgo político favorable.
Referencias
[5] OECD (2020), Study of International Regulatory Co-operation (IRC) Arrangements for Air Quality: The Cases of the Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, the Canada-United States Air Quality Agreement, and Co-operation in North East Asia, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/dc34d5e3-en (accessed on 12 February 2020).
[6] OECD (2017), “Trade Costs in Regulatory Cooperation: Findings from Case Studies”, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=TAD/TC/WP(2016)17/FINAL&docLanguage=En.
[1] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, Vol. 1: Chemicals, Consumer Products, Tax and Competition, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200487-en.
[3] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, Vol. 2: Canada-US Co-operation, EU Energy Regulation, Risk Assessment and Banking Supervision, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200500-en.
[4] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, Vol. 3: Transnational Private Regulation and Water Management, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200524-en.
[2] OECD (Forthcoming), Implementation Toolkit on Legislative Actions for Consumer Protection Enforcement Co-operation.