2. Mejorar el dinamismo empresarial y el bienestar del consumidor mediante una reforma regulatoria
Las regulaciones de los mercados de productos cumplen objetivos legítimos, pero cuando están mal diseñadas pueden imponer restricciones innecesarias a la competencia y por lo tanto al dinamismo empresarial, la productividad y en última instancia, al bienestar. Una actualización reciente del indicador de Regulación del Mercado de Productos de la OCDE para Costa Rica muestra que hay un amplio margen para mejorar las regulaciones. El desempeño económico de Costa Rica se ve dificultada por la participación intensa del Estado y las altas barreras de entrada, en comparación con los países de la OCDE y sus pares regionales. Este capítulo trata sobre las opciones para mejorar las regulaciones del mercado de productos, basadas en las mejores prácticas internacionales. La reforma regulatoria puede mejorar el bienestar del consumidor al impulsar la competencia y, por lo tanto, reducir los precios de los bienes y servicios esenciales, lo que a su vez aumenta el poder adquisitivo de los hogares de bajos ingresos y reduce la pobreza. Al aumentar la productividad, una competencia más intensa también permitirá que los salarios sean más altos. La reducción de las barreras de entrada puede facilitar la creación de empresas, impulsando la inversión y el empleo.
La regulación a favor de la competencia en los mercados de productos ayuda a mejorar el nivel de vida (Koske et al., 2015[1]). Al aumentar la inversión y el empleo, así como al alentar a las empresas a ser más innovadoras y eficientes, la competencia aumenta la producción per cápita, aumentando la productividad (por ejemplo, (Bouis and Duval, 2011[2]); (Égert and Gal, 2016[3])y la capacidad de pagar salarios más altos. La competencia reduce los precios de los bienes y servicios esenciales, con lo cual se aumenta el poder adquisitivo de los hogares y la competitividad de las empresas. Por lo tanto, los países de la OCDE han hecho que sus regulaciones en los mercados de productos sean más favorables a la competencia en las últimas décadas, redujeron la participación del Estado en los sectores empresariales, facilitando la creación y expansión de empresas y la entrada de productos y empresas extranjeras. En algunos casos, las regulaciones se eliminaron gradualmente, mientras que en otros se reformaron para mejorar la competencia.
Costa Rica misma puede dar fe de los beneficios de tener una posición reguladora favorable al mercado, ya que ésta ha sido un elemento fundamental para su exitoso marco de inversión extranjera directa. Como resultado, Costa Rica alberga en las zonas de libre comercio empresas modernas y altamente productivas que operan en sectores de alto valor agregado, como servicios y dispositivos médicos. Existe abundante evidencia de efectos indirectos positivos entre empresas dentro y fuera de las zonas de libre comercio (OECD, 2018[4]), (Alfaro-Urena et al., 2019[5]), (Sandoval et al., 2018[6]). Pero la productividad de las empresas en el sector no exportador está claramente rezagada. La productividad se ve obstaculizada por múltiples factores, como las brechas de habilidades e infraestructura o la débil innovación, como se describe en el Capítulo 1. Pero un factor crítico que obstaculiza la productividad es el marco regulatorio costoso y oneroso que enfrentan las empresas locales. Este capítulo examina este tema en detalle a través del lente del indicador de la Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Las regulaciones son onerosas
Según una actualización reciente del indicador de Regulación del Mercado de Productos de la OCDE (Vitale et al., 2020[7]), los mercados costarricenses están sujetos a regulaciones más estrictas que en cualquier país de la OCDE (Gráfico 2.1). Los pares latinoamericanos, como Chile, México y Colombia, tienen un desempeño significativamente mejor que el de Costa Rica.
Nota: Los datos se refieren a 2018.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Otros rankings que analizan la posición regulatoria confirman que las regulaciones en Costa Rica se encuentran entre las más onerosas en las economías avanzadas y emergentes (Gráfico 2.2). Las posiciones de Costa Rica en los rankings Doing Business del Banco Mundial también han estado bajando, y su posición actual (74) está por debajo de otros países pares en América Latina, como Chile (59), México (60) o Colombia (67), así como otras economías emergentes, como Tailandia (21) o Marruecos (53).
Fuente: Indicadores de Competitividad Global del Foro Económico Mundial.
El análisis de los resultados del indicador sobre Regulación del Mercado de Productos a nivel de subindicadores proporciona más información valiosa. Solo dos países de la OCDE tienen mayores barreras administrativas que Costa Rica (Gráfico 2.3). Las grandes barreras de entrada se deben a una combinación de sistemas de licencias y permisos largos y costosos y cargas administrativas para las pequeñas empresas. Estas barreras de entrada afectan particularmente a las PYMEs. Hacer frente a las regulaciones implica costos fijos, que son una carga mayor para las PYMEs que para las empresas grandes, ya que la facturación de las PYMEs es menor. Las barreras de entrada protegen las actividades y empresas existentes en detrimento de la creación de empresas dinámicas y productivas empresas y de nuevos empleos. Esto obstaculiza la competencia, lo que a su vez crea rentas, reduce la proporción de los salarios en los sectores con actividades de valor agregado, y empeora la distribución de los ingresos. Los precios más altos para los consumidores reducen el poder adquisitivo y afectan desproporcionadamente a los hogares de bajos ingresos.
Los controles estatales son particularmente restrictivos en Costa Rica (Gráfico 2.4). El alcance del sector de las empresas estatales es muy amplio, y hay margen considerable para mejorar la gobernanza. El sector de las telecomunicaciones móviles se abrió a la competencia después de la adopción del Tratado de Libre Comercio de Centroamérica. Una cantidad significativa de otros sectores continúan siendo monopolios estatales o las empresas estatales desempeñan un papel dominante. Esto incluye sectores clave, como electricidad, transporte, banca, seguros y productos derivados del petróleo.
Costa Rica se desempeña un poco mejor en términos de barreras al comercio y la inversión (Gráfico 2.5), lo que refleja la transparencia y la rendición de cuentas de su marco de comercio e inversión. En promedio, los aranceles de Costa Rica son 4% más altos que en los países de OCDE. Los 20 aranceles más altos se aplican a algunos productos agrícolas, como carne, productos lácteos, azúcar y arroz.
Nota: Los datos se refieren a 2018.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Nota: Los datos se refieren a 2018.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Nota: Los datos se refieren a 2018.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Costa Rica es una economía dual
Costa Rica continúa siendo una economía dual. Las empresas exportadoras altamente productivas en sectores de alto valor agregado, que se ubican más que todo en zonas de libre comercio, coexisten con un sector no exportador, compuesto principalmente por PYME locales, que claramente se quedan rezagadas en términos de productividad (Gráfico 2.6). Como consecuencia, en general, Costa Rica tiene una productividad laboral más baja que la mayoría de las economías emergentes, incluyendo China, o pares regionales como Chile y México (Capítulo 1).
Nota: Las barras muestran la diferencia porcentual en la mediana de la productividad laboral (expresada como valor agregado por trabajador). De algunos sectores no se registra información debido a que la cantidad de empresas que operan en zonas de libre comercio es muy baja o nula.
Fuente: Estimaciones de la OCDE y del Banco Central de Costa Rica.
Existen dos factores que ayudan a explicar la brecha de productividad en Costa Rica. Por un lado, una gran proporción de los recursos se utilizan en empresas de menor productividad, como las microempresas y las informales. Por otro lado, incluso la empresa promedio y típica es menos eficiente que la empresa promedio en otras economías (Monge-González and Torres-Carballo, 2014[8]). La menor productividad de las empresas típicas puede estar vinculada a un menor crecimiento durante el ciclo de vida, ya que pocas empresas costarricenses crecen con el tiempo. Esto dificulta la inversión, el empleo, los derrames de conocimiento y la especialización de los empleados.
Estas características son típicas de las economías donde la competencia no es suficientemente fuerte como para crear un entorno en el que el efecto disciplinario de los participantes nuevos impulse a los participantes ya establecidos a ser más eficientes (Klapper et al., 2006[9]), permitiendo que los recursos fluyan a su nivel de uso más productivo. La competencia ha sido débil en sectores clave de la economía costarricense, como la banca, la producción de alimentos, la electricidad o el transporte (OECD, 2016[10]), lo cual contribuye a una productividad baja, salarios bajos y precios más altos para los consumidores. Una cantidad relativamente pequeña de empresas grandes domina la economía (Gráfico 2.7), lo que indica la necesidad de mejorar las regulaciones para promover un entorno empresarial más competitivo. Los cálculos realizados para este Estudio indican que los márgenes de ganancia son más altos en Costa Rica que en la mayoría de los países de la OCDE (Recuadro 2.1).
La competencia débil tiende a traducirse en precios relativamente altos de bienes para los consumidores y de insumos para las empresas. Ambas características pueden encontrarse en Costa Rica (Gráfico 2.8). Esto ha llevado a una categorización general de Costa Rica como un país caro, donde una canasta básica de bienes y servicios cuesta significativamente más que en los países vecinos (Angulo, 2014[11]). Las empresas privadas informan que el aumento de los costos es la principal barrera para sus operaciones (UCCAEP, 2019[12]), particularmente en el sector agrícola y manufacturero. Esto está obstaculizando la competitividad de Costa Rica en sectores de bajo valor agregado (World Bank, 2015[13]).
Nota: Este indicador muestra el grado de dominio del mercado, 1-7 (mejor).
Fuente: Foro Económico Mundial, conjunto de datos del Índice de Competitividad Global 4.0 2019 (versión 04 de octubre de 2019).
Nota: Los precios de los vehículos están representados por el precio de un Toyota Corolla o un vehículo nuevo equivalente. Los precios de teléfonos móviles son los de 1 min. de tarifa móvil prepaga local. Los precios se convierten a dólares PPA (paridad del poder adquisitivo) utilizando las tasas de conversión de 2018.
Fuente: Estimaciones de la OCDE basados en datos de Numbeo y de la OCDE.
La presión de los competidores y los nuevos participantes lleva a las empresas a establecer precios que reflejen los costos, lo cual beneficia a los consumidores. Ante la ausencia de competencia, las empresas ganan poder de mercado y obtienen precios altos (De Loecker and Eeckhout, 2017[14]). Por lo tanto, medir el poder del mercado puede proporcionar información valiosa sobre el grado de competencia. Las medidas con respecto a los márgenes de comercialización ayudan a evaluar en qué medida las empresas pueden fijar el precio de los productos por encima de sus costos. Los márgenes altos pueden indicar una competencia débil en una industria o sector. Los indicadores de margen tienen ventajas sobre otras medidas destinadas a medir el poder del mercado, como las medidas de concentración del mercado, que pueden conducir a resultados engañosos. Por ejemplo, una competencia más fuerte puede llevar a que las empresas más productivas ganen participación en el mercado, lo que resulta en una mayor concentración, no menor (IMF, 2019[15]). Las medidas sobre márgenes de comercialización a nivel sectorial, calculadas para este Estudio Económico (Gonzalez Pandiella, Rodriquez Vargas and Tusz, 2020[16]), sugieren que los márgenes en Costa Rica son más altos que en la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 2.9). El transporte, la manufactura, y la alimentación y el alojamiento se encuentran entre los sectores clave donde los indicadores de los márgenes son más altos, y más grandes que en los países de la OCDE (Gráfico 2.10).
Nota: Los márgenes se definen como la producción bruta dividida entre el superávit operativo bruto, siguiendo la metodología presentada en (Nordas y Ragoussis, 2015 [17]) y (Egert y Vindics, 2017 [18]).
Fuente: Estimaciones de la OCDE a partir de la base de datos de Análisis Estructural (STAN) de la OCDE; y base de datos perspectivas económicas de la OCDE.
Fuente: Estimaciones de la OCDE basadas en la base de datos de Análisis Estructural (STAN); Base de Datos Analítica de la OCDE.
Los hogares de bajos ingresos podrían beneficiarse más de la mejora en las regulaciones y la competencia
Fortalecer la competencia puede contribuir a mejorar el nivel de vida y el bienestar, al aumentar la productividad y la calidad de los productos y bajar sus precios (OECD, 2016[10]). Reforzar la competencia también puede permitir que el crecimiento sea más inclusivo al reducir las desigualdades en términos de ingresos y riqueza. Ante la ausencia de competencia, el poder del mercado impulsa los precios por encima de los costos. Estos precios más altos aumentan el gasto de consumo de todos y redistribuyen el dinero adicional que se gasta entre los propietarios de negocios y los propietarios de activos financieros, que se concentran en la parte superior de la distribución de los ingresos (Ennis and Kim, 2017[17]). Esto aumenta los ingresos de los deciles superiores y reduce el poder de consumo y el ahorro para el resto de la población. A largo plazo, esto ayuda a los deciles superiores a acumular riqueza y aumentar sus ingresos, mientras que a la vez es más difícil que los deciles inferiores acumulen ahorros.
Las regulaciones pueden crear barreras innecesarias a la competencia, llevando a situaciones en las que sectores clave de la economía tienen altos precios y baja productividad (Philippon, 2019[18]). La falta de presiones competitivas permite a los participantes establecidos en un mercado determinado extraer rentas de los consumidores por medio de márgenes elevados. Al mismo tiempo, estos participantes establecidos, protegidos de la competencia, no tienen incentivos para impulsar la productividad. Esto conduce a resultados sumamente ineficientes, no solo en términos bienestar para el consumidor o inclusividad, sino también en términos de la productividad y el crecimiento económico.
La experiencia de Costa Rica en los sectores de telecomunicaciones y arroz ejemplifica el impacto significativo que la posición regulatoria con respeto a la competencia puede tener en el bienestar de los consumidores. El monopolio legal en el sector de las telecomunicaciones móviles fue derogado efectivamente en 2011, como uno de los requisitos para la firma del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América. Actualmente cuatro compañías privadas, además del ex monopolista estatal, operan en el mercado de la telefonía móvil y más de diez compañías están activas en cada uno de los mercados de telefonía fija y acceso a internet ( (SUTEL, 2018[19]). Este aumento drástico en la competencia resultó en una gran expansión de los servicios de telecomunicaciones y precios más bajos (OECD, 2016[10]). Hoy en día Costa Rica es uno de los líderes de la región en términos de penetración móvil, lo que crea un enorme potencial para la inclusión financiera (Capítulo 3). Los cálculos de la OCDE realizados para este Estudio muestran que los hogares de bajos ingresos se beneficiaron particularmente de los precios más bajos (Gráfico 2.11). La reforma también tuvo un efecto positivo en el empleo, que creció en el sector de las telecomunicaciones cuatro veces más que en toda la economía (OECD, 2016[10]). La apertura también tiene un efecto positivo al favorecer un mayor grado de digitalización entre los hogares más vulnerables (Recuadro 2.2) y (Lang and Gonzalez Pandiella, 2020[20]).
Nota: Este escenario muestra el impacto de la disminución de los precios en la distribución de los ingresos tras la apertura del sector de telecomunicaciones móviles.
Fuente: Estimaciones de la OCDE basados en las encuestas de Hogares, y de Ingresos y Gastos del INEC.
La apertura del sector de telecomunicaciones móviles de Costa Rica comenzó en 2008, después de un largo y polarizado debate nacional. El proceso de apertura fue gradual. Los proveedores privados comenzaron a ofrecer servicios de telecomunicaciones, como líneas fijas de internet en 2009. Dos años después, dos compañías privadas ingresaron oficialmente al mercado de servicios móviles. El aumento de la competencia resultó en una gran expansión de los servicios de telecomunicaciones móviles. Costa Rica, que se quedó atrás de América Latina en términos de suscripciones de telefonía móvil celular antes de la apertura, ahora tiene una penetración móvil más alta que los promedios de América Latina y la OCDE (Gráfico 2.12).
Las técnicas de aprendizaje estadístico pueden ayudar a evaluar si los beneficios de la apertura del sector en términos de acceso se concentraron en ciertos segmentos de la población, o si la apertura también facilitó el acceso de las personas en situaciones menos favorables (Lang and Gonzalez Pandiella, 2020[20]). Utilizando técnicas de conglomerados, particularmente conglomerado ascendente jerárquico y K-medias, los hogares pueden agruparse según diferentes características, como el tipo de acceso a Internet que tienen (fijo o móvil), el estado laboral, el nivel de ingresos o si están ubicados en una zona rural o área urbana. Esto da como resultado cinco categorías, que pueden clasificarse según su nivel de conectividad digital. Los resultados del análisis sugieren que, durante el período de 10 años después de la apertura del sector, en todos los grupos aumentó el acceso a las tecnologías de Internet (Gráfico 2.13), lo que ayudó a cerrar las brechas de conectividad.
Fuente: ICT World Telecommunication / Base de datos de indicadores de las TIC.
Fuente: Estimaciones de la OCDE basadas en la Encuesta Nacional de Hogares (INEC, 2010-2018).
El sector del arroz está en el otro lado del espectro. El arroz es al mismo tiempo un artículo básico de la canasta alimentaria de la población en condición de pobreza, y el producto más protegido en Costa Rica (OECD, 2017[21]). El 70% de la población consume arroz todos los días (Mata y Santamaría, 2017 [24]). Los aranceles de importación para todos los tipos de arroz son actualmente del 35%. Era del 58% para el arroz procesado con la aplicación de una salvaguardia general que ya no está activa. Durante las últimas décadas Costa Rica ha mantenido un precio mínimo administrado para el arroz. Hubo reformas al precio mínimo en 2015, cuando se convirtió en un precio mínimo de referencia para el arroz; sin embargo, en realidad, el precio de referencia sigue funcionando como precio mínimo (OECD, 2017[21]). El precio mínimo de referencia se basa en un análisis de costos de producción nacional realizado por la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ). Estas políticas han llevado los precios muy por encima de los precios internacionales, creando rentas que benefician a un pequeño grupo de grandes productores. El mercado del arroz está altamente concentrado (Mata and Santamaría, 2017[22]), con 19 grandes agricultores que representan más de la mitad del arroz producido en Costa Rica. Los grandes productores también se benefician de los cuotas de importación libres de aranceles, asignadas proporcionalmente a su capacidad de procesamiento. Por lo tanto, pueden comprar arroz a precios del mercado internacional y vender el arroz procesado en el país con una alta ganancia. Algunas estimaciones sugieren que las regulaciones actuales en el mercado del arroz implican una transferencia de los consumidores a los productores, lo que para los hogares más pobres representa el 8% de sus ingresos (Monge-Gonzalez et al., 2015[23]). Las políticas actuales han contribuido poco a mejorar la productividad entre los productores de arroz o a mejorar el bienestar económico de los pequeños productores (Barquero, 2017[24]); (OECD/BID, 2014[25]), pero han creado incentivos para mantener el status quo. Todo esto sugiere que el entorno regulatorio actual en el mercado del arroz es regresivo y contribuye a una mayor pobreza y desigualdad de ingresos. El aumento de la competencia, para que los precios nacionales se acerquen a los precios internacionales, beneficiaría particularmente a las personas en los deciles de ingresos más bajos (Gráfico 2.14).
Nota: Este escenario ilustrativo muestra el impacto de una disminución del 40% en los precios del arroz sobre la distribución de los ingresos.
Fuente: Estimaciones de la OCDE basadas en encuestas de Hogares, y de Ingresos y Gastos del INEC.
Reducción de las barreras administrativas para la entrada de empresas
Antes de que una empresa pueda competir en un mercado, tiene que poder ingresar en él. Los países de la OCDE han estado facilitando la entrada, como una forma de impulsar la competencia en los mercados de bienes y servicios. Costa Rica tiene muchas oportunidades para seguir su ejemplo. El índice sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE puede servir como herramienta de diagnóstico para detectar qué problemas deben abordarse. Entre las barreras que obstaculizan la entrada, las cargas administrativas y el sistema de licencias y permisos son los más problemáticos en Costa Rica (Gráfico 2.15).
Nota: Los datos se refieren a 2018.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Reducción de los costos para la apertura de una nueva empresa
Establecer una empresa en Costa Rica es significativamente más costoso (Gráfico 2.16) y complicado que en los países de la OCDE y en países latinoamericanos similares. El costo más alto para iniciar un negocio en Costa Rica tiene que ver con el requisito de usar un notario que se encargue de redactar y autenticar las escrituras públicas y, una vez firmado por el empresario, presente las escrituras para que sean registradas. Los honorarios notariales están regulados, han aumentado y actualmente ascienden a CRC 185 000 (World Bank, 2020[26]). En Costa Rica se requiere de un notario tanto para registrar empresas de propiedad personal con y sin empleados, como para empresas de responsabilidad limitada. Tanto los países de la OCDE como los países emergentes han ido eliminando la necesidad de un notario como una forma de reducir los costos de apertura de una empresa (World Bank, 2016[27]). Actualmente, muy pocos países de la OCDE requieren el uso de un notario para establecer una pequeña empresa (Gráfico 2.17). La eliminación gradual de este requisito en Costa Rica reduciría considerablemente los costos para poner en marcha una empresa. Otros requisitos administrativos para abrir una empresa son certificar que se está al día con todos los cargos del seguro social, hacer que la Dirección General de Tributación Directa certifique los libros de cuentas, solicitar el número de cédula jurídica, obtener pólizas para pensiones obligatorias y seguros civiles, o notificar a la oficina de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Estos son pasos administrativos que no se requieren en la mayoría de los países de la OCDE para abrir una empresa, especialmente si son de propiedad personal.
Nota: Los datos se refieren a 2018.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Nota: Los datos se refieren a 2018.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Reducción de la carga administrativa y mejora para la obtención de licencias y permisos
Abrir una nueva empresa en Costa Rica también conlleva una carga administrativa mayor que en la mayoría de los países de la OCDE (Gráfico 2.18). Se requieren 23 días para abrir una empresa, la mayoría de los cuales corresponden a la emisión de una patente municipal, que demora 15 días y puede costar hasta CRC 100,000 dependiendo del tipo de actividad, cantidad de empleados o ubicación (World Bank, 2020[26]). Los países de la OCDE han logrado reducir la carga administrativa mediante el establecimiento de ventanillas únicas virtuales, donde puede cumplirse con todos los requisitos administrativos de una vez y en línea. Costa Rica también está avanzando en esa dirección. La Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) ha avanzado bastante en la simplificación y digitalización de todos los procesos comerciales para las empresas que operan en las zonas de libre comercio. Esto incluye la fase de registro y las licencias y permisos (como construcción, salud o medio ambiente), que ahora pueden completarse en línea. Se está trabajando para extender esto también a las empresas fuera de las zonas de libre comercio. Ya se han establecido ventanillas únicas físicas en 21 municipalidades, pero estas no permiten la tramitación de todas las licencias y permisos. Se implementó un servicio en línea, pero no cubre todos los requisitos administrativos y está disponible solo para empresas que tienen firma digital y operan en ciertos sectores económicos. Mantener un conteo completo de todas las licencias y permisos requeridos, que actualmente carece en Costa Rica y está disponible en muchos países de la OCDE, también facilitaría la implementación de reformas destinadas a reducir la burocracia.
Nota: Los datos se refieren al 1 de enero de 2018. El promedio de la OCDE incluye todos los países de la OCDE, excepto EE. UU.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Las mejores prácticas de la OCDE también indican que la adopción de la regla de “silencio positivo” puede reducir significativamente la carga administrativa relacionada con la obtención de permisos y licencias. En consecuencia, si los permisos y licencias no se emiten dentro del límite de tiempo legal, la actividad se considera aprobada. La legislación de Costa Rica permite el silencio positivo desde 2012; cubre permisos, licencias y autorizaciones, pero no los relacionados con la salud, la sanidad animal, fitosanitarios y ambientales, algunos de los cuales se encuentran entre las autorizaciones que conllevan una mayor carga administrativa. Además, los solicitantes deben solicitar el “silencio positivo” mediante un documento por escrito que confirme que toda la documentación necesaria fue presentada y que ha transcurrido el tiempo de respuesta legal (OECD, 2018[4]) y (Meehan, 2018[28]). Luego la administración tiene tres días para certificar que se concede el “silencio positivo” o presentar razones por las cuales este no aplica. Estos requisitos aumentan la carga administrativa y es probable que obstaculicen y limiten el uso y la efectividad de las reglas. Eliminarlos aumentaría el papel potencial de la regla de “silencio positivo” para acelerar los procesos de autorización.
La reducción de la burocracia también sería clave para mejorar la productividad en el sector agropecuario, ya que esta se ve obstaculizada debido a que los procedimientos burocráticos son lentos y complicados (OECD, 2017[21]). Acortar el proceso de registro de agroquímicos es fundamental, dadas las bajas tasas de aprobación y quejas de los socios comerciales y los productores nacionales con respecto a que los procesos son largos, onerosos e impredecibles (OECD, 2017[21]). Las autoridades están haciendo esfuerzos para crear un mejor marco legal, mejorando la coordinación entre los ministerios que participan en el proceso de registro (Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud) y apuntando a un proceso de registro más ágil.
Impulso del gobierno digital
La adopción del gobierno digital puede ser un medio eficaz para reducir la carga regulatoria y facilitar el cumplimiento de las empresas con los procedimientos administrativos necesarios a un costo mínimo. Por lo tanto, los países de la OCDE utilizan cada vez más herramientas digitales para interactuar con ciudadanos y empresas. Costa Rica está rezagada en esta área (Gráfico 2.19), tanto en comparación con los países de la OCDE como con otras economías emergentes. (Gráfico 2.20). Recientemente las autoridades empezaron a implementar un portal web, Pura Vida Digital, que amplía la cantidad de transacciones que pueden resolverse en línea, con entidades gubernamentales. Hasta hace poco, solo las transacciones que involucraban a la Promotora de Comercio Exterior podían resolverse completamente en línea, y otras tres entidades (el Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Cultura y Juventud y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) que ofrecían la posibilidad de completar algunos de los trámites en línea (Pastrana Torres, Jiménez Fontana and Segura Carmona, 2019[29]). El Ministerio de Economía mantiene un catálogo nacional de todos los trámites que las personas y las empresas deben realizar con las entidades gubernamentales, incluyendo la información sobre aquellos que pueden resolverse en línea. Esta es una herramienta valiosa que debería permitir monitorear el avance de Costa Rica hacia un gobierno más digital.
Nota: El Índice de Desarrollo del Gobierno Digital (E-Government Development Index) es una medida integrada de tres dimensiones del gobierno digital: prestación de servicios en línea, conectividad de telecomunicaciones y capacidad humana. El índice de participación digital se centra en el uso de servicios en línea para facilitar el suministro de información por parte de los gobiernos, la interacción y el compromiso.
Fuente: Naciones Unidas.
Fuente: Roseth et al (2018, [54]) (publicación del BID).
Un obstáculo clave para aumentar el uso de herramientas digitales por parte del gobierno, los ciudadanos y las empresas es el mecanismo existente de firma digital. Costa Rica fue pionera al establecer una legislación de firma digital que data de 2005 y otorga a las firmas electrónicas el mismo reconocimiento legal que una firma manuscrita. Para firmar electrónicamente los documentos, el ciudadano o la empresa deben tener una tarjeta con un chip, configurado especialmente para ellos. Se necesita un lector para leer la tarjeta, enviar la información a una computadora y firmar los documentos con la información que contiene. Los ciudadanos y las empresas pueden obtener la firma digital por medio de diferentes entidades autorizadas por el gobierno, la mayoría de las cuales son bancos. La firma digital debe renovarse cada cuatro años. Se puso a disposición de las personas en 2009, pero se usa muy poco, ya que solo el 6% de los ciudadanos o el 20% de las empresas lo tienen. En parte el poco uso puede explicarse porque son pocos los trámites, servicios gubernamentales o comerciales que permiten la firma digital. Quienes intentan usarla también enfrentan dificultades para obtener la misma validez que una firma manuscrita en las instituciones públicas. Esto se debe a que instituciones públicas tienen dificultades para desarrollar el software necesario para facilitar el uso y la validación de la firma digital. Como respuesta, el Banco Central desarrolló un Firmador Central. También existen dificultades técnicas, como limitaciones con respecto a las soluciones móviles o problemas para reemplazar una tarjeta perdida (Saso, 2018[30]); (Barahona, Elizondo and Santos, 2015[31]). El Banco Central está trabajando actualmente para encontrar una solución que permita el uso de la firma digital junto con las tarjetas de crédito bancarias. Los países de la OCDE, como Estonia (Recuadro 2.3), ejemplifican el efecto catártico que puede tener un mecanismo de firma digital aceptado ampliamente y fácil de usar, para reducir la burocracia y facilitar el cumplimiento de los requisitos administrativos por parte de las empresas y los ciudadanos.
El elemento clave para el desarrollo del gobierno digital en Estonia fue la Ley de Firma Digital en 2000. La Ley reconoció que las firmas digitales son totalmente equivalentes a las firmas escritas a mano, tanto en transacciones comerciales como en transacciones con el sector público. La identificación nacional de Estonia se convirtió en la piedra angular para el desarrollo del gobierno digital en Estonia. La identificación digital nacional permite la autenticación y autorización en trámites digitales, es decir, firma electrónica. La firma digital puede usarse directamente a través de la cédula de identidad, ya que las tarjetas incorporan un chip que puede usarse como prueba definitiva de identificación en un entorno electrónico. La firma también puede usarse a través de Identificaciones Móviles, que permiten a las personas usar un teléfono móvil como una forma de identificación digital segura, o Identificaciones Inteligentes, que proporcionan una solución de identificación para cualquier persona que no tenga una tarjeta SIM en su dispositivo inteligente pero necesita demostrar de forma segura su identidad en línea. El doble uso para las transacciones comerciales y del sector público, así como la obligación del sector público de reconocer la identificación digital nacional, creó un entorno que estimuló el desarrollo de servicios públicos compatibles, así como su aceptación por parte de la población en general (OECD, 2015[32]). Es posible acceder a todos los servicios públicos digitales utilizando la identificación digital nacional, incluyendo el registro de empresas, votación electrónica, recetas médicas electrónicas, registros médicos electrónicos, declaración de residencia y reclamos de beneficios sociales. Se estima que el en Estonia el uso de la firma digital ahorra un 2% del PIB cada año (OECD, 2019[33]). Recientemente Estonia y Costa Rica firmaron un memorando de entendimiento en el campo del gobierno digital (MICIT, 2019[34]).
Fortalecimiento de la competencia
El marco de competencia de Costa Rica tiene debilidades críticas, como pudo observarse en estudios económicos anteriores (OECD, 2016[10]); (OECD, 2018[4]); este problema se analizó a fondo en la revisión en materia de la competencia para la adhesión a la OCDE (OECD, 2020[35]). Estas debilidades se abordaron en la nueva Ley sobre la Competencia (Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica). Una preocupación clave es la falta de independencia y recursos de la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM), que contrasta con la situación de otras entidades que tienen responsabilidades en el área de la competencia en Costa Rica (Recuadro 2.4). La falta de recursos ha impedido que COPROCOM cumpla sus funciones. Desde 2016, las autoridades en el área de la competencia de Costa Rica solo han penalizado una instancia de conducta anticompetitiva (OECD, 2020[35]).
Las entidades que conforman el régimen de competencia en Costa Rica son:
La Comisión para Promover la Competencia, COPROCOM.
La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, ARESEP. Establecida en 1996, sus responsabilidades incluyen la regulación y el establecimiento de tarifas para los servicios públicos, a saber, agua y residuos, electricidad, autobuses y taxis, combustibles (petróleo y sus derivados), aeropuertos, ferrocarriles y puertos. La Ley sobre la Competencia establece claramente que los servicios en estos sectores solo pueden prestarse si se obtiene una concesión estatal. La ARESEP es una institución independiente ya que fue creada como una entidad descentralizada; tiene su propio presupuesto, que se financia parcialmente mediante cargos a las empresas reguladas.
La Superintendencia de Telecomunicaciones, SUTEL. Creada en 2008 con la liberalización del sector de telecomunicaciones. La SUTEL tiene el doble papel de reguladora y entidad encargada de asuntos relacionados con la competencia en el sector de las telecomunicaciones. Es una entidad descentralizada de la ARESEP, que cuenta con su propio presupuesto que se financia mediante las tarifas que se cobran a los operadores de telecomunicaciones.
Reforzamiento del marco de la competencia
Recientemente se aprobó en Costa Rica una nueva Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica (Ley de Competencia), un paso legislativo fundamental para reforzar el marco de la competencia y adaptarlo a los mejores estándares mundiales. Esta reforma aborda muchas de las debilidades identificadas previamente (Recuadro 2.5) y promete un régimen de competencia revitalizado y más efectivo en Costa Rica. Sin embargo, las limitaciones y debilidades existentes permanecerán vigentes hasta que la ley se implemente (OECD, 2020[35]).
Reconociendo que la implementación oportuna y completa de la reforma es crítica, las autoridades elaboraron una hoja de ruta estratégica detallada para la implementación, organizada en torno a tres pilares: fortalecimiento regulatorio; fortalecimiento institucional; y aplicación efectiva de las reglas de la competencia. Actualmente, Costa Rica está negociando una asociación con el Banco Interamericano de Desarrollo buscando su apoyo, particularmente en lo que respecta al fortalecimiento regulatorio, que se llevará a cabo gradualmente durante los próximos dos años y finalizará a finales de 2022. El fortalecimiento institucional se completará en la primera mitad de 2023. Se espera que los miembros de la junta de COPROCOM sean nombrados en el primer trimestre de 2020 y que la contratación de personal se haga durante la primera mitad de 2021. La aplicación efectiva de la nueva Ley sobre la Competencia ha empezado a implementarse gradualmente y se completará en la segunda mitad de 2023.
Para garantizar que el marco de competencia mejorado se traduzca en una mayor productividad e inclusión, se requiere que el Poder Judicial sea fuerte y reactivo, ya que esto es clave para garantizar la implementación correcta y efectiva de la nueva Ley sobre la Competencia. La experiencia internacional muestra que es esencial lograr que los jueces tengan una buena comprensión de los conceptos clave en competencia, como los que guían la interpretación de la evidencia detallada (OECD, 2019[36]). Las habilidades técnicas del personal de los juzgados también son importantes para contribuir al desarrollo de una especialización en asuntos de competencia económica. Estas habilidades pueden desarrollarse mediante la capacitación del personal que trabaja con los jueces, con el apoyo de un sistema robusto de capacitación judicial continua en temas de competencia. La capacitación internacional también es esencial para obtener información sobre las mejores prácticas y experiencias de otras jurisdicciones. Los expertos económicos externos también pueden ayudar a los jueces a interpretar la evidencia económica y evaluar su valor probatorio.
Las principales líneas de la nueva Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica son:
Ámbito de aplicación. Toda conducta comercial con efectos en Costa Rica estará sujeta a la ley de competencia costarricense, independientemente de dónde se llevaron a cabo esas acciones.
Independencia. COPROCOM se convertirá en un organismo desconcentrado con personalidad jurídica instrumental y se le otorga independencia funcional, administrativa, técnica y financiera. Se garantiza un presupuesto legal mínimo. Los miembros de la junta serán empleados a tiempo completo y seleccionados en función de su experiencia y carácter mediante un procedimiento público
Herramientas y normas de promoción. Se reconoce que COPROCOM puede y debe realizar estudios de mercado y lo facultará para solicitar información e imponer sanciones si esas solicitudes no se cumplen.
Herramientas de investigación y procedimientos para asegurar el cumplimiento. Se introducirá un programa de indulgencia y se establecerá un procedimiento especial con plazos específicos para las investigaciones sobre competencia.
Sanciones disuasorias por infracciones. Se establecen tres niveles de infracciones y la sanción dependerá del ingreso bruto total del infractor.
Procedimientos para fusiones. Los límites para notificaciones sobre fusiones se modificarán para permitir un uso más eficiente de los recursos. COPROCOM estará facultada para revisar las fusiones en el sector financiero.
Cooperación internacional. COPROCOM obtendrá poder legal para establecer acuerdos de cooperación internacional.
Armonización entre COPROCOM y SUTEL. Estas tendrán los mismos procedimientos, herramientas de investigación y las normas sustantivas.
Fuente: (OCDE, 2020 [37])
Una estructura judicial ágil también es un medio eficaz para aumentar las tasas de resolución y reducir la duración de los litigios, que ha obstaculizado la efectividad de las reformas de competencia en algunos países de la OCDE. En Costa Rica existen posibilidades para aumentar la agilidad judicial (Gráfico 2.21). La experiencia internacional demuestra que la inversión en infraestructura y tecnología de la información ayuda a reducir los retrasos en las respuestas de los tribunales.
La desregulación de los honorarios de los abogados también se asocia con una disminución en los litigios y un sistema de justicia más ágil (Palumbo et al., 2013[37]). Por lo tanto, promover la competencia en la profesión legal puede reducir los litigios excesivos, logrando que los tribunales sean más receptivos y favoreciendo una aplicación más rápida del nuevo régimen de competencia.
Nota: La OCDE se refiere a un promedio no ponderado.
Fuente: Indicadores Doing Business del Banco Mundial.
Reducción de exenciones a la regulación sobre competencia
Estudios económicos anteriores de la OCDE (OECD, 2018[4]); (OECD, 2016[10]) y los análisis sobre la competencia (OECD, 2016[10]) destacaron que muchos mercados están exentos de las regulaciones sobre competencia en Costa Rica. Someter esos mercados al escrutinio de la autoridad de competencia y a la aplicación de las leyes sobre competencia resultaría en un funcionamiento más eficiente de la economía y en ganancias sustanciales para los consumidores y las empresas. A raíz de esto, Costa Rica analizó más profundamente el alcance de las exenciones a sus regulaciones sobre competencia y descubrió que eran más limitadas de lo previsto. La nueva Ley sobre la Competencia de 2019 redujo aún más el alcance de estas exenciones y solo los actos debidamente autorizados en leyes especiales quedan exentos de la nueva Ley sobre la Competencia. En cinco sectores económicos existen actos específicos exentos: la industria de la caña de azúcar, la industria del café, el mercado del arroz, el transporte marítimo y las asociaciones profesionales (Cuadro 2.1). COPROCOM continuará evaluando la justificación de estas exenciones y emitirá recomendaciones. Los destinatarios de las recomendaciones tendrían que proporcionar razones a la autoridad de competencia para no implementar estas recomendaciones. Eliminar las exenciones requerirá una acción legislativa.
Aunque la reducción de las exenciones es un avance importante para impulsar la competencia en Costa Rica, las excepciones restantes tienen un impacto negativo tanto en la inclusión como en la productividad. COPROCOM ha insistido durante mucho tiempo en la necesidad de eliminarlos por diversos medios, incluyendo mediante estudios de mercado y opiniones.
En el caso del arroz y el azúcar, las exenciones restantes son regresivas, reducen el poder adquisitivo de las personas de bajos ingresos y obstaculizan los esfuerzos para reducir la pobreza en Costa Rica. El transporte marítimo es vital para Costa Rica como un medio para conectarse con los mercados internacionales. Impulsar la competencia en este sector beneficiaría especialmente a las empresas costarricenses que operan fuera de las zonas de libre comercio. El sector también sufre de una planificación institucional ineficiente (ver la sección a continuación). Promover la competencia en los servicios profesionales, evitando la fijación de tarifas mínimas, tendría un efecto positivo en la economía general, ya que estos servicios son insumos clave para todas las empresas. La experiencia internacional muestra que esto beneficia particularmente a las PYMEs, ya que las empresas grandes pueden realizar estos servicios por sí mismas y evitar así la fijación de tarifas. Existe evidencia de que los servicios profesionales, como los legales, son relativamente costosos en Costa Rica (Gráfico 2.22). Tanto los servicios marítimos como los profesionales son proveedores ascendentes; esto implica que la proporción de la economía que se ve afectada indirectamente por estas exenciones es mucho mayor.
Nota: La OCDE se refiere a un promedio no ponderado.
Fuente: Indicadores Doing Business del Banco Mundial.
Mejora en la participación del Estado
La participación del Estado en la economía costarricense es mayor que en la economía promedio de los países de la OCDE. Por lo tanto, se justifican los esfuerzos de política para mejorar esta participación. Dos áreas merecen especial atención, ya que tienen un impacto en toda la economía y tienen una relación directa no solo con el desempeño económico sino también con la inclusión: las empresas estatales (EE) y las tarifas reguladas.
Mejorando el desempeño de las empresas estatales
La cobertura de las empresas estatales en Costa Rica es relativamente amplia (Gráfico 2.23), ya que las empresas estatales desempeñan un papel dominante en muchos sectores clave de la economía, como la banca, las industrias de redes (excluidas las aerolíneas) y los productos derivados del petróleo. Costa Rica cuenta con 28 empresas estatales a nivel del gobierno central.
Nota: Los datos se refieren al 1 de enero de 2018. El promedio de la OCDE incluye a todos los países de la OCDE excepto EE. UU.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Hay espacio para mejorar la gestión en el sector de las empresas estatales. Al reconocer esta necesidad, las autoridades han emprendido reformas prometedoras. Las juntas directivas se han fortalecido, excluyendo a los ministros y funcionarios públicos de alto rango, mejorando los procesos de nombramiento y la objetividad e independencia de los miembros (OECD, 2020[38]). La Unidad Asesora de la Propiedad Accionaria del Estado, creada recientemente, desarrolló una política de propiedad y publicó recientemente el primer informe anual sobre el desempeño del sector de las empresas estatal.
De acuerdo con las mejores prácticas, el siguiente paso para esta unidad debería ser establecer indicadores de desempeño para cada empresa estatal, incluyendo la sostenibilidad financiera. Esto es fundamental para lograr mejoras en el sector de las empresas estatales, ya que históricamente los indicadores monitoreados por el Estado se han concentrado casi exclusivamente en el logro de objetivos sociales, sin ningún control de la salud financiera (OECD, 2020[38]). Esta mayor atención al desempeño financiero de las empresas estatales ofrecería un aumento de la eficiencia que redundaría en precios más bajos para los consumidores y las empresas.
Dos áreas donde se puede lograr un aumento adicional de la eficiencia son la remuneración del personal y la contratación pública. Los empleados de las empresas estatales disfrutan de una prima salarial relativamente alta, tanto en comparación con el sector privado como con otras entidades del sector público (Banco Mundial, 2018). De hecho, los aumentos en la remuneración en entidades gubernamentales fuera del gobierno central, como las empresas estatales, fueron los que más contribuyeron a los aumentos recientes en la desigualdad (González Pandiella and Gabriel, 2017[39]), (World Bank, 2019[40]). Es posible racionalizar los esquemas de remuneración en las empresas estatales y al mismo tiempo mantener el atractivo, como lo demuestra la experiencia del Banco Central, que introdujo un esquema salarial único y basado en el desempeño. Incorporar la contratación pública de las empresas públicas dentro del esquema de contratación centralizada, reducir y racionalizar sus límites, y eliminar gradualmente las exenciones que ofrecen la posibilidad de contratar directamente, también puede permitir que se logren ahorros significativos y, al mismo tiempo, contribuiría a impulsar la competencia (véase también el Capítulo 1).
Otra área donde se justifica una acción política adicional se refiere a la implementación de estándares internacionales de información financiera. Esto es clave para promover la transparencia, la rendición de cuentas y la eficiencia. Hasta junio de 2019 solo cuatro empresas estatales cumplían plenamente con las normas internacionales (OECD, 2020[38]). El resto, incluyendo las empresas estatales financieras, continúan presentando los informes de acuerdo con las normas nacionales. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) informó que la implementación no tendrá lugar antes de 2023, lo que va más allá de los plazos establecidos por las autoridades. Contar con información confiable y comparable sobre la situación financiera de las empresas estatales es fundamental para evaluar los riesgos potenciales que representan para el Estado y el presupuesto, como lo demuestran las dificultades recientes en varias empresas estatales. Por lo tanto, se justifica reforzar los esfuerzos para una implementación rápida y completa.
En general, el sector de las empresas estatales actualmente no presenta un gasto significativo en el presupuesto (OECD, 2020[38]), aunque algunas de ellas, como los bancos públicos, conllevan pasivos contingentes importantes (Principales percepciones sobre políticas). Sin embargo, las empresas estatales individuales pueden tener un impacto significativo en el presupuesto, como lo demuestra recientemente la necesidad de ayudar a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de Costa Rica (JAPDEVA), en el proceso de reestructuración, lo cual contribuyó a ampliar el desequilibrio presupuestario en 2019 por encima de las proyecciones del propio gobierno. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), es la que tiene la situación financiera más débil (Gráfico 2.24). Su rendimiento operativo es bajo cuando se compara con instituciones similares en otros países (World Bank, 2015[13]). Los precios de la electricidad en Costa Rica son más altos que en los países regionales pares (ver más abajo). Los períodos de espera para una conexión nueva y la duración de los cortes son superiores a los de sus pares estructurales. Esto es perjudicial particularmente para las empresas costarricenses que operan en el sector donde es esencial contar con electricidad confiable, como las industrias de alta tecnología. El ICE ofrece a las empresas la posibilidad de financiar las inversiones del ICE a cambio de tarifas más bajas. Estos acuerdos pueden ser útiles para las empresas grandes, como las que operan en las zonas de libre comercio, pero es poco probable que las PYMEs locales puedan pagarlas. Mejorar la eficiencia del ICE sería fundamental (Recuadro 2.6) y tendría beneficios económicos. Los países de la OCDE han introducido cada vez más cierto grado de separación entre la generación, transmisión y suministro minorista de electricidad. La separación efectiva de las actividades monopolísticas (como la operación de la red de transmisión) de las actividades que pueden estar sujetas a la competencia (como la generación y el suministro minorista) puede traer grandes beneficios en forma de innovación, capacidad de respuesta al cliente y precios más bajos (IEA, 2001[41]). La introducción de una separación legal sería un buen paso para aumentar la eficiencia, mientras que la separación de la propiedad ofrecería los mayores beneficios. Costa Rica también debería considerar la flexibilización de las restricciones existentes y los límites a la participación del sector privado en este sector para poder enfrentar los próximos desafíos. Permitir que los generadores privados compitan en el mercado, y no solo por el mercado, sería un avance para promover la competencia, como lo demuestra la propia experiencia costarricense en la apertura del sector de telecomunicaciones móviles.
Nota: El nombre completo y el sector económico de las empresas estatales son los siguientes: INS: Instituto Nacional de Seguros (seguros); RECOPE: Refinadora Costarricense de Petróleo (energía); JPS: Junta de Protección Social (lotería); INCOP: Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (autoridad portuaria); SINART: Sistema Nacional de Radio y Televisión (radiodifusión); JAPDEVA: Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (autoridad portuaria); FANAL: Fábrica Nacional de Licores (manufactura); INCOFER: Instituto Costarricense de Ferrocarriles (transporte ferroviario); AYA: Acueductos y Alcantarillados (agua y alcantarillado); ICE: Instituto Costarricense de Electricidad (electricidad). El Banco Nacional y el Banco de Costa Rica son bancos comerciales de propiedad pública. Correos de Costa Rica es el servicio postal nacional.
Fuente: Estimaciones de la OCDE basadas en el Informe agregado sobre el conjunto de empresas propiedad del Estado 2019.
El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) domina el sector eléctrico costarricense, ya que la participación del sector privado está limitada por restricciones legales. Genera alrededor del 65% de la electricidad (el resto es generado por municipalidades, cooperativas y empresas privadas). El ICE también provee todos los servicios de transmisión en el país y es responsable del 44% de la distribución de electricidad. Una de sus filiales distribuye alrededor del 32% de la electricidad generada, mientras que las empresas municipales y las cooperativas cubren el resto de la distribución de energía en el área rural.
A las compañías privadas solo se les permite operar en la generación de electricidad y pueden vender la electricidad que generan solo al ICE. Los generadores del sector privado compiten por el mercado en lugar de hacerlo en el mercado, porque para ingresar al mercado primero deben ganar los contratos de licitación del ICE, en los cuales también se especifica la cantidad de electricidad que comprará ICE. En 1995, la proporción de generación de electricidad permitida en el sector privado se incrementó del 15% al 30%. También existen barreras para la participación extranjera en el sector, ya que el 35% del capital de la empresa que genera la electricidad debe ser costarricense. También hay limitaciones en la cantidad de electricidad que cada generador puede producir.
La unidad a cargo de operar y planificar el sistema eléctrico, el Centro Nacional de Control de Energía (CENCE), es una unidad administrativa del ICE. Esto significa que el ICE tiene el control total sobre el mercado eléctrico costarricense, no solo en lo que respecta a la generación, transmisión y distribución, sino también en términos de operación y planificación del sistema. La Contraloría General de la República ha recomendado reformar el sistema eléctrico para aumentar la independencia de la unidad encargada de operar y planificar el sistema eléctrico (CGR, 2019[42]).
Costa Rica enfrenta el desafío de atender una brecha cada vez mayor entre la demanda y el suministro de electricidad solo con fuentes renovables. Esto requerirá grandes inversiones.
El papel actual del ICE en la economía costarricense va más allá del sector eléctrico. El ICE también tenía el monopolio del sector de las telecomunicaciones hasta la apertura en 2011 y todavía desempeña un papel importante en ese sector. También participa en el diseño, construcción y supervisión de infraestructura pública. Al hacer uso de excepciones en la legislación sobre contratación administrativa, otras agencias públicas pueden contratar directamente al ICE sin realizar una licitación pública (Capítulo 1). Esto ha generado preocupaciones en las asociaciones empresariales, ya que inhibe la competencia. Tanto la Contraloría General de la República (CGR, 2019[43]) como la Procuraduría General de la República (PGR, 2015[44]) han declarado que el estado actual de la ley no le permite al ICE construir infraestructura pública. La ley le permite al ICE vender servicios a otras instituciones públicas, pero éstas deben estar relacionadas directamente con sus competencias básicas: electricidad y telecomunicaciones (PGR, 2015[44]).
Mejora de las metodologías para fijar tarifas reguladas
La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), un regulador multisectorial autónomo, fija las tarifas para las empresas públicas que operan bajo condiciones de monopolio. Las tarifas para los servicios de telecomunicaciones son fijadas por la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que es un organismo totalmente independiente.
La forma en que la ARESEP establece las tarifas de los servicios regulados (electricidad, transporte y agua) limita las presiones competitivas y genera costos que aumentan rápidamente para los usuarios (OECD, 2020[38]). La ley que establece y regula a la ARESEP ordena claramente que las tarifas se basen en los costos (razonables) en que incurran los proveedores de servicios y que aseguren su viabilidad financiera (es decir, fijación de precios basada en costos o regulación de la tasa de rendimiento), que garantizan una cierta tasa de rendimiento sobre el capital invertido. Si bien este tipo de regulación de precios garantiza que las tarifas se establezcan en niveles de recuperación de costos, no ofrece incentivos para mejorar la productividad porque los aumentos de costos pueden transferirse fácilmente a los consumidores. También implica que los consumidores asumen la carga de los costos más altos causados por ineficiencias en las empresas estatales que operan bajo condiciones de monopolio. Las tarifas de los servicios regulados han aumentado más que cualquier otro costo comercial (CAATEC, 2014[45]). Las tarifas de electricidad son más altas que en otros países de la región (Gráfico 2.25).
Aunque las tarifas se basan en criterios técnicos y datos verificables en el sector eléctrico, el ICE, la Contraloría General de la República y la ARESEP han presentado diferentes cálculos y resultados. Según la Contraloría, el uso de información incompleta y obsoleta en los cálculos por parte de la ARESEP implica que se han establecido tarifas más altas y estas se han pasado a los consumidores (CGR, 2019). Este caso sugiere que se justifican los esfuerzos de política para actualizar y mejorar la metodología para establecer tarifas.
La fijación de tarifas para el servicio público de manera que se promuevan mejoras en la productividad y la adopción de tecnologías de ahorro de costos conduciría a precios más bajos, con beneficios para toda la economía. La experiencia de los países de la OCDE, como el Reino Unido, los Países Bajos y Francia, muestra que las metodologías alternativas para la fijación de tarifas, como la regulación del límite de precios e ingresos, fortalecen las presiones competitivas y contribuyen a reducir la inflación tarifaria (Sappington and Weisman, 2010[46]); (Mirrlees-Black, 2014[47]). Al establecer límites a las tarifas que las empresas reguladas pueden cobrar, o los ingresos que pueden obtener, la regulación del precio y el límite de ingresos replica la disciplina de las fuerzas competitivas del mercado y obliga a las empresas reguladas a buscar ganancias de productividad (OECD, 2016[10]). La experiencia de los países de la OCDE también sugiere que la regulación del límite de precios junto con reguladores independientes promueve la inversión en infraestructura (Égert, 2009[48]).
Nota: Para cada sector, el gráfico muestra la tasa efectiva calculando el promedio entre diferentes potencias.
Fuente: Estadísticas del subsector eléctrico de los países del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), 2016, Cuadro 8.
La regulación de precios máximos es el tipo de regulación de incentivos más común en los países de la OCDE. Son la principal alternativa a las regulaciones de la tasa de rentabilidad, donde los precios se establecen tomando en cuenta los costos de producción de la empresa y el margen permitido por el regulador o acordado entre el regulador y la empresa. Estas regulaciones facilitan que los costos puedan pasar fácilmente a los consumidores y pueden dar lugar a una inflación en las tarifas. Bajo las regulaciones para poner un tope a los precios, el regulador inicialmente estudia las capacidades de la empresa y su entorno operativo para determinar los ingresos que probablemente le permitan obtener ganancias razonables. A diferencia de las regulaciones de tasa de rentabilidad, la regulación de precios máximos no requiere información detallada y continua sobre costos y demandas. En cambio, el objetivo de la regulación de precios máximos es ofrecer incentivos adecuados para que la empresa revele los costos e induzca técnicas de menor costo. Con la regulación de precios como incentivo, el regulador establece un límite que incluye un factor de ajuste X, por un período específico, que la empresa puede cobrar por una canasta definida de bienes y servicios. El plan típico de regulación de precios máximos especifica un período de precios máximos (a menudo de 4 o 5 años) y una tasa máxima a la cual los precios ajustados por inflación de la empresa regulada pueden aumentar anualmente, en promedio, durante este período. Los costos y ganancias realizadas de la empresa generalmente se revisan al final del período de límite de precio especificado, y con frecuencia se emplean para actualizar las estimaciones de la restricción de precios que permitirían a la empresa regulada asegurar un nivel razonable de ganancias en el próximo período de límite de precio. Las regulaciones para la fijación de precios máximos son menos vulnerables que las regulaciones de la tasa de rentabilidad a la ineficiencia de la fijación de precios con base en costo más margen de ganancias y la sobrecapitalización, ya que la empresa tiene incentivos para minimizar todos sus costos. Parte de este aumento esperado en la eficiencia puede transmitirse a los consumidores por medio del nivel de X.
Mejora de las regulaciones en sectores clave
Mejorar las regulaciones en sectores clave de la economía, como los sectores de servicios de redes, puede tener un gran impacto positivo en el crecimiento económico, ya que la proporción de la economía afectada indirectamente es muy amplia. La evidencia internacional muestra que las regulaciones inapropiadas en esos sectores que son proveedores inmediatos (upstream) de servicios tienen un impacto en los incentivos para mejorar la productividad en los sectores de la cadena de producción que utilizan esos servicios como insumos (downstream), disminuye la competitividad internacional y reduce la resiliencia económica (Monteiro, Fontoura and Santos, 2017[49]).
Es posible mejorar las regulaciones en los sectores de redes en Costa Rica (Gráfico 2.26). El sector de las telecomunicaciones muestra mejores regulaciones, gracias al proceso de apertura del mercado móvil desde 2011. Incluso en este mercado sigue habiendo una brecha con respecto a las regulaciones en los países de la OCDE, ya que sigue existiendo el monopolio de la telefonía fija. Los servicios tradicionales de red telefónica pública conmutada (PSTN, por sus siglas en inglés) siguen siendo un monopolio del ICE, y estos servicios aún representan la mayor parte del mercado de la telefonía fija. La competencia solo se permite en los servicios del protocolo Voz sobre Internet (VoIP), que representan una pequeña parte del mercado. Por el contrario, en el sector eléctrico existe un amplio margen para alinear las regulaciones con las de los países de la OCDE. La experiencia internacional sugiere que Costa Rica se beneficiaría si se introduce una separación legal o de propiedad entre la generación, distribución y suministro minorista y si se abre a la competencia para que los consumidores tengan la opción de elegir el proveedor minorista de electricidad. En el sector del transporte, el índice sobre Regulación del Mercado de Productos sugiere que es posible mejorar las regulaciones en todos los subsectores, pero la necesidad es particularmente aguda en el transporte ferroviario y acuático.
Impulsar la eficiencia del sector ferroviario sería clave para mejorar la logística y reducir las congestiones de tráfico en Costa Rica. El sector, que sufre años de baja inversión, se beneficiaría si se adoptaran los mejores estándares regulatorios. El Instituto Costarricense de Ferrocarriles domina completamente el transporte de pasajeros y mercancías y también está a cargo de operar la infraestructura ferroviaria. Los países de la OCDE han ido aumentando gradualmente la separación vertical y permitiendo que varios operadores compitan en la misma área geográfica o distrito ferroviario como formas de mejorar el rendimiento y proporcionar a los usuarios mejores servicios. Permitir la participación privada también ayudaría a superar la subinversión que sufre este sector.
El transporte marítimo es particularmente importante para Costa Rica, ya que es clave para la competitividad de las exportaciones. Las empresas estatales desempeñan un papel fundamental en esta área, ya que dos empresas estatales, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) y JAPDEVA, tienen el derecho exclusivo de administrar todos los puertos en las costas del Pacífico y el Atlántico, respectivamente. En febrero de 2019, una nueva Terminal de Contenedores de Moín (TCM) inició sus operaciones, terminando con el monopolio de JAPDEVA. Tanto el INCOP como JAPDEVA tienen el doble papel de autoridades portuarias y operadores portuarios. A pesar de operar en condiciones monopólicas, la situación financiera de JAPDEVA es débil y está en proceso de reestructuración. Dada la importancia del transporte marítimo para Costa Rica, como un medio para conectarse con los mercados internacionales, el país se beneficiaría de la adopción del concepto de gestión del puerto del propietario, mediante el cual las autoridades portuarias son propietarias y administran la infraestructura terrestre y de los puertos básicos que luego se alquilan o arriendan a diferentes operadores de puertos privados sobre una base competitiva. Cambios similares en México y otros países han dado como resultado mejoras significativas en la productividad de los puertos y reducciones en los cargos por manejo de carga (Pisu, 2016[50]).
Nota: Los datos se refieren a 2018. El transporte incluye el transporte de carga y pasajeros por aire, carretera, ferrocarril y agua.
Fuente: Base de datos sobre Regulación del Mercado de Productos de la OCDE.
Las regulaciones en los sectores de redes, como el transporte marítimo, tienen un impacto negativo en la logística, donde el desempeño de Costa Rica es mediocre (Gráfico 2.27). El tiempo necesario para importar es particularmente prolongado (Gráfico 2.28), dificultando el acceso de las empresas costarricenses a insumos extranjeros, lo que a su vez dificulta su competitividad en la exportación. El análisis empírico que se llevó a cabo para este capítulo sugiere que mejorar la logística puede dar un impulso significativo a las exportaciones (Dek and Gonzalez Pandiella, 2020[51]). Si Costa Rica hubiera mejorado su desempeño logístico de acuerdo con las mejoras realizadas por los países pares, las exportaciones habrían sido significativamente más altas (Recuadro 2.7). Eliminar las restricciones existentes a la participación extranjera en los servicios que son clave para la logística, como el manejo de carga, los servicios marítimos, las aduanas o el almacenamiento, donde las restricciones son más altas que en la OCDE (Gráfico 2.29), puede ayudar a mejorar las operaciones logísticas y aumentar la competitividad de las exportaciones. Las autoridades reconocen que la logística es un área política clave y que existe la necesidad de mejorar las fronteras portuarias y terrestres. En cuanto a los puertos, los esfuerzos se han centrado en mejorar el rendimiento del puerto de Limón, el más importante del país, que recientemente fue concesionado. Con respecto a las fronteras terrestres, el llamado Programa de Integración Fronteriza se implementó con el objetivo de modernizar la infraestructura y agilizar los trámites y se espera que finalice en 2022.
Fuente: Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial.
Fuente: Indicadores Doing Business del Banco Mundial.
Fuente: Índice de Restricción del Comercio de Servicios de la OCDE (OECD Services Trade Restriction Index).
El avance en la mejora de la logística ha sido significativamente menor que en la OCDE y los países pares regionales, con índices de logística que muestran un empeoramiento desde 2012 (Gráfico 2.30). El método de control sintético (ver Abadie, Diamond y Hainmueller, 2010, 2011, 2014) puede ayudar a medir el impacto que tiene este mal desempeño en logística, sobre las exportaciones (Dek and Gonzalez Pandiella, 2020[51]). El método de control sintético utiliza un procedimiento basado en datos para construir una unidad de control sintético, conocida como Costa Rica sintética, utilizando una combinación ponderada de unidades de comparación (otros países) que se aproxima a las características de la unidad expuesta (Costa Rica) antes de un evento o intervención. La unidad Costa Rica sintética puede utilizarse para simular el desarrollo de Costa Rica después del evento (en este caso, la falta de progreso en la mejora de los servicios logísticos). Los resultados indican que si Costa Rica hubiera mejorado su desempeño logístico en concordancia con las mejoras realizadas por los países pares, las exportaciones habrían sido significativamente más altas (Gráfico 2.31). Esto subraya que más allá de la infraestructura física, la logística también es importante y que los esfuerzos de políticas en esta área darán frutos en términos de mayores exportaciones y crecimiento.
Nota: ALC se refiere a la agrupación del Banco Mundial de 25 países latinoamericanos (excluyendo los de altos ingresos).
Fuente: Banco Mundial, Índice de Desempeño Logístico (2010, 2012, 2014, 2016).
Nota: Los siguientes países se utilizaron para construir los valores sintéticos de Costa Rica: Letonia, Lituania, México y Tanzania.
Fuente: Estimaciones de la OCDE.
Mejoras en la gestión de los reguladores
Fomentar el papel de los reguladores también puede ayudar a avanzar hacia un entorno más favorable a la competencia en los sectores de redes. Los indicadores de la OCDE en esta área sugieren que es posible fortalecer la gestión de los reguladores (Gráfico 2.32) en todos los sectores, al fomentar su independencia. La independencia de un regulador es un factor importante para prevenir la influencia indebida en las acciones regulatorias y mantener la confianza en el sistema regulatorio (Koske et al., 2016[52]). Adoptar las mejores prácticas de la OCDE en el nombramiento de los directores y miembros de la junta de la entidad sería un paso prometedor para aumentar la independencia de los reguladores en Costa Rica. Esto podría lograrse haciendo que estos puestos se anuncien públicamente y los candidatos sean evaluados por paneles de selección independientes, en lugar de la práctica actual de nombramiento directo por parte del gobierno. También es posible proporcionarles un ámbito de acción más amplio, como hacer cumplir las normas de la industria y del consumidor y los compromisos regulatorios a través de poderes punitivos legales por incumplimiento (por ejemplo, inspecciones y multas) o mediar para resolver conflictos entre actores del mercado y entidades reguladas.
Nota: Los Indicadores sobre la Gestión de los Reguladores Sectoriales reflejan los acuerdos de gestión de los reguladores económicos en los sectores de electricidad, comunicaciones electrónicas, transporte ferroviario, transporte aéreo y agua. Estos indicadores se basan en los Principios de Mejores Prácticas para la Política Regulatoria (OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy: The Governance of Regulators), desarrollados por la Red de Reguladores Económicos (NER) de la OCDE.
Fuente: OCDE.
Referencias
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https://doi.org/10.1787/84cbb575-es
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