4. Resumen y recomendaciones fundamentales
Las encuestas de los funcionarios tributarios y de las EMN, junto con los debates en las mesas redondas, sugieren que existe un margen significativo de mejora de la moral tributaria de las EMN y ponen de relieve la importancia de reforzar la confianza. Aunque las encuestas utilizadas en este informe reflejan percepciones y, en consecuencia, están sujetas a salvedades, sugieren que, si bien ciertas EMN muestran una elevada moral tributaria, mediante la adhesión a sus mejores prácticas voluntarias, queda todavía trabajo por hacer, en especial en las regiones en las que la mayoría de las EMN no demuestran una adhesión a las mejores prácticas. Reforzar la confianza es vital pero también es un reto multifacético, siendo las cuestiones clave que han de abordarse la transparencia y la comunicación. Aunque es ingenuo esperar que todas las EMN observen un alto nivel de moral tributaria y mantengan permanentemente buenas relaciones con la administración tributaria, en todas las regiones existe claramente un margen de mejora y buenas prácticas en las que basarse.
Mejorar las relaciones es una solución en la que todos ganan, tanto los contribuyentes como las administraciones tributarias. Las EMN han subrayado reiteradamente la importancia atribuida a la certeza fiscal y a la reducción de las controversias, mientras que las administraciones tributarias pueden lograr muchas ventajas al poder priorizar mejor sus actividades de aplicación de la ley a los contribuyentes de alto riesgo.
La responsabilidad de generar confianza y mejorar la transparencia y la comunicación es compartida ente los contribuyentes (y asesores) y las administraciones. Reforzar la confianza y mejorar la comunicación requiere la actuación de las dos partes de cualquier relación, y lo mismo sucede en materia fiscal. Así lo reconocieron los participantes en las mesas redondas que sirvieron de base a este informe, lo cual pone de manifiesto que todas las partes están dispuestas a identificar los cambios y mejoras que pueden realizar. Una serie de acciones y buenas prácticas identificadas en las mesas redondas y descritas en este informe pueden resultar de utilidad, que tienen por objeto el cumplimiento y las estrategias de inspección, la mejora de las expectativas y de la rendición de cuentas del comportamiento, la transparencia y la comunicación, así como iniciativas de fortalecimiento de capacidades.
Existe un fuerte interés en avanzar hacia un enfoque de cumplimiento cooperativo, lo cual probablemente supondrá un largo camino para muchos países en desarrollo, pero en este itinerario pueden adoptarse muchas medidas que ayudarán a reforzar la confianza. La tendencia hacia el cumplimiento cooperativo es mundial y un creciente número de países en desarrollo están adoptando al menos ciertos elementos de este enfoque. No es posible introducir rápidamente un cumplimiento cooperativo. El cumplimiento cooperativo exige, como requisito previo, un cierto grado de confianza mutua, así como normas y procesos claros que regulen el sistema. Especialmente cuando la confianza se encuentre en su punto más bajo, será necesario realizar en primer lugar otras acciones que establezcan los fundamentos que permitan introducir el cumplimiento cooperativo. La introducción de algunas de estas medidas puede ser relativamente sencilla, por ejemplo, las que se dirigen a mejorar la comunicación, pero pueden ser muy eficaces para generar una dinámica positiva entre los contribuyentes y las administraciones tributarias.
Mejorar las expectativas y la rendición de cuentas en relación con el comportamiento será fundamental para reforzar la confianza. Los datos de las encuestas, tanto de las administraciones tributarias como de las EMN, ponen de relieve que las expectativas y la previsibilidad del comportamiento constituyen un desafío, especialmente en los países en desarrollo. Modificar las percepciones puede ser difícil, ya que éstas pueden persistir aun cuando el comportamiento haya comenzado a cambiar, impidiendo la aparición de un ciclo virtuoso de aumento de las expectativas. Por esta razón, también es necesaria la rendición de cuentas para contribuir a demostrar el compromiso con las normas de comportamiento y asegurar que (cuando exista un auténtico compromiso de cambio), en caso de que no se cumplan las expectativas, existe un procedimiento para abordar los problemas y evitar que se socave la confianza que se ha creado.
La utilidad de los principios empresariales voluntarios es ampliamente reconocida, pero aún no se ha materializado todo su potencial. Los resultados de la encuesta indican que las empresas aún no han podido demostrar una adhesión generalizada a las normas voluntarias más ampliamente respaldadas, más de ocho años después de que fueran acordadas. Aunque existe un amplio acuerdo sobre el papel que pueden jugar esos principios a la hora de construir una relación de confianza con las administraciones tributarias, es evidente que queda mucho trabajo por hacer para demostrar su aplicación en la práctica y mejorar la rendición de cuentas. En reconocimiento de ello, Business at OCDE se ha comprometido a revisar su declaración de mejores prácticas a la luz de las conclusiones de la encuesta y de los debates de las mesas redondas, un proceso que contará con el apoyo de la OCDE.
Favorecer un diálogo menos formal entre los contribuyentes y las administraciones deberá ir acompañado de una transparencia efectiva para mantener la confianza de otras partes interesadas. En los debates de las mesas redondas se prestó un apoyo firme a las acciones que faciliten una mejor comunicación entre los contribuyentes y las administraciones, en especial un diálogo menos formal, que pueden contribuir a centrar el diálogo formal en las cuestiones clave y/o resolver los problemas antes de que lleguen a ser controversias en toda regla. Aunque estos enfoques pueden parecer convenientes, aumentan también los riesgos de comportamientos ilegítimos (incluyendo la corrupción/el cohecho), por lo que se requieren salvaguardias claras y una transparencia efectiva que ofrezca garantías a todas las partes interesadas de que pueden confiar en los sistemas que se utilizan. Sin tales salvaguardias existe el riesgo de que la moral tributaria de otros contribuyentes (por ejemplo, las PYME y los particulares) se vea socavada si perciben que el diálogo entre la administración tributaria y las EMN es ilegítimo (por ejemplo, la concesión de «acuerdos»).
Las iniciativas de fortalecimiento de capacidades, tanto en el sector público como en el privado, pueden ayudar a superar algunos de los obstáculos que se oponen a la creación de confianza, pero pueden ser necesarios nuevos enfoques. Cada vez hay más pruebas del potencial de las iniciativas de fortalecimiento de capacidades, tales como IFSF, para ayudar a mejorar las relaciones entre las administraciones tributarias y las EMN, y para hacer seguimiento de los impactos se examina cada vez más el efecto en el cumplimiento, en lugar de en la aplicación coercitiva. Las aptitudes técnicas que normalmente son el centro de la asistencia técnica son vitales, pero es preciso reforzar también capacidades en competencias profesionales más amplias, como la comunicación efectiva, la negociación y el diálogo con los contribuyentes, que hasta el momento no han recibido tanta atención de la asistencia técnica. Asimismo, las empresas deben reflexionar sobre sus necesidades de fortalecimiento de capacidades, especialmente en sus operaciones en países en desarrollo, a fin de garantizar que su personal conoce y puede cumplir las expectativas tanto de sus propios principios empresariales como de las administraciones tributarias.
Aunque algunas de las mejores prácticas señaladas en este informe son aplicables de forma inmediata, es preciso continuar trabajando para analizar los problemas identificados en este informe y desarrollar algunas de las acciones indicadas. El presente informe describe algunas de las mejores prácticas que los países y las empresas pueden adoptar de forma inmediata, si procede, y en algunos casos (p. ej., los MCF) cuando ya existan orientaciones, así como nuevas ideas que requieran un estudio adicional. Asimismo, este informe identifica algunas áreas en las que puede ser necesario desarrollar más el fortalecimiento de capacidades, como en las cadenas de valor y el cumplimiento cooperativo, o en las que se requiere más investigación, como una mejor comprensión de la forma en que las diferencias culturales y los sesgos de percepción pueden afectar a la creación de una relación de confianza en materia de impuestos. Así pues, cabe adoptar una serie de acciones como respuesta a las conclusiones de este informe, a saber:
Fomentar el desarrollo de estrategias a nivel nacional para reforzar la confianza y la moral tributaria. Especialmente cuando los niveles actuales de confianza son bajos y las relaciones tensas, (re)construir la confianza llevará tiempo y requerirá un esfuerzo sostenido. Formular una estrategia clara, en consulta con las administraciones tributarias, las EMN y otras partes interesadas, puede contribuir a impulsar los cambios señalados, con el apoyo no solo del gobierno y las EMN, sino también de los socios de desarrollo para ayudar en la ejecución. Esas estrategias pueden incorporar, cuando proceda, los enfoques descritos en el presente informe; una mayor recopilación y difusión de las mejores prácticas y orientaciones puede ser útil para ayudar a los países a formular esas estrategias.
Mejorar el fortalecimiento de las capacidades existentes y, cuando sea necesario, desarrollar nuevas herramientas de fortalecimiento de capacidades, orientaciones y programas para responder a las demandas identificadas en este informe y en las mesas redondas. Existe un claro potencial para un fortalecimiento de capacidades nuevo/adicional en varias áreas:
Cumplimiento cooperativo – sobre la base de las publicaciones existentes en materia de cumplimiento cooperativo, podrían formularse nuevas orientaciones y formación, haciendo especial hincapié en la forma de fomentar el cumplimiento cooperativo en los países en desarrollo.
Cadenas de valor – pueden desarrollarse nuevas orientaciones y formación sobre cadenas de valor en distintos sectores, y habida cuenta de los problemas que han surgido anteriormente para conseguir la participación necesaria del sector privado en esta formación, puede resultar beneficios centrarse en un primer momento en desarrollar cursos de aprendizaje electrónico, que permiten una participación más flexible de los intervinientes.
Ética y competencias profesionales – los actuales programas de fortalecimiento de capacidades pueden cubrir con frecuencia aspectos relativos a la ética y competencias profesionales, pero existe margen para prestar una mayor atención a estas cuestiones y garantizar que se aborden y prioricen de forma más sistemática.
Reforzar la función de los principios empresariales/mejores prácticas. Las respuestas a la encuesta pusieron de relieve tanto el apoyo a los principios empresariales/mejores prácticas como el potencial no realizado de los mismos. Existe la posibilidad de que las empresas examinen los principios/mejores prácticas y la forma de mejorarlos, así como la forma en que las empresas se hacen responsables de ellos. También es posible que las administraciones tributarias (y otras partes interesadas) indiquen formas de conseguir que las empresas cumplan estas normas, por ejemplo incorporándolas a los marcos nacionales de rendición de cuentas.
Estudiar la viabilidad de un diálogo multilateral voluntario. Si bien los participantes en las mesas redondas mostraron interés en crear oportunidades de diálogo multilateral voluntario entre las EMN y las diversas administraciones tributarias, la demanda y la viabilidad práctica no se han estudiado con detenimiento. Por lo tanto, sería útil realizar un estudio de viabilidad y, de ser positivo, podría ir seguido de un programa piloto.
Llevar a cabo más investigaciones sobre los elementos que influyen en la construcción de relaciones eficaces. Reforzar la confianza y crear unas relaciones eficaces es claramente una cuestión fundamental señalada en este informe y, en gran medida las acciones que deban tomarse serán específicas para el contexto. Sin embargo, puede ser útil seguir investigando para aumentar la comprensión del papel que factores como el sesgo de percepción juegan en las relaciones entre los contribuyentes y las administraciones tributarias.
Apoyar un mayor compromiso de todas las partes interesadas para reforzar la confianza y la moral tributaria. Como se subraya en este informe, se requieren acciones de todas las partes interesadas para reforzar la confianza que constituye el fundamento de la moral tributaria, y para realizar tales acciones será preciso destinar recursos, pero también aplicar un enfoque que fomente la apertura, la transparencia y el diálogo. Para algunos (posiblemente muchos) contribuyentes y administraciones tributarias, este enfoque puede resultar un tanto extraño y requerirá un estímulo sostenido por parte de todas las partes interesadas.
Como parte de su línea de trabajo en materia de moral tributaria, la OCDE buscará seleccionar y trabajar con una serie de socios para llevar a cabo las acciones señaladas en este informe, en particular integrándolas en las iniciativas de fortalecimiento de capacidades de la OCDE en la medida de lo posible. Asimismo, la OCDE intentará identificar oportunidades que promuevan un diálogo más amplio sobre moral tributaria, más allá del enfoque adoptado en este informe que se centra específicamente en la función que desempeña la confianza. Siempre que sea posible, la OCDE buscará establecer vínculos y trabajar con otras partes interesadas, que pueden disponer de diferentes herramientas para influir en la moral tributaria, por ejemplo, con los inversionistas que cada vez prestan más atención a los asuntos fiscales, especialmente con respecto a las consideraciones ASG.