2. Субекти на админитративнонаказателна отговорност в България
Този раздел разглежда предизвикателствата, възникнали по отношение на категориите лица, които могат да бъдат подведени под отговорност за административно нарушение. По-специално анализът се съсредоточава върху различни аспекти, свързани с административната отговорност на юридическите лица - включително специфични типологии, като например субекти без правосубектност, клонове на юридически лица и чуждестранни юридически лица. В него също така се разглежда режимът, на лицата, които имат контролни функции по отношение на подчинените им работници и служители, както и режимът на административна отговорност на подбудителите, помагачите и укривателите. Въпреки че в тези области съществуват предизвикателства и в други държави от ОИСР, една по-всеобхватна правна рамка в България в тази област би спомогнала за преодоляване на празнотите и несъвършенствата, идентифицирани от анализа и правоприлагането.
Отговорността на юридическите лица и едноличните търговци за неизпълнение на задължение към държавата и общините е уредена в член 83 от ЗАНН. По-специално:
„ В предвидените в съответния закон, указ, постановление на Министерския съвет или наредба на общинския съвет случаи на юридически лица и еднолични търговци може да се налага имуществена санкция за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност.“
С последните изменения на ЗАНН които влязоха в сила на 23 декември 2021 г., правната уредба на отговорността на юридическите лица и едноличните търговци е допълнена с две нови алинеи, които установяват правилата за реализиране на отговорността в случаите на правоприемство на юридическото лице. Съгласно новите разпоредби, в случай на правоприемство след изготвянето на акта, с който се установява неизпълнението на задължението, административно-наказателното производство продължава по отношение на правоприемника.
Въпреки че последните изменения на ЗАНН запълват някои правни празноти по отношение на отговорността на едноличните търговци и юридическите лица, остава да се разгледа въпросът за отговорността на клоновете на дружества и за отговорността на лица без правосубектност, като граждански дружества.
Що се отнася до клоновете на юридическите лица и едноличните търговци, в някои случаи те не са обособени като самостоятелен правен субект, а техните функции са единствено търговски. В тези случаи отговорността за неизпълнение на задължение към държавата или общината възниква за самото търговско дружеството или едноличния търговец. Тази практика беше спомената и от респондентите в хода на проведените интервюта. В редица случаи обаче клонът на юридическото лице или едноличния търговец е самостоятелно обособен правен субект, което повдига въпросът и за имуществената му отговорност при неизпълнение на административно задължение. В този случай клонът има собствен правен статут и имущсетво, така че административнонаказателната отговорност не възниква за юридическото лице, а за клона.
Липсата на правна рамка за отговорността на клоновете на юридическите лица и едноличните терговци следва да бъде изтъкната като законодателна празнота, което води до противоречия в практиката на административнонаказващите органи и съдилищата. Тази законодателна празнота се подчерта и от респондентите във въпросника на ОИСР. Така например беше посочено, че клоновете на търговски дружества и клоновете на чуждестранни търговци могат да бъдат работодатели, но не носят отговорност за извършени от тях административни нарушения, тъй като в член 412а от Кодекса на труда няма приложими административнонаказателни разпоредби, които да ангажират отговорността им. Този законодателен пропуск е констатиран и в други закони, но тъй като се отнася до общия въпрос за субектите на административнонаказателна отговорност, би следвало да бъде систматично уреден в ЗАНН, както се предлага в Каре 2.1. Предложените изменения ще позволят също така да се внесе яснота по въпроса за процесуалното представителство на клоновете на национални и чуждестранни юридически лица, включително връчването на призовки, съобщения и други книжа (вж.Каре 4.10).
Чл. 83, ал. 1а от ЗАНН: „Разпоредбата на ал. 1 се прилага и по отношение на клоновете на национални и чуждестранни юридически лица, които имат статут на търговец по чл. 1 от Търговския закон, както и по отношение на всички други граждански организациии със стопанска дейност.“
Чл. 83, ал. 1б от ЗАНН: „В случай че клонът на национално или чуждестранно юридическо лице няма статут на търговец по смисъла на член 1 от Търговския закон, юридическото лице носи отговорност.“
Забележка: Окончателната редакция на тези текстове от ЗАНН е следната: „(2) Разпоредбата по ал. 1 се прилага съответно и по отношение на: 1. дружествата по Закона за задълженията и договорите и обединенията на търговски дружества под формата на консорциум, когато не са търговски дружества – когато е допуснато неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност; 2. клонове на еднолични търговци и юридически лица със седалище в страната, в друга държава – членка на Европейския съюз или в трета държава, когато имат качеството на търговец по чл. 1 от Търговския закон – когато при осъществяване на дейността на клона е допуснато неизпълнение на задължения към държавата или общината; 3. еднолични търговци и юридически лица със седалище в страната, в друга държава – членка на Европейския съюз или в трета държава, които извършват дейност в Република България чрез клон когато клонът няма качеството на търговец по чл. 1 от Търговския закон – когато при осъществяване на дейността на клона е допуснато неизпълнение на задължения към държавата или общината.“; 3. Създава се нова ал. 3: „ (3) По отношение на лицата по ал. 2 се прилагат съответно правилата, предвидени в този закон, по отношение на юридическите лица, допуснали неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност“.
Източник: Предложение на ОИСР.
Въпреки принципния характер на чл. 4 от ЗАНН, който регламентира правилата за действие на административнонаказателния закон по място , би било целесъобразно да се гарантира, че клоновете както на българските, така и на чуждестранни юридически лица са сред субектите, отговорни за неизпълнение на административни задължения, както е направено от Литва в чл. 37 от литовския Закон за публичната администрация и в съответствие с определението за икономически оператор, използвано в правото на ЕС (Каре 2.2).
Съгласно член 37 от литовския Закон за публичната администрация, административните санкции могат да бъдат налагани на всеки „стопански субект“, който е физическо или юридическо лице или всяка друга организация, клон на юридическото лице или всяка друга организация, извършваща стопанска дейност. Съответните разпоредби гласят, както следва:
“Член 2 Основни понятия на този закон:
(14) Стопански субект – физическо или юридическо лице или друга организация, подразделение на юридическо лице или друга организация, извършваща стопанска дейност на територията на Република Литва, което се контролира от субекти на публичната администрация.”
Определението за икономически оператор в литовския Закон за публичната администрация дава възможност за отговорност на чуждестранни юридически лица, както и на субекти, които имат правосубектност съгласно националното право.
На равнището на ЕС, съгласно установената практика на Съда на Европейския съюз, понятието „предприятие“ обхваща всеки субект, който извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране, а всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки и услуги на даден пазар, е икономическа дейност. По-специално Съдът поддържа, че понятието „предприятие“ трябва да се разбира като една стопанска единица, макар от правна гледна точка тази стопанска единица да е съставена от няколко физически или юридически лица, и че ако такъв стопански субект нарушава правилата на конкуренцията, този субект следва да отговаря за това нарушение в съответствие с принципа на личната отговорност. В този смисъл дружеството- майка може да носи отговорност за поведението на дъщерно дружество по-специално когато, макар и да има отделна правосубектност, това дъщерно дружество не определя самостоятелно поведението си на пазара, а изпълнява по същество указанията, дадени му от дружеството майка, по-специално с оглед на икономическите, организационните и юридическите връзки между тези два правни субекта. Всъщност това е така, защото в подобна ситуация дружеството - майка и неговото дъщерно дружество са част от една и съща стопанска единица и следователно формират едно-единствено предприятие. Така обстоятелството, че дружество - майка и неговото дъщерно дружество представляват едно-единствено предприятие, позволява на Европейската комисия да адресира до дружеството майка решението за налагане на глоби, без да е необходимо да доказва личното участие на последното в нарушението.
Източник: Изследване на ОИСР; (ОИСР, 2016[1]); Решение на Първоинстанционния съд (втори състав) от 12 декември 2006 г. Selex Sistemi Integrati SpA/Комисия на Европейските общности, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62004TJ0155.
Липсата на нормативна уредба относно отговорността на субекти без правосубектност, предвидена в чл. 357 от Закона за Задълженията и Договорите следва да се посочи като празнота в законодателството за административните наказания, което се подчертава и в хода на констативните интервюта.
Съгласно чл. 357, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите, „с договора за съдружие две или повече лица се договарят да обединят дейността си за постигане на обща стопанска цел.“ Дружеството не е юридическо лице; подлежи на гражданскоправна или гражданска отговорност за неизпълнение на задължение, произтичащо от договор с друго физическо лице, но не носи отговорност за неизпълнение на задължения към държавата или общините.
Основно предизвикателство пред нормативната уредба е, че субектите като тези по чл. 357 от Закона за задълженията и договорите не притежават имущество. Съгласно чл. 359, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите, „Всичко придобито от дружеството е съвместна собственост на съдружниците“. Изкуство. 359, ал. 2 гласи, че ако не е уговорено друго, дяловете на акционерите са равни.
Друг субект без правосубектност е консорциумът по чл. 275 от Търговския закон. Съгласно определението в чл. 275 от Търговския закон консорциумът е договорно обединение на търговци за осъществяване на определена дейност. По аргумент от разпоредбата на чл. 276 от Търговския закон същността на тази правно-организационна форма се проявява в две разновидности – като гражданско дружество или като търговско дружество. В първия случай консорциумът е гражданско дружество (за което се прилагат разпоредбите на членове 357—364 от Закона за задълженията и договорите) и не е юридическо лице, а във втория – консорциумът възниква под формата на търговско дружество в една от петте му разновидности, допустими по българското законодателство.
Доколкото е възможно дейността на гражданското дружество да доведе и до неизпълнение на задължение към държавата или общината, може да се обмисли възможността за приписване на статут на юридическо лице за целите на административните наказания. Следователно, когато субект без правосубектност не е изпълнил задължение към държавата или общината, неговата отговорност е обективна и статутът му за целите на административните наказания следва да се счита за същия като този на юридическите лица. С цел въвеждане на отговорността на такива субекти член 83 от ЗАНН може да бъде изменен, както е предложено в Каре 2.3.
“Чл. 83, ал. 5. Разпоредбите на ал. 1 и 2 се прилагат и за:
1. Дружества по Закона за задълженията и договорите и обединенията на търговски дружества, под формата на консорциум, когато не са търговски дружества, в случаите на неизпълнение на задължението към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност, освен ако в специален закон не е предвидено друго;
2. Лица по ал. 1, регистрирани в друга държава, извършващи дейност в Република България чрез клон, освен ако в специален закон не е предвидено друго.”
Забележка: Това предложение беше обсъдено в работната група, отговаряща за последните изменения на ЗАНН, но в крайна сметка не беше прието.
През 2005 г. за първи път българското законодателство предвиди отговорност на юридическите лица, които са се обогатили или биха се обогатили от престъпление, извършено за първи път през 2005 г. С влизането в сила на Закона за изменение на ЗАНН, обн., ДВ, бр. 79 от 4 октомври 2005 г. бяха включени разпоредбите на чл. 83а-83д от закона. През 2015 г. и 2020 г. институтът беше сериозно реформиран, но не всички слабости в правната уредба бяха преодоляни, като прилагане на института от съдилищата вероятно ще разкрие допълнителни слабости, които все още не са установени от правната теория.
Отговорността на юридическите лица по глава 4 от ЗАНН възниква когато физическо, наказателноотговорно лице е изършило престъпление, от което съответното юридическо лице се е облагодетелствало или би могло да се облагодетелства. Това поражда два вида юридическа отговорност: Наказателна отговорност за физическото лице, осъществило престъплението, и административна отговорност за юридическото лице, което е облагодетелствало или би могло да се облагодетелства. С други думи, отговорността на юридическото лице не е наказателна, а имуществена, което е в съответствие със законодателното решение, възприето от други държави – членки на ЕС, като Германия и Италия.
В България през първите десет години от въвеждането на имуществената отговорност на юридическите лица при престъпление, приложението на института не доведе до очакваните резултати. Най-същественият проблем пред реализиране на отговорността на тези юридически лица се явяваше обвързаността на производството по член 83а от ЗАНН с наказателното производство срещу отговорното физическо лице. Поради това през 2015 г. беше извършена сериозна законодателна реформа на инстутута. Развитие претърпя както материалноправната уредба на отговорността на юридическите лица, които са се обогатили или биха се обогатили от осъществено престъпление, така и процесуалния ред за реализиране на тази отговорност. Очаквано, реформата на института доведе до рязко увеличаване на броя на делата срещу юридически лица, което от своя страна разкри празноти и слабости в регламента, които не бяха отстранени с реформата от 2015 г.
Това доведе до необходимостта от нова законодателна инициатива за допълване и усъвършенстване на уредбата на института, която беше осъществена със Закона за изменение и допълнение на ЗАНН обн. ДВ, бр. 109 от 22 декември 2020 г. Тези изменения и допълнения обаче не обхващат всички съществуващи предизвикателства и законодателни празноти, които са посочени в следващите точки. В своя доклад от фаза 4 работната група на ОИСР по въпросите на подкупа на чуждестранни длъжностни лица също набеляза допълнителни области за подобрение по отношение на обхвата на корпоративната отговорност за подкуп на чуждестранни длъжностни лица и свързаните с тях престъпления.1
2.2.1. България би могла да регулира по-детайлно отговорността на юридическите лица
Понастоящем отговорността на юридическите лица съгласно чл. 83а и сл. от ЗАНН възниква в случай на престъпление, извършено от физическо лице, от което престъпление юридическото лице се е обогатило или би могло да се обогати. Субектите на престъпления са изчерпателно изброени в чл. 83а, ал. 1, точки 1—4 от ЗАНН. Отговорността на юридическите лица съгласно българското законодателство обаче не е наказателна. Вероятно поради тези съображения институтът е бил систематично уреден в ЗАНН. Въпреки това, настоящата правна рамка не позволява подробно регламентиране на няколко специфични аспекта, свързани с отговорността на юридическите лица. За да ги разгледа по-всеобхватно, България би могла да измени глава IV от ЗАНН "Административнонаказателни санкции за юридически лица и еднолични търговци" или да регламентира отговорността на юридическите лица в отделен законодателен инструмент. Въпреки че самостоятелните закони за отговорността на юридическите лица не са често срещани в ЕС, България би могла да вземе предвид примерите на Италия и Словения, ако реши да избере втория вариант. (Italy, 2001[2]); (Slovenia, 2005[3])
2.2.2. Би могъл да се разшири списъкът на престъпленията, осъществяването на които поражда отговорността на юридическите лица
Съгласно действащия регламент не всяко престъпление, предвидено в особената част на Наказателния кодекс е основание за възникване на административна отговорност за юридическите лица. Това са само изброените престъпления в чл. 83а, ал. 1 от ЗАНН – измама, изнудване, трафик на хора, изпиране на пари и др. Сред тези престъпления са и престъпления срещу средства на ЕС.
Списъкът на престъпленията, извършването на които поражда отговорността на юридическите лица, обаче е непълен. Освен това, в списъка на престъпленията по чл. 83а, ал. 1 от ЗАНН има такива, от които юридическите лица не биха могли да се облагодетелстват, дори и на теория (например изнасилване по член 152 от Наказателния кодекс); В същото време, в разпоредбата на чл. 83а, ал.1 от ЗАНН не са посочени други престъпления, които биха могли да доведат до незаконни облаги за юридически лица (напр. определени престъпления, свързани с документи). При регулирането на обхвата на престъпленията, осъществяването на които поражда отговорност на облагодетелстващото се юридическо лице, България би могла да вземе предвид два законодателни модела:
2.2.3. Кръгът на лицата, чиято престъпна дейност води до отговорност на юридическите лица, може да бъде допълнително прецизиран, за да обхване случаите, в които те съдействат или се опитват да извършат престъпление
Съгласно член 83а, ал. 1 от ЗАНН, възможните субекти на престъплението, което поражда отговорността на юридическите лица, са четири категории физически лица: 1. лице, овластено да формира волята на юридическото лице; 2. лице, представляващо юридическото лице; 3. Лице, избрано в контролен или надзорен орган на юридическото лице; лице, 4. Работник или служител, на когото юридическото лице е възложило определена работа, когато престъплението е извършено при или по повод изпълнението на тази работа. Тези категории лица трябва да бъдат подведени под наказателна отговорност съгласно българския Наказателен кодекс, тъй като в противен случай българските правоприлагащи органи няма да имат основание да търсят отговорност от юридическото лице. Това означава, че ако извършителят не е наказателноотговорен съгласно Наказателния кодекс, компетентният по административното дело български съд не може да реши дали деянието е престъпление, в контекста на приложението на института по чл. 83а от ЗАНН.
Няма пречка за ангажирането на отговорността на юридическото лице, когато лицата от първите три категории са само помагачи или подбудители за осъществяване на престъплението, от което юридическото лице се е обогатило. Ако обаче лицето, посочено в чл. 83а, ал. 1, т. 4 е само подбудител, отговорността на юридическото лице не възниква съгласно член 83а, параграф 3. Подобна разлика е трудно обяснима, така че законодателят би могъл да обмисли разширяване на обхвата на института до всички категории лица, изброени в член 83, буква а), точка 1. В действителност е напълно възможно всички те да са подбудители или съучастници в извършването на престъплението в полза на юридическото лице - работодател.
2.2.4. България би могла да въведе допълнителни и по-прецизни критерии за индивидуализиране на административните наказания за юридически лица, както и стимули за оказване на съдействие на правоприлагащите органи
Принципите за определяне на административното наказание са установени в чл. 27 от ЗАНН:
Чл. 27. (1) Административното наказание се определя съобразно с разпоредбите на този закон в границите на наказанието, предвидено за извършеното нарушение.
(2) При определяне на наказанието се вземат предвид тежестта на нарушението, подбудите за неговото извършване и другите смекчаващи и отегчаващи вината обстоятелства, както и имотното състояние на нарушителя.
(3) Смекчаващите обстоятелства обуславят налагането на по-леко наказание, а отегчаващите - на по-тежко наказание.
(4) Заменяването на предвидените за нарушенията наказания с по-леки по вид не се допуска освен в случаите, предвидени в чл. 15, алинея 2.
(5) (Доп. - ДВ, бр. 109 от 2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) Не се допуска също така определяне на наказание под предвидения най-нисък размер на наказанията глоба и временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност, освен в предвидените в закон случаи.
Тези принципи са израз на традиционната концепция, че наказанието, като целесъобразна мярка на отговорност трябва да бъде съответно на тежестта на извършеното нарушение и да е съобразено с личността на нарушителя. Те са съобразени с личния характер на административно-наказателната отговорност и концепцията, че административното нарушение винаги е виновно деяние, което може да бъде извършено умишлено или по непредпазливост. Ето защо, индивидуализацията на отговорността на субектите по чл. 83 от ЗАНН следва да е резултат от спазване на различни правила за индивидуализация. Този извод се налага и от вида на санкциите предвидени за юридическите лица и едноличните търговци. Санкциите са относително определени и при определяне на точния им размер административно наказващият орган трябва да съобрази редица смекчаващи и отегчаващи обстоятелства, които характеризират юридическото лице/едноличния търговец и дейността му. Такива могат да бъдат – тежестта на неизпълнението на задължението към държавата или общините, включително – продължителността на срокът, в който е налице неизпълнение, вредните последици от неизпълнението, имущественото състояние на юридическото лице и едноличния търговец, факти и обстоятелства, свързани с предходно санкциониране на субекта и др.
Добра основа за изготвяне на законодателно предложение е разпоредбата на чл. 83а, ал. 5 от ЗАНН (Обн. ДВ, бр. 109/22.12.2020 г., в сила от 23.12.2021 г.), която ще подпомогне българските съдилища при определяне на размера на санкциите, налагани на юридическото лице. Съгласно тази разпоредба:
При определяне размера на имуществената санкция се вземат предвид тежестта на извършеното престъпление, финансовото състояние на юридическото лице, съдействието за разкриване на престъплението и за възстановяване на вредите от престъплението, размерът на облагата и други обстоятелства.
Тази реформа предвижда специфични правила за индивидуализиране на отговорността на юридическите лица, които са се обогатили или биха се обогатили от престъпление. Отговорността на юридическите лица обаче следва да бъде индивидуализирана само когато действително придобитата или възможна облага има имуществен характер и е в размер, по-нисък от максималния размер на санкцията от 1 000 000 лв.; Когато облагата няма имуществен характер; когато размерът на имуществената облага не може да се установи. От друга страна, Индивидуализация на санкцията не се извършва само когато имуществената облага е в размер на или над 1 000 000 лв., тъй като в тези случаи разпоредбата на чл. 83а, ал. 1 от ЗАНН не позволява дискреция на съда – на юридическото лице следва да се наложи имуществена санкция в максималния, предвиден в закона размер.
Друго важно уточнение е, че на индивидуализация подлежи единствено имуществената санкция, не и другата кумулативно предвидена санкционна последица за юридическите лица – отнемането на облагата в полза на държавата. Последната се съобразява единствено с размера на облагата, не и с други обстоятелства.
Независимо от положителните промени в правната уредба на индивидуализацията на санкцията за юридическите лица, в България все още липсва "гъвкав подход за прилагане", според който действията по прилагане следва да бъдат диференцирани в зависимост от профила и поведението на юридическите лица, за да се насърчи по-ефективно спазването на законодателството. България би могла да разгледа предоставените от Съвета на Европа насоки за по-нататъшно подобряване на определянето на размера на санкциите срещу юридически лица (Каре 2.4) с оглед вземането под внимание на обстоятелствата като продължителността на неизпълнението на задължението, степента на отговорност на юридическото лице, специфичните показатели за измерване на финансовото състояние на юридическото лице, загубите на трети лица и предишни нарушения на юридическите лица.
При определяне на вида и размера на санкциите или мерките компетентните органи вземат предвид всички съответни обстоятелства, включително, когато е приложимо:
финансовата стабилност на отговорното юридическо лице, посочена например от общия оборот на отговорното юридическо лице;
облагата, извлечена от нарушението от страна на отговорното юридическо лице, доколкото тя може да бъде определено;
загубите за трети страни, причинени от нарушението, доколкото могат да бъдат определени;
предишни нарушения от страна на отговорното физическо или юридическо лице.
Източник: (Council of Europe, 2020[4]).
Въпреки че чл. 83а, ал. 5 вече установява съдействието за разкриване на престъплението като един от критериите за индивидуализиране на санкциите, могат да бъдат въведени допълнителни разпоредби за стимулиране на юридическите лица да подпомагат правоприлагащите органи, както това се прави в други държави от ЕС, които включват сътрудничеството като един от смекчаващите обстоятелства при определянето на размера на санкцията (Каре 2.5).
В словенския закон са предвидени определени механизми за насърчаване на юридическите лица да съдействат на правоприлагащите органи. Така, ако след извършване на нарушението управителен или надзорен орган се яви доброволно и признае нарушението, на юридическото лице може да бъде наложено по-леко наказание. Ако след извършване на нарушението управителният или надзорният орган на юридическо лице доброволно и незабавно разпореди възстановяването на незаконно придобито имущество или предостави обезщетение за вредите, причинени от нарушението, или предостави информация относно отговорността на други юридически лица, юридическото лице не може да бъде наказвано.
Съгласно словенското законодателство съдът може да наложи условно наказание на юридическо лице вместо парична санкция. В случай на условно наказание съдът може да определи парична санкция в размер до 500 000 Евро (EUR) и същевременно да разпореди наказанието да не бъде изпълнено, ако юридическото лице не извърши ново нарушение за срок, определен от съда, който не може да бъде по-кратък от една година и по-дълъг от пет години (пробационен срок).
По същия начин в Испания юридическите лица могат да се опитат да смекчат наказанието, като „признаят нарушението пред органите, преди да узнаят, че е образувано наказателно производство„срещу тях, и чрез „сътрудничество[то] в разследването [...] по всяко време в хода на производството“ чрез „представяне на [...] нови доказателства“.
Източник: (ОИСР, 2016[1])
2.2.5. Правната рамка би могла да въведе отделни сакнции, когато юридическото лице се е обогатило от две или повече престъпления
Напълно възможно е юридическото лице да се е обогатило от две или повече престъпления, извършени от едно или повече физически лица, измежду субектите, посочени в член 83а, ал.1 от ЗАНН. На законодателно ниво обаче, не е разрешен въпросът дали в тези случаи следва да се наложи една-единствена санкция или отделна санкция за облагата от всяко престъпление. Ето защо България би могла да обмисли въвеждането на правила, съгласно които за всяко престъпление, от което се е обогатило (би могло да се обогати) юридическото лице, да се налага отделна санкция. Този подход е установен за лицата, отговорни съгласно Наказателния кодекс. В случай на множество престъпления, след като определи наказание за всяко престъпление отделно, съдът налага най-тежкото от тях. По този начин е въведен принципът на „поглъщане“ на наказанията. Този принцип е приложим и ако деецът е осъден с две или повече присъди, ако наказанието по някоя от присъдите е изтърпяно изцяло или отчасти, то се приспада, ако е от вида на определеното за изтърпяване общо наказание.
2.2.6. Правната уредба на давностните срокове за юридическите лица би могла да бъде съгласувана с режима на давността, приложим по отношение на физическите лица
Значителна слабост в правната уредба на отговорността на юридическите лица за облагодетелстване от престъпление, от създаването на института в ЗАНН преди петнадесет години, е липсата на изрична регламентация на юридическите факти, чието възникване води до погасяване на отговорността им.
Законодателната празнота в това отношение доведе до изключително противоречива практика при прилагането на закона. Така в някои съдебни актове е прието, че давностният срок е неприложим по отношение на юридическите лица, именно поради липсата на правна уредба. В други съдебни актове се приема, че отговорността на юридическите лица се погасява с изтичането на сроковете, равни по продължителност на тези, установени за физическите лица, които носят наказателна отговорност. В трета група съдебни актове е възприето, че се прилагат давностните срокове, установени за погасяване на отговорността на субектите на административни нарушения.
С реформата на административнонаказателната уредба през 2020 г. някои от констатираните законови празноти бяха частично преодолени с въвеждането на нова алинея 8 в член 83а от ЗАНН. Съгласно тази чл.83а, ал.8 административната отговорност на юридическото лице се погасява с изтичане на срок, равен по продължителност на срока по чл. 81, ал. 3 от Наказателния кодекс, считано от датата на извършване на престъплението, от което юридическото лице се е обогатило или би се обогатило.
За да се преодолеят съществуващите пропуски, България би могла да обмисли приемането на модела, установен за физическите лица, за изчисляване на давностните срокове, с изтичането на които се погасява отговорността на юридическите лица. Продължителността на тези срокове следва да съответства на санкцията, предвидена за извършеното престъпление, а не на давностните срокове за нарушенията, наказуеми с глоба. По този начин ще се избегне възможността за противоречиво тълкуване по въпроса как се изчислява давностният срок, чието изтичане погасява възможността за ангажиране на отговорността на юридическото лице, което се е обогатило или би се обогатило от престъпление – дали с оглед правилата по чл. 81, ал. 3, вр. чл. 80, ал. 1, т. 1–5 от НК, в зависимост от наказанието, предвидено за извършеното престъпление, или с оглед правилото по чл. 81, ал. 3, вр. чл. 80, ал. 1, т. 5 от НК, което урежда погасителната давност за престъпленията, наказуеми с глоба.
2.2.7. България би могла да предвиди подробни правила за процесуално представителство на юридическите лица
Въпреки че съдебните производства за налагане на имуществена санкция на юридически лица, които са се обогатили или биха се обогатили от извършено престъпление, бяха дълбоко реформирани както в 2015 г., така и в 2020 г., неговото регулиране остава недостатъчно по отношение на процесуалното представителство на тези правни субекти пред съда, например когато виновното физическо лице е законен представител на юридическо лице.
Понастоящем се прилагат правните разпоредби на Наказателно-процесуалния кодекс, въпреки че тези правила имат за цел да уредят процесуалното правоотношение между съда и обвиняемия – физическо лице. В този контекст, България би могла да обмисли въвеждането на някои специфични правила относно назначаването или несъвместимостта на представителите на юридически лица по примера на правната рамка на Словения и Румъния (Каре 2.6).
Словенският Закон за отговорността на юридическите лица за престъпления от 2005 г. урежда представителството на юридическите лица в членове 31-32. Те включват забрана обвиняемото юридическо лице да бъде представлявано от лице, призовано като свидетел по същото дело, или от лице, срещу което е образувано производство поради същото престъпление, освен ако това е единственият член на обвиняемото юридическо лице.
Съгласно румънското законодателство юридическото лице е поканено да участва в производството. Представлявано е от законния си представител; Ако срещу законния представител на юридическото лице е образувано наказателно производство за същите или свързани престъпления, законният представител определя пълномощник; В последния случай, ако юридическото лице не е назначило пълномощник, се назначава сертифициран пълномощник от прокурора или от съда. Участието на прокурора в тези случаи е задължително.
Източник: Изследване на ОИСР; (Slovenia, 2005[3])
Въпреки че производството пред съдилищата за налагане на имуществена санкция на юридически лица, които са се обогатили или биха се обогатили от извършено престъпление, беше сериозно реформирано както през 2015 г., така и през 2020 г., неговата уредба остава изключително лаконична.
Общата норма, която предвижда административнонаказателна отговорност на ръкводното лице - допустител, е чл. 24, ал. 2 от ЗАНН:
„За административни нарушения, извършени при осъществяване дейността на предприятия, учреждения и организации, отговарят работниците и служителите, които са ги извършили, както и ръководителите, които са наредили или допуснали да бъдат извършени. “
В съответствие с чл. 10 от ЗАНН отговорността на така наречените „допустители“ (лицата, които не са предотвратили извършването на административни нарушения от техните подчинени) се реализира само въз основа на отделни законови състави на нарушения, установени в специалното административно законодателство.
„При административните нарушения подбудителите, помагачите и укривателите както и допустителите се наказват само в случаите, предвидени в съответния закон или указ.“
Съгласно българската правна система, институтът на съучастието включва подбудителство, помагачество и извършителство. В наказателното право съучастниците винаги се наказват с наказанието, предвидено за извършеното престъпление, като отговорността им има аксцесорен характер, т.е. възниква само ако съучастникът - извършител осъществи престъплението, за което е бил подбуден или подпомогнат. Административно-наказателното право установява противоположния принцип и предвижда административна отговорност за съучастие само в случаите, предвидени в специалните закони. Това законодателно решение заслужава подкрепа, тъй като не всички административни закони уреждат обществени отношения, които могат да бъдат засегнати в хода на дейността на предприятията, учрежденията и организации – единствената хипотеза в която е възможно допустителство. В различните нормативни актове обаче, основанията за възникване на отговорността на наредителя и на допустителя са различни. Съгласно някои закони наредителят и допустителят са юридически отговорни само когато работник или служител е извършил административно нарушение. В други хипотези отговорността на наредителя и на допустителя възниква заедно с отговорността, която той носи в качеството му на управител на юридическо лице, когато в това си качество е допуснал юридическото лице да не изпълни свое задължение към държавата или общината по чл. 83 ЗАНН.
Най-добрият подход е установяване на отговорност за допустителя и лицето, което разпорежда извършването на нарушението (наредителя) както е установено например в чл. 96, ал. 5, т. 1, букви б)—г) от Закона за автомобилните превози:
Наказва се с глоба или имуществена санкция в размер на 1000 лв.:
1. (Изм. – ДВ, бр. 9 от 2017 г.), които:
б) допусне или разпореди извършването на обществен превоз или превоз за собствена сметка на пътници или на товари с превозно средство, което не е технически изправно;
в) допусне или разпореди извършването на обществен превоз или превоз за собствена сметка на пътници или на товари с превозно средство, на което не е извършен предпътен технически преглед;
г) (нова - ДВ, бр. 60 от 2020 г., в сила от 07.07.2020 г.) допусне или разпореди извършването на превоз с моторно превозно средство, водачът на което не е снабден със заверено копие на лиценз на Общността.
Друг такъв пример е разпоредбата на чл. 143, ал. 1, т. 9 от Закона за гражданското въздухоплаване: „Наказва се с глоба от 3 000 до 10 000 лева, който: извърши, разпореди или допусне да се извърши полет с въздухоплавателно средство при условия, неотговарящи на експлоатационните му характеристики“.
Анализът на специалното административно законодателство показва, че тези примери са по-скоро изключение. Повечето административни закони предвиждат отговорност за допустителите, а в много редки случаи, за ръководителите, които са наредили на подчинените си служители да извършват нарушения. По този начин специалното административно законодателство третира по-тежко бездействието на ръководните лица, които не са попречили на подчинените си да извършат нарушения, спрямо действието на същите ръководни лица, в случаите, когато са наредили извършването на административни нарушения. Това показва липсата на единен подход по отношение на субектите на административнонаказателната отговорност и води до празноти и несъгласуваност на правната уредба.
Например в Закона за киберсигурността, чл. 120, ал.1 и ал.2 е установена отговорност за извършителя и допустителя, но не и за наредителя:
„ Който извърши нарушение по чл. 31 се наказва с глоба от 100 до 500 лв.
(2) Наказанието по ал. 1 се налага и на ръководител на организационна единица или на служител по сигурността на информацията, който допусне извършване на нарушение по чл. 31.“
Съвсем логично е обаче ръководителят на организационната единица не само да е допуснал, но и да е разпоредил извършването на нарушението.
Друга констатирана слабост е, че обемът на отговорността на допустителя е решен по различен начин. В някои нормативни актове липсва диференциация на санкцията за допустителство и извършителство на нарушение. Например в чл. 130, ал.1 от Закона за защита на класифицираната информация е установено, че който извърши или допусне извършването на нарушение по чл. 108, ал.3 от същия закон, се наказва с глоба от 500 до 2 000 лв., ако деянието не съставлява престъпление. В същия и редица други закони, отговорността на допустителя и отговорността на извършителя са диференцирани, като отговорността на допустителя е по-тежка или по-лека от тази на извършителя. Например в чл. 124, ал.1 от Закона за защита на класифицираната информация: „Който извърши нарушение по чл. 86, се наказва с глоба от 3 000 до 10 000 лв.“, а съгласно ал. 3 – за допустителство по ал.1 – глобата е от 300 до 2 000 лв. Този непоследователен подход по отношение на отговорността на допустителя (както и за наредителя) се наблюдава и в други нормативни актове като Закона за движението по пътищата.
Ето защо би било удачно този въпрос да намери решение в общия административен закон, който да установи, че в предвидените в специалното законодателство случаи допустителят и наредителят се наказват с наказанието, предвидено за извършеното нарушение от страна на техни подчинени лица. Аналогичен подход се прилага и по отношение на наказателната отговорност на допустителя при извършено престъпление по чл. 285 от Наказателния кодекс- допустителят се наказва с наказанието, предвидено за извършеното престъпление, както е възприето и от други държави от ЕС (Каре 2.7).
В Австрия съгласно член 7 от VStG, който умишлено подбужда друго лице към извършването на административно нарушение или умишлено улеснява административно нарушение, извършено от друго лице, то подлежи на наказанието, определено за такова нарушение, дори когато действителният извършител не подлежи на наказание.
В Чешката Република съгласно член 13, параграф 4 от Закон № 250/2016 Сб., когато е предвидено в закон, се санкционират извършителят, както и физическото лице, което умишлено подбужда към друго лице решение да извърши престъпление (подбудител) или прави възможно или по-лесно извършването на престъпление от друго лице (помагач), ако престъплението е довършено или е налице опит, в случаите, когато опитът е наказуем.
В Германия понятието „извършител“ е уеднаквено, без да се прави разлика между други форми на съучастие (напр. съизвършител, подбудител, помагач). Счита се, че всеки участник е извършил нарушение, независимо от това как е допринесъл за изпълнението на фактическите му елементи (член 14 от OWiG).
Източник: (European Committee on Crime Problems, 2020[5]).
Друга възможност е използването на законодателна техника, при описване на съставите на нарушения за извършителите, наредителите и допустителите: „ който нареди, допусне да се извърши или извърши…“ Такава техника се използва от редица закони, например, разпоредбата на чл. 130, ал.1 от Закона за защита на класифицираната информация, или тази на чл. 143 от Закона за гражданското въздухоплаване, който предвижда наказание глоба от 3 000 до 10 000 лева, за лице, което: 1. допусне да се извърши или извърши полет с технически неизправно въздухоплавателно средство; 2. допусне да се извърши или извърши полет с въздухоплавателно средство, което не е регистрирано или няма удостоверение за летателна годност.
Същият подход би могъл да се използва не само при установяване на административна отговорност на допустителите, но и спрямо наредителите в случаите, в които правилата за осъществяване на дейност предполагат йерархична връзка между работници и служители, от една страна и ръководни длъжностни лица, от друга.
Източници
[4] Council of Europe (2020), Liability of Legal Persons for Corruption Offences, https://rm.coe.int/liability-of-legal-persons/16809ef7a0 (accessed on 25 June 2021).
[5] European Committee on Crime Problems (2020), Replies to Questionnaire on Administrative Sanctions, https://rm.coe.int/cdpc-2019-1-replies-to-questionnaire-on-administrative-sanctions/168093669b (accessed on 24 June 2021).
[2] Italy (2001), Legislative Decree 231 of 2001, https://sherloc.unodc.org/cld/uploads/res/document/legislative-decree-8-6-2001-n-231_html/Legislative_Decree_8-6-2001_n_231_EN.pdf (accessed on 24 June 2021).
[3] Slovenia (2005), Liability of Legal Persons for Criminal Offences Act, https://sherloc.unodc.org/cld/uploads/res/document/svn/liability-of-legal-persons-for-criminal-offences-act_html/Slovenia_Liability_of_Legal_Persons_for_Criminal_Offences_Act.pdf (accessed on 24 June 2021).
[6] ОИСР (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention. Phase 4 Report: Bulgaria, OECD, Paris, https://www.oecd.org/corruption/bulgaria-oecdanti-briberyconvention.htm (accessed on 27 October 2021).
[1] ОИСР (2016), The Liability of Legal Persons for Foreign Bribery: A Stocktaking Report, OECD, Paris, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Liability-Legal-Persons-Foreign-Bribery-Stocktaking.pdf (accessed on 24 June 2021).
Забележка
← 1. Според Работната група на ОИСР по подкупите правната рамка не предвижда ефективна юрисдикционна база за започване на производство срещу юридически лица, включително когато юридическото лице използва неграждани, за да подкупва от свое име в чужбина; неоснователно ограничава производството до случаите, когато физическото лице извършител е преследван или осъден; и представлява сериозни пречки за ефективното санкциониране на юридически лица за чуждестранен подкуп. (ОИСР, 2021[6])