4. Succès et défis du gouvernement ouvert en pratique
Ce chapitre s’intéresse à la mise en œuvre dans la pratique des principes du gouvernement ouvert au Cameroun à travers un certain nombre d’initiatives. Il met en avant les bonnes pratiques existantes tout en identifiant les défis restants et les leviers à disposition des autorités camerounaises pour renforcer la mise en œuvre effective des principes du gouvernement ouvert.
Alors que le chapitre précédent présente les préconditions et processus en faveur du gouvernement ouvert au Cameroun, cet environnement ne suffit pas à assurer l’effectivité d’un gouvernement ouvert. Il convient donc d’observer, dans la pratique, les actions du gouvernement camerounais en faveur du gouvernement ouvert, et de les analyser à l’aune de la réalité des interactions existant entre le gouvernement et les parties prenantes non-étatiques dans une perspective de gouvernement ouvert. Ce chapitre étudie cette dimension particulière.
La participation citoyenne dans les politiques et les services publics est un élément central à la mise en œuvre d’une bonne gouvernance. En effet, l’implication des parties prenantes dans la formulation, le suivi et la mise en œuvre des réformes du gouvernement ouvert permet de s’assurer de l’adhésion la plus large à ces réformes, et que celles-ci répondent au mieux aux aspirations et besoins des citoyens.
Cette notion est relativement vaste et peut se décliner en un large éventail de rôles et d’actions de la part de nombreuses parties prenantes non étatiques, à la fois dans des pratiques de collaboration vis-à-vis du gouvernement (participation à la conception de stratégies, de cadres règlementaires, à la fourniture de services ou de formations) comme des pratiques de suivi (« watchdog »), pour lesquelles la capacité de contrôle et d’information joue un rôle clé dans la pratique d’une démocratie saine (OCDE, 2020[1]). L’Encadré 4.1 énumère, de manière non exhaustive, un certain nombre de rôles pris par la société civile dans ces processus. L’évolution des attentes de la population et la numérisation de l’espace civique contribuent également à l’émergence de nouvelles pratiques participatives et délibératives (OCDE, 2020[1]).
Gendarme : obliger les institutions à rendre des comptes, promouvoir la transparence et la redevabilité.
Avocat : sensibiliser aux questions et aux enjeux pour la société et plaider en faveur du changement.
Prestataire de services : fournir des services répondant aux besoins de la collectivité tels que l’éducation, la santé, l’alimentation et la sécurité ; mettre en œuvre des mesures de gestion, de préparation et d’intervention d’urgence en cas de catastrophes.
Expert : apporter un savoir-faire et une expérience uniques à la formulation des politiques publiques et des stratégies, et identifier et développer des solutions.
Développeur de capacités : renforcer les capacités en matière d’éducation, de formation et autres.
Incubateur : développer des solutions qui peuvent exiger une longue période pour voir le jour et être payantes.
Porte-parole : faire entendre la voix de ceux qui sont marginalisés et sous-représentés.
Champion de la citoyenneté : encourager la participation citoyenne et défendre les droits des citoyens.
Promoteur de la solidarité : promouvoir les valeurs fondamentales et universelles.
Prescripteur : créer des normes qui façonnent le marché et l’activité de l’État.
Source : OCDE (2017[2]), Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris. https://doi.org/10.1787/9789264280984-fr.
Dans son approche du gouvernement ouvert, l’OCDE utilise largement le concept de « parties prenantes » pour désigner l’ensemble et la diversité des acteurs impliqués dans la gouvernance publique dans un gouvernement ouvert (OCDE, 2017[3]).
La participation des citoyens et des parties prenantes peut se concrétiser à plusieurs niveaux, comme le reconnait l’OCDE dans la typologie du Graphique 4.1. Cette typologie représente différents niveaux allant de l’information des parties prenantes et leur sensibilisation jusqu’à leur engagement plein en leur donnant les moyens de participer activement à l’élaboration des politiques publiques dans une perspective de cocréation.
Source : OCDE (2017[2]), Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280984-fr.
Dans la perspective d’une adhésion au Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), il convient de souligner que le score lié au critère d’engagement citoyen au Cameroun était de 0/4 en 2020, le pays ayant un score global de 2.35 pour l’année 2020 (et n’ayant pas enregistré de progression depuis 2019) sur l’indicateur des libertés publiques (Economist Intelligence Unit, 2020[4]). Le Cameroun dispose donc d’une marge de progression certaine et peut s’appuyer sur un éventail large de bonnes pratiques en cours de mise en œuvre pour approfondir son action en faveur de la participation et améliorer ce score. À ce titre, cette section est particulièrement importante pour le Cameroun dans la perspective d’une adhésion au PGO. Elle a pour ambition d’identifier les avancées sur lesquelles capitaliser ainsi que les défis auxquels le pays fait face dans le développement d’une approche et de pratiques participatives.
Ce chapitre étudie dans un premier temps les succès et défis de l’information des parties prenantes, notamment à travers les questions de transparence et d’accès à l’information, avant d’identifier les succès de la consultation et de l’inclusion dans les processus collaboratifs autour des réformes du gouvernement ouvert, puis d’observer les formes d’engagement existantes au Cameroun à travers deux dimensions : l’importance de la promotion et de la protection de l’espace civique pour une participation effective, et le rôle de la décentralisation et de la numérisation dans la participation au Cameroun.
4.2.1. Le Cameroun a initié un chantier ambitieux en faveur d’une meilleure information et reddition des données budgétaires
Selon la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le gouvernement ouvert, l’information est :
« Le niveau initial de participation caractérisé par une relation unilatérale dans le cadre de laquelle les pouvoirs publics produisent de l’information et la communiquent aux parties prenantes. Cette notion recouvre à la fois la fourniture d’information sur demande et les mesures « volontaristes » prises par les pouvoirs publics pour diffuser l’information » (OCDE, 2017[3]).
Le gouvernement du Cameroun a initié des chantiers particulièrement importants dans les domaines de la transparence budgétaire et de l’ouverture des données, qui participent à l’information des citoyens. Les principaux cadres stratégiques encadrant la gouvernance du pays s’y réfèrent de manière explicite. La Stratégie nationale de développement 2020-2030 (SND30) prévoit par exemple les différents moyens pour le gouvernement de « faciliter l’accès des citoyens à l’information publique » dans le paragraphe 403 (République du Cameroun, 2020[5]). La feuille de route ITIE sur les données ouvertes institue quant à elle la base des standards, méthodes et processus de collecte et partage des données dans le secteur des industries extractives respectant les principes de la norme ITIE, et à ce titre représente un exemple de bonne pratique pouvant servir à d’autres secteurs (Comité ITIE et Ministère des Finances, 2017[6]).
Au niveau légal et règlementaire, le Cameroun a également initié des chantiers conséquents notamment avec la réforme récente de sa gouvernance budgétaire. La loi n° 2018/011 du 11 juillet 2018 portant Code de transparence et bonne gouvernance (voir section 2.5.2 du Chapitre 2) institutionnalise ces visions et les ancre dans les obligations et le fonctionnement de la programmation budgétaire de l’État camerounais (République du Cameroun, 2018[7]). Le Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques, tout particulièrement, dessine les contours du « budget citoyen » mis en œuvre par la Direction de la réforme budgétaire du ministère des Finances et qui représente le principal outil d’ouverture des données et de transparence actuellement mis en œuvre au Cameroun. Selon ce code, la reddition des données s’inscrit dans des principes de l’information des contribuables sur les lois et les exercices budgétaires, le calendrier budgétaire et les projets de loi de finance (information large et régulière du public, accessible et intelligible pour le contribuable), définie par les articles 2, 14, 23, 28, 29, 30, 31, 48 de la loi (République du Cameroun, 2018[7]). La loi institutionnalise le pouvoir de contrôle des pouvoirs judiciaire et législatif, dans une perspective de gouvernement ouvert (articles 6. 13, 14, 42, 43).
Accessible en ligne sur le site du le ministère des Finances, la mise en œuvre et le renforcement du budget citoyen représente le principal moyen pour le Cameroun de renforcer sa candidature au PGO, puisqu’il constitue un critère d’adhésion (PGO, s.d.[8]). Crédité d’un score de 2 sur 4, la note du Cameroun est limitée par les fréquents retards de publication du budget citoyen et des rapports annuels, comme expliqué dans l’Encadré 4.2. Les parties prenantes interrogées notent par ailleurs que, si l’utilisation d’un format accessible, établi dans un souci de vulgarisation des données budgétaires, représente une avancée considérable, la publication des données budgétaires avec une clé de répartition par région plutôt que par secteur répondrait aux attentes de nombreuses organisations de la société civile pour lesquelles la dimension de la répartition géographique est importante.
Sur la base des résultats de l’Enquête sur le budget ouvert, le PGO octroie quatre points pour la publication opportune de deux documents essentiels (deux points par document) : le projet de budget de l’exécutif et le rapport d’audit. Le premier document, le projet de budget de l’exécutif, est un document ou une série de documents soumis à l’approbation du pouvoir législatif et qui décrit en détail les sources de revenus, les allocations aux ministères, les changements de politiques publiques proposés, ainsi que d’autres informations importantes pour la compréhension de la situation financière d’un pays. Le deuxième, le rapport d’audit, publié par l’institution supérieure de contrôle (ISC) du pays, certifie la solidité financière et l’exhaustivité des comptes de fin d’année fiscale du gouvernement.
Le score du Cameroun à l’Enquête sur le budget ouvert a significativement augmenté entre 2017 et 2019, grâce à la mise en place d’un budget citoyen et de rapports annuels. Deux mécanismes de diffusion du rapport d’audit existent au Cameroun : le ministère délégué à la Présidence de la République chargé du Contrôle supérieur de l'État (CONSUPE) dont les rapports sont destinés exclusivement au président de la République, et la Chambre des comptes de la Cour suprême dont les pouvoirs ont été renforcés par le nouveau régime financier de l’État élargi aux entreprises publiques.
Néanmoins, le manque de rapports semestriels, les retards de publication du budget citoyen et des rapports annuels, ainsi que le manque de participation citoyenne représentent en 2019 les principales limites en termes de transparence budgétaire.
Source : (International Budget Partnership, 2020[9]) ; (PGO, 2021[10]).
Au niveau des collectivités territoriales décentralisées (CTD), le Cameroun a aussi engagé un chantier ambitieux en faveur à la fois de la transparence budgétaire et de l’accès à l’information. Le gouvernement a inscrit le processus de décentralisation dans le cadre d’un mouvement de réforme profond permettant de rapprocher la population des administrateurs du pays. Ce principe est central dans les documents de politiques cadre du pays tels que la Vision 2035 (République du Cameroun, 2009[11]) et se décline dans le nouveau Code général des collectivités territoriales décentralisées adopté à travers la loi de 2019 (République du Cameroun, 2019[12]). Ce code institue notamment dans son article 40 la publication des comptes des CTD en même temps que le droit de participation des citoyens dans la gestion des CTD (République du Cameroun, 2019[12]).
Alors que la plupart des initiatives et cadres de gouvernance encadrant l’accès à l’information sont inclus dans des stratégies ou lois thématiques, le niveau d’ouverture des données et la transparence est inégal selon les domaines abordés et les administrations impliquées. Afin de pallier cette difficulté et dans la perspective d’une mise en cohérence complète de ses cadres légaux et règlementaires dans ce domaine, le Cameroun, à travers le groupe de travail sur le gouvernement ouvert du Programme National de Gouvernance (PNG) envisage l’élaboration d’une loi-cadre sur l’accès à l’information. Une telle loi serait une avancée considérable et permettrait de préciser les conditions d’exercice du droit d’accès à l’information par toutes les parties prenantes et, de ce fait, consoliderait un environnement favorable au renforcement de la transparence et à un engagement informé des acteurs non gouvernementaux.
L’accès à l’information constitue par ailleurs un second critère d’adhésion au PGO, pour lequel le score de 3 sur 4 du Cameroun peut encore être amélioré (PGO, 2021[10]) Ce score est atteint grâce à la garantie présente dans le préambule de la Constitution camerounaise. Cependant, l’adoption d’une loi générale d’accès à l’information est indispensable pour que le Cameroun obtienne la totalité des points (4/4) et se rapproche ainsi d’une potentielle adhésion au PGO.
Le déploiement du budget citoyen au niveau national et les initiatives en faveur de la transparence financière dans les CTD, de même qu’un début de discussion sur la pertinence d’une loi sur l’accès à l’information, représentent autant d’initiatives à même de rapprocher le Cameroun des critères d’éligibilité du PGO. Leur mise en œuvre reste cependant variable selon les outils et les instruments utilisés. Il est ainsi intéressant de noter que, de manière générale, le budget citoyen et la reddition des comptes des CTD, c’est-à-dire des formes de publication proactive d’information, sont effectifs ou en cours de mise en œuvre et prioritaires dans l’agenda camerounais, tandis que les moyens réactifs de partage des données (c’est-à-dire sur demande des parties prenantes non gouvernementales) semblent largement moins fonctionnels à l’heure actuelle.
Ce constat témoigne à la fois de l’efficacité des réformes entreprises par le gouvernement camerounais dans le domaine de la transparence lorsqu’elles sont mises en œuvre de manière particulièrement volontaires comme le budget citoyen, en même temps qu’il plaide une nouvelle fois pour l’adoption d’une loi cadre d’accès à l’information. Une loi permettrait de clarifier les procédures de demande d’information, d’imposer des délais clairs, d’instaurer ou identifier un organe chargé de recevoir et suivre les plaintes et recours potentiels, et de nommer des points focaux dans l’ensemble des institutions publiques.
4.2.2. Guider les administrations dans l’application des nouveaux codes et textes de loi
Les entretiens menés dans le cadre de ce scan ont permis de noter de manière constante une marge d’amélioration certaine dans la mise en œuvre des dispositions en faveur de la transparence dans le Code général des CTD et le Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques (qui constituent les deux principaux cadres légaux en faveur de la transparence et du partage de données). Un des principaux défis dans l’application de la loi au Cameroun réside dans l’absence de textes d’application ou de boîtes à outils permettant aux fonctionnaires impliqués de clarifier, interpréter et mettre en œuvre les dispositions légales.
La loi n° 003/2006 du 25 avril 2006 relative à la déclaration des biens et avoirs en représente un exemple significatif : bien que la loi ait été promulguée en 2006, le décret de constitution de la Commission ad hoc chargée de recevoir ces déclarations n’a toujours pas été publié à ce jour, empêchant la mise en œuvre effective de la loi. Cette problématique s’exprime aussi dans l’obligation de reddition des comptes des CTD qui, bien qu’’institutionnalisée dans son principe par le Code des CTD, n’a pas encore bénéficié de texte d’application précisant les modalités et moyens de ces publications, selon les entretiens menés pour cette étude.
Il semblerait donc pertinent de renforcer les moyens des acteurs en charge de la transparence et du partage d’information en consolidant les processus de mise en œuvre des lois adoptées autour de trois mesures :
Ce renforcement pourrait prendre la forme de textes règlementaires qui clarifient les responsabilités, les moyens et les rôles des différentes institutions dans la mise en œuvre des textes de loi. Cet effort permettra en même temps de préciser les capacités actuelles des différentes structures impliquées et de situer les besoins humains et techniques. Cet exercice permettrait de planifier avec plus de précision les besoins de formation sur la transparence.
Cet effort pourrait aussi faire l’objet d’un engagement dans un futur plan d’action du gouvernement ouvert, faisant bénéficier cette initiative d’un portage politique important et d’une mise en cohérence avec l’agenda d’ouverture du pays. Parallèlement, l’inscription de ce chantier dans le plan d’action permettra de placer la coordination et le suivi de sa mise en œuvre sous le mandat de l’unité de coordination du gouvernement ouvert.
Enfin, le gouvernement camerounais pourrait développer le matériel pédagogique nécessaire pour accompagner ce processus de mise en œuvre dans les différentes administrations. Il pourrait notamment élaborer des guides et manuels et consolider une liste des documents et données que les administrations doivent publier proactivement, qui serviraient de support de sensibilisation à l’usage des administrations et des citoyens dans le cadre du renforcement des capacités des acteurs non étatiques (voir section 4.2.3).
4.2.3. Appuyer le renforcement de capacité des parties prenantes non étatiques dans le traitement et l’analyse des données ouvertes
Le partage d’information et de données par le gouvernement dans une perspective de plus grande transparence et d’une participation plus large représente une étape majeure dans le gouvernement ouvert. Mais ces informations ne peuvent avoir un impact réel en termes d’engagement que si les acteurs non étatiques disposent des moyens et outils de les utiliser.
Ce défi est pris en compte dans le Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques, qui institue que la reddition des comptes publics doit être vulgarisée (République du Cameroun, 2018[13]). Ce code, à portée générale sur les finances publiques, s’applique à la fois au budget citoyen et aux budgets des CTD. Cependant, et au-delà de l’effort d’accessibilité entrepris, le traitement, l’analyse et l’utilisation de ces données nécessitent des connaissances élémentaires sur le fonctionnement du système de gouvernance et budgétaire camerounais, sur son environnement légal ainsi que des compétences techniques permettant une analyse rigoureuse de ces données.
Les entretiens conduits tant auprès des représentants du gouvernement que de la société civile s’accordent à noter des compétences particulièrement diverses et souvent faibles en termes d’analyse budgétaire élémentaires, notamment compte tenu du manque d’habitude des organisations de la société civile (OSC) et des médias à la manipulation de telles données. Des efforts de formation (sessions de sensibilisation, création d’outils et de manuels) à destination des OSC et des médias quant à la portée des données et leur utilisation semblent centrales pour appuyer leur bonne utilisation.
Le gouvernement pourrait aussi envisager une campagne de communication publique sur les possibilités d’accéder aux données prévues par le Code des CTD, le Code de transparence et de bonne gouvernance, et la loi sur les archives, afin de sensibiliser les citoyens à ce droit et au rôle de la société civile dans le suivi et l’analyse des données publiques. Cette campagne pourrait s’inscrire dans le cadre des efforts de communication autour du gouvernement ouvert recommandés dans la section 3.3.4 du Chapitre 3 sur les processus, et pourrait être associée au développement et à la diffusion d’outils pour former à l’utilisation de ces données.
L’exemple du Bénin présenté dans Encadré 4.3 peut être particulièrement utile pour informer les potentielles initiatives du gouvernement camerounais, notamment pour introduire des formations et activités de sensibilisation dans des programmes plus larges existants de renforcement des capacités de la société civile. L’augmentation générale du niveau de compétences de la société civile favoriserait par ailleurs la diversification des partenaires du gouvernement.
Le REPASOC est un programme qui a pour mission de créer un environnement propice à la participation des OSC à la mise en œuvre des politiques publiques et à la lutte contre la corruption au Bénin. Financé par l’Union Européenne, le projet est géré par la Maison de la société civile (MSC) et mis en œuvre par divers partenaires techniques et financiers, tels que l’Agence allemande de coopération internationale (GIZ), ainsi que par des OSC locales. La MSC travaille en étroite collaboration avec deux structures au sein du ministère de la Justice et de la Législation : la direction des Relations avec les institutions et de la promotion des dynamiques sociales et le Centre de promotion des organisations de la société civile. Le projet dispose de trois axes :
a. Appuyer le recensement et les capacités des OSC afin d’avoir une image actualisée des OSC par catégories et faciliter leur gouvernance interne renforçant leur capacité à participer au dialogue public. Le programme a produit une base de données thématique et géographique et une méthodologie d’auto-évaluation des capacités pour les OSC pour les aider à identifier leurs défis et besoins.
b. Participation au dialogue public : s’assurer que les OSC qui participent ont des connaissances thématiques nécessaires. Le programme conduit des formations ciblées pour répondre aux défis et besoins des OSC.
c. Soutien financier aux OSC locales : appuyer les OSC au niveau local pour qu’elles puissent accéder aux fonds des bailleurs de fonds internationaux et aux mécanismes pour rentrer en partenariat avec le gouvernement.
De manière plus générale, le REPASOC a contribué aux États généraux (EG) de la société civile par le biais de la MSC et à l’actualisation de l’avant-projet de loi sur la liberté d’association. Cet avant-projet de loi intègre des commentaires de la cour Suprême ainsi que les recommandations des EG et sera présenté au pouvoir législatif. Le REPASOC est un bon exemple de collaboration pour renforcer les capacités des OSC engageant toutes les parties prenantes impliquées.
Source : (Service Européen pour l’Action Extérieure, 2018[14]) ; (Quotidien Le Matin, 2019[15]).
Comme étudié dans le Chapitre 2, l’implication de toutes les parties prenantes à l’élaboration des cadres stratégiques de la réforme de la gouvernance est une facette importante de la réforme du gouvernement ouvert. Elle permet l’adhésion pleine et entière de toute la société civile et renforce sa capacité de mise en œuvre. Selon la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le gouvernement ouvert, la consultation peut être définie de la manière suivante :
« Le niveau plus poussé de participation, caractérisé par une relation bilatérale dans le cadre de laquelle les parties prenantes fournissent un retour d’information aux pouvoirs publics, et vice versa. La consultation se fonde sur une définition préalable de la question au sujet de laquelle des avis sont sollicités, et elle implique la fourniture d’une information pertinente, ainsi qu’un retour d’information sur l’issue du processus » (OCDE, 2017[3]).
Cette pratique n’est pas étrangère au Cameroun, dont un certain nombre de politiques publiques a été élaboré à travers des processus participatifs impliquant la société civile, les médias, les citoyens, le secteur privé et les milieux universitaires (voir Encadré 4.4). La Vision 2035, notamment, a fait l’objet de larges consultations, comme rapporté dans le document cadre (République du Cameroun, 2009[11]).1 Il convient de noter que le document décrit les parties prenantes qui ont participé à l’élaboration et à l’adoption du document, ainsi que le processus suivi, ce qui constitue une bonne pratique dans les processus de consultation.
Plusieurs initiatives intéressantes de dialogue et de consultation de la société civile camerounaise, initiées soit par les associations elles-mêmes, soit par des structures du gouvernement, ont été mentionnées par les OSC et les représentants gouvernementaux au cours des entretiens menés dans le cadre de ce scan.
Parmi elles figurent certaines actions du ministère des Finances (MINFI). La société civile participe aux réunions du Comité de pilotage pour le plan global de réforme de la gestion des finances publiques (PGRGFP) 2019-21 et 2022-23. Pour ce nouveau cycle, les associations consultées s’attendent à ce que le gouvernement puisse contribuer au renforcement des capacités techniques, institutionnelles et opérationnelles des OSC engagées dans la gestion des finances publiques, à tenir une rencontre annuelle avec le gouvernement, et que ce dernier implique formellement les OSC dans les travaux d’élaboration du budget de l’État.
Le même ministère est également en train d’organiser le premier forum de la société civile/MINFI dans le cadre de la mise en œuvre du PGRGFP 2022-23. Lors d’une réunion préparatoire le 1er juillet 2022, le Groupe de référence de la société civile pour la transparence des finances publiques, constitué de plusieurs OSC, a présenté aux représentants du ministère les termes de référence du forum, qui doit avoir lieu prochainement.
Le ministère de l’Économie, de la planification et de l'aménagement du territoire (MINEPAT), quant à lui, déploie également des efforts pour associer la société civile lors de l’élaboration du budget de l’État. En particulier, il invite les associations aux Conférences élargies de programmation et de la performance associée (CEP), des séances qui se déroulent généralement en fin juin pour la validation des cadres de dépenses à moyen terme ajustés des administrations et institutions publiques. Il convie les OSC aux rencontres régionales de maturation et de programmation des projets d’investissement public, qui se tiennent dans chaque région sous la coordination des gouverneurs et ont pour but d’évaluer l’état de maturité des projets d’investissement public et de développer une priorisation et une programmation.
La société civile participe également au Comité Interministériel d’examen des programmes (CIEP) dont la mission est de veiller à la bonne formulation des programmes et des objectifs associés, ainsi qu’à la fiabilité des indicateurs de performance, au regard des priorités arrêtées dans les documents de planification stratégique de l’État, et de veiller au respect des périmètres des programmes des départements ministériels, tout en s’assurant de la cohérence de l’action gouvernemental.
Parmi d’autres initiatives d’engagement de la société civile camerounaise figure le « Citizen Lenses Report » qui consiste en une analyse visant à mettre en lumière les problématiques (environnement, genre, décentralisation, santé, éducation, nutrition, agriculture, eau et énergie, jeunesse et technologies de l’information et de la communication) qui nécessitent une attention particulière du gouvernement dans la répartition des enveloppes budgétaires. Le premier rapport a été lancé lors du forum national de la société civile du mois de novembre 2020 en présence de représentants du gouvernement. Le Groupe de référence de la société civile pour la transparence de la gestion des finances publiques travaille à présent à la réalisation d’une nouvelle édition dudit rapport avec l'accompagnement du ministère des Finances.
En outre, un projet de renforcement des capacités de la société civile dans le contrôle citoyen des finances publiques (ROSFIP), mis en œuvre par la Plateforme nationale des OSC du Cameroun (PLANOSCAM), et le Collectif des ONG pour la sécurité alimentaire et le développement rural (COSADER), a été menée dans la période 2019-22, réalisant plusieurs études, formations et initiatives de plaidoyer.
Source : entretiens menés dans le cadre de ce scan (avril 2022) ; publications sur les réseaux sociaux du projet ROSFIP ; www.dgb.cm ; https://minepat.gov.cm.
La Vision 2035 reconnaît par ailleurs le rôle de la consultation des acteurs non gouvernementaux dans la gouvernance du pays dans la Partie III, Section 5, Paragraphe 3 relative aux partenariats avec la société civile qui souligne que la société civile doit constituer un « creuset de participation et de mobilisation sociale pour l’intégration des forces productives et la démocratisation dans un contexte de décentralisation » (République du Cameroun, 2009[11]), tandis qu’elle indique que « les mécanismes de promotion [de la société civile] porteront sur le renforcement de l’approche participative, la consultation, la promotion d’un cadre d’expression des libertés d’association, etc. Le partenariat avec la société́ civile s’inscrit ainsi dans une approche proactive qui se matérialise par des espaces de créativité́ à travers lesquels les acteurs sociaux se forgent une perspective d'éducation au développement et d'entrainement à une citoyenneté assumée » (République du Cameroun, 2009[11]).
Le Cameroun a montré un attachement important à l’implication des parties prenantes dans la création des cadres stratégiques et légaux, mais pourrait approfondir cette implication en l’institutionnalisant, en systématisant l’utilisation de mécanismes de cocréation, et en communiquant plus largement sur les résultats de ces consultations et concertations. L’exemple de la Lituanie présenté dans l’Encadré 4.5 fait écho au processus de consultation mis en place pour la Vision 2035 et pourrait inspirer de nouvelles pratiques similaires au Cameroun, en prévision d’une consultation systématique des parties prenantes non étatiques dans les chantiers à venir et notamment dans l’élaboration d’une définition officielle du gouvernement ouvert et d’un Plan d’action national (PAN).
En Lituanie, le document public le plus important est la stratégie de progrès de l’État « Lituanie 2030 », qui expose les objectifs à long terme à atteindre à l’horizon 2030. Cette stratégie vise à créer une Lituanie prospère sur le plan économique et social, sur la base de trois piliers : ouverture, créativité et redevabilité. Selon cette stratégie, le gouvernement devrait jouer le rôle de coordonnateur, en assurant des services avec ses citoyens, le secteur privé, les communautés locales et les ONG. Lituanie 2030 accorde une grande importance à l’association systématique et efficace des citoyens au processus politique et affirme que la transparence et l’ouverture sont des valeurs importantes que le gouvernement devrait chercher à promouvoir.
Lituanie 2030 est issue de la société civile. Les autorités gouvernementales, les dirigeants des entreprises et des universités, les groupements communautaires et des personnalités importantes ont activement participé à son élaboration. Le Conseil du progrès de l’État et le Forum du progrès Ouvert sont deux plateformes clés mises en place à travers Lituanie 2030, réunissant diverses parties prenantes, y compris des universitaires et des organisations de la société civile, pour assurer un processus inclusif d’élaboration et de mise en œuvre de ce document stratégique clé.
L’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie illustrent l’utilisation efficace des résultats de la participation du public au processus de formulation et à la mise en œuvre des politiques publiques. La société civile a joué un rôle crucial et actif dans l’élaboration de la stratégie en participant à des discussions publiques et à la Journée nationale des idées à travers le pays, dans le cadre d’une « semaine d’idées » organisée dans les écoles et de consultations en ligne. Au total, plus d’une centaine de discussions et plus d’un millier de propositions ont alimenté le projet final de la stratégie Lituanie 2030.
Le Bureau du gouvernement coordonne le processus de mise en œuvre de la stratégie Lituanie 2030 et les activités du Conseil du progrès de l’État, qui est désormais chargé du suivi des résultats. À ce jour, six forums de progrès ont été organisés et ont connu une large participation de la société civile (plus de 2 500 participants). Des propositions d’amélioration des politiques publiques ont été élaborées dans des domaines tels que l’éducation (créativité des enfants), l’apprentissage tout au long de la vie, le renforcement des structures locales ou la gouvernance publique innovante. Les réseaux sociaux (Facebook) et le site www.lietuva2030.lt ont également servi de canaux pour une communication bilatérale avec les citoyens. La plateforme utilise plusieurs outils pour associer les citoyens – par exemple des questionnaires et la possibilité de poser des questions, de s’inscrire à un événement, de s’abonner à un bulletin d’information et de formuler des commentaires.
Source : OCDE (2016[16]), The Governance of Inclusive Growth, Éditions OCDE, Paris.
Au Cameroun, la consultation prend une forme très concrète dans les différents groupes de coordination qui existent en lien avec la réforme du gouvernement ouvert et qui se réunissent régulièrement. Le groupe de travail sur le gouvernement ouvert du PNG, le Comité ITIE ou encore le comité de coordination de la Commission national anti-corruption (CONAC) comprennent de manière statutaire des représentants de la société civile ou du secteur privé en plus des parties prenantes étatiques. Le groupe de travail sur le gouvernement ouvert va plus loin et implique aussi des représentants du pouvoir législatif. Le groupe de travail sur le gouvernement ouvert comme le Comité ITIE se réunissent tous les trimestres et ce dernier produit annuellement un rapport de manière collégiale impliquant un certain nombre d’administrations. Cependant, il semble que peu ministères sectoriels consultent directement et de manière ad hoc le groupe de travail sur le gouvernement ouvert et le Comité ITIE, au-delà des ministères directement impliqués dans leurs organes de coordination (voir section 3.3.1 du Chapitre 3 pour plus de détails). Le comité de coordination de la CONAC représente un cas à part puisque la plupart des ministères disposent de points focaux sur la lutte contre la corruption et que les rapports annuels de la lutte contre la corruption de la CONAC sont élaborés conjointement avec les différents ministères impliqués (14 ministères pour le rapport 2020).
Dans la pratique cependant, la participation des OSC fait encore face à plusieurs obstacles pour atteindre son plein potentiel. Comme rapporté dans la section 3.3.2, ces processus consultatifs ont été, à la marge, critiqués par certains acteurs rencontrés dans le cadre de cette étude pour leur manque de représentativité des partenaires de la société civile. Comme l’expriment certains représentants de la société civile interrogés, ces processus inviteraient de manière privilégiée et régulière les principales organisations partenaires du gouvernement camerounais, sans impliquer d’autres organisations de bases plus larges. Ainsi, il convient de rappeler l’importance pour le gouvernement d’assurer une participation large et diversifiée aux consultations, favorisant un haut niveau d’adhésion dans ses processus consultatifs ainsi qu’une diversité de points de vue exprimés pour une prise de décision répondant au mieux aux besoins de l’ensemble des parties prenantes et des citoyens. Par ailleurs, des actions favorisant le renforcement de l’espace civique pourraient avoir un effet positif sur la restauration du lien de confiance entre les institutions et les parties prenantes.
La mise en œuvre des recommandations du chapitre 3 (section 3.3.2) apporterait une réponse à cette demande de représentativité plus large et renforcerait l’adhésion des citoyens à l’action du Cameroun. Dans un premier temps, le gouvernement pourrait consolider la participation des OSC aux organes de pilotage des réformes du gouvernement ouvert, notamment à travers la constitution d’un Forum multi-acteurs ou d’un Comité de pilotage rassemblant des représentants de toutes les parties prenantes, pour lequel le groupe de travail représenterait un bon point de départ. Dans un second temps, afin d'assurer une participation large et une appropriation forte des réformes du gouvernement ouvert par tous les acteurs de la société civile, le gouvernement pourrait envisager un soutien à des formats de consultation élargis : soit l’organisation de réunions plénières ou régionales, soit en organisant un espace de la société civile statutairement lié au comité de pilotage, soit en soutenant l’organisation d’états généraux de la société civile. Quelle que soit la modalité privilégiée par le Cameroun, l’objectif est de permettre l’expression de toutes les nuances de la société civile à travers un espace d’expression et de discussion encadré par le Comité de pilotage.
L’Encadré 4.6 présente le cas d’une plateforme béninoise datant de 2003 mettant en avant le principe d’auto-organisation des OSC du pays et pourrait inspirer les futures initiatives du gouvernement camerounais dans cette perspective. La mise en œuvre d’une telle plateforme renforcerait la capacité des OSC à se coordonner et à représenter une base large.
La Plateforme d’appui de la société civile béninoise (PASCIB) est une organisation citoyenne créée en 2003 dans le cadre d’un processus d’auto-organisation des OSC béninoises. Se focalisant sur le dialogue sur les politiques publiques et la coopération au développement, elle est structurée en douze composantes nationales incarnées par des collectifs d’OSC et onze points focaux départementaux. La Plateforme « œuvre pour une implication transparente et efficace des organisations de la société civile béninoise dans le processus d’élaboration, de mise en œuvre, de suivi et d’évaluation des politiques publiques et programmes de développement ». Ses objectifs spécifiques sont les suivants :
1. Fournir une assistance de qualité aux différentes composantes membres et aux relais départementaux et communaux.
2. Assurer la participation efficace et crédible des OSC au dialogue sur les enjeux et défis de la gouvernance économique et politique.
3. Assurer une participation crédible des OSC à la coopération internationale en vue de l’efficacité du développement.
4. Contribuer à l’efficacité des politiques publiques et stratégies pour le développement agricole et la sécurité alimentaire.
Pour cela, elle dispose des moyens d’actions suivantes :
Plan triennal de renforcement des capacités centré sur la réalisation des quatre objectifs stratégiques.
Internalisation et externalisation de la culture de gestion axée sur les résultats de développement, l’éthique des OSC et la redevabilité à tous les niveaux.
Analyse de politiques publiques et production de rapports alternatifs.
Veille citoyenne du niveau local au niveau national, dialogue politique, plaidoyer et lobbying.
Source : (PASCiB, s.d.[17]).
Afin de renforcer la représentation de toutes les composantes de la société civile dans la gouvernance (y compris les groupes sociaux les plus vulnérables, comme les femmes, les jeunes et les minorités) tout en l’appuyant dans sa structuration, le gouvernement camerounais pourrait encourager l’organisation d’états généraux (EG) de la société civile, un événement qui devrait être géré par les OSC elles-mêmes et impliquer un large éventail de parties prenantes.
4.4.1. La décentralisation : un processus clé en faveur d’un plus grand engagement des citoyens et dont la mise en œuvre doit être approfondie
La Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le gouvernement ouvert définit l’engagement citoyen comme :
« Le niveau où les parties prenantes se voient offrir la possibilité et les moyens (information, données, outils numériques, etc.) de collaborer à toutes les phases du cycle des politiques publiques ainsi qu’à la conception et à la prestation des services publics » (OCDE, 2017[3]).
Institué dans le cadre stratégique du pays, le Code général des collectivités territoriales décentralisées représente la clé de voute de ce nouveau mouvement en instituant dans son article 41 que « les associations, OSC locales, les comités de quartier et de village concourent à la réalisation des objectifs des CTD » (République du Cameroun, 2019[12]). Les entretiens menés ont permis de constater que ces mesures de décentralisation sont particulièrement bien accueillies par les CTD et les parties prenantes non étatiques de manière générale, qui sont en train d’explorer les possibilités de mise en œuvre offertes par ces nouvelles prérogatives. La mise en œuvre concrète de cette réforme doit encore bénéficier de l’élaboration d’un texte d’application, mais les paragraphes suivants énumèrent un certain nombre d’initiatives en cours qui favorisent la participation à travers la décentralisation. Un certain nombre de ces projets, d’initiative locale, sont décorrélés les uns des autres mais peuvent constituer un ensemble de pratiques pertinentes dans cette perspective.
Le Programme national de développement participatif (PNDP) est un programme multi-bailleurs porté par le MINEPAT et dont l’objectif est de renforcer la gestion des finances publiques locales et les processus participatifs de développement au sein des CTD. Il appuie notamment les CTD dans la mise en œuvre de la gouvernance financière à travers le logiciel des finances publiques et locales « SIM_ba », et contribue à la formation des services ordonnateurs et des comptables publics. Ces actions participent à la vulgarisation des comptes publics prévue par le Code de transparence et de bonne gouvernance de 2018 en favorisant une participation informée. Le PNDP est également chargé de l’appui aux processus de consultation et de planification incluant les CTD, la société civile, les populations et les chefferies traditionnelles dans la réalisation des plans communaux de développement.
Bien que les données collectées et les entretiens menés dans le cadre de cette feuille de route ne permettent d’avoir une vision exhaustive et détaillée de l’ensemble des projets mis en place, il en ressort qu’un certain nombre d’initiatives pilotes appuyées par les partenaires techniques et financiers du Cameroun et la société civile sont en cours. L’Encadré 4.7 détaille à titre d’exemple un projet appuyé par le Banque mondiale dans la région du Nord-ouest du Cameroun. Par ailleurs, au-delà de la transparence financière, les données transmises dans le cadre de cette étude révèlent un certain nombre d’initiatives locales en faveur de la cogestion des ressources ou services locaux, telles que les comités structurels de dialogue sur la santé – qui promeuvent l’engagement citoyen local dans le suivi de la qualité des services de santé au niveau local –, les associations de parents d’élèves dans l’éducation, ou les comités locaux de suivi des services d’eau – qui assurent le suivi des communautés locales sur les services d’eau auprès des municipalités. Ce sont autant d’initiatives pertinentes dans le renforcement de la participation décentralisée. À travers le processus de décentralisation, le gouvernement du Cameroun a ainsi institutionnalisé des mesures favorisant un plus grand engagement de sa population dans la gouvernance des CTD.
Avec le soutien de la Banque mondiale, la région du Nord-Ouest du Cameroun a piloté une initiative visant à promouvoir une plus grande transparence budgétaire. Ses objectifs étaient les suivants :
1. La simplification, l'analyse et la divulgation des budgets à plusieurs niveaux (national, régional, municipal, scolaire et centre de santé).
2. Renforcement / Sensibilisation et renforcement des capacités des responsables gouvernementaux et des institutions locales / régionales pour promouvoir le dialogue public sur les dépenses publiques en encourageant la gouvernance du côté de la demande.
Un comité directeur placé sous la présidence du gouverneur de région a coordonné la création de modèles budgétaires simplifiés qui pourraient être utilisés pour recueillir des informations budgétaires. Les modèles ont été conçus pour transmettre les informations les plus importantes en un coup d’œil : les ressources disponibles et leurs dépenses entre les fonctions concurrentes ainsi que les indicateurs de performance.
Des formations ont également été dispensées aux responsables concernés sur l'importance de la transparence budgétaire et sur la manière de remplir avec précision les modèles. Des modèles de budget ont été remplis par les institutions de la région (écoles, centres de santé et conseils locaux) et ces informations ont été largement diffusées par le biais de brochures, des panneaux d'affichage et des médias.
La pièce maîtresse de l'initiative était une série des réunions de diffusion du budget public conçues pour informer les citoyens sur les ressources disponibles des institutions, la manière dont elles ont été obtenues, et leur dépense. Lors de chaque réunion, les budgets ont été lus et les citoyens ont eu la possibilité de poser des questions et de fournir des commentaires sur les informations divulguées.
Pour encourager la participation du public aux réunions de diffusion du budget public, une ONG locale, la branche camerounaise de SNV Netherlands Development Organisation, a facilité un processus innovant de sensibilisation, de mobilisation communautaire et de renforcement des capacités à travers la communauté :
Quarante émissions de radio ont été produites, présentant des discussions avec des directeurs d'écoles et d'hôpitaux ainsi que des débats avec des dirigeants de la société civile. La plupart de ces programmes étaient interactifs et permettaient aux auditeurs d'appeler et de participer aux discussions. Ces émissions ont non seulement promu les réunions, mais ont été conçues pour sensibiliser les citoyens sur un certain nombre de questions liées au budget (par exemple, comment tenir les chefs traditionnels redevables des fonds qui leur sont confiés).
Des groupes de théâtre locaux ont été mobilisés pour susciter l'intérêt pour les réunions. À partir d'histoires écrites par SNV (et encouragées par un prix pour les trois meilleures performances), dix clubs de théâtre de lycée ont développé des pièces qui ont été jouées lors des réunions pour promouvoir l'intérêt des citoyens pour les questions de dépenses publiques de manière intéressante et engageante.
Les élèves du secondaire ont été soutenus pour former des clubs budgétaires, qui ont fourni un forum aux étudiants intéressés pour discuter des questions liées à la gouvernance et à la transparence budgétaire dans leurs écoles et dans leurs communautés, et pour proposer des alternatives aux dépenses prévues.
Un concours artistique a invité des étudiants de toute la région à soumettre des essais, des poèmes ou des dessins liés à la transparence budgétaire et à son importance pour une bonne gouvernance publique. Plus de 200 étudiants ont participé et trois ont reçu des prix pour leurs rentrées.
La création d'une page Facebook, qui a rapidement attiré plus de 2 000 « amis », a permis aux citoyens intéressés d'échanger leurs points de vue sur la transparence budgétaire.
Les évaluations du projet ont montré qu'en conséquence :
La sensibilisation du public à l'importance de la divulgation du budget, au rôle et aux responsabilités des institutions publiques et au devoir des fonctionnaires de rendre compte de la manière dont les fonds publics sont dépensés a augmenté.
Des cas de mauvaise priorisation et de gaspillage de ressources ont été révélés et des cas de corruption ont été mis au jour, ce qui, dans un cas, a conduit au retour des fonds détournés.
Les citoyens ont pris davantage conscience des contraintes auxquelles sont confrontées les institutions en donnant aux fonctionnaires publics l'occasion d'expliquer les limites auxquelles ils sont confrontés dans l'exercice de leurs fonctions.
La prise de conscience de l'importance de lier les budgets et les dépenses aux indicateurs de performance a augmenté, et il y a eu une meilleure compréhension de la nécessité de fixer des objectifs de performance conformes aux attentes réalistes compte tenu des ressources disponibles.
Les fonctionnaires publics – et les élus locaux en particulier – ont signalé une amélioration des relations avec leurs électeurs et une confiance accrue entre les citoyens et eux-mêmes.
Source : (Banque mondiale, 2013[18]).
En dépit des initiatives évoquées plus haut, tant par le MINEPAT, que par le ministère des Finances et le PNDP, la réalité de l’engament citoyen reste très variable selon les collectivités, d’après l’ensemble des acteurs interrogés dans le cadre de ce scan. Parmi les limites mentionnées, l’absence de préparation ou de formation des représentants locaux quant aux sujets traités dans le cadre des conseils municipaux pose question, tandis que beaucoup de conseillers municipaux n'ont ni les moyens ni les compétences pour rapporter à leurs communautés les conclusions de ces conseils, alors qu’ils en sont les représentants. Les acteurs de la société civile interrogés notent par ailleurs la forte diversité de format, de qualité ou de niveau de complexité des données partagées, ainsi que les difficultés à localiser les moyens d’y accéder, d’une localité à une autre.
Le gouvernement camerounais devrait continuer à soutenir les initiatives pilotes portées par le MINEPAT en termes de renforcement de la participation aux niveaux décentralisés. La diversité des actions actuellement entreprises et l’activisme important de la société civile représentant une force dans le processus, il semblerait pertinent pour le Cameroun de consolider ces expériences dans un exercice ouvert de capitalisation de l’expérience. Le ministère de la Décentralisation et du Développement local (MINDDEVEL) et le MINEPAT pourraient prendre l’initiative de la création d’un répertoire des bonnes pratiques existantes dans la participation et l’engagement citoyen au niveau des CTD. Sur la base de cette somme de connaissances, le MINEPAT pourrait développer des boîtes à outils, des guides et des manuels permettant à une communauté de praticiens issus des organisations gouvernementales, des médias et de la société civile de développer et évaluer des initiatives pertinentes au niveau décentralisé.
Le MINDDEVEL et le MINEPAT pourraient enfin développer une méthodologie d’évaluation et initier une évaluation participative des pratiques existantes pour expliciter le lien entre les initiatives de décentralisation et l’impact en termes de participation. De manière générale, le développement d’une telle méthodologie impliquerait de penser les logiques d’action, théories du changement et cadres logiques pertinents, qui seraient particulièrement utiles dans les guides et manuels diffusés dans la communauté de praticiens. L’Encadré 4.8 présente une sélection d’initiatives pertinentes de Tunisie et Maroc.
Le développement d’une boîte à outils pour renforcer la communication et la participation citoyenne au niveau des collectivités territoriales au Maroc dans le cadre du PGO
Dans le cadre de son PAN 2021-23 du PGO, le Maroc a pris comme engagement 22 de développer et partager une boîte à outils pour renforcer la communication et la participation citoyenne au niveau des collectivités territoriales. Le Maroc avait identifié que le manque de collecte, de partage et de diffusion des bonnes pratiques en matière de participation citoyenne dans le cadre de la décentralisation représentait un défi. L’objectif de l’initiative est de collecter les bonnes pratiques de dialogue et de participation, notamment auprès des jeunes, dans les collectivités territoriales marocaines avant de les consolider dans des boîtes à outils intégrant des orientations et recommandations opérationnelles sur les thèmes de la transparence, la participation citoyenne et de l’accès à l’information. Les boîtes à outils virtuelles ont été publiées sur le Portail national des collectivités territoriales marocaines.
La Charte du citoyen en Tunisie
Lancée par le décret n° 2018-1067 du 25 décembre 2018, la Charte du citoyen en Tunisie a bénéficié d’un accompagnement de l’OCDE. La charte du citoyen est un engagement public volontaire de respecter des normes de qualité, de transparence et de responsabilité pris par un prestataire de services. Les chartes sont également un outil qui permet aux citoyens d'exercer leur fonction de veille et de responsabiliser les prestataires de services. En tant qu’outil de redevabilité à l'interface entre les citoyens et les prestataires de services, l’objectif des chartes du citoyen est de promouvoir la transparence, la réactivité et la qualité des services publics locaux. Cet outil a été déployé dans plusieurs services pilotes au niveau local.
Source : (Royaume du Maroc, 2021[19]) ; (OCDE, s.d.[20]) ; Portail national des collectivités territoriales, https://www.collectivites-territoriales.gov.ma/fr/node/4326.
4.4.2. Renforcer l’espace civique camerounais : un prérequis pour un engagement effectif
Le renforcement de l’engagement citoyen entrepris par le Cameroun à travers son processus de décentralisation doit s’analyser dans le cadre de la réalité de l’espace civique camerounais, qui représente l’espace des possibles actions de la société civile dans le pays. La mise en place d’un espace civique sain, protégé et promu est une précondition nécessaire à l’établissement d’un gouvernent ouvert. L’OCDE définit l’espace civique de la manière suivante :
« L’espace civique est l’ensemble des conditions juridiques, politiques, institutionnelles et pratiques nécessaires aux acteurs non gouvernementaux pour accéder à l’information, s’exprimer, s’associer, s’organiser et participer à la vie publique ». (OCDE, 2020[21])
Si l’État met en place des mesures en faveur de la participation, il est nécessaire que les acteurs non gouvernementaux soient en capacité, tant légalement que dans la pratique, de tirer profit des opportunités qui leur sont offertes. Ainsi, la protection et la promotion de l’espace civique encadre les possibilités pour les parties prenantes de passer d’une situation d’information à une situation d’engagement proactif, plein et entier dans la vie publique, comme décrit dans la théorie du changement de l’espace civique développée par l’OCDE dans le Graphique 4.2. L’espace civique prend de multiples formes, et s’organise autour de quatre dimensions (OCDE, 2021[22]) :
Les droits et libertés publics (liberté d’expression, de réunion pacifique, d’association, d’accès à l’information et protection des activistes et des défenseurs des droits humains).
Droits et libertés numériques et des médias (droit à une presse libre, un internet ouvert, à la vie privée et à protection des données à caractère personnel).
La participation des citoyens et des OSC tout au long du cycle des politiques publiques.
Source : OCDE (2020[21]), Civic Space Scan Analytical Framework in the Area of Open Government.
Le Cameroun bénéficie d’une société civile large, diverse et dynamique ainsi que d’un environnement médiatique très actif. Les libertés fondamentales sont garanties par la Constitution, déclinées dans les principaux cadres politiques et dans les lois les plus récentes du pays (voir section 2.5 du Chapitre 2).
Néanmoins le renforcement de l’espace civique comme prérequis pour la participation et l’engagement de la société civile représente un des axes déterminants que le Cameroun pourrait approfondir dans la perspective d’un gouvernement plus ouvert. Comme évoqué dans le chapitre introductif de ce scan, l’indice Ibrahim de la gouvernance en Afrique (IIAG) constatait en 2020 une contraction du score du pays dans les dimensions « Droits » et « Participation » à partir de 2016 (voir section 1.6.2 du Chapitre 1) (Mo Ibrahim Foundation, 2021[23]).
Si les mesures évoquées précédemment attestent d’une prise en compte croissante de ces enjeux dans la gouvernance publique camerounaise, certaines pratiques, ou certaines lois qui sont encore en dissonance avec ces principes, pourraient figurer dans l’agenda de réforme du pays.
L’amélioration de l’espace civique camerounais représente peut-être un des points d’entrée les plus prometteur pour augmenter le score du Cameroun (actuellement à 0/4 au critère de participation citoyenne) pour l’adhésion au PGO, et ainsi renforcer la candidature du pays (PGO, 2021[10]). Le PGO calcule ce score en s’appuyant sur le résultat obtenu par le pays sur l’indicateur « libertés civiles » de l’indice de l’Economist Intelligence Unit (EIU). Avec un score de 2.35/10 pour cet indicateur en 2020, le Cameroun n’est éligible à aucun point pour ce critère (Economist Intelligence Unit, 2020[4]). Le Cameroun pourrait obtenir deux points sur le critère PGO en dépassant le score de 2.5/10 pour l’indicateur EIU (PGO, s.d.[8]).
Afin de s’assurer que différents agendas ne produisent pas d’initiatives opposées au gouvernement ouvert, le gouvernement camerounais pourrait s’engager à protéger et promouvoir l’espace civique et veiller à ce que les libertés garanties par la Constitution et promues dans la Vision 2035 et la SND30 soient ancrées dans le cadre légal et promues dans la pratique quotidienne de la gouvernance au Cameroun. Parmi les initiatives possibles, le renforcement des mécanismes de plainte clairs, accessibles et effectifs en cas de violations des droits des individus, pourrait être envisagé. Afin de préciser les initiatives spécifiques envisageables pour le renforcement de l’espace civique au Cameroun, le pays pourrait conduire un scan de son espace civique. Dans la perspective d’élaborer un plan d’action national sur le gouvernement ouvert, le Cameroun pourrait également envisager d’y inclure des engagements spécifiques visant à la protection et à la promotion de l’espace civique dans ses différentes dimensions.
4.4.3. La numérisation, un chantier ambitieux pour approfondir l’engagement des citoyens, et à mettre en perspective avec les pratiques camerounaises
L’utilisation croissante des technologies de l’information et de la communication (TIC) et la numérisation de la gouvernance peuvent représenter un levier puissant pour favoriser le gouvernement ouvert, à condition que ce processus suive les mêmes principes que ceux du gouvernement ouvert. Le gouvernement ouvert représente un enjeu de gouvernance, tandis que le gouvernement numérique correspond à l’utilisation des technologies modernes pour fournir un service à la population. Les deux ne sont pas forcément interdépendants : le gouvernement ouvert peut exister dans des systèmes de gouvernance peu numérisés, tandis que le gouvernement numérique en tant que tel n’équivaut pas au gouvernement ouvert (OECD/UN ESCWA, 2021[24]). Néanmoins, l’utilisation des outils numériques peut faciliter l’ouverture des données gouvernementales de tout type, les modes de mobilisation de la société civile ou les processus d’engagement entre parties prenantes étatiques et non étatiques.
Le Cameroun a adopté en 2016 le « Plan stratégique Cameroun numérique 2020 », dont l’ambition est d’ « accroître l’accès quantitatif, qualitatif et à moindre coût aux services de communications électroniques sur l’ensemble du territoire national » (République du Cameroun, 2016[25]), y compris en renforçant les moyens, compétences et outils de l’administration de manière transversale (voir section 2.4.1 du Chapitre 2 pour plus de détails).
Le Cameroun a également mis à jour son cadre légal pour mieux protéger les internautes et les utilisateurs des services numériques. La mise à jour du cadre légal et réglementaire représente une préoccupation transversale des différents axes thématiques du Plan stratégique Cameroun numérique 2020. Les entretiens conduits ont apporté des nuances à la mise en œuvre de certaines de ces mesures et il semblerait que les moyens alloués aux agences de contrôle et de protection sont relativement faibles par rapport à l’ampleur de l’utilisation des TIC et de l’internet dans la vie publique du Cameroun.
Prévue par le Cameroun dans le Plan stratégique Cameroun Numérique 2020 de même que dans la SND30 (paragraphe 415), la mise en œuvre d’une plateforme de « e-government » unifiée qui rassemblerait l’ensemble des procédures administratives est un objectif ambitieux qui n’a cependant pas encore été réalisé à l’heure de la rédaction de ce scan, début 2022. L’opérationnalisation de cette plateforme pourrait représenter un horizon pour une mise à jour de ce plan stratégique en même temps qu’un objectif concret significatif pour l’ouverture du gouvernement camerounais. De manière générale, le Cameroun pourrait renforcer ses moyens humains, budgétaires et techniques pour mener à bien cette transition numérique.
L’Encadré 4.9 présente la plateforme decide.madrid.es, qui constitue un exemple de bonne pratique d’utilisation d’un outil numérique au service de la participation. Le Tableau 4.1 recense quant à lui un éventail plus large de plateformes numériques de consultation dont peuvent s’inspirer les autorités camerounaises pour favoriser la participation. La forte utilisation des réseaux sociaux au Cameroun couplée à la faible utilisation de certains sites internet institutionnels par le public engage le gouvernement à promouvoir des activités de sensibilisation et de formation à l’utilisation d’un tel outil.
La mairie de Madrid a mis en place la plateforme decide.madrid.es pour encourager la participation des madrilènes à la gestion des enjeux de la ville. La plateforme a vocation à héberger la plupart des outils de participation afin de faciliter les démarches des citoyens : discussions, droits de proposition, budgets participatifs, audiences publiques, consultation pour approbation de normes et de plans. Elle permet également aux citoyens d’assurer un suivi non seulement des propositions, mais aussi de la mise en œuvre des projets et de leur évaluation. Grâce à son impact sur la démocratie locale, la plateforme a notamment reçu le prix des Nations unies pour la fonction publique et a été retenue par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) comme outil de réalisation des Objectifs du Développement Durable (ODD). La plateforme decide.madrid.es utilise par ailleurs un logiciel libre (Consul) qui peut être utilisé et adapté par d’autres États ou collectivités.
Source : https://decide.madrid.es/.
L’utilisation des réseaux sociaux pour informer et engager les Camerounais semble également pertinente compte tenu de la forte croissance de leur utilisation dans la vie quotidienne et la consommation des médias. Néanmoins, et dans un souci d’inclusion, il conviendrait de ne pas y voir la solution ultime pour l’engagement citoyen et de s’assurer de diversifier les outils d’information et d’engagement avec la population. En effet, en 2021, le taux de pénétration de l'Internet au Cameroun avoisinait les 36 % de la population, laissant une majorité de citoyens hors d’atteinte de ces outils (We are social et Kepios, 2022[26]).
En ce sens, si le numérique constitue un outil particulièrement utile, il serait approprié pour le gouvernement camerounais de conduire une étude sur les pratiques numériques dans le pays pour identifier les meilleurs moyens d’engager les citoyens dans une approche multicanale (la radio, les assemblées publiques et les campagnes de sensibilisation pourraient être d’autres modalités pertinentes), afin d’impliquer tous les citoyens dans les processus de consultation et de cocréation des politiques publiques et de la gouvernance.
L’Encadré 4.10 présente un exemple de bonne pratique d’engagement déployée en Jordanie, à travers un processus de concertation en présentiel démontrant l’utilité d’une approche multicanale.
En Jordanie, conformément à son troisième engagement dans le PAN du PGO 2018-20 appelant à la mise en place d’un dialogue national participatif sur les lois de réforme politique du pays, en particulier les lois électorales, de décentralisation et municipales, le ministère des Affaires politiques et parlementaires a mené, en coordination avec le Centre Al-Hayat (une OSC) et le Comité administratif du Parlement, un certain nombre de consultations avec un large éventail de parties prenantes. Les consultations ont eu lieu dans tous les gouvernorats du pays, principalement sur les campus universitaires, et ont impliqué successivement les administrations et conseils locaux, les acteurs sociaux et économiques locaux, les partis politiques, les associations de défense des droits des femmes, ainsi que des représentants de la jeunesse.
Entre septembre 2018 et juin 2020, 43 tables rondes ont été organisées, impliquant 1 568 participants, dont un tiers de femmes. Les résultats des consultations ont été présentés lors d'une conférence de presse organisée par le Parlement. Cela représentait environ 1 000 recommandations. L'une des plus importantes était de fusionner les lois sur la décentralisation, les municipalités et l'administration locale en une seule loi. Le gouvernement a préparé un projet de loi en conséquence et l'a soumis au Parlement le 20 février 2020. En outre, sur la base de 105 consultations, le Centre Al-Hayat a publié une étude contenant des recommandations sur « la décentralisation en Jordanie et les voies de son développement ». L'OCDE a soutenu deux jours supplémentaires de dialogue national pour lancer les examens « engager les citoyens dans le processus d'évaluation des besoins des collectivités locales jordaniennes » et « soutenir les principes et pratiques de gouvernement ouvert au niveau local en Jordanie », les 15 et 16 décembre 2020 à Amman. Cela a conduit à la publication de deux rapports de l'OCDE. Ce résultat positif a été rendu possible grâce à la méthodologie élaborée par le comité exécutif des organisateurs, posant des questions clés pour susciter un débat, et organisant les recommandations selon des thèmes clairs (par exemple, le cadre réglementaire, les décrets, les relations entre les conseils au sein des gouvernorats, etc.). Des journalistes indépendants et des personnalités publiques ont souvent été sollicités pour modérer les débats.
Source : (OECD/UN ESCWA, 2021[24]).
Références
[18] Banque mondiale (2013), Budget Transparency Initiative: Increasing Accountability through Budget Transparency at the Subnational Level in Cameroon, https://documents1.worldbank.org/curated/en/388321468163158363/pdf/898280WP0P11950Box0385294B00PUBLIC0.pdf.
[6] Comité ITIE et Ministère des Finances (2017), Feuille de route 2017-2019 du Comité ITIE en matière des données ouvertes, https://archive.eiti.org/files/documents/feuille_de_route_donnees_ouvertes_26_06_17.pdf.
[4] Economist Intelligence Unit (2020), Democracy Index 2020.
[9] International Budget Partnership (2020), Enquête sur le Budget Ouvert 2019, https://www.internationalbudget.org/sites/default/files/2020-04/2019_Report_FR_0.pdf.
[23] Mo Ibrahim Foundation (2021), 2020 Ibrahim Index of African Governance – Index Report, https://mo.ibrahim.foundation/iiag.
[22] OCDE (2021), Civic Space Scan of Finland, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/f9e971bd-en.
[21] OCDE (2020), Civic Space Scan Analytical Framework in the Area of Open Government, GOV/PGC/OG(2020)6, OCDE.
[1] OCDE (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/339306da-en.
[2] OCDE (2017), Gouvernement ouvert : Contexte mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264280984-fr.
[3] OCDE (2017), Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert, https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/OECD-LEGAL-0438 (consulté le 8 avril 2020).
[16] OCDE (2016), The Governance of Inclusive Growth, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264257993-en.
[20] OCDE (s.d.), Citizen Charters in Tunisia, https://www.oecd.org/mena/governance/citizen-charters-tunisia.htm (consulté le 15 mai 2022).
[24] OECD/UN ESCWA (2021), The Economic and Social Impact of Open Government : Policy Recommendations for the Arab Countries, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6b3e2469-en.
[17] PASCiB (s.d.), Plateforme des Acteurs de la Société Civile au Bénin – Présentation, https://pascibenin.org/presentation/ (consulté le 14 avril 2022).
[10] PGO (2021), Base de données d’éligibilité 2010-2018.
[8] PGO (s.d.), Évaluation des critères d’admissibilité et de la vérification des valeurs du PGO, https://www.opengovpartnership.org/fr/process/joining-ogp/eligibility-criteria/ (consulté le 14 avril 2022).
[15] Quotidien Le Matin (2019), « Programme « Renforcement et participation de la société civile » : 104 OSC reçoivent des subventions », Quotidien Le Matin, http://www.quotidienlematin.net/article/contenu.php?id=800.
[5] République du Cameroun (2020), Stratégie nationale de développement 2020-2030, https://minepat.gov.cm/fr/snd30/.
[12] République du Cameroun (2019), Loi n° 2019/024 portant Code général des collectivités territoriales décentralisées., http://www.minjustice.gov.cm/index.php/fr/textes-lois/lois/291-loi-n-2019-024-du-24-decembre-2019-portant-code-general-des-collectivites-territoriales-decentralisees.
[13] République du Cameroun (2018), Loi 2108/001 portant Code de la transparence et de la bonne gouvernance dans les finances publiques.
[7] République du Cameroun (2018), Loi n° 2018/011 du 11 juillet 2018 portant Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques au Cameroun, https://www.prc.cm/fr/actualites/actes/lois/2970-loi-n-2018-011-du-11-juillet-2018-portant-code-de-transparence-et-de-bonne-gouvernance-dans-la-gestion-des-finances-publiques-au-cameroun.
[25] République du Cameroun (2016), Plan Stratégique Cameroun Numérique 2020, https://www.minpostel.gov.cm/index.php/fr/les-grands-chantiers/138-plan-strategique-cameroun-numerique-2020.
[11] République du Cameroun (2009), Cameroun Vision 2035, https://minepat.gov.cm/en/vision-2035/.
[19] Royaume du Maroc (2021), Plan d’action national 2021-2023, https://www.gouvernement-ouvert.ma/pan-2.php?lang=fr.
[14] Service Européen pour l’Action Extérieure (2018), Lancement officiel du programme RePASOC (Renforcement et Participation de la Société Civile au Bénin), https://www.eeas.europa.eu/node/39334_en.
[26] We are social et Kepios (2022), L’état du digital dans le monde en 2022.
Note
← 1. La première version provisoire, préparée par les équipes du MINEPAT a été soumise pour consultation à des OSC, des représentants du monde académique et du secteur privé, et partagé sur internet et par voie de presse, invitant tous les citoyens à faire des propositions. Les suggestions ont été consolidées par un comité mixte comprenant des représentants de la société civile, des milieux universitaires et du secteur privé avant une validation finale lors d’un atelier de consultation nationale.