3. Presión fiscal equivalente en América Latina y el Caribe (1990-2021): Actualización del mapa ampliado de los ingresos tributarios de la región
La presión fiscal es una variable crucial para las políticas públicas, definida como la cantidad de recursos financieros -en porcentaje del producto interior bruto (PIB)- que un país recauda a través de los impuestos y las cotizaciones a los regímenes públicos de seguridad social para financiar el gasto público. Sin embargo, en los distintos países existen otras fuentes de ingresos públicos y configuraciones alternativas de las funciones básicas del Estado, lo que podría afectar a la comparabilidad de los indicadores de presión fiscal.
Por ejemplo, la disponibilidad de recursos naturales - renovables o no renovables - puede permitir a los gobiernos complementar las finanzas públicas mediante la obtención de ingresos a través de instrumentos no tributarios, como regalías o dividendos e intereses, ingresos no computados en el coeficiente de presión fiscal. Este es el caso de ciertos recursos derivados de la explotación de hidrocarburos y minerales, de gran relevancia en varios países de América Latina y el Caribe (ALC), así como la gestión de otras infraestructuras, como el canal transoceánico en Panamá o las centrales hidroeléctricas de Itaipú y Yacyretá en Paraguay.
De forma similar, en los ámbitos de la salud y la seguridad social, algunos países aplican regímenes privados de capitalización individual - de carácter obligatorio, establecidos en la legislación - que sustituyen, complementan o compiten con el sistema público de seguridad social. Estas cotizaciones privadas a la seguridad social, aunque no están incluidas en la financiación pública y son administradas por entidades privadas, forman parte del conjunto de recursos obligatorios y movilizados colectivamente; su consideración permite realizar comparaciones más homogéneas entre países.
Para tener en cuenta estas vías alternativas de financiación del gasto público, en este capítulo se aborda el concepto de "Presión Fiscal Equivalente" (PFE), que incluye dos fuentes de ingresos adicionales a las tradicionalmente consideradas (ingresos tributarios, incluidas las cotizaciones públicas a la seguridad social [CSS]), y que también suponen un esfuerzo fiscal exigido a los contribuyentes cuando son obligatorias: las cotizaciones a un sistema privado de seguridad social (pensiones y salud) y los ingresos no tributarios (dividendos, royalties, entre otros) procedentes de la explotación de recursos naturales.
La consideración de todos estos componentes adicionales (cuando se dispone de datos oficiales) contribuye a nutrir y enriquecer los análisis de las condiciones fiscales en los países de ALC. Sin embargo, el indicador PFE no invalida ni contradice las mediciones convencionales del nivel de financiamiento público. Se trata más bien de ampliar las posibilidades de comparación regional e internacional y de aportar nuevos elementos que son, al menos para el contexto específico de ALC, cruciales para obtener una perspectiva amplia e integral de estas cuestiones1.
El análisis de este capítulo, así como las medias regionales y subregionales citadas en el mismo, se refieren a 25 de los 27 países de los que aparecen datos en esta publicación, y no incluyen a Cuba ni a Venezuela2. Los indicadores de ingresos no son directamente comparables con los resultados mostrados en el Capítulo 1, ya que se basan en datos disponibles antes de la publicación de este informe.
La ratio impuestos/PIB (que incluye ingresos fiscales y CSS públicos) para los países de ALC considerados en este capítulo se situó en el 21,9% del PIB en 2021 (Gráfico 3.1). Los ingresos adicionales contabilizados utilizando la metodología PFE aumentan esta ratio en un 1,7% del PIB, situando el total en el 23,6% del PIB.
En promedio en la región ALC, las contribuciones a la seguridad social de los sistemas privados ascendieron al 0,9% del PIB en 2021, un valor que ha aumentado en 0,6 puntos porcentuales (p.p.) desde 1990 y que se ha mantenido estable en los últimos cinco años hasta 2021 inclusive. Por su parte, los ingresos públicos no tributarios procedentes de los recursos naturales ascienden al 0,8% del PIB en 2021, lo que supone una contracción de 0,3 p.p. desde 1990, con un descenso aún mayor en relación con las cifras registradas por dichos ingresos en 2008 y 2013 (1,5% del PIB).
Nota: Los datos se refieren a la media simple de los 25 países de ALC incluidos en esta publicación, excluidos Cuba y Venezuela por problemas de datos.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de (IDB-CIAT, 2023[1]).
Por lo que se refiere a la composición de la PFE, la parte de los ingresos tributarios (incluidas las cotizaciones públicas a la Seguridad Social) se ha mantenido relativamente estable desde 1990. En 2021, representaba el 92,8% del total de la PFE; excluyendo las CSS públicas, esta proporción ha fluctuado en torno al 75% a lo largo del periodo. Las CSS privadas han aumentado su participación desde su implementación en varios países de la región en la década de 1990, y en 2021 representaron el 3,7% de la PFE de la región de ALC. La participación de los ingresos no tributarios procedentes de los recursos naturales fue del 3,6% de la PFE en 2021, pero ha sido más volátil dentro de la estructura de la PFE a lo largo del tiempo.
Los distintos países de la región de ALC muestran un alto grado de heterogeneidad en cuanto a la evolución y el nivel de los ingresos tributarios y la PFE (Gráfico 3.2). Aunque los ingresos tributarios han aumentado en todos los países analizados entre 1990 y 2021, con las excepciones de Panamá y Trinidad y Tobago, la magnitud del cambio ha sido muy desigual, con incrementos especialmente grandes en Argentina (+13,7 p.p.), Bolivia (+13,0 p.p.), Ecuador (+12,1 p.p.) y El Salvador (+11,7 p.p.).
Se observan tendencias similares con respecto a los niveles de la PFE. Con la excepción de Panamá y Trinidad y Tobago (donde la PFE disminuyó 2,4 p.p. y 2,5 p.p., respectivamente, entre 1990 y 2021), todos los países de la región muestran un aumento de este indicador. Destacan los aumentos de Argentina (+16,2 p.p.), El Salvador (+15,3 p.p.), Ecuador (+13,0 p.p.), Bolivia (+12,5 p.p.), República Dominicana (+10,2 p.p.) y Colombia (+9,8 p.p.).
El Gráfico 3.2 ordena los países según el nivel de su PFE en 2021. Esta clasificación difiere de la que se obtiene cuando los países se ordenan según el nivel de ingresos fiscales, debido a las importantes diferencias entre los respectivos indicadores para algunos países en particular, como puede apreciarse en el Gráfico 3.3.
Nota: Los países se ordenaron de mayor a menor según el nivel de la Presión Fiscal Equivalente (PFE) en 2021. Para los países marcados con un asterisco (*) no hay datos para 1990. En estos casos, tanto para los ingresos fiscales como para la PFE, se utilizó como referencia el primer año con información disponible, a saber: 1991 en Antigua y Barbuda y Nicaragua; 1992 en Santa Lucia; y 1993 en Ecuador. No se presentan los casos de Cuba (según cifras oficiales, en 1990 la PFE se situaba en el 29,1% del PIB y en 2021 en el 17,7%) ni Venezuela (por falta de información oficial desde 2016 hasta la fecha), aunque las cifras recogidas pueden consultarse en la base de datos actualizada de la PFE (véase el Anexo Estadístico al final de este capítulo).
Fuente: Elaboración propia con datos de la Presión Fiscal Equivalente para América Latina y el Caribe 1990-2021 (IDB-CIAT, 2023[1]).
Fuente: Elaboración propia con datos de la Presión Fiscal Equivalente para América Latina y el Caribe 1990-2021 (IDB-CIAT, 2023[1]).
En dos países, las cotizaciones obligatorias a la seguridad social privada y los ingresos no tributarios procedentes de los recursos naturales (que se incluyen en el indicador PFE pero no en la ratio impuestos/PIB) ascendieron a más del 5% del PIB en 2021: Chile (5,9% del PIB) y México (5,5% del PIB). En cuatro países, ascendían a más del 3% del PIB (El Salvador, Bolivia, Panamá y Uruguay); y en otros cuatro países a más del 2% del PIB (Colombia, Perú, República Dominicana y Argentina). Por el contrario, hay un conjunto de países (la mayoría del Caribe) en los que estos ingresos son prácticamente nulos.
En términos relativos, por lo que se refiere a la relación entre impuestos y PIB, la consideración de las CSS privadas obligatorias y de los recursos naturales no tributarios cambia sustancialmente el panorama para la comparación entre países. En particular, la PFE es un 33,5% superior a la relación impuestos/PIB en México, un 26,4% superior en Chile y un 25,6% superior en Panamá.
Por subconjuntos de países, la consideración de la PFE en lugar de la ratio impuestos/PIB aumenta significativamente la media de Mercosur+Chile+México (+3,3% del PIB y 13,6% más de recursos), mientras que las cifras de otras subregiones se mantienen prácticamente invariables (sobre todo entre los países del Caribe). La PFE media de todos los países de ALC considerados es 1,7 puntos porcentuales del PIB superior a la ratio impuestos/PIB (o un 7,8% más).
El equilibrio entre la aportación adicional de las CSS privadas obligatorias y los recursos naturales no tributarios también varía entre países. Las CSS privadas representan el grueso de los recursos adicionales en Chile, El Salvador, Uruguay, República Dominicana y Costa Rica, mientras que los ingresos no tributarios procedentes de los recursos naturales lo hacen en México, Bolivia, Panamá, Trinidad y Tobago, Brasil, Paraguay, Ecuador y Nicaragua.3
Los diferentes enfoques de los países para diseñar y estructurar el gasto público y, en particular, la forma en que éste se financie, pueden dar lugar en algunos casos concretos a interpretaciones erróneas o sesgadas de los indicadores y ratios generalmente utilizados para evaluar sus dimensiones y efectos económicos. El objetivo de la PFE es complementar la ratio impuestos/PIB de referencia para los países que adoptan opciones significativamente diferentes, como es el caso de los países de ALC, para recaudar ingresos públicos procedentes de los recursos naturales (instrumentos tributarios o no tributarios) o para recaudar las cotizaciones obligatorias a los sistemas de seguridad social (regímenes públicos y privados).
Referencias
[2] Barreix, A. et al. (2013), Putting Pressure: Estimating the real fiscal burden in Latin America and the Caribbean. Concept, development and international comparison, s. IDB, CIAT, IEF.
[1] IDB-CIAT (2023), IDB-CIAT Revenue Collection database, https://www.ciat.org/idb-ciat-revenue-collection-database/?lang=en (accessed on 16 January 2024).
[3] Morán, D. and M. Solera (2023), Equivalent Fiscal Pressure in Latin America and the Caribbean (1990-2021), IDB and CIAT, https://biblioteca.ciat.org/opac/book/5852.
[4] OECD et al. (2020), Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/68739b9b-en-es.
Notas
← 1. Para más detalles sobre la base metodológica de la PFE y el análisis previo de las cifras disponibles durante la última década, consulte la página web de la base de datos de Recaudación de Ingresos BID-CIAT (https://www.ciat.org/idb-ciat-revenue-collection-database/?lang=en) y (Barreix et al., 2013[2]). Las cifras utilizadas en este capítulo se basan en Morán y Solera (2023). El capítulo actualiza el análisis previo de la PFE, anterior a la pandemia de COVID-19, contenido en la edición de 2020 de este informe (OECD et al., 2020[4]).
← 2. En el caso de Cuba, una reciente reforma monetaria y la inflación desencadenada por la pandemia del COVID-19 provocaron un fuerte aumento del PIB nominal entre 2020 y 2021 (un aumento de más de cinco veces en términos nominales) y crearon una ruptura estructural en el nivel y la estructura impositivos del país. Esto se tradujo en una caída sin precedentes del PFE, que pasó del 37,5% del PIB en 2020 al 17,7% del PIB en 2021, lo que se explica principalmente por la caída de la tasa del impuesto a las ventas y la reclasificación de los ingresos extraordinarios como no tributarios. En un análisis de mediano plazo, esto sin duda introduciría un sesgo artificial en los promedios calculados para el conjunto de la región. En el caso de Venezuela, no se dispone de datos oficiales desde 2016. Sin embargo, se incluyen cifras recopiladas a nivel individual (en Cuba hasta 2021 y en Venezuela hasta 2015), que se ponen a disposición de los usuarios interesados en la base de datos en línea de la PFE. Tampoco se dispone de información estadística oficial para determinados países en años concretos, a saber: Antigua y Barbuda (1990), Ecuador (1990-92), Nicaragua (1990) y Santa Lucía (1990-91).
← 3. Las cifras detalladas se encuentran en el anexo estadísticos al final de este capítulo, mientras que la metodología y las fuentes de información pueden consultarse en (Morán and Solera, 2023[3]).