Résumé
En 2019, le ratio moyen des recettes fiscales rapportées au PIB dans les pays de l’OCDE s'établissait à 33.8 %, en baisse de 0.1 point de pourcentage par rapport à 2018. C’est la première fois que ce ratio recule depuis 2009, après la crise financière en 2008 (exception faite de 2017, qui était une année particulière du fait des contributions ponctuelles à la stabilité comptabilisées en Islande l’année précédente). Les données les plus récentes sur la structure des recettes fiscales dans les pays de l’OCDE montrent que les recettes de l'impôt sur les sociétés ont atteint 10 % des recettes fiscales totales en 2018 : c'est la première fois qu'elles reviennent à ce niveau depuis la crise financière, bien que cela reste inférieur au pic de 11,5 % avant la crise.
Dans la présente publication, les impôts désignent les versements obligatoires sans contrepartie aux administrations publiques ou à une autorité supranationale. Les impôts sont sans contrepartie car les prestations fournies par les administrations aux contribuables ne sont généralement pas proportionnelles à leurs paiements. Les impôts sont ventilés en fonction de l’assiette : revenu, bénéfices et gains en capital ; salaires ; patrimoine ; biens et services ; et autres impôts. Les cotisations obligatoires de sécurité sociale versées aux administrations publiques sont aussi traitées comme des impôts. Les recettes sont analysées par niveau d’administration : État fédéral ou administration centrale, administration d’un État fédéré, administrations locales et caisses de sécurité sociale. Le Guide d’interprétation à l’annexe A contient des informations détaillées sur la classification des impôts.
Dans les pays de l’OCDE, le ratio des recettes fiscales rapportées au PIB s’échelonne en 2019 de 16.5 % au Mexique à 46.3 % au Danemark. Entre 2018 et 2019, le ratio moyen des recettes fiscales au PIB des pays de l'OCDE a reculé de 33.9 % à 33.8 %, sous l’effet de baisses dans 15 pays plus importantes que la hausse moyenne dans les autres pays.
La Hongrie a enregistré le recul le plus marqué (1.7 point de pourcentage), en partie sous l’effet de la diminution des impôts sur les bénéfices des sociétés, qui fait suite à la suppression du supplément d’acompte d’impôt obligatoire et à des baisses plus modestes d’un certain nombre d'autres prélèvements. Des baisses marquées ont également été observées en Islande (1.1 point), en Belgique et en Suède (1.0 point dans les deux pays). Onze pays supplémentaires ont enregistré des baisses de moins d'un point en 2019.
On constate une augmentation du ratio des recettes fiscales au PIB entre 2018 et 2019 dans 20 des 35 pays pour lesquels des données préliminaires pour 2019 sont disponibles. C’est au Danemark que la progression a été la plus forte (2.0 points), sous l’effet de paiements de l’impôt sur le revenu plus élevés qu’escompté en 2019. Les hausses ont dans tous les autres pays été inférieures à un point de pourcentage.
En prenant comme période de référence les dix dernières années, on s’aperçoit que 31 pays de l’OCDE affichent, en 2019, des ratios impôts/PIB supérieurs à ce qu’ils étaient en 2009, les progressions les plus marquées concernant la Grèce et la République slovaque (8.0 points et 5.8 points respectivement). Parmi les six pays restants, le ratio des recettes fiscales au PIB de 2019 demeure inférieur à celui de 2009, de plus de cinq points de pourcentage en Irlande, et de plus de trois points de pourcentage en Hongrie.
En 2018, dernière année pour laquelle on dispose de données définitives pour tous les pays, les cotisations de sécurité sociale ont représenté la part la plus large du total des recettes fiscales dans la zone OCDE, soit un peu plus d’un quart de ce montant (25.7 %) en moyenne, devant les impôts sur le revenu des personnes physiques (23.5 %), de sorte que ces deux catégories de prélèvements ont procuré près de la moitié des recettes fiscales des pays de l’OCDE. Un cinquième du total des recettes (20.4 %) provient des taxes sur la valeur ajoutée. Quant aux autres impôts sur la consommation et aux impôts sur les bénéfices des sociétés, leur contribution a été moindre (12.3 % et 10.0 %, respectivement), de même que celle des impôts sur le patrimoine (5.6 %) et des autres impôts dont provient la part résiduelle des recettes fiscales.
Depuis 2017, la part moyenne des recettes tirées des impôts sur le revenu dans le total des recettes a augmenté de 0.4 point de pourcentage. Cette évolution s’explique largement par la hausse de la part des impôts sur les bénéfices des sociétés qui ont maintenu leur récente évolution à la hausse, passée de 9.2 % des recettes fiscales totales en 2014 et 2015 à 9.4 % en 2016, 9.7 % en 2017, puis 10.0 % en 2018. Cependant, ce chiffre reste inférieur au pic enregistré pour la part de l'impôt sur les sociétés, qui s'élevait à 11,5 % des recettes totales en 2007. En revanche, la fraction des recettes fiscales imputable aux impôts sur les biens et les services s’est repliée de 0.3 point de pourcentage en 2018 : bien que les recettes de TVA soient restées inchangées à 20.4 % du total des recettes fiscales, celles des taxes d'accise ont baissé de 0.4 point.
En moyenne, la part des recettes perçues par les administrations infranationales a légèrement augmenté entre 2017 et 2018. En 2018, la part des recettes de l’administration fédérale a reculé de 53.7 % à 53.4 % du total des recettes des administrations publiques dans les pays fédéraux, et de 63.6 % à 63.5 % dans les pays unitaires. Dans les pays fédéraux, 25.1 % des recettes étaient perçues par les administrations infranationales en moyenne (dans un intervalle compris entre 4.5 % en Autriche et 49.6 % au Canada), approximativement les deux tiers des recettes en moyenne revenant aux administrations des états fédérés et un tiers aux collectivités locales. Dans les pays unitaires, la part des recettes perçues par les collectivités locales s’établissait à 11.1 % en moyenne, l’éventail allant de moins de 0.9 % en Estonie à 35.1 % en Suède.
Une Étude spéciale contenue dans la présente publication examine les déterminants des évolutions récentes des recettes tirées des impôts sur la consommation dans les pays de l’OCDE, en dissociant les facteurs politiques et macroéconomiques. Elle analyse la crise financière mondiale de 2008 afin de recenser les canaux de transmission des effets d’une récession économique sur les recettes issues des impôts sur la consommation, et de tirer les premiers enseignements sur la manière dont la crise du COVID-19 et les mesures prises pour y faire face influeront sur les recettes fiscales.
Elle conclut que les systèmes de TVA sont plus exposés aux chocs économiques, surtout si la crise affecte directement la consommation privée plutôt que l’investissement. Durant la crise financière en 2008, le niveau global de la consommation est resté relativement stable, cependant les recettes fiscales assises sur la consommation et les recettes de TVA en particulier ont fortement diminué suite à une inflexion des dépenses de consommation vers des biens et services de première nécessité ainsi que par une augmentation de la consommation de services du secteur public – des modifications des habitudes de consommation qui perdurent. La crise du COVID-19 devrait avoir un impact encore plus important sur les recettes issues des impôts sur la consommation que lors de la crise financière mondiale, car la crise actuelle affecte la consommation de façon directe et est beaucoup plus prononcée à la suite de fermetures, y compris la fermeture forcée d'entreprises dans certains secteurs (par exemple le tourisme et l'hôtellerie). Certaines autres variations des schémas de consommation observées dans la crise actuelle font écho à celles constatées pendant la crise de 2008, notamment une augmentation des dépenses des ménages consacrées aux produits de première nécessité et des dépenses publiques. Étant donné que ces domaines de dépenses concernés sont souvent exonérés de TVA, les recettes tirées des impôts sur la consommation devraient augmenter proportionnellement moins que les dépenses publiques. Au fil du temps, les recettes provenant des impôts sur la consommation augmenteront progressivement, en pourcentage du PIB, pour revenir à leurs niveaux d'avant la crise, à mesure que les dépenses privées se redresseront et que les pouvoirs publics agiront pour rattraper le manque à gagner.
Les impôts sur la consommation resteront un volet important de la panoplie d’instruments que les pouvoirs publics peuvent utiliser pour faciliter la reprise économique et le redressement des finances publiques après la crise du COVID-19. S'agissant de la politique d'impôts sur la consommation après la crise, les pouvoirs publics pourraient souhaiter examiner attentivement la manière dont la structure de leur régime de TVA agira sur la résilience de leur système fiscal et de leurs recettes lors de prochaines phases de ralentissement économique. Il leur faudra aussi tenir dûment compte de la complexité des systèmes de TVA, ainsi que des réactions comportementales probables et des effets redistributifs de toute modification visant à renforcer la capacité de résilience.