Análisis y recomendaciones
Establecido formalmente en 2014, el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica es un órgano asesor del Ejecutivo estatal para la planeación estratégica y su evaluación. Su objetivo es promover el desarrollo sostenible de Nuevo León mediante la implementación del Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030. De conformidad con la Ley de Planeación Estratégica, el Consejo es responsable de elaborar el Plan Estratégico, así como de monitorear y evaluar su implementación. Asimismo, el Consejo se orienta a fomentar la participación de los actores interesados, ya que sus miembros son representantes de los sectores público y privado, la academia y la sociedad civil.
El Consejo es parte de un sistema de planeación más amplio en Nuevo León. Incluye al Centro de Gobierno (CdG) de la administración pública del estado de Nuevo León, integrado por el Titulardel Ejecutivo, la Oficina Ejecutiva del Gobernador (OEG) y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado (SFyTGE). El CdG desempeña un papel medular en el sistema de planeación de todo el Gobierno. En particular, la Oficina Ejecutiva del Gobernador se encarga de realizar las actividades de planeación estratégica y asegurar su ejecución y cumplimiento. De conformidad con la Ley de Planeación Estratégica (artículo 18) y su reglamento (capítulo 2 y capítulo 3, sección 5), las responsabilidades del Consejo y del CdG son complementarias. Sin embargo, en la práctica, el Consejo amplió progresivamente sus acciones hacia la formulación, diseño e implementación de políticas públicas. Por otro lado, no se cuenta con recursos y mecanismos suficientes dentro del CdG dedicados a coordinar y monitorear los objetivos y proyectos del Plan Estratégico.
La situación ha provocado tensiones políticas entre la administración pública estatal y el Consejo, y este último dejó de concentrarse en su función principal de planeación de largo plazo. Para fortalecer el sistema de monitoreo y evaluación en Nuevo León, el Gobierno podría tomar las medidas siguientes:
Aclarar las responsabilidades respectivas del Consejo y del CdG en materia de planeación estratégica. En particular:
El CdG debería tener un mandato claro para coordinar las actividades de implementación y monitoreo del Plan Estratégico y del Plan Estatal de Desarrollo. Al CdG deberán asignársele las responsabilidades y los recursos para asegurar una coordinación eficaz de todo el Gobierno, para llevar a cabo ejercicios de establecimiento de objetivos y priorización, monitorear las prioridades políticas y llevar a cabo comunicaciones estratégicas internas y externas. Esto puede lograrse, en el corto plazo, mediante la modificación del Reglamento Interno de la Oficina Ejecutiva del Gobernador.
El Consejo debería fortalecer su función como órgano asesor y agente de conocimiento estratégico, alejándolo de la implementación y el monitoreo. Esto requiere desarrollar las capacidades técnicas del Consejo para brindar asesoramiento objetivo y oportuno sobre políticas públicas al Gobierno en áreas prioritarias y la selección de un número limitado de prioridades políticas que exigen la acción concertada del Gobierno estatal, la sociedad civil y el sector privado, para quienes el Consejo prepararía evaluaciones focalizadas con recomendaciones claras.
El Consejo debería continuar con las iniciativas para implementar una estrategia congruente de planeación y evaluación estratégicas, con base en las fortalezas del Consejo, la Oficina Ejecutiva del Gobernador y la Secretaría de Finanzas, respectivamente. En general, el nuevo aparato requiere un marco conceptual sobre monitoreo y evaluación para el Gobierno, la inclusión de capacidades y disposiciones concretas para monitorear y evaluar los Planes, así como la aclaración de la función del Consejo en términos de planeación, asesoría de política pública y evaluación, incluida la modificación del marco regulatorio vigente.
El principal instrumento de planeación del Consejo es el Plan Estratégico para el Estado de Nuevo León 2015-2030. Se trata del primer instrumento integrado de planeación de largo plazo que se diseñó de manera conjunta por el Gobierno y la sociedad civil en un Gobierno subnacional mexicano. Se percibe como una iniciativa importante para el estado, que refleja sus objetivos de desarrollo de largo plazo y ofrece la posibilidad de hacer planes que trasciendan el ciclo electoral.
Sin embargo, la metodología utilizada para diseñar el Plan en 2015 no fue lo suficientemente sólida. Los diagnósticos establecidos para cada comisión no incluyeron sistemáticamente una evaluación exhaustiva de las iniciativas de reforma anteriores y la metodología omitió cómo se vinculan entre sí las diferentes áreas de oportunidad. Además, no se dispone de un marco metodológico claro para articular los elementos del Plan Estratégico con los objetivos de otros instrumentos de planeación, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Plan Estatal de Desarrollo. En la práctica, la relación entre los objetivos del Plan Estratégico y el presupuesto estatal es limitada y la aplicación del presupuesto basado en resultados es todavía un área por mejorar.
Por otra parte, la estructura del documento es compleja y no completamente congruente, lo que frena su uso como herramienta de planeación e implementación. De hecho, el Plan Estratégico tiene demasiados apartados y no se basa en un marco lógico claro, lo cual dificulta vincular las áreas de oportunidad con los objetivos a nivel de resultados. Por consiguiente, se presentan las siguientes recomendaciones para aumentar la congruencia de la planeación y armonizar las prioridades de política:
Aclarar las formas en las que el Plan Estatal de Desarrollo (PED) contribuye al logro de los objetivos del Plan Estratégico de más largo plazo. Es posible armonizar más algunas de las áreas de oportunidad (Plan Estratégico) con los objetivos (Plan Estatal de Desarrollo). En este escenario, el PED se enfocaría en los objetivos a nivel de resultados de mediano plazo, en tanto que el Plan Estratégico se centra en los objetivos a nivel de resultados de más largo plazo (áreas de oportunidad prioritarias). En especial, el manual para la elaboración del futuro PED debería contener una metodología para relacionar los objetivos de mediano plazo del PED con los objetivos de largo plazo del Plan Estratégico. Nuevo León podría utilizar una teoría del cambio para hacer explícito este vínculo.
Aclarar y comunicar la congruencia entre el Plan Estratégico y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Podría incluirse un cuadro que muestre la armonización de las áreas de oportunidad del Plan Estratégico con los ODS y asegurar que las áreas de oportunidad prioritarias se refieran a los ODS al menos una vez.
Aclarar las responsabilidades de las comisiones respecto de la supervisión de la aplicación de los ODS. El Consejo podría considerar incluir de manera sistemática en los informes de evaluación de cada área temática, una sección sobre cómo las áreas de oportunidad han contribuido al logro de los ODS a nivel local.
Además, para mejorar la congruencia y la solidez del Plan Estratégico en general, Nuevo León podría:
Simplificar el Plan Estratégico para reorientarlo en torno a los objetivos a nivel de resultados e impacto. Mantener en el Plan Estratégico solo las áreas de oportunidad prioritarias, sus metas e indicadores, y que las líneas, iniciativas y proyectos estratégicos se incluyan en el plan de acción, de ser pertinente.
Fortalecer la etapa de análisis de problemas al integrar en el diagnóstico de cada comisión las conclusiones de una revisión sistemática de la evaluación de planes anteriores en la temática relevante, así como considerar el uso estratégico de datos confiables para el establecimiento de objetivos y metas.
Reducir el número de áreas de oportunidad prioritarias del Plan Estratégico para asegurar una mayor armonización del número y la naturaleza de dichas áreas asignadas a cada comisión. Para tal fin, Nuevo León podría considerar complementar la metodología de priorización actual con un análisis y comparación de las áreas de oportunidad bajo un modelo lógico y/o una teoría del cambio o priorizar solo las áreas que pueden medirse con un indicador.
Comunicar con claridad, en el propio Plan Estratégico, las razones tras la selección de las áreas de oportunidad prioritarias para asegurar el apoyo dentro y fuera de la administración.
El monitoreo sólido puede facilitar la planeación y la toma de decisiones operativas al aportar evidencia con la cual medir el desempeño y ayudar a plantear preguntas específicas para identificar retrasos y cuellos de botella en la implementación.
Sin embargo, la configuración de monitoreo en Nuevo León, ya sea para el Plan Estratégico 2015-2030 o para el Plan Estatal de Desarrollo, carece de claridad para sus actores y de legibilidad para los ciudadanos. De hecho, si bien hay un marco legal a nivel de todo el Gobierno para monitorear el Plan Estratégico, la definición de monitoreo contenida en la Ley de Planeación Estratégica no es exhaustiva y puede generar confusión sobre su propósito. Más aún, la metodología y las herramientas de monitoreo del Plan Estratégico no están bien definidas. Para establecer una estructura sólida de monitoreo del Plan Estratégico, la administración pública estatal tendrá que aumentar sus competencias y sus recursos de monitoreo y establecer mecanismos que promuevan el uso de resultados de desempeño en la toma de decisiones.
Para ello, Nuevo León podría considerar las siguientes recomendaciones:
Aclarar la configuración del monitoreo para sustentar mejor la ejecución del Plan Estratégico al adoptar una definición exhaustiva de lo que es el monitoreo, con miras a establecer un entendimiento compartido de sus objetivos y modalidades dentro del sector público y aclarar las funciones de los actores clave. Esto requiere actualizar la regulación de la planeación estratégica y dar un mandato legal explícito a cada uno de los actores para redefinir sus respectivas responsabilidades. En particular, será necesario establecer un diálogo de desempeño en el seno de la administración pública estatal para mejorar la toma de decisiones operativas en las secretarías competentes y en el CdG, tanto en lo que respecta al Plan Estratégico como al PED simultáneamente. Por otra parte, Nuevo León podría realizar una revisión anual conjunta de los objetivos del PED y del Plan Estratégico por parte de las comisiones temáticas del Consejo y las secretarías. Por último, la administración pública estatal podría elaborar un folleto comunicativo sobre el Plan Estratégico. El folleto, que podría ser actualizado cada tres años por la administración pública estatal, sustituiría al actual informe de monitoreo y evaluación preparado por el Consejo y se diseñaría ante todo como una herramienta de comunicación.
Promover la calidad del monitoreo al reforzar la solidez de los indicadores del Plan, por ejemplo, al aclarar la congruencia entre los indicadores y los apartados del Plan Estratégico, así como al proporcionar análisis adecuados y fáciles de usar en sus tableros de monitoreo. Mejorar la calidad del monitoreo también requerirá que la administración pública estatal invierta en elevar sus competencias en este aspecto y destinar recursos específicos para esta función. Por último, demandará el desarrollo de mecanismos de aseguramiento de la calidad durante todo el proceso de monitoreo, así como el fortalecimiento de los mecanismos de control vigentes, para asegurar que la calidad del producto final cumpla con ciertos criterios predeterminados.
Fortalecer la comunicación y el uso de los resultados del monitoreo. Para lograr esto, la administración pública estatal podría elaborar un folleto comunicativo mencionado anteriormente, actualizar periódicamente la plataforma Avanza Nuevo León con indicadores del Plan Estratégico, así como incorporar evidencia de monitoreo en el ciclo presupuestario.
Crear capacidades para la evaluación del Plan
La evaluación es fundamental para comprender si las políticas mejoran y mantienen el bienestar de los ciudadanos y la prosperidad de su estado. Comprender qué políticas funcionan, por qué, para quién y bajo qué circunstancias puede contribuir a generar ciclos de retroalimentación en el proceso de formulación de políticas. Sobre todo, en el caso de Nuevo León, la evaluación de políticas públicas y su uso estratégico a lo largo del ciclo de estas pueden apoyar la planeación estratégica al mejorar los vínculos entre las intervenciones de política y sus resultados e impacto. De hecho, el estado muestra un claro interés en asegurar la eficacia y la eficiencia del Gobierno, así como la rendición de cuentas públicas, mediante la evaluación, sobre todo del Plan Estratégico.
No obstante, en la actualidad el estado de Nuevo León no cuenta con un sistema de evaluación sólido y robusto como suele entenderse entre los países de la OCDE, tanto desde una perspectiva del Gobierno como para su Plan Estratégico. Al igual que mayoría de los países de la OCDE, Nuevo León ha integrado la evaluación de su Plan Estratégico en un marco legal. Aun así, falta orientación a nivel macro sobre quién lleva a cabo la evaluación del Plan Estratégico y cuándo hacerlo. Los mecanismos de aseguramiento y control de la calidad son aún incipientes. En concreto, el Consejo no tiene la capacidad para realizar evaluaciones internas actualmente. Por último, el uso de evaluaciones sigue siendo un reto en Nuevo León y puede abordarse tanto internamente por el Consejo como promoviéndolo en el ciclo de políticas en general.
Por ende, con miras a construir un sistema de evaluación sólido para el Plan Estratégico, Nuevo León podría considerar las siguientes recomendaciones:
Establecer un marco de política pública sólido para la evaluación del Plan Estratégico, en el cual se especificará qué programas y políticas se evaluarán, quiénes serán los evaluadores y con qué medios se hará.
Promover la credibilidad de las evaluaciones al desarrollar mecanismos explícitos y sistemáticos dentro del Consejo para asegurar la calidad del proceso de evaluación, así como mecanismos de control de calidad. Esto puede implicar el desarrollo de lineamientos o estándares para las evaluaciones que puedan basarse en las directrices existentes para la consolidación de un presupuesto basado en resultados y el sistema de evaluación del desempeño. También puede requerir desarrollar competencias de evaluación adecuadas dentro del Consejo. En cualquier caso, los mecanismos de aseguramiento y control de la calidad deben ir de la mano para garantizar que el diseño, la planeación, la entrega y la presentación de informes de la evaluación se lleven a cabo correctamente con el fin de cumplir con los criterios de calidad predeterminados. Estos pueden ser revisiones por pares expertos, meta-evaluaciones o listas de verificación de autoevaluación. También pueden implicar una mayor colaboración con actores externos al Ejecutivo para fortalecer los mecanismos internos de aseguramiento y control de la calidad, como la institución de auditoría orientada a evaluar la función de evaluación y el sistema de evaluación.
Fomentar el uso de evaluaciones fortaleciendo el papel de los actores internos (dentro de las comisiones) y externos a lo largo de todo el proceso de evaluación, y elaborar una estrategia de comunicación para adaptar la forma como se presentan los hallazgos de la investigación a sus posibles usuarios. Más importante aún, fomentar el uso de evaluaciones puede implicar incorporar los resultados obtenidos en el ciclo de políticas de manera más sistemática, por ejemplo, en el ciclo presupuestario, o analizar dichos resultados en el nivel político más alto mediante debates sistemáticos dentro de la administración pública estatal.
Aumentar la capacidad de los gobiernos para adoptar un enfoque basado en evidencia para la formulación de políticas es parte fundamental del fomento de la buena gobernanza pública para lograr objetivos sociales amplios, como los establecidos en el Plan Estratégico 2015-2030. El objetivo de la formulación de políticas basada en evidencia es habilitar a gobiernos ágiles y con capacidad de respuesta, que estén bien preparados para enfrentar retos políticos complejos. Si bien es posible que las políticas se basen en evidencia, aún es difícil lograr una conexión eficaz entre la oferta y la demanda de evidencia en el proceso de formulación de políticas, puesto que muchos gobiernos carecen de la infraestructura, las organizaciones y las competencias necesarias para construir estas conexiones eficaces.
Además, en un contexto en el que resulta cada vez más importante justificar con evidencia precisa el uso de los recursos públicos, ahora es fundamental consultar múltiples fuentes de información y actores antes de poner en práctica una política, programa o servicio público. En consecuencia, muchos países de la OCDE han establecido organismos consultivos sobre políticas públicas con el fin de sustentar la formulación de políticas públicas con la mejor evidencia posible. En muchas formas es posible analizar las funciones del Consejo dentro de este marco de órganos asesores en materia de políticas públicas.
Sin embargo, la actividad del Consejo en todas las etapas del ciclo de políticas públicas intensificó las superposiciones entre el éste y la administración pública estatal, lo que ha hecho que el Consejo se desplace de su mandato principal de planeación de largo plazo y disminuya la pertinencia y el impacto de su asesoramiento. Además, algunas partes interesadas opinan que el sector privado está sobrerrepresentado en la composición del Consejo, en tanto que la ciudadanía y personas expertas parecen tener una voz limitada. En consecuencia, parte del reto del Consejo en el futuro será ampliar sus capacidades y competencias técnicas, así como asegurar que sus integrantes sean neutrales y representen a la diversidad socioeconómica de la comunidad neolonesa, de modo que puedan seguir brindando asesoramiento y recomendaciones pertinentes y confiables.
Para asegurar una mayor capacidad de respuesta del sistema de asesoramiento en políticas públicas, así como reforzar la independencia y la legitimidad técnica del Consejo, con miras a propiciar un sistema de formulación de políticas públicas basadas en evidencia en todo el Gobierno, Nuevo León podría considerar lo siguiente:
Fortalecer su sistema consultivo sobre políticas públicas. Esto requiere mapear a los órganos asesores de Nuevo León para determinar las brechas técnicas en el sistema, asegurar la representatividad de las diferentes disciplinas y aclarar el papel y las funciones de cada uno de los actores en el proceso.
Centrar el mandato del Consejo en la evaluación y el suministro de evidencia. En especial, el Consejo podría aprovechar su condición de órgano relativamente autónomo que representa los puntos de vista de múltiples partes interesadas, por separado del Gobierno, para proporcionar evidencia confiable en Nuevo León. Por otro lado, los órganos más vinculados con el mandato administrativo tendrían mayor capacidad para contribuir a la implementación y el monitoreo de políticas; por su parte, el Consejo podría centrarse únicamente en la evidencia y la evaluación y apoyarse en institutos de investigación o grupos de expertos en la materia. Esto aliviaría las tensiones políticas y permitiría que el Consejo se enfoque en su función principal de planeación de largo plazo.
Fomentar la inclusión y la expertise en el proceso de toma de decisiones del Consejo para brindar asesoramiento pertinente. Esto requiere que el Consejo considere un gran número de factores interdependientes para brindar asesoramiento, entre ellos: a) proveer un calendario con el programa de sus publicaciones, b) garantizar que sus integrantes sean neutrales, que aporten expertise y que representen a la diversidad sociodemográfica y económica del estado, y c) exigir que las personas que integran el Consejo cuenten con cualificaciones profesionales y formación adecuada.
Implementar métodos de intermediación de conocimiento (knowledge broker) para promover el impacto y la aplicación de las recomendaciones del Consejo. El Consejo podría considerar la adopción de enfoques de intermediación de conocimiento para proporcionar evidencia crítica, independiente y confiable de manera oportuna y atractiva. Esto podría implicar el uso de métodos de síntesis de evidencia para valorar la base de evidencia disponible e identificar brechas de conocimiento. Por último, el Consejo tiene la función de traducir la evidencia, construir una cultura organizacional para la adopción eficaz de la evidencia y fortalecer las redes entre productores y usuarios de conocimientos.
Desarrollar capacidades para formular políticas públicas basadas en evidencia en la administración pública estatal, al ampliar las habilidades para recabar evidencia, por ejemplo, al requerir que el Consejo brinde cursos de formación a los funcionarios públicos y, de manera más general, al establecer la infraestructura adecuada para generar y usar evidencia.