2. Étude spéciale : Recettes issues des impôts sur la consommation à l’ère du COVID-19 : les enseignements de la crise financière mondiale de 2008
Cette étude spéciale analyse les facteurs susceptibles d’expliquer l’évolution des recettes tirées des impôts sur la consommation en période de ralentissement économique à la lumière de la crise financière mondiale de 2007-2009, et utilise les informations obtenues pour comprendre les effets de la crise du COVID-19 sur les recettes fiscales.
La lutte contre le COVID-19 a contraint de nombreux pays à imposer des mesures sans précédent, notamment la mise à l’arrêt de pans entiers de leurs économies, et le confinement d’une grande partie de la population. Il en est résulté que la vie publique a été fortement entravée ou arrêtée et que les dépenses de consommation ont chuté, ce qui a eu des conséquences très importantes sur les recettes fiscales. (Simon et Harding, 2020[1]) analysent l’impact des récessions économiques majeures sur les recettes provenant des impôts sur la consommation, notamment pendant la crise financière mondiale de 2007-2009, et apportent des éclairages précieux sur la manière dont la crise du COVID-19 pourrait affecter les recettes fiscales assises sur la consommation.
Au cours de la crise financière mondiale, les pays de l’OCDE avaient vu leurs recettes fiscales diminuer considérablement, et pour la plupart d'entre eux, la part des recettes fiscales rapportées au PIB avait atteint son niveau le plus bas depuis plusieurs décennies. Cela étant, les recettes liées aux impôts sur la consommation avaient été dans l’ensemble moins touchées, et il apparaît qu’elles sont plus stables dans le temps que les recettes provenant d’autres sources, comme l'impôt sur les sociétés (Simon et Harding, 2020[1]).
À l’heure où les pays gèrent la crise du COVID-19, les programmes de dépenses publiques et les mesures de politique fiscale, y compris les mesures relatives aux impôts sur la consommation, jouent un rôle majeur de soutien vis-à-vis des particuliers et des entreprises. Tous les pays de l’OCDE sont fortement tributaires des impôts sur la consommation, qui représentent en moyenne environ un tiers (32.7 %) des recettes fiscales totales et 10.9 % du PIB. Il est donc essentiel de suivre et de comprendre les facteurs qui influent sur l’évolution des recettes fiscales assises sur la consommation. Cela est d’autant plus important au regard des plans de soutien mis en place pour répondre à la crise du COVID-19, et de leurs implications en matière de politique budgétaire et d’endettement public dans de nombreux pays.
Cette étude spéciale repose sur l’analyse présentée dans (Simon et Harding, 2020[1])1, qui se penche sur les facteurs à l’origine de l’évolution des recettes fiscales assises sur la consommation constatée dernièrement, en dissociant leurs facteurs politiques et macroéconomiques. Elle recense les canaux de transmission des effets d’une récession économique sur les recettes issues des impôts sur la consommation, en s’appuyant sur l’expérience concrète de la crise financière mondiale afin de tirer de premiers enseignements sur la manière dont la crise du COVID-19 et les mesures prises pour y faire face influeront sur les recettes fiscales.
Comme on l’a vu au chapitre 1, les impôts sur la consommation2 constituent une source importante de recettes fiscales dans tous les pays de l’OCDE. En 2018, ils représentaient entre moins de 6 % du PIB aux États-Unis, au Canada et au Mexique, et plus de 15 % en Grèce et en Hongrie.
La part des impôts sur la consommation dans les recettes fiscales totales est restée relativement stable depuis 1995, sauf pendant la crise financière mondiale. Au cours de cette période, les recettes issues des impôts sur la consommation en proportion du PIB avaient diminué de 0.36 point de pourcentage en moyenne (entre 2007 et 2009) pour s’établir à leur niveau le plus bas depuis 1992. Cette baisse résultait dans une large mesure de la diminution des recettes de TVA dans les pays dotés d’un système de TVA, sachant que les recettes provenant des impôts sur la consommation et les recettes de TVA n’ont renoué avec leur niveau d’avant crise qu’en 2012.
En 2018, on distinguait trois groupes de pays répartis en fonction du niveau des impôts sur la consommation rapporté à leur PIB (Graphique 2.1) : niveau faible (ratio impôts sur la consommation/PIB inférieur à 9 %) ; niveau moyen (entre 9 % et 13 %), et niveau élevé (supérieur à 13 %). Le groupe des pays affichant un ratio impôts sur la consommation/PIB élevé comprenait uniquement des pays membres de l’UE, cependant que tous les pays avec un faible niveau d’impôts sur la consommation par rapport à leur PIB n’appartenaient pas à l’l’UE, hormis l’Irlande. Exception faite des pays où le ratio est le plus élevé, la composition de ces groupes est restée globalement stable entre 1995 et 2018, en particulier depuis 2000.
Au cours de la période considérée, les pays où le niveau des recettes issues des impôts sur la consommation en pourcentage du PIB a varié le plus fortement sont d’une part la Grèce et la Turquie, où les ratios impôts sur la consommation/PIB ont augmenté de 3.6 points de pourcentage dans les deux pays, et d’autre part le Canada et l’Irlande, où les impôts sur la consommation en pourcentage du PIB ont diminué de plus de 3 points de pourcentage. Au Canada, en Grèce, et en Turquie, ces variations ont été pour l’essentiel la conséquence d’une modification du taux normal de TVA, tandis que la baisse des recettes en Irlande a résulté d'un changement dans la composition du PIB (Simon et Harding, 2020[1]).
Note : La zone grisée représente le ratio impôts sur la consommation/PIB minimum et maximum pour chaque pays, indépendamment de l’année considérée.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des données issues des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (2020).
La structure des impôts sur la consommation a profondément évolué au cours des 40 dernières années, la part croissante des taxes sur la valeur ajoutée (TVA)3 ayant supplanté d’autres formes d’impôts sur la consommation dans la plupart des pays de l’OCDE (voir chapitre 1). En 2018, les recettes de TVA en pourcentage des recettes totales issues des impôts sur la consommation représentaient en moyenne près des deux tiers (61.3 %), et plus de 50 % dans l’ensemble des pays de l’OCDE, à l'exception de trois, l’Australie, la Turquie et les États-Unis (qui n'ont pas de TVA). Les droits d’accise représentaient en moyenne 22.1 % du total des recettes issues des impôts sur la consommation en 2018.
Dans (Simon et Harding, 2020[1])les recettes provenant des impôts sur la consommation, exprimées en pourcentage du PIB, sont décomposées en utilisant la base d’imposition théorique correspondante,1 comme exposé dans l’équation (1).
La décomposition de l’équation (1) permet d’isoler les effets d’une modification de la base d’imposition théorique, la consommation. Le taux d’imposition implicite sur la consommation rend compte des conséquences de modifications de l’impôt sur la consommation proprement dit sur les recettes issues de cet impôt, en pourcentage du PIB, à savoir un élargissement de la base d’imposition (englobant les échanges intérieurs et internationaux) et une variation des taux nominaux, ainsi que des effets des évolutions relatives à la discipline fiscale ou à l’économie informelle. La consommation exprimée en pourcentage du PIB rend compte de toutes les autres évolutions de l’environnement économique qui influent sur le ratio impôts sur la consommation/PIB, à savoir les variations du PIB et de ses composantes.
Pour comprendre quels sont les facteurs qui jouent un rôle dans les variations de la consommation en pourcentage du PIB, on utilise les données des Comptes nationaux des pays de l’OCDE qui permettent d’illustrer l’évolution des différents éléments du PIB et de la structure de la consommation, et qui peuvent à leur tour influer sur le niveau du taux d’imposition implicite.
Dans un deuxième temps, une décomposition des recettes de TVA permet de mieux appréhender les déterminants des recettes issues des impôts sur la consommation. À partir du taux normal de TVA, τ_s, du ratio des recettes de TVA (RRT)2 et des données sur la consommation en pourcentage du PIB, l’équation (2) permet d’illustrer l’effet des modifications des taux d’imposition et des assiettes fiscales sur les recettes de TVA et, partant, sur les recettes issues des impôts sur la consommation en général (Simon et Harding, 2020[1]):
← 1. La base d'imposition conceptuelle est approximée en utilisant la dépense de consommation finale dans les comptes nationaux de l'OCDE sous le poste P3, mesurée selon le concept domestique. Le numérateur du TII sur la consommation comprend toutes les recettes de la rubrique 5000 des Statistiques des recettes Impôts sur les biens et services, à l'exception de 5124 Impôts sur les exportations, 5125 Impôts sur les biens d'investissement et 5127 Autres impôts sur le commerce international et la consommation. Pour une discussion de cette méthodologie ainsi qu'un examen d'autres documents existants, voir Simon et Harding, 2020.
← 2. Le RRT est un outil largement utilisé pour évaluer l'efficacité d'un système de TVA qui normalise les recettes de TVA par référence à une situation théorique où le taux de TVA standard est appliqué à toute la consommation finale. Pour une discussion technique sur les facteurs qui influencent le taux de TVA, voir OCDE, Tendances des impôts sur la consommation 2020.
Le taux d’imposition implicite sur la consommation est le principal déterminant du niveau global des recettes fiscales assises sur la consommation en pourcentage du PIB dans la plupart des pays de l’OCDE, même si son importance fluctue d'un pays à l’autre (Graphique 2.2). Au sein des trois catégories définies plus haut en fonction du ratio impôts sur la consommation/PIB, les niveaux de consommation en pourcentage du PIB sont très différents selon les pays, alors que les taux d’imposition implicites sont plus proches, à l’exception du Luxembourg et de l’Irlande4. Néanmoins, les facteurs qui déterminent ces ratios peuvent différer sensiblement entre des pays présentant des niveaux similaires d’impôts sur la consommation en pourcentage du PIB.
Note : Le graphique montre la décomposition des recettes tirées des impôts sur la consommation dans les pays de l’OCDE selon l’équation (1). L’axe des abscisses représente la consommation en proportion du PIB, et l’axe des ordonnées le taux d’imposition implicite sur la consommation. Les recettes tirées des impôts sur la consommation en pourcentage du PIB, correspondant au produit des deux parts, sont égales à la zone située sous et à gauche de chaque point. Il s’ensuit que les pays situés sur chacune des courbes affichent un niveau identique de recettes fiscales assises sur la consommation en proportion du PIB (indiqué sur la partie droite du graphique). En République tchèque et au Royaume-Uni, par exemple, les niveaux d’impôts sur la consommation en pourcentage du PIB sont proches (11.3 % et 10.7 %), mais pour des raisons qui sont différentes : en République tchèque, le taux d’imposition implicite sur la consommation est plus élevé, mais la consommation exprimée en pourcentage du PIB est plus faible.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des données issues des Comptes nationaux des pays de l’OCDE et des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (2020).
Les variations du ratio moyen des impôts sur la consommation sur le PIB et de ses composantes observées dans les pays de l’OCDE entre 1995 et 2018 peuvent être segmentées en quatre périodes distinctes (Graphique 2.3)5 :
Avant 2003, les recettes fiscales moyennes assises sur la consommation en pourcentage du PIB (5000/PIB) sont restées relativement stables, malgré de légères fluctuations des dépenses de consommation par rapport au PIB (C/PIB).
Au cours des années qui ont précédé la crise financière mondiale, la consommation moyenne en pourcentage du PIB a reculé de 64.9 % à 62.3 %, tandis que le taux d’imposition implicite sur la consommation a légèrement augmenté, ce qui s’est traduit par une relative stabilité du ratio moyen impôts sur la consommation/PIB à 10.8 % environ jusqu’en 2007.
Durant la crise financière, le taux d’imposition implicite sur la consommation a diminué dans tous les pays de l’OCDE durant au moins une année, de sorte que le taux d’imposition implicite moyen est passé de 17.6 % à 16.0 % dans les pays de l’OCDE. Malgré une augmentation significative de la consommation moyenne en pourcentage du PIB, le ratio impôts sur la consommation/PIB a reculé de plus de 3.5 % en moyenne, et atteint son niveau le plus bas à 10.2 % en 2009.
Les recettes tirées des impôts sur la consommation en pourcentage du PIB ont depuis retrouvé leur niveau de 1995, malgré une consommation en pourcentage du PIB légèrement inférieure (2.6 points de pourcentage) et des taux d’imposition implicites légèrement plus élevés (1.0 point de pourcentage) en 2018 qu’en 1995.
Note : Les recettes fiscales assises sur la consommation sont décomposées selon l’équation (1).
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des données issues des Comptes nationaux des pays de l’OCDE et des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (2020).
Au cours de la crise financière mondiale, les recettes tirées des impôts sur la consommation ont présenté des variations plus importantes que durant les autres années, et la structure de la consommation a été sensiblement différente. Entre 1995 et 2018, l’évolution des impôts sur la consommation en pourcentage du PIB a résulté pour l’essentiel des modifications du taux d’imposition implicite sur la consommation, comme le montre le Graphique 2.4. Toutefois, si les variations des taux d’impôts sur la consommation en pourcentage du PIB et du taux d'imposition implicite ont suivi la même direction presque chaque année, l’ampleur du changement en ce qui concerne les recettes fiscales assises sur la consommation a été dans une large mesure déterminée par les dépenses moyennes de consommation en pourcentage du PIB. Sur toute la période à l’exception de cinq années, la base d’imposition sur la consommation et le taux d’imposition implicite suivent des trajectoires opposées, et leurs effets se neutralisent. À la différence d’autres années, le taux moyen d’imposition implicite sur la consommation a sensiblement diminué en 2008 et 2009, tandis que la consommation exprimée en pourcentage du PIB a fortement augmenté au cours de ces deux années.
Il en découle que c’est par le biais d'une baisse des taux d’imposition implicite plutôt que de la consommation, que la crise financière mondiale a affecté les recettes fiscales assises sur la consommation, et qu’une hausse de la consommation en proportion du PIB a compensé la baisse des taux d’imposition implicite et stabilisé les recettes fiscales liées à la consommation pendant la crise.
Note : Les recettes fiscales assises sur la consommation sont décomposées selon l’équation (1).
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des données issues des Comptes nationaux des pays de l’OCDE et des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (2020).
Évolution de la consommation en pourcentage du PIB pendant la crise financière mondiale
La hausse de la consommation en pourcentage du PIB durant la crise financière mondiale résulte d’une modification des autres agrégats du PIB, plutôt que d’une augmentation du niveau de la consommation. Le Graphique 2.5 fait apparaître des différences marquées dans la composition du PIB avant, pendant et après la crise financière. Entre 2004 et 2007, l’investissement a augmenté plus rapidement que la consommation dans la majorité des pays, ce qui s’est traduit, en moyenne, par une baisse de la consommation en pourcentage du PIB. Pendant la crise financière mondiale, l’investissement, exprimé en pourcentage du PIB, a diminué de 5.4 points de pourcentage en moyenne, principalement en raison d’une diminution des stocks et des investissements d’équipement6, cependant que sous l’effet de la consommation des administrations publiques, la consommation totale moyenne a atteint temporairement un sommet à 76.2 % du PIB en 2009.
Après la crise financière mondiale, les exportations nettes moyennes en pourcentage du PIB ont augmenté, tandis que la consommation privée et la consommation publique ont, en moyenne, légèrement diminué en proportion du PIB, si bien que la part de la consommation totale dans le PIB a retrouvé plus ou moins son niveau d’avant la crise financière mondiale en 2015. De fait, la consommation totale en pourcentage du PIB est restée stable au fil du temps dans la plupart des pays de l’OCDE, avec un écart-type moyen au niveau national de 2.3 % sur la période. Par rapport à 1995, la composition moyenne du PIB en 2018 a fait apparaître des niveaux de consommation publique plus élevés (0.1 point de pourcentage) et de consommation privée plus faibles (2.7 points de pourcentage).
Note : Décomposition du PIB selon l’optique des dépenses : . Les dépenses de consommation privée comprennent la consommation privée des ménages et les dépenses de consommation finale des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM). Moyenne non pondérée de l’ensemble des pays membres de l’OCDE. Pour la Turquie, faute de données sur l’investissement en pourcentage du PIB, la valeur approximative retenue correspond au résidu de l’équation.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des données issues des Comptes nationaux des pays de l’OCDE.
Évolution des taux d’imposition implicites sur la consommation
Les variations du taux d'imposition implicite moyen sur la consommation dans la zone OCDE sont dues pour l’essentiel à la TVA (Simon et Harding, 2020[1]). Afin de mieux comprendre les éléments qui influent sur l’évolution des recettes issues des impôts sur la consommation, le Graphique 2.6 distingue les facteurs qui entrent en jeu pour expliquer les variations des recettes de TVA en pourcentage du PIB (5111/PIB) dans les pays dotés d’un système de TVA, à savoir les modifications des taux et de la structure de TVA, ainsi que de l’assiette de la consommation.
En moyenne, comme à l’échelle des différents pays, l’évolution du RRT a été le principal facteur de variation des recettes de TVA en pourcentage du PIB sur la période, et peut expliquer l’essentiel de la baisse des taux d’imposition implicites pendant la crise financière mondiale. Au cours de cette crise, le RRT moyen a baissé de 6.9 points de pourcentage, sous l’effet d'une diminution des recettes de TVA qui sont revenues à leur niveau de 1995, avant de remonter lentement une fois la crise passée.
Note : Les recettes de TVA sont décomposées selon l’équation (4).
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des données issues des Comptes nationaux des pays de l’OCDE et des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE (2020).
Compte tenu des fluctuations importantes du RRT, les modifications du taux normal de TVA ainsi que de l’assiette de consommation en proportion du PIB ont permis de stabiliser les recettes de TVA. Le taux normal moyen de TVA a augmenté à partir de 2008 pour se stabiliser à 19.2 % en 2014, lorsque les recettes moyennes de TVA en pourcentage du PIB ont retrouvé leur niveau antérieur à la crise financière mondiale. En 2018, les recettes moyennes de TVA ont atteint leur niveau le plus haut sur toute la période, à 6.8 % du PIB. Ces évolutions du taux normal moyen de TVA dans le temps traduisent un certain nombre de changements importants intervenus dans les pays de l’OCDE, comme expliqué plus en détail dans l’encadré 2. Même si les variations du taux normal constatées à l’échelle de chaque pays ont été beaucoup moins fréquentes que celles qui concernent la moyenne de l’OCDE, elles ont malgré tout considérablement participé à la stabilisation des recettes fiscales assises sur la consommation en pourcentage du PIB.
Néanmoins, en 2018, le taux moyen d’imposition implicite sur la consommation ne se situait que très légèrement au-dessus du niveau antérieur à la crise financière mondiale, alors que les taux normaux de TVA sont, en moyenne, 1.5 point de pourcentage plus élevés qu’avant la crise. Cette situation résulte d’un certain nombre d’évolutions intervenues sur le plan macroéconomique et politique qui ont abouti à une réduction de l’assiette de la TVA, à savoir : i) l’application de taux de TVA réduits nouveaux ou supplémentaires (voir encadré 2) ; ii) des modifications relatives à la composition des dépenses de consommation ; et iii) des changements concernant le respect des obligations en matière de TVA.
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (et son équivalent dans plusieurs juridictions, la taxe sur les produits et services, ou TPS) est un type particulier de taxe sur le chiffre d’affaires perçue à chaque étape du processus de production et de distribution. Bien qu’il incombe aux fournisseurs de biens ou de services de reverser la TVA, la charge fiscale est censée peser sur les consommateurs finaux, de sorte que la TVA est une taxe sur la consommation finale de biens ou de services.
Taux normaux de TVA
En 2018, les taux normaux de TVA dans la zone euro étaient compris entre 27 % en Hongrie et moins de 10 % au Canada1, au Japon et en Suisse. Par rapport à 2005, près des deux tiers des pays de l’OCDE (22) ont relevé leurs taux normaux2.
Les évolutions du taux normal moyen de TVA dans le temps reflètent un certain nombre de changements importants intervenus dans les pays membres de l’OCDE. Quatre pays ont instauré un régime de TVA après janvier 1995 : la Lettonie et la Suisse (en 1995), la Slovénie (en 1999) et l’Australie (en 2000). Avant la crise financière mondiale, le taux normal de TVA était resté stable dans la plupart des pays, et se situait entre 15 % et 22 % dans la majorité d’entre eux.
Entre 2007 et 2009, six pays membres de l’OCDE (Estonie, Hongrie, Irlande, Israël, Lettonie et Lituanie) ont relevé leur taux normal de TVA dans le cadre de leurs efforts d’assainissement budgétaire, cependant que les États-Unis et le Portugal l’ont abaissé avec l’objectif de stimuler leur économie. Ces variations des taux de TVA (tant à la hausse qu’à la baisse) dans les pays membres de l’OCDE ont entraîné une diminution temporaire du taux normal moyen de TVA, de 17.7 % en 2007 à 17.6 % en 2008, qui est toutefois reparti à la hausse à 18.0 % l’année suivante.
Entre 2009 et 2014, principalement en réponse à la crise financière mondiale, 23 pays, dont 17 pays membres de l’UE, ont relevé leur taux normal de TVA au moins une fois. Il en a résulté une augmentation du taux normal moyen qui a atteint 19.2 % en 2014 dans la zone OCDE, puis a lentement augmenté pour atteindre 19.3 % en 2018. Le taux normal moyen dans les 22 pays de l’OCDE qui sont membres de l’UE s’établissait à 21.7 % en 2018, un niveau nettement supérieur au taux moyen enregistré dans la zone OCDE. Le taux normal de TVA s’applique en règle générale à tous les biens et services, sauf indication contraire prévue par la législation. La plupart des pays de l’OCDE continuent cependant d’appliquer toute une série de taux réduits et d’exonérations afin de servir divers objectifs de l’action publique.
Taux réduits et exonérations
Au cours de la période 1995-2018, la plupart des pays membres de l’OCDE ont surtout recouru à des hausses du taux normal de TVA, plutôt qu’à des réformes visant à élargir l’assiette taxable. Plusieurs pays (France, Hongrie, Irlande et République slovaque) ont instauré des taux de TVA réduits nouveaux ou supplémentaires entre 2009 et 2014, et la plupart des pays qui ont augmenté leur taux normal de TVA depuis la crise financière mondiale ont également relevé leurs taux réduits, quoique dans une moindre mesure généralement. En octobre 2019, le Japon a augmenté son taux normal de TVA de 8 % à 10 %, et instauré en parallèle un taux réduit de 8 %. À ce jour, tous les pays membres de l’OCDE qui ont mis en place un système de TVA appliquent un ou plusieurs taux réduits, à l’exception du Chili.
Dans la plupart des pays membres de l’OCDE, un certain nombre de biens et de services sont exonérés de TVA ; autrement dit, les entreprises sont taxées sur les intrants plutôt que sur les extrants. Les exonérations s’appliquent pour l’essentiel aux services financiers, aux dépenses d’éducation et à la location de biens immobiliers. La consommation du secteur public est exonérée de TVA dans la plupart des pays membres de l’OCDE, hormis en Nouvelle-Zélande où les activités des administrations publiques entrent en totalité dans le champ d’application de la TVA7. Pour de plus amples informations sur les taux et les structures de la TVA dans les pays de l’OCDE, voir OCDE, Tendances des impôts sur la consommation 2020.
Source : OCDE, Tendances des impôts sur la consommation 2020.
← 1. Il s’agit du taux de la TPS au niveau fédéral uniquement. Le cumul de la TPS au niveau fédéral et des taxes de vente harmonisées appliquées dans certaines provinces du Canada est souvent supérieur à 10 %.
← 2. On trouvera dans le rapport Tendances des impôts sur la consommation (2020) plusieurs tableaux présentant l’évolution des taux de TVA dans le temps, l’année de mise en œuvre de la TVA, et le ratio recettes de TVA dans les pays de l’OCDE en 2018.
La structure de la consommation, c’est-à-dire la composition des dépenses de consommation, évolue généralement tout au long du cycle économique. Le Graphique 2.7 montre que les modifications des habitudes de consommation ont influé sur les recettes fiscales assises sur la consommation principalement de deux manières au cours de crise financière mondiale, à savoir par une augmentation à la fois de la part de la consommation publique et de la part de la consommation privée en produits de première nécessité dans la consommation totale.
En moyenne, dans les pays de l’OCDE, les dépenses publiques représentaient entre 24.4 % et 25.1 % de la consommation totale jusqu’en 2007 (inclus), avant d’augmenter fortement pour atteindre 26.5 % en 2009. Dans les pays où la consommation publique est exonérée de TVA, l’augmentation de la dépense publique se traduit par une hausse de la part de l’assiette de TVA assise sur les intrants plutôt que sur les extrants, ce qui a pour effet de réduire le RRT et, toutes choses égales par ailleurs, de diminuer les recettes de TVA en proportion du PIB.
La structure de la consommation privée a également évolué tout au long du cycle économique, les consommateurs ayant réduit leurs dépenses en biens et services de luxe, de sorte que la part des dépenses consacrées aux produits et services de première nécessité a augmenté8 9 (Sancak, Velloso et Xing, 2010[2]). Les dépenses privées moyennes consacrées aux produits de luxe qui représentaient 62.9 % de la consommation totale en 1995 ont culminé à 65.2 % en 2007, avant de baisser de près de deux points de pourcentage au cours des deux années suivantes. Dans le même temps, la part moyenne des dépenses consacrées aux produits de première nécessité dans la consommation totale a augmenté de manière relativement régulière entre 2007 et 2015, ce qui s’est traduit par une augmentation de 8.3 % de la part moyenne au cours de cette période. Lorsqu’il existe une TVA réduite sur les produits de première nécessité, ces modifications des habitudes de la consommation ont pour conséquence de réduire la part de l’assiette d’imposition soumise au taux normal de TVA, entraînant une baisse du RRT.
Entre 2007 et 2009, quand la part des dépenses moyennes consacrées aux biens de première nécessité et aux services publics dans la consommation a fortement augmenté, l’efficacité moyenne de la collecte de la TVA, mesurée par le RRT, a considérablement diminué. Même si les dépenses de consommation totale (à prix constants) sont restées, en moyenne, relativement stables durant la crise financière mondiale, ces modifications de l’assiette de la consommation, conjuguées à des taux réduits et des exonérations de TVA, ont été un facteur de baisse du RRT et partant, des recettes fiscales assises sur la consommation.
Outre l’évolution des modes de consommation, le non-respect de plus en plus marqué des obligations en matière de TVA par les contribuables durant la crise financière mondiale a pesé sur le RRT, ce qui a accentué la pression à la baisse sur les recettes de TVA ( (Ueda, 2017[3]) ; (Sancak, Velloso et Xing, 2010[2]))10.
Après la crise financière mondiale, la part de la consommation publique et de la consommation privée consacrée aux produits de première nécessité dans la consommation totale est restée élevée. La consommation publique s’est maintenue à un niveau plus élevé de 25.8 % environ de la consommation totale. La plupart des pays membres de l’OCDE (23) affichaient en 2018 des niveaux de consommation publique plus élevés qu’en 1995, de l’ordre de 2.0 points de pourcentage. Les dépenses moyennes consacrées aux biens et aux services de première nécessité en pourcentage de la consommation totale ont également légèrement diminué, après avoir augmenté entre 2007 et 2015. Il en résulte qu’une augmentation du taux normal ne se traduit pas entièrement par une hausse du taux moyen implicite de TVA. Les recettes de TVA en pourcentage du PIB restent donc proches de leur moyenne de longue période, alors même que le taux normal de TVA dans les pays membres de l’OCDE est aujourd’hui nettement supérieur au niveau d’avant la crise.
Note : La part des dépenses consacrées aux produits alimentaires et aux boissons non alcoolisées dans les dépenses de consommation privée a été utilisée comme variable indicatrice de la part des biens et services de première nécessité. Le chiffre résiduel a été utilisé comme variable indicatrice des dépenses consacrées aux biens et services de luxe. Il n’existait pas de données sur les biens et services de première nécessité pour la Colombie jusqu'en 2005, au Chili jusqu’en 2012, en Corée jusqu’en 1999 et en Turquie jusqu’en 2008 inclus.
Source : Calculs effectués par les auteurs à partir des données issues des Comptes nationaux des pays de l’OCDE (2018).
Les changements macroéconomiques et d’orientation de l’action publique ont une incidence sur les recettes issues des impôts sur la consommation, y compris les changements touchant au niveau et à la composition des dépenses, ainsi qu’au taux et à l’assiette de la TVA. En période de crise, ces facteurs influent sur les recettes fiscales assises sur la consommation de multiples manières.
Dans cette étude spéciale, les auteurs se sont appuyés sur l’expérience concrète de la crise financière mondiale, et ses conséquences sur les recettes tirées des impôts sur la consommation, pour apporter un éclairage sur les effets probables de la crise du COVID-19. Durant la crise financière, on a observé que le niveau global de la consommation est resté relativement stable dans les pays membres de l’OCDE, cependant que les recettes fiscales assises sur la consommation et les recettes de TVA en particulier ont fortement diminué. Cette baisse des recettes s’explique pour l’essentiel par une inflexion des dépenses de consommation vers des biens et services de première nécessité, qui sont la plupart du temps exonérés ou taxés à des taux de TVA réduits ou nuls, ainsi que par une augmentation de la consommation de services du secteur public et de services publics, qui ne sont pas assujettis à la TVA. En outre, les recettes de TVA ont diminué sous l’effet du non-respect temporairement plus marqué des obligations fiscales par les contribuables. L’élargissement de la base d’imposition sur la consommation en pourcentage du PIB, principalement du fait de la forte baisse des investissements, a cependant compensé en partie ces effets. Depuis la crise financière mondiale, nombre des modifications des habitudes de consommation ont perduré, de sorte que les systèmes de TVA sont plus exposés aux chocs économiques, en particulier dans les pays où les RRT sont faibles et où la part de la consommation publique est élevée, surtout si une crise affecte directement la consommation privée plutôt que l’investissement.
La crise actuelle du COVID-19 devrait avoir un impact encore plus important que la crise financière mondiale sur les recettes issues des impôts sur la consommation, car elle affecte directement la consommation, et dans une bien plus large mesure. Les pays ont imposé des mesures sanitaires sans précédent, mettant à l’arrêt des pans entiers de leurs économies, ce qui a eu pour effet et d’éroder la confiance des entreprises comme des consommateurs, et provoqué un effondrement de l’activité économique. Sous l’effet conjugué de la crise sanitaire et de la réponse des pouvoirs publics, les recettes issues des impôts sur la consommation ont diminué par divers moyens.
Durant la phase aiguë de la crise, lorsque les magasins et les restaurants ont été fermés et que les consommateurs ont été invités à rester chez eux, les dépenses de consommation ont diminué de façon significative dans les pays membres de l’OCDE. Dans les grandes économies avancées, on estime que les dépenses de consommation ont chuté de près d’un tiers au cours de cette période (OCDE, 2020[4]), ce qui, malgré une possible augmentation des ventes en ligne, se répercute directement et immédiatement sur les recettes de TVA. Sous l’effet combiné d’un choc lié à la demande et à l’offre (réduction ou report des dépenses), les gouvernements de nombreux pays ont pris des mesures visant à améliorer la liquidité des entreprises, notamment en différant le paiement de la TVA et en accélérant les remboursements de TVA (OCDE, 2020[5]). Ces mesures constituent certes une réponse concrète à court terme, mais elles entraîneront probablement une diminution des recettes de TVA à brève échéance.
Au début de la crise du COVID-19, l’évolution des habitudes de consommation rappelait dans une certaine mesure la situation observée pendant la crise financière mondiale. Au vu des premières données issues des enquêtes menées auprès des ménages (voir par exemple (CBS, 2020[6]), (Insee, 2020[7])), et des données relatives aux transactions bancaires des particuliers (Baker et al., 2020[8]), il ressort qu’une part plus importante des dépenses totales des ménages a été consacrée à l’achat de produits de première nécessité, ce qui s’est traduit par une baisse pure et simple des recettes de TVA, ces produits étant souvent imposés à des taux de TVA réduits ou nuls. Parallèlement, dans de nombreux pays, les gouvernements ont augmenté leurs dépenses de santé et lancé des programmes de dépenses de grande ampleur, ce qui devrait se traduire par une augmentation des dépenses publiques de 4 % à 4.5 % en moyenne en 2020. Comme les domaines de dépenses concernés sont souvent exonérés de TVA, les recettes tirées des impôts sur la consommation devraient augmenter proportionnellement moins que les dépenses publiques.
La crise du COVID-19 devrait aussi entraîner une augmentation temporaire du nombre des cas d’insolvabilité et de faillites d’entreprises, une nouvelle baisse des recettes, et contrairement à ce qui s’était passé durant la crise financière mondiale, les droits d’accises et les taxes sur les carburants ont également diminué du fait des mesures de confinement, de l’interdiction de voyager et de la fermeture des bars et des restaurants.
Avec le redémarrage de l'économie, la baisse de la consommation s’est en partie résorbée, et les recettes commencent à se redresser. Avec la levée des restrictions imposées aux consommateurs, les dépenses privées, en particulier celles consacrées aux biens durables, se redressent, ce qui se traduit par une hausse à la fois de la consommation totale et des recettes fiscales. Cependant, les dépenses privées dans le secteur des services – coiffeur, restaurant, etc. – ne devraient pas augmenter suffisamment pour compenser les baisses enregistrées pendant le confinement. Pour stimuler les dépenses de consommation, dans certains pays (comme en Allemagne et en Norvège, voir (OCDE, 2020[9])), les autorités ont prévu une baisse temporaire des taux normaux et réduits de TVA, à l’exemple de ce qui avait été décidé durant la crise financière mondiale. Néanmoins, dans certains secteurs comme le tourisme et les voyages, les dépenses devraient rester en berne à moyen terme.
Au cours de l’année 2020, le niveau des dépenses de consommation dans les pays membres de l’OCDE devrait être, en moyenne, inférieur de 8.5 % à celui enregistré l’année précédente (10.8 % si une deuxième vague devait toucher l’ensemble des pays de l’OCDE vers la fin de 2020), avant de repartir à la hausse en 2021 (OCDE, 2020[10]). Dans le même temps, le niveau moyen des investissements devrait diminuer de 10.5 % environ (ou de 12.8 % en cas de deuxième vague) dans la zone OCDE en 2020 par rapport à l’année précédente (OCDE, 2020[10]). La baisse des investissements étant plus forte que celle des dépenses de consommation, la consommation augmentera en pourcentage du PIB. Comme ce fut le cas pendant la crise financière mondiale, cela permet de compenser en partie la baisse du taux d’imposition implicite et concourt à stabiliser les recettes fiscales assises sur la consommation en proportion du PIB. Une nouvelle propagation du virus provoquerait un regain d’incertitude sur une période prolongée, ce qui aurait pour effet de renforcer l’épargne de précaution, de réduire les dépenses des ménages, et assombrirait nettement les perspectives d’investissement.
Les impôts sur la consommation constituent un volet important de la panoplie d’instruments que les pouvoirs publics peuvent utiliser pour faciliter la reprise économique et le redressement des finances publiques après la crise COVID-19. Au fil du temps, les recettes fiscales assises sur la consommation augmenteront progressivement en pourcentage du PIB et retrouveront leurs niveaux antérieurs à la crise, alors que la consommation privée renouera avec des schémas d’avant-crise, et que les gouvernements prendront des mesures pour récupérer les pertes de recettes. Ce faisant, les pouvoirs publics pourraient souhaiter examiner attentivement la manière dont la structure de leur régime de TVA agira sur la résilience de leur système fiscal et sur leurs recettes lors de prochaines phases de ralentissement économique. Toute modification visant à renforcer la capacité de résilience devra prendre en compte de la complexité des systèmes de TVA et les possibles réactions comportementales, ainsi que les éventuels effets redistributifs.
Références
[8] Baker, S. et al. (2020), « How Does Household Spending Respond to an Epidemic? Consumption During the 2020 COVID-19 Pandemic », Becker Friedman Institute and the University of Chicago Working Paper No 2020-30, https://bfi.uchicago.edu/wp-content/uploads/BFI_WP_202030.pdf.
[12] CASE et IHS (2018), Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States - 2018 Final Report TAXUD/2015/CC/131, Directorate General Taxation and Customs Union.
[6] CBS (2020), Biggest contraction ever in household consumption, https://www.cbs.nl/en-gb/news/2020/20/biggest-contraction-ever-in-household-consumption (consulté le 2 July 2020).
[11] Cevik, S. et al. (2019), Structural Transformation and Tax Efficiency, Fonds monétaire international.
[7] Insee (2020), Informations rapides n° 133, https://www.insee.fr/fr/statistiques/4500749 (consulté le 2 July 2020).
[4] OCDE (2020), Évaluer l’impact initial des mesures visant à limiter la propagation du COVID-19 sur l’activité économique, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/evaluer-l-impact-initial-des-mesures-visant-a-limiter-la-propagation-du-covid-19-sur-l-activite-economique-3a861644/.
[10] OCDE (2020), Perspectives économiques de l’OCDE, Volume 2020 Numéro 1, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/e26dfe32-fr.
[5] OCDE (2020), Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis: Strengthening Confidence and Resilience, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=128_128575-o6raktc0aa&title=Tax-and-Fiscal-Policy-in-Response-to-the-Coronavirus-Crisis.
[9] OCDE (2020), Tax policy responses to COVID-19; table with measures takes by countries, http://www.oecd.org/tax/covid-19-tax-policy-and-other-measures.xlsm (consulté le 2 July 2020).
[13] OCDE (2019), Tendances des impôts sur la consommation 2018 : TVA/TPS et droits d’accise : taux, tendances et questions stratégiques, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/g2g9fa9e-fr.
[2] Sancak, C., R. Velloso et J. Xing (2010), « Tax Revenue Response to the Business Cycle », IMF Working Papers WP/10/71, https://doi.org/10.5089/9781451982145.001.
[1] Simon, H. et M. Harding (2020), What drives consumption tax revenues? : Disentangling policy and macroeconomic drivers, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/94ed8187-en.
[3] Ueda, J. (2017), « The Evolution of Potential VAT Revenues and C-Efficiency in Advanced Economies », IMF Working Papers WP/17/158, https://doi.org/10.5089/9781484305874.001.
Notes
← 1. (Simon et Harding, 2020[1]) est un document de travail de l’OCDE sur la fiscalité publié récemment, dans lequel les données sur les recettes provenant des impôts sur la consommation dans les pays de l’OCDE au cours de la période 1995-2017 sont décomposées en deux séries : taux d’imposition implicite et consommation en proportion du PIB. En s’appuyant sur l’expérience concrète de la crise financière mondiale, les auteurs expliquent quels sont les effets des récessions économiques sur les recettes fiscales assises sur la consommation.
← 2. Cette analyse porte sur des données couvrant la période allant de 1995 à 2018, dernière année pour laquelle des données exhaustives sur les statistiques des recettes publiques sont disponibles pour l’ensemble des pays de l’OCDE.
← 3. Le sigle « TVA » désigne toute taxe nationale sur la valeur ajoutée (TVA) et son équivalent dans plusieurs juridictions (taxe sur les produits et services, ou TPS), comme expliqué dans (OCDE, 2019[13]). Actuellement, 36 des 37 pays membres de l’OCDE ont mis en place un système de TVA, la seule exception étant les États-Unis.
← 4. (Simon et Harding, 2020[1]) expliquent les causes des niveaux relativement faibles des impôts sur la consommation en pourcentage du PIB au Luxembourg et en Irlande.
← 5. Les taux d’imposition implicites sur la consommation de tous les pays de l’OCDE pour certaines années figurent à l’Annexe C. Pour consulter les résultats de chaque pays sur la période 1995-2017, voir (Simon et Harding, 2020[1]).
← 6. Les données relatives aux principales composantes des dépenses d’équipement peuvent être obtenues auprès des agences nationales pour tous les pays, à l’exception du Chili, d’Israël et de la Turquie.
← 7. Certains pays ont prévu des mécanismes destinés à contrebalancer les effets négatifs des exonérations, comme des remboursements ciblés de TVA, un droit total ou partiel de déduire la TVA sur les intrants ou des compensations budgétaires, voir OCDE, Tendances des impôts sur la consommation 2020, pour de plus amples détails.
← 8. Les modifications de la structure de la consommation privée sont mises en évidence en utilisant la part des produits alimentaires et des boissons non alcoolisées dans la consommation comme variable indicatrice de la part des biens et services de première nécessité dans la base d’imposition (voir par exemple (Sancak, Velloso et Xing, 2010[2]) et Simon et Harding (2020)).
← 9. On pourrait aussi analyser les modifications de la structure de la consommation privée en décomposant la consommation finale des ménages en consommation de biens durables, de biens semi-durables, de biens non durables et de services (voir par exemple (Cevik et al., 2019[11])). Étant donné qu’une grande partie du secteur des services (par exemple, les services financiers) est exonérée de TVA dans presque tous les pays membres de l’OCDE, un accroissement de la part des services dans l’économie peut, pour un taux de TVA donné, avoir pour effet de réduire le RRT. La part moyenne des dépenses privées consacrées aux services dans la consommation totale a connu une croissance tendancielle entre 1995 et 2018, qui ne s’est interrompue que pendant la crise financière mondiale, quand la consommation privée de biens et de services a légèrement diminué.
← 10. De prochaines études pourraient compléter cette analyse en décomposant le RRT en manque à gagner dû au non-respect des obligations fiscales et à l’existence d’exonérations et de taux réduits, afin d’étudier plus avant dans quelle mesure les évolutions sur le plan de l’action publique et de la discipline fiscale ont une incidence sur les recettes tirées des impôts sur la consommation dans les pays membres de l’OCDE (voir (Simon et Harding, 2020[1]) et (OCDE, 2019[13]) pour de plus amples informations).