1. Descripción general y principales consideraciones de política
Este capítulo describe los principales desafíos y oportunidades que presenta el desarrollo sostenible en Chile, y resume los principales hallazgos del estudio mostrando el papel que desempeña actualmente la inversión extranjera directa en apoyo del comercio y la integración de las CGV, la productividad y la innovación, la calidad del empleo y el desarrollo de competencias, la igualdad de género y la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono. A partir de una evaluación del marco de políticas y regulatorio de Chile, en este capítulo se extraen también consideraciones generales de política con el fin de incrementar los beneficios económicos, sociales y ambientales de la inversión extranjera.
Continuar los esfuerzos de políticas para diversificar la economía y reorientarla hacia actividades verdes e intensivas en conocimiento será crucial para que Chile pueda afrontar los apremiantes desafíos del desarrollo sostenible, entre ellos, estimular el crecimiento de la productividad en apoyo de una mejora continua del nivel de vida de sus ciudadanos, reducir las desigualdades sociales y luchar contra el cambio climático. Atraer IED en una gama más amplia de sectores puede ayudar a Chile a alcanzar un mayor nivel de sofisticación económica y convertirse en una economía más próspera, equitativa y resiliente.
Agilizar los trámites de concesión de licencias sectoriales para la manufactura de alta tecnología y los servicios intensivos en conocimiento, incluida la digitalización de los procesos de cumplimiento legal relacionados con la creación de empresas, la adquisición de permisos y la realización de inversiones en sectores estratégicos de la economía.
Eliminar los obstáculos a la participación de proveedores extranjeros en la contratación pública e incorporar criterios ambientales y sociales en las licitaciones públicas, así como normas claramente definidas para evitar decisiones discrecionales.
Continuar los esfuerzos para integrar las consideraciones de sostenibilidad en los acuerdos internacionales de comercio e inversión de Chile.
Reforzar la capacidad de InvestChile para orientar las inversiones de alto valor añadido (por ejemplo, mediante incentivos) y medir la contribución de las actividades de promoción de la inversión a los ODS y a la sostenibilidad en general.
Considerar formas de fortalecer las actividades de promoción de la inversión de InvestChile en mercados clave en el extranjero, como el establecimiento de oficinas en el extranjero y el fortalecimiento de la coordinación con ProChile y el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Especificar mecanismos de coordinación de políticas y herramientas de monitoreo y evaluación (MyE) para la implementación de la Estrategia Nacional de Promoción de la Inversión Extranjera.
Ajustar el régimen de incentivos fiscales a la I+D a fin de hacerlo más atractivo para las empresas extranjeras y nacionales que deseen participar en asociaciones basadas en la innovación.
Estudiar formas de racionalizar y consolidar el marco de incentivos a la inversión de Chile para apoyar la financiación de inversiones intensivas en tecnología y con bajas emisiones de carbono, en particular mediante una mejor coordinación y gestión conjunta del sistema de incentivos o mediante nuevas herramientas financieras en la CORFO o en el Banco del Estado.
Poner en marcha programas de vinculación entre la IED y las PyMEs y prestar asistencia técnica a las empresas nacionales, en particular a las PyMEs, para ayudarlas a convertirse en proveedores y asociados de éxito de los inversionistas extranjeros.
Incentivar a las EM extranjeras para que emprendan actividades de formación dirigidas a sus empleados y proveedores locales, fomentando mayores niveles de empleo permanente y permitiendo a las empresas adaptar los programas de desarrollo de competencias a las necesidades de sus empleados.
Proseguir los esfuerzos de políticas para crear un entorno favorable a la inversión en energías renovables, eliminando las barreras regulatorias, proporcionando incentivos específicos y reformando el actual marco de tarificación del carbono.
Estudiar medidas para atraer inversiones a la emergente industria del hidrógeno verde, - tomando en consideración la temprana madurez de la tecnología de hidrógeno verde y los altos riesgos involucrados -,por ejemplo mediante alianzas público-privadas, incentivos a la inversión en infraestructuras, programas de capacitación y formación, colaboraciones en I+D y una regulación que resuelva los cuellos de botella de la demanda.
1.1.1. La baja productividad, los desajustes en el mercado laboral y los riesgos ambientales son los principales desafíos para el desarrollo sostenible en Chile
En las últimas décadas, Chile ha experimentado un importante crecimiento económico que ha contribuido a mejorar el nivel de vida de sus ciudadanos y a reducir la pobreza (Gráfico 1.1). Como economía pequeña, abierta y rica en recursos naturales, Chile depende en gran medida del comercio y la inversión extranjera directa (IED) para sostener su crecimiento económico. En 2020, el país se enfrentó a una grave recesión económica causada por dos grandes perturbaciones, las protestas sociales de finales de 2019 y la pandemia de COVID-19. Un sólido marco institucional y macroeconómico ayudó a Chile a recuperarse rápidamente de estos impactos. Sin embargo, la pandemia de COVID-19 agravó la ya elevada desigualdad de ingresos, haciendo aumentar el número de hogares en estado de vulnerabilidad económica y el número de empresas endeudadas (OECD, 2021[1]).
Fuente: Cuentas Nacionales Anuales de la OCDE (2022[2]), https://stats.oecd.org/.
Chile tiene unos niveles de productividad inferiores a la media de la OCDE (Gráfico 1.2). El crecimiento de la productividad ha sido modesto en los últimos años debido a una combinación de factores. La baja productividad se debe en parte a una inversión insuficiente en innovación e I+D, pero también a una polarización de las empresas, es decir, unas pocas grandes empresas altamente productivas y un amplio abanico de pequeñas y medianas empresas de baja productividad (OECD, 2021[1]). La escasa diversificación económica de la economía chilena también contribuye en gran medida a esta situación. Una gran parte de la actividad económica se concentra en los servicios, las industrias de bajo valor añadido y los recursos naturales. La IED y las exportaciones también se concentran mayoritariamente en estos sectores. Además, la dependencia de Chile de las exportaciones de recursos naturales ha aumentado su vulnerabilidad a las turbulencias externas y a las fluctuaciones de los precios de los productos básicos.
Las oportunidades de Chile para diversificar su economía y avanzar hacia actividades más sostenibles e intensivas en conocimiento se ven obstaculizadas por los bajos niveles de cualificación. En las últimas décadas, Chile ha realizado notables progresos en la mejora de la calidad de la educación, pero sigue habiendo grandes desafíos. El porcentaje de adultos chilenos con al menos un nivel de educación secundaria superior está por debajo de la media de la OCDE. Aunque Chile tiene los mejores resultados para los jóvenes de 15 años en lectura, ciencias y matemáticas entre los países de América Latina y el Caribe que participan en el Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos (PISA por sus siglas en inglés), el país se sitúa en los puestos más bajos de la OCDE. Las desigualdades de género persisten en la educación y el empleo, lo que provoca deficiencias y perpetúa las desigualdades sociales. La brecha de género entre los graduados en ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas (las llamadas materias STEM) es superior a la media de la OCDE (OECD, 2021[3]). Al igual que en el resto del mundo, las mujeres en Chile tienen más probabilidades de trabajar a tiempo parcial y de manera informal. Se les paga menos, aunque la brecha salarial de género ha disminuido recientemente y ahora es inferior a la media de la OCDE. Como en otras partes, las mujeres ocupan menos puestos directivos, como lo refleja el porcentaje de mujeres directivas (Gráfico 1.2). Este porcentaje es inferior a la media de la OCDE.
Nota: La inseguridad en el mercado laboral se define en términos de pérdida estimada de ingresos, medida como porcentaje de los ingresos anteriores y asociada al desempleo.
Fuente: Índice para una Vida Mejor (2022[4]), OCDE - Portal de Género (2022[5]), OCDE - Indicadores de Crecimiento Verde (2022[6])
Chile se enfrenta a diversos y acuciantes desafíos ambientales. Las emisiones de CO2 y el consumo de energía han aumentado en consonancia con el fuerte crecimiento económico de las últimas décadas. El país sigue dependiendo de los combustibles fósiles para satisfacer sus necesidades energéticas. Menos de una tercera parte del suministro total de energía en Chile procede de fuentes renovables, aunque este porcentaje es superior a la media de la OCDE (IEA, 2022[7]). La extracción de combustibles fósiles y minerales, la deforestación, la pesca y el uso del agua y la tierra pueden agotar los recursos naturales y aumentar el riesgo de degradación ambiental. Chile ha asumido recientemente una serie de compromisos ambientales, entre ellos lograr la neutralidad de carbono de su economía para 2050, que de cumplirse podrían revertir estas tendencias.
1.1.2. Diversificar la economía hacia actividades verdes e intensivas en conocimiento puede ayudar a Chile a convertirse en una economía más inclusiva y sostenible
Alcanzar un mayor nivel de sofisticación de la economía, entendida como abundancia de empresas competitivas e internacionales en distintos sectores productivos, ha sido durante mucho tiempo un importante objetivo político para Chile. Desde la década de 1970, los sucesivos gobiernos han tratado de diversificar la base productiva y la canasta de exportaciones de Chile, incluyendo muchas de estas iniciativas el reforzamiento del papel del sector privado. Aunque estos esfuerzos han conducido a una cierta diversificación, la actividad económica, así como las exportaciones y la IED, siguen concentradas en unos pocos sectores de bajo valor añadido y en los recursos naturales. La dependencia de las exportaciones de materias primas, sobre todo de cobre, y la falta de un marco sólido de políticas para la innovación y la I+D y el desarrollo del capital humano, así como algunas barreras regulatorias, han obstaculizado una mayor diversificación económica hacia actividades más intensivas en conocimiento.
La actividad económica en Chile se centra en sectores que generan menos valor añadido por empleado, a saber, los servicios (en particular, las actividades profesionales, el comercio y el sector público) y las industrias de media y baja tecnología (alimentación, plásticos y caucho, y electrónica). Un importante motor de la actividad económica es también el sector de los recursos naturales, que incluye la minería y la energía, así como la silvicultura, la pesca y la agricultura. El fuerte crecimiento económico de Chile en las últimas décadas, basado también en la explotación de los recursos naturales, no ha estado exento de costos para el medio ambiente, especialmente en términos de contaminación atmosférica, escasez y contaminación del agua, sobrepesca y deforestación.
Chile está bien integrado en las cadenas globales de valor (CGV), aunque su posición es más bien progresiva: principalmente exporta materias primas y bienes intermedios que luego son procesados y exportados por terceros países. La posición progresiva de Chile en las CGV es coherente con su ventaja comparativa en los sectores de los recursos naturales, en particular la agricultura, la pesca, la minería y la energía, y en las industrias de media y baja tecnología, así como en las industrias de sustancias químicas, metales procesados, minerales no metálicos, alimentos y bebidas. El país también tiene una ventaja competitiva en las exportaciones de servicios de transporte, viajes y seguros. Estos sectores han contribuido significativamente al crecimiento económico y a la creación de empleo en Chile, pero ofrecen menos perspectivas en términos de desarrollo sostenible.
El potencial de diversificación reside en las actividades manufactureras y de servicios, que pueden contribuir a la innovación, al crecimiento de la productividad, a la creación de mejores empleos y a la transición verde. Las ventajas comparativas tradicionales podrían aprovecharse para crear nuevas ventajas competitivas en sectores relacionados con mejores perspectivas de crecimiento sostenible. La gran cantidad de recursos naturales con que cuenta Chile y sus características geográficas (la gran variedad de climas, entre ellos, glaciares, volcanes, selvas tropicales y desiertos) lo convierten en uno de los países con un gran potencial para el desarrollo de las energías renovables (solar, hidroeléctrica y eólica). El impulso de estas actividades, que pueden ayudar a Chile a convertirse en una economía más inclusiva y verde, requerirá nuevas inversiones en el futuro, tanto nacionales como extranjeras.
1.2.1. La IED contribuye significativamente al desarrollo sostenible de Chile
La importancia de la IED para la economía chilena ha aumentado significativamente en las últimas décadas, alcanzando casi el mismo valor que el PIB nacional en 2020 (los datos utilizados en el informe se presentan en el Recuadro 1.1). Sin embargo, desde 2012, los flujos de entrada de IED han disminuido alineados con la tendencia mundial pero también debido al colapso de los precios de las materias primas y, recientemente, a la recesión económica tras la crisis del COVID-19. En las últimas décadas, la IED ha contribuido significativamente al desarrollo sostenible de Chile a través de las actividades de las empresas extranjeras. Las empresas extranjeras han ayudado a Chile a integrarse en las CGV y representan una gran parte de las exportaciones en la mayoría de los sectores, incluidos los de alta tecnología y los intensivos en conocimiento. Por ejemplo, representan alrededor del 80% de las exportaciones en los servicios de información y telecomunicaciones, el 55% en las actividades informáticas y el 50% en los sectores de la electrónica y la maquinaria y equipos. Además, las empresas extranjeras están más orientadas a la exportación que las chilenas: en promedio, una empresa extranjera exporta un 32% más de sus ventas que una empresa nacional (Gráfico 1.3).
Las empresas extranjeras también participan activamente en las cadenas nacionales de valor estableciendo vínculos comerciales con empresas chilenas. Compran alrededor del 73% de sus bienes intermedios en el mercado nacional, principalmente a pequeñas y medianas empresas chilenas. Además, venden alrededor del 70% de su producción en Chile, en parte como insumos a empresas chilenas y en parte en el mercado de bienes finales. Diversos estudios apuntan a un impacto positivo de la IED en la productividad y la innovación en Chile (Cuadro 2.1). Las empresas extranjeras son, por lo general, un 80% más productivas y participan más en actividades de I+D que las empresas chilenas.
Nota: El gráfico muestra el impacto porcentual de la propiedad extranjera en diversas variables de los resultados empresariales y su respectivo intervalo de confianza. Cuando el intervalo de confianza incluye el valor 0, el impacto no es estadísticamente significativo. El impacto porcentual se calcula mediante un análisis de regresión. Los detalles metodológicos figuran en el Anexo 2.B.
Fuente: Elaboración de la OCDE con base en la ELE6 (2019[8])
Entre 2010 y 2020, la IED en nuevos proyectos generó más de 100.000 empleos en Chile, principalmente en los sectores de la minería, la energía y la manufactura. Sin embargo, 1 millón de dólares estadounidenses de IED invertida en nuevos proyectos genera menos puestos de trabajo en Chile que en otros países comparables, ya que ésta se dirige a sectores con menor potencial de creación de empleo (es decir, la minería y la energía). No obstante, las empresas extranjeras generan un número importante de puestos de trabajo en muchos sectores y estos empleos están en general mejor remunerados y requieren niveles de cualificación más elevados que los creados por las empresas nacionales. Las empresas extranjeras tienen un mayor porcentaje de mujeres cualificadas en la mayoría de los sectores. También están desempeñando un gran papel a la hora de ayudar a Chile a frenar sus emisiones de CO2 promoviendo un cambio de los combustibles fósiles a las energías renovables. La inversión extranjera en energías renovables, sobre todo en proyectos totalmente nuevos, ha crecido considerablemente en la última década y representa hoy cerca del 90% del total de la inversión extranjera en el sector energético. Las empresas extranjeras también son más eficientes energéticamente que las nacionales, ya que pueden obtener cada unidad de producción utilizando menos energía.
Estadísticas del Banco Central de Chile sobre la IED: reflejan los flujos y stocks entrantes y salientes de IED en Chile entre 2012 y 2021, por sector económico y país de origen. En marzo de 2022, el Banco Central de Chile introdujo algunas mejoras en la metodología y las fuentes de datos utilizadas para compilar la IED y, en términos más generales, las estadísticas sobre la Balanza de Pagos (BdP) y la Posición de Inversión Internacional (PII). Se puede consultar más información en el Banco Central de Chile (2021[9]).
Base de datos FDI Markets del Financial Times sobre la IED en nuevos proyectos: se trata de una base de datos de inversiones transfronterizas en nuevos proyectos que abarca todos los países. Proporciona información en tiempo real sobre la inversión de capital y la creación de empleo por actividad económica, país de origen y ubicación (región). Para este estudio se seleccionaron los proyectos de inversión transfronteriza en nuevos proyectos con destino Chile entre 2003 y 2021, de todos los países de origen y abarcando todas las actividades económicas. Las actividades económicas se reclasificaron para ajustarlas a la clasificación sectorial CIIU (Clasificación Industrial Internacional Uniforme), Revisión 4.
Base de datos sobre fusiones y adquisiciones (FyA) de Thomson Reuters: proporciona información sobre las operaciones mundiales de FyA por país de la empresa adquirente, país de la empresa adquirida y actividad económica. Para este proyecto se seleccionaron las fusiones y adquisiciones transfronterizas dirigidas a empresas chilenas entre 2005 y 2021. La información sobre la ubicación (sede) de la empresa se obtuvo de la descripción comercial de la empresa adquirida.
Sexta y Quinta Encuestas Longitudinales de Empresas (ELE6 and ELE5): consisten en dos muestras representativas de empresas de todos los sectores económicos de Chile realizadas respectivamente en 2019 y 2016-2017. La ELE6 abarca 4.006 empresas, 391 de las cuales son de propiedad extranjera (esta situación se produce cuando un inversionista extranjero posee directamente el 10% o más de las acciones ordinarias). La ELE5 abarca 6.480 empresas, 549 de las cuales son de propiedad extranjera. Tanto la ELE6 como la ELE5 proporcionan información sobre las empresas, incluyendo el valor añadido, los salarios, los costos de los insumos y el empleo por género y nivel de cualificación. La ELE5 también incluye información sobre innovación e I+D.
Servicio de Impuestos Internos de Chile: se ha utilizado información de los registros de los contribuyentes para extraer momentos estadísticos de grupos de empresas basándose en algunas características relevantes (propiedad, tamaño de la empresa, ubicación, sector). La información extraída excluye a los contribuyentes que "no son empresas" (es decir, hogares, ONG o empresas estatales) y únicamente tiene en cuenta las empresas con un promedio de ventas superior o igual a 100.000 dólares estadounidenses y un promedio de trabajadores superior o igual a cinco.1
Además, en este informe se han utilizado otras bases de datos de la OCDE y de fuera de la OCDE, como las estadísticas de la OCDE sobre la IED, las Cuentas Nacionales Anuales de la OCDE, los indicadores del Comercio en Valor Añadido (TiVA) de la OCDE, la base de datos analítica de la OCDE sobre las actividades de las empresas multinacionales (AMNE), las Estadísticas sobre Investigación y Desarrollo de la OCDE, el Portal de Género de la OCDE, los Indicadores de Crecimiento Verde de la OCDE, la base de datos Comtrade de las Naciones Unidas y los Balances Energéticos Mundiales de la Agencia Internacional de la Energía (AIE).
1.2.2. La IED puede desempeñar un papel fundamental para ayudar a Chile a diversificar su economía
La IED puede ayudar a Chile a diversificar su economía hacia actividades más sostenibles, haciéndola más competitiva y resiliente a las perturbaciones externas. En Chile, la IED se ha visto atraída tradicionalmente por los recursos naturales y se ha concentrado en un pequeño número de sectores: minería, energía, finanzas, comercio y sectores de bajo valor añadido (alimentación, sustancias químicas). En la última década se ha destinado a la minería un porcentaje menor de IED, mientras que un porcentaje cada vez mayor ha ido a parar a las finanzas, el comercio y las energías renovables. En general, la IED parece favorecer los sectores en los que se puede contar con una red existente de proveedores locales y con una mano de obra que tenga la cualificación necesaria. La atracción de IED en una gama más amplia de sectores puede contribuir a alcanzar un mayor nivel de sofisticación económica en el país. Las empresas extranjeras en Chile son, en promedio, más productivas, ya que utilizan tecnologías más avanzadas y son, en general, más intensivas en mano de obra cualificada que las empresas nacionales. Las empresas extranjeras también son más activas en términos de I+D, que es un importante motor de innovación y crecimiento de la productividad. Pueden contribuir indirectamente a la productividad nacional, por ejemplo transfiriendo tecnología y conocimientos que pueden ayudar a las empresas chilenas a ser más productivas.
La IED también puede ayudar a desarrollar nuevas ventajas comparativas. Chile está especializado y tiene una ventaja comparativa en recursos naturales, industrias manufactureras de media y baja tecnología y algunos servicios (transporte, turismo, actividades de seguros y otros servicios empresariales). La IED puede aportar nuevas tecnologías y conocimientos a la economía de destino, que pueden utilizarse para crear nuevas fuentes de excelencia. Se puede incentivar a las empresas extranjeras ya presentes en Chile para que inviertan en nuevos sectores en ámbitos considerados estratégicos desde el punto de vista del desarrollo sostenible, por ejemplo en actividades de alta tecnología, intensivas en conocimiento y ecológicas, que pueden impulsar la productividad nacional y mejorar la sostenibilidad. Las empresas extranjeras contribuyen significativamente a las exportaciones en distintos sectores intensivos en tecnología y conocimiento, lo que indica que existe potencial para explotar aún más los beneficios de la IED en estos sectores. Además, la diversificación de la IED hacia actividades de alta tecnología e intensivas en conocimiento puede conducir a la creación de empleo de mejor calidad. Esto se debe a que los empleos creados en estos sectores son por lo general más cualificados y están mejor remunerados que los creados en las industrias de media y baja tecnología, la minería y la construcción.
La IED proporciona los recursos tecnológicos y financieros necesarios para mejorar el nivel de vida, impulsar el empleo, estimular la innovación y lograr un crecimiento verde. Sin embargo, la IED no siempre llega allí donde más se necesita y sus impactos sobre el desarrollo sostenible no siempre son positivos. La calidad del marco regulatorio puede determinar si un país puede atraer inversiones sostenibles y si éstas pueden impactar positivamente en la economía nacional. Algunas políticas más específicas situadas en la intersección de la política de inversión y el desarrollo sostenible pueden también evitar los efectos negativos que pueden derivarse de la presencia de empresas extranjeras, como el desplazamiento de las PyMEs, las competencias y los puestos de trabajo locales. Estas leyes, regulaciones e iniciativas de políticas no pueden considerarse de forma aislada, sino que deben considerarse en el marco de una combinación adecuada y coherente de políticas.
1.3.1. Las restricciones legales a la IED son escasas, pero sigue habiendo dificultades para las empresas extranjeras
Los sólidos fundamentos macroeconómicos, la seguridad jurídica y la estabilidad económica y política de las últimas décadas han convertido a Chile en uno de los destinos de inversión más sólidos de la región de América Latina y el Caribe. Las restricciones legales de Chile a la inversión extranjera se sitúan ligeramente por debajo de la media de la OCDE, según el Índice de Restricción Reglamentaria de la Inversión Extranjera Directa (IRRIED) de la OCDE (Gráfico 1.4). Las políticas relacionadas con la inversión no son discriminatorias y las empresas de propiedad extranjera reciben trato nacional, es decir, reciben un trato no menos favorable que las empresas nacionales. Sólo existen ciertas restricciones de acceso al mercado en los sectores de la pesca y el transporte, mientras que se requiere una autorización específica para invertir en la exploración y explotación de hidrocarburos, la minería y la producción de energía nuclear.
Nota: El Índice de Restricción Reglamentaria de la IED de la OCDE sólo contempla las medidas legales que discriminan a los inversionistas extranjeros.
Fuente: Índice de Restricción Reglamentaria de la IED de la OCDE (2020[10]).
Chile cuenta con un marco regulatorio favorable a la competitividad que incentiva a las empresas existentes a innovar, al tiempo que promueve la reasignación de recursos hacia empresas más productivas. Sin embargo, un aspecto que implica bastantes más obstáculos es la complejidad de los procedimientos regulatorios, en particular para los grandes proyectos de inversión en sectores estratégicos. El Gobierno de Chile ha habilitado recientemente una plataforma digital como ventanilla única para tramitar las solicitudes de licencias sectoriales; sin embargo, todavía se observan importantes retrasos y decisiones discrecionales en relación con la autorización de determinados proyectos de inversión debido a la falta de un proceso de aprobación claramente definido (OECD, 2022[11]). Una mayor digitalización de los procesos de registro de empresas y de concesión de licencias de inversión podría contribuir a reducir la carga administrativa de los inversionistas y propiciar una mayor seguridad y previsibilidad. Del mismo modo, en el caso de las actividades económicas sin riesgo, los requisitos de concesión de licencias sectoriales podrían sustituirse por una simple notificación previa a las autoridades. Para hacer frente a estos desafíos, la Agenda de Productividad del Gobierno, adoptada en 2023, incluye más de 40 medidas encaminadas a eliminar las barreras regulatorias que impiden el crecimiento de la productividad, entre otras cosas mediante la reforma estructural de los permisos sectoriales para las inversiones.
El marco que regula la contratación pública de bienes, servicios y obras públicas es otro ámbito que podría ajustarse en mayor medida a las mejores prácticas de la OCDE. Aunque las barreras a la IED son escasas, los proveedores extranjeros de bienes y servicios se enfrentan a más obstáculos para participar en los procesos de contratación pública que en muchos países de la OCDE (OECD, 2021[12]). El poder adquisitivo gubernamental puede ser un motor para promover prácticas de inversión sostenibles, en particular en sectores de importancia estratégica para la economía chilena. La eliminación de barreras a la participación de los proveedores extranjeros debería combinarse con la incorporación de criterios ambientales y sociales en las licitaciones públicas, así como con normas claramente definidas para evitar decisiones discrecionales y garantizar la integridad y la rendición de cuentas.
1.3.2. Las consideraciones de sostenibilidad podrían incorporarse en mayor medida en los acuerdos internacionales de inversión de Chile
Los acuerdos internacionales de comercio e inversión que están alineados con los objetivos climáticos, las normas internacionales del trabajo y los principios de igualdad de género y que fomentan la cooperación y el monitoreo de los compromisos pueden complementar los esfuerzos gubernamentales por aumentar el impacto positivo de la inversión en el desarrollo sostenible (OECD, 2022[12]). Chile es uno de los países latinoamericanos líderes en la suscripción de tratados de inversión. La Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (SUBREI) del Ministerio de Relaciones Exteriores es la encargada de negociar los tratados internacionales en materia de política económica, comercial y de inversión. En décadas anteriores, Chile participó en la negociación de una amplia red de tratados bilaterales de inversión (TBI) y acuerdos de libre comercio (ALC) que permitieron reducir los aranceles y aumentar el comercio y la inversión, el PIB per cápita y el empleo.
A diferencia de los acuerdos más antiguos, los ALC con capítulos de inversión suscritos en los últimos años (por ejemplo, los ALC con Canadá y los países de la Alianza del Pacífico) se han orientado de manera significativa hacia los principios del desarrollo sostenible (por ejemplo, las cuestiones de género, las normas laborales, las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales). La inclusión de tales disposiciones es un paso en la dirección correcta. Sin embargo, muchos de los acuerdos internacionales de inversión (AII) de Chile, la mayoría de los cuales se suscribieron en décadas anteriores, no contienen compromisos firmes con los principios del desarrollo sostenible y, cuando lo hacen, las referencias se encuentran principalmente en su preámbulo (WTI, 2022[13]). Chile podría seguir esforzándose por incorporar las consideraciones de sostenibilidad en los nuevos AII y, al mismo tiempo, entablar un diálogo con sus asociados internacionales para estudiar posibilidades de actualizar los acuerdos de "vieja generación" (como ocurrió recientemente con Canadá). También habría que esforzarse por mejorar la calidad de estas disposiciones asegurándose de que hacen referencia a un conjunto más amplio de principios de sostenibilidad y normas internacionales (por ejemplo, las normas de la OIT y las normas sobre conducta empresarial responsable) y de que no se limitan al preámbulo de los acuerdos.
1.3.3. InvestChile podría mejorar aún más su capacidad para medir y hacer un seguimiento de la contribución de las actividades de promoción de la inversión a los ODS
La agencia de promoción de inversiones (API) de Chile, InvestChile, desempeña un papel clave en la promoción del país como destino atractivo para las inversiones y en la generación de contactos y proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo sostenible. En los últimos años, InvestChile ha emprendido nuevas iniciativas para mejorar la calidad de sus actividades de promoción de la inversión y orientarse activamente a las empresas multinacionales extranjeras que contribuyen a la diversificación de la IED. La priorización de la IED con bajas emisiones de carbono, intensiva en tecnología y de alto valor añadido se refleja en la cartera de clientes de InvestChile. En 2021, el 42% de los proyectos financiados con IED se concentraron en los servicios intensivos en conocimiento y en la industria tecnológica, seguidos por los sectores agroalimentario (18%) y energético (11%) (InvestChile, 2022[14]). En términos de valor, casi la mitad de las inversiones que recibieron apoyo se destinaron al sector de las energías renovables, al que siguieron el turismo y la minería. InvestChile podría estudiar formas de fortalecer sus actividades de promoción de la inversión en mercados clave en el extranjero para promocionar Chile como destino atractivo para la inversión, por ejemplo estableciendo un pequeño número de oficinas en el extranjero en forma de "centros regionales" y reforzando los mecanismos de coordinación con la red internacional de oficinas de ProChile y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, el Gobierno de Chile podría estudiar cómo integrar mejor y racionalizar las actividades de promoción de la inversión y los sistemas de incentivos a fin de proporcionar un apoyo sistémico a las empresas extranjeras. Una orientación eficaz de la IED requiere una combinación de distintos tipos de instrumentos de política que apoyen a las empresas en cada etapa del proceso de inversión.
InvestChile utiliza un conjunto básico de Indicadores Clave de Desempeño (ICD) relacionados principalmente con el monto total de la inversión y el número de puestos de trabajo creados. Este tipo de indicadores son comunes entre las agencias de promoción de inversiones (API) de la OCDE y también reflejan la relativamente reciente creación de la agencia. Sin embargo, con el tiempo, las API de la OCDE han añadido criterios adicionales y más específicos, incluidos los relacionados con la sostenibilidad y la inclusión (Sztajerowska and Volpe Martincus, 2021[15]). Además, muchas API de la OCDE han diseñado mecanismos específicos de puntuación de la sostenibilidad que guíen sus esfuerzos de priorización. En este contexto, basándose en ejemplos de otros países de la OCDE, se podría estudiar cómo mejorar el seguimiento y la medición de la contribución de InvestChile a los ODS y al desarrollo sostenible e inclusivo en general. La OCDE está dispuesta a ayudar a la agencia en este proceso.
La reciente adopción de una nueva Estrategia Nacional de Promoción de la Inversión Extranjera ofrece una excelente oportunidad para aclarar el papel de las instituciones gubernamentales que deben participar en la aplicación de políticas en la intersección de la promoción de la inversión y el desarrollo sostenible. La estrategia presenta un nuevo marco de priorización de las inversiones que se basa en criterios que vinculan los proyectos de inversión a resultados específicos de desarrollo sostenible. Estos últimos también estarán vinculados a iniciativas de políticas concretas y reformas gubernamentales que tratarán de eliminar las barreras regulatorias a la IED y reforzar las capacidades de la economía chilena. El éxito de la ejecución de la estrategia requerirá una mayor atención a las cuestiones de armonización y coordinación de políticas, así como el uso de herramientas eficaces de monitoreo y evaluación para identificar las deficiencias de las políticas y evaluar el impacto de las políticas de promoción de la inversión en la economía chilena. El papel de coordinación de InvestChile debería reforzarse a través de la participación de la agencia en los consejos gubernamentales de alto nivel que se ocupan de las políticas de desarrollo sostenible, como el Comité Interministerial de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, el Comité Interministerial para el Desarrollo Productivo Sostenible y el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático.
1.4.1. El apoyo público a la inversión intensiva en I+D podría estar mejor coordinado y focalizado
Chile ofrece uno de los niveles más bajos de apoyo público total a la I+D empresarial entre las economías de la OCDE y los países asociados (OECD, 2021[16]). El apoyo chileno a la I+D empresarial - tanto directo (por ejemplo, en forma de subvenciones y préstamos) como indirecto (desgravaciones fiscales) - está muy lejos del de los países más innovadores, como EE.UU., Canadá, Francia y Portugal. En 2008 se introdujo por primera vez un incentivo fiscal para I+D externa, en virtud del cual las empresas que operan en Chile tienen derecho a un crédito fiscal del 35% por los contratos certificados de I+D suscritos con un centro de investigación oficial. El bajo nivel de apoyo gubernamental a la I+D podría ser un obstáculo a la hora de atraer inversiones adicionales en actividades intensivas en conocimiento, sobre todo teniendo en cuenta que algunos países de ALyC pueden ofrecer regímenes más generosos (por ejemplo, Brasil y Colombia). La escasa utilización de las desgravaciones fiscales a la I+D por parte de las PyMEs chilenas también puede ser un signo de la debilidad de la capacidad nacional en el ámbito de la innovación, lo que podría constituir un obstáculo importante para que las empresas nacionales desarrollen vínculos en la cadena de valor y asociaciones intensivas en conocimiento con las EM extranjeras que operan en Chile. El Gobierno podría considerar la posibilidad de ajustar aún más el régimen actual para hacerlo más atractivo y menos oneroso tanto para las empresas extranjeras como para las nacionales que pretendan participar en actividades innovadoras. Esta reforma debería ir acompañada de medidas para remediar la falta de información sobre los créditos fiscales que sufren las empresas más pequeñas y otras instituciones de I+D que operan en sectores intensivos en IED.
La financiación pública directa en forma de subvenciones y préstamos también podría incrementarse y coordinarse mejor con el fin de promover las prioridades estratégicas de Chile en el ámbito del desarrollo sostenible y la diversificación de la IED. Varias instituciones públicas ofrecen apoyo financiero para inversiones innovadoras y productivas. Por ejemplo, la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) ha publicado varias convocatorias de financiación en las que invita a empresas nacionales y extranjeras a beneficiarse de regímenes de precios preferenciales y otras ayudas financieras para inversiones en los sectores de los recursos minerales, la agricultura y el hidrógeno verde. Del mismo modo, la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID), dependiente del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, ofrece una amplia gama de licitaciones de financiación a corto plazo, así como programas de asistencia técnica. Sin embargo, los acuerdos institucionales, los mecanismos de financiación y la combinación de políticas existentes carecen de un marco global que pueda identificar oportunidades estratégicas en todos los sectores y proporcionar la financiación a largo plazo necesaria para diversificar la estructura de producción del país y acelerar su transición hacia una economía basada en el conocimiento.
El Gobierno de Chile está estudiando actualmente formas de racionalizar y consolidar su marco de incentivos financieros. Una opción sería aprovechar el potencial del nuevo Comité Interministerial para el Desarrollo Productivo Sostenible con miras a coordinar la administración y concesión de los diversos sistemas de incentivos de una manera más coherente. Otra opción sería que el Gobierno aprovechara el ya establecido Banco del Estado y la CORFO para ofrecer una variada cartera de instrumentos de financiación (por ejemplo, préstamos, subvenciones, garantías, inversiones en capital) e iniciativas de creación de redes para atraer a inversionistas privados, incluidas las empresas multinacionales extranjeras, mediante estrategias de riesgo compartido, cofinanciación y alianzas público-privadas. Será importante que dichas opciones se basen en estrategias, políticas y objetivos claros que ajusten sus actividades y herramientas de financiación a las prioridades de Chile en materia de promoción de la inversión, innovación y bajas emisiones de carbono. Este ajuste puede lograrse mediante la participación de agencias gubernamentales clave como InvestChile, la CORFO y ProChile en la gestión del nuevo marco de iniciativas. Las actividades también deberían evaluarse periódicamente para garantizar que los beneficios compensan los costos potenciales (por ejemplo, en términos de distorsiones económicas, ingresos públicos no percibidos, etc.).
1.4.2. La promoción de la inversión tiene un papel fundamental que desempeñar en apoyo del desarrollo de competencias
La discordancia de cualificación existente en el mercado laboral chileno puede constituir un obstáculo importante para las empresas multinacionales extranjeras que desean invertir en actividades intensivas en conocimiento. Chile se sitúa en el 20% más bajo de los países de la OCDE en cuanto al desarrollo de competencias de jóvenes y adultos, mientras que aproximadamente la mitad de los trabajadores chilenos sólo posee un nivel básico de competencias en capacidad de resolución de problemas en entornos tecnológicos (OECD, 2019[17]). La discordancia de cualificación está muy cerca de la media de la OCDE; sin embargo, Chile tiene una de las prevalencias más altas de discordancia de cualificación de los países de la OCDE y un porcentaje superior a la media de adultos con un bajo nivel de alfabetización y conocimientos matemáticos.
En cuanto a su regulación del mercado de trabajo, Chile tiene uno de los porcentajes más altos de empleo temporal de la OCDE y una elevada rotación laboral, lo que reduce el interés de las empresas nacionales y extranjeras por invertir en formación en el puesto de trabajo. El Gobierno ha tratado de incentivar la formación en el puesto de trabajo mediante un sistema de franquicias fiscales que permite a las empresas beneficiarse de créditos fiscales si sus trabajadores participan en cursos de formación ofrecidos por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE). Sin embargo, el número de trabajadores que se benefician de este sistema ha seguido una tendencia a la baja durante la última década, y hay poca implicación de los empleadores en el tipo de formación que reciben sus trabajadores. Es preciso incentivar aún más a las EM extranjeras que operan en Chile para que emprendan actividades de formación dirigidas a sus propios empleados y a sus proveedores locales. Los incentivos a la formación existentes deben ser lo bastante flexibles como para que las EM extranjeras puedan adaptar su contenido y alcance a las necesidades de sus empleados.
Aunque varios ministerios sectoriales y sus organismos de ejecución han puesto en marcha programas de desarrollo de competencias, los datos indican que no siempre son de buena calidad, tienen dificultades para dirigirse a su población destinataria y no se ajustan suficientemente a las necesidades del mercado laboral (Bogliaccini et al., 2022[18]). También hay una falta de demanda de capacitación y, cuando esta se produce, la capacitación beneficia sobre todo a trabajadores con un alto nivel educativo (por ejemplo, profesionales de alto nivel) o a trabajadores en ocupaciones con una gran demanda de competencias específicas. Los programas de desarrollo de competencias deberían estar mejor enfocados a los solicitantes de empleo y a los grupos vulnerables de trabajadores, incluidas las mujeres y los desempleados, que pueden verse afectados negativamente por las necesidades cambiantes de las empresas multinacionales extranjeras o por la diversificación de la IED fuera de los sectores de los recursos naturales. Con este fin, los programas de reciclaje sectorial pueden ser más eficaces que los cursos de formación general, ya que reducen la escasez de personal cualificado en sectores específicos en los que la IED puede desplazar a los competidores incapaces de retener a su personal de talento. InvestChile debería coordinarse con el SENCE, la CORFO y las oficinas de intermediación laboral de Chile para desarrollar programas e iniciativas conjuntas que permitan a las EM extranjeras encontrar la obra de mano cualificada que necesitan. La agencia también podría seguir promoviendo sectores y actividades acordes con la base de competencias existente y proporcionar a los inversionistas información adecuada sobre las características del mercado laboral.
Si Chile quiere diversificarse hacia actividades intensivas en alta tecnología y conocimiento, entre otras cosas atrayendo más IED a estos sectores, necesita invertir en un conjunto más amplio de competencias, más allá de las requeridas en los sectores donde la IED ya está presente. Esto requerirá contar con sólidos sistemas de anticipación de competencias que incluyan a la comunidad inversionista y permitan diseñar programas con base empírica y orientados al futuro que se ajusten a las necesidades de competencias en los distintos sectores industriales. El Consejo Asesor de Formación Técnico Profesional podría desempeñar un papel más activo en la realización de evaluaciones de las necesidades de competencias y, en colaboración con InvestChile, ayudar a identificar mejor las necesidades de competencias generadas por la IED.
1.4.3. Promover la IED verde requerirá reformas en la fijación de precios del carbono e incentivos para la expansión de las energías renovables
La creación de un entorno propicio para la inversión verde y con bajas emisiones de carbono ha sido una prioridad política importante y de larga data para el Gobierno de Chile. Las iniciativas recientes se han centrado en establecer objetivos de transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono y estrategias políticas a largo plazo que envíen a los inversionistas, incluidos los extranjeros, señales claras sobre las ambiciones climáticas del Gobierno. Chile es el primer país latinoamericano que convirtió los objetivos de emisiones en legalmente vinculantes en virtud de su Ley Marco de Cambio Climático de 2022. También ha sido líder regional en la atracción de IED en energías renovables mediante la eliminación de barreras regulatorias en el mercado energético y la facilitación de la conexión del sistema eléctrico a plantas de energías renovables. A pesar de los avances, Chile sigue dependiendo en gran medida de los combustibles fósiles debido a la importancia del sector del transporte y al crecimiento de las necesidades energéticas intensivas de determinadas industrias (por ejemplo, la minería).
El objetivo a largo plazo de Chile de generar un 100% de electricidad sin emisiones y de contar con un 80% de energías renovables en 2050 exigirá mantener un ritmo rápido de inversión en energías limpias. La consecución de este objetivo requerirá una fuerte coordinación para la implementación de políticas específicas, en especial en los sectores e industrias en los que es difícil reducir las emisiones y en los que la IED podría contribuir significativamente a su descarbonización. El marco actual de tarificación del carbono debería revisarse con el fin de aumentar los impuestos sobre el carbono a niveles comparables a los estándares internacionales y mejorar su cobertura sectorial. En términos de regulación, deberían levantarse las restricciones legales en el sector del transporte, uno de los principales contaminantes de CO2, para atraer IED que contribuya a la transferencia de conocimientos técnicos y al despliegue de tecnologías con bajas emisiones de carbono.
También podrían estudiarse otras medidas para atraer la inversión privada a la emergente industria del hidrógeno verde en Chile. Tomando en consideración la temprana madurez de la tecnología de hidrógeno verde y los altos riesgos involucrados, será necesario llevar a cabo reformas regulatorias en toda la cadena de valor y realizar intervenciones específicas en las políticas públicas a fin de crear las condiciones necesarias para la inversión privada. En la fase inicial, un plan de apoyo financiero limitado en el tiempo podría reducir el riesgo de la inversión para la industria y acortar el diferencial de costos con otros tipos de fuentes de energía (IEA, 2021[19]). Las líneas especiales de apoyo financiero del Banco del Estado o de la CORFO, como se ha sugerido anteriormente, podrían contribuir a la concesión de subvenciones, préstamos en condiciones favorables y garantías para que los proyectos de inversión sean más financiables. La ampliación a escala del hidrógeno bajo en carbono y de su utilización requerirá también inversiones oportunas en las infraestructuras necesarias, como nuevas líneas de transmisión (para que la electricidad baja en carbono llegue a los electrolizadores de los proyectos conectados a la red), infraestructuras de transporte y almacenamiento de hidrógeno y terminales portuarias. También podrían resolverse los cuellos de botella en la demanda para incrementar las inversiones. Sin embargo, si el Gobierno decide apoyar el desarrollo de la industria del hidrógeno verde en Chile, debe tomar en consideración la incertidumbre que existe sobre la demanda de hidrógeno verde frente a otras fuentes y tecnologías relacionadas con la energía, que actualmente son más competitivas en términos de costos, ya que la incertidumbre es uno de los principales obstáculos para la movilización del capital privado.
References
[18] Bogliaccini, J. et al. (2022), (Un)Employment and skills formation in Chile: An exploration of the effects of training in labour market transitions.
[9] Central Bank of Chile (2021), Balanza de Pagos de Chile, Positión de Inversión International y Deuda Externa, https://si3.bcentral.cl/estadisticas/Principal1/Informes/AnuarioBDP/pdf/ANUARIO_BP_2021.pdf.
[8] Government of Chile, The National Institute of Statistics and the Ministry of the Economy (2019), Encuesta Longitudinal de Empresas 6 (ELE6), https://www.ine.cl/estadisticas/economia/ciencia-y-tecnologia/encuesta-longitudinal-de-empresas.
[7] IEA (2022), World Energy Balances, https://www.iea.org/data-and-statistics/data-product/world-energy-balances.
[19] IEA (2021), Hydrogen in Latin America: From near-term opportunities to large-scale deployment, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/68467068-en.
[14] InvestChile (2022), Foreign Investment in Chile in 2021, https://investchile.gob.cl/wp-content/uploads/2022/03/reporte-ied-en-chile-a-marzo2022.pdf.
[2] OECD (2022), Annual National Accounts, https://stats.oecd.org/.
[4] OECD (2022), Better Life Index, https://www.oecdbetterlifeindex.org/.
[12] OECD (2022), FDI Qualities Policy Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/7ba74100-en.
[5] OECD (2022), Gender Portal, https://www.oecd.org/gender/.
[6] OECD (2022), Green Growth Indicators, https://stats.oecd.org/.
[11] OECD (2022), OECD Economic Surveys: Chile 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/311ec37e-en.
[3] OECD (2021), Gender Equality in Chile: Towards a Better Sharing of Paid and Unpaid Work, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/6cc8ea3e-en.
[1] OECD (2021), OECD Economic Surveys: Chile 2021, https://doi.org/10.1787/79b39420-en.
[20] OECD (2021), OECD Product Market Regulation Indicators, http://www.oecd.org/economy/reform/indicators-of-product-market-regulation/.
[16] OECD (2021), R&D Tax Incentives: Chile, 2021, http://www.oecd.org/sti/rd-tax-stats-chile.pdf.
[10] OECD (2020), OECD FDI Regulatory Restrictiveness Index, http://www.oecd.org/investment/fdiindex.htm.
[17] OECD (2019), 2019 OECD Skills Strategy: Chile, http://www.oecd.org/chile/Skills-Strategy-Chile-EN.pdf.
[15] Sztajerowska, M. and C. Volpe Martincus (2021), Together or apart: investment promotion agencies’ prioritisation and monitoring and evaluation for sustainable investment promotion, https://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Investment-Insights-Investment-Promotion-Prioritisation-OECD.pdf.
[13] WTI (2022), Sustainable Development in Chilean International Investment Agreements, World Trade Institute, http://www.wti.org/media/filer_public/d3/96/d3967dfa-0393-42bf-a3e9-cb519943562e/wti_working_paper_07_2022_sustainable_development_in_chilean_international_investment_agreements.pdf.
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