2. Planificación y gobierno para el desarrollo de la bioenergía
Los ambiciosos objetivos de descarbonización de Colombia están respaldados por una serie de estrategias como la Política de Crecimiento Verde y la próxima Política de Transición Energética. Sin embargo, los combustibles fósiles representan aún más de la mitad de las perspectivas de suministro de energía para 2050. Por lo tanto, se necesita una estrategia más clara para la transición de energía limpia de Colombia para alentar el financiamiento y la inversión en soluciones de energía renovable. Esto incluye reflejar las necesidades y oportunidades del sector eléctrico a largo plazo dentro de los planes de expansión de generación a corto y mediano plazo, que actualmente no reflejan el valor técnico o socioeconómico de las posibles soluciones de energía limpia como la producción de electricidad con biometano. Medidas adicionales, como un proceso de planeación y aprobación más simplificado para proyectos de generación de energía, pueden ayudar igualmente a reducir las barreras para el desarrollo de la bioenergía.
Colombia ha presentado una serie de estrategias de política nacional que hacen hincapié en el compromiso del país con la acción climática, pero las oportunidades de la bioenergía, más allá de las menciones de alto nivel, no se explican claramente en los planes de transición energética hasta 2050.
La naturaleza intersectorial de los proyectos de bioenergía puede implicar a múltiples actores y varias normativas, lo que hace que el entorno político sea complejo para los promotores. La mejora de la planificación y la coordinación entre las autoridades gubernamentales y las partes interesadas ayudará a identificar y racionalizar los obstáculos a los proyectos de bioenergía.
Aunque la descarbonización se considera una prioridad en los planes energéticos nacionales, los combustibles fósiles siguen representando entre el 55% y el 66% del suministro energético hasta 2050. Explicar una estrategia clara sobre cómo el gobierno planea lograr la transición energética limpia y sus objetivos de reducción de emisiones fomentará el desarrollo y la inversión en soluciones bioenergéticas como el biogás.
La confianza en los proyectos actuales del Plan de Expansión de la Generación y el Transporte de Referencia no refleja las oportunidades técnicas ni el valor socioeconómico de las posibles soluciones de energía limpia, como la producción de electricidad con biometano. Los planes de generación pueden hacer más por reflejar las ambiciones políticas utilizando modelos tecno-económicos que consideren cómo satisfacer las necesidades del sistema eléctrico de la manera más eficiente o aceptable, como suele hacerse en otros países.
El proceso de aprobación de proyectos de generación de electricidad y de conexión a la red, que dura varios años, puede suponer un obstáculo para los proyectos de bioenergía, sobre todo para los promotores más pequeños, que pueden necesitar apoyo para desenvolverse en múltiples entornos políticos. Acortar los plazos y facilitar el proceso de planificación y aprobación puede ayudar a crear una reserva temprana de proyectos de bioenergía y atraer un mayor interés en el desarrollo de futuras adiciones de capacidad.
Colombia solo representa alrededor del 0,5 % de las emisiones mundiales de GEI (ClimateWatch, 2021[1]), pero el país ha establecido, no obstante, ambiciosos objetivos de reducción de emisiones en su NDC (siglas en inglés para las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional) recientemente revisada en el marco del Acuerdo de París, con el objetivo de reducir las emisiones en un 51 % para 2030 con el apoyo de financiación internacional adecuado (Climate Action Tracker, 2021[2]). Este objetivo es superior al 30% indicado anteriormente en la NDC de Colombia de 2015 (Government of Colombia, 2015[3]), lo que demuestra el compromiso del país con la acción climática en la escena internacional. La actualización también se alinea más estrechamente con las ambiciones de lograr la neutralidad de carbono para el año 2050, según lo establecido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) en su estrategia a largo plazo para enfrentar el cambio climático (MADS, 2020[4]).
Para lograr estos objetivos de reducción de emisiones, Colombia cuenta con una serie de estrategias políticas nacionales que tocan la transición energética limpia del país, incluyendo la Política de Crecimiento Verde de 2018 del gobierno,1 la Estrategia Nacional de Economía Circular de 20192 y una política de transición energética (prevista para finales de 2021). Dados los abundantes recursos bioenergéticos de Colombia, las estrategias toman nota del papel que estas soluciones pueden desempeñar en el apoyo a los objetivos de descarbonización a través de la sustitución de combustibles fósiles (por ejemplo, a través de la producción de biogás), al tiempo que abordan el impacto ambiental de los flujos de residuos de Colombia.
Al mismo tiempo, la política estratégica de Colombia sigue incluyendo una notable dependencia de los combustibles fósiles en la visión energética a largo plazo del país hasta 2050, y las menciones a la bioenergía, aunque se han señalado, siguen siendo de un nivel relativamente alto y poco específico. Por lo tanto, una indicación más clara ayudaría a establecer el papel que se espera que desempeñen estas oportunidades en la reducción de las emisiones hasta 2050, sobre todo teniendo en cuenta la naturaleza más compleja de los proyectos de bioenergía (por ejemplo, en el abastecimiento, la clasificación y el tratamiento de los residuos). Un marco político más estratégico para la bioenergía también ayudaría a adaptar cualquier medida o apoyo político para estimular el crecimiento del mercado, por ejemplo, para soluciones como el biogás y la producción de biometano que todavía no han ganado una tracción real. Este tipo de estrategia nacional para el desarrollo de la bioenergía fomentaría igualmente un marco institucional más coherente, sobre todo teniendo en cuenta el número de actores y políticas que afectan a los flujos de residuos agrícolas, industriales y municipales.
La transición energética limpia de Colombia y el papel potencial de la bioenergía para diversificar la matriz energética del país se abordan en una serie de estrategias nacionales establecidas por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). Estas estrategias, coordinadas por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), proporcionan un marco de planificación general para evaluar y dirigir las prioridades políticas de los organismos gubernamentales, donde el DNP es el organismo administrativo ejecutivo encargado de dirigir, coordinar y definir las políticas públicas y económicas intersectoriales.
El Ministerio de Minas y Energía (MME) es entonces la principal autoridad del sector energético, mientras que otros organismos gubernamentales también influyen en el mercado energético y en la política relacionada con la bioenergía y los residuos (Figura 2.1). Por ejemplo, el MME supervisa la regulación del mercado de la electricidad, pero el regulador del gas y la energía, la CREG, establece las normas y las funciones de los agentes participantes en el mercado de la electricidad. La CREG también establece los criterios de elegibilidad para los incentivos de las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER), incluyendo los proyectos de bioenergía relacionados.
Dentro del MME, la unidad de planificación, UPME, supervisa y determina la estrategia energética a largo plazo del país, incluyendo de manera importante el PEN, que estableció escenarios a largo plazo para el desarrollo de las energías renovables. La UPME también establece estrategias energéticas de corto a mediano plazo para el desarrollo de las FNCER a través de su Plan de Expansión de Generación y Transmisión de Referencia, y parte de esto es tocado por el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas (IPSE). En concreto, el IPSE planifica, identifica, ejecuta y supervisa las soluciones energéticas sostenibles para las ZNI.
El amplio alcance de la bioenergía y los residuos hace que varios otros ministerios influyan en el marco político de estos proyectos. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural supervisa la política rural y agrícola, mientras que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se encarga de la política de planificación urbana, incluyendo los servicios de agua, residuos y saneamiento. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo también influye en el uso potencial de la bioenergía, por ejemplo, a través de su política y normativa industrial. Además, el MADS y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales son responsables de cualquier política y licencia medioambiental relacionada.
El MADS y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio son dos ministerios especialmente importantes por su papel en la supervisión de los flujos de residuos (incluida la colaboración con el Ministerio de Agricultura en materia de residuos orgánicos) que son la materia prima de los proyectos de bioenergía. Por ejemplo, el Ministerio de Vivienda supervisa la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, que regulan cada una de las entidades de gestión de residuos, así como el diseño y la aplicación de políticas relacionadas, como las tarifas de residuos municipales en los vertederos. Asimismo, el MADS supervisa las políticas medioambientales relacionadas con el programa de responsabilidad ampliada del productor de Colombia,3 que trabaja con la industria para mejorar la gestión del final del ciclo de vida de los residuos postconsumo, como los envases de plástico, las pilas y los neumáticos. Esto, por supuesto, también afecta a las políticas y normativas supervisadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Dada la naturaleza intersectorial de las oportunidades de la bioenergía (por ejemplo, tocando la eliminación en vertederos y la política industrial), el progreso en el desarrollo de proyectos puede verse obstaculizado, en parte, por el gran número de actores involucrados, sin que éstos estén necesariamente bien coordinados. Actualmente no existen mecanismos para garantizar que los objetivos ministeriales y los marcos políticos resultantes sobre los flujos de residuos y el desarrollo de la bioenergía estén alineados (DNP, 2018[5]). El cumplimiento y la supervisión también pueden recaer en diferentes autoridades tanto a nivel nacional como subnacional. Por ejemplo, los municipios son directamente responsables del diseño y la aplicación de sus propios planes de gestión integral de residuos de 12 años (RVO, 2021[6]). Sin embargo, estos planes no incluyen consideraciones para la recuperación de energía, a pesar de las alusiones a las oportunidades de la bioenergía y la economía circular en la política nacional. La variación de las condiciones normativas locales con múltiples autoridades responsables también puede dificultar la aparición de soluciones alternativas de tratamiento de residuos, ya que los promotores tienen que navegar por el complejo entorno político que afecta a la cadena de actividades relacionadas con los proyectos de bioenergía (Chambers and Partners, 2020[7]). Esto puede agregar niveles de complejidad para el desarrollo del proyecto, por ejemplo, en la adquisición de permisos y licencias. En la práctica, también ha provocado que los residuos se transporten a largas distancias para ser eliminados en otros vertederos, en lugar de emplearlos como solución energética local alternativa.
De hecho, la yuxtaposición de autoridades relevantes es evidente en la reciente Estrategia de Bioeconomía del gobierno,4 que fue desarrollada en participación con no menos de seis ministerios, junto con el DNP, la Consejería Presidencial para la Competitividad y la Gestión Pública-Privada y varios otros socios (Government of Colombia, 2020[8]). La estrategia esboza una serie de objetivos y oportunidades importantes para apoyar el logro de la visión del gobierno para una bioeconomía competitiva, pero no llega a esbozar cómo se coordinarán estas acciones entre las autoridades pertinentes. De hecho, tanto la Política de Crecimiento Verde de 2018 como la Estrategia Nacional de Economía Circular de 2019 destacaron esta cuestión, haciendo hincapié en que el potencial no aprovechado de la recuperación del flujo de residuos para la producción de energía requerirá una coordinación institucional reforzada.
Para apoyar una sólida reserva de desarrollo de bioenergía y abrir la puerta a las oportunidades de inversión en estos proyectos, el gobierno debe basarse en sus ambiciosas estrategias de energía limpia y bioeconomía con una mayor planificación y coordinación entre las instituciones gubernamentales pertinentes y las partes interesadas relacionadas. Esto ayudaría a identificar y racionalizar los obstáculos en el entorno normativo para los proyectos de bioenergía y conversión de residuos en energía, al tiempo que se mejoraría el uso de los recursos gubernamentales nacionales y subnacionales en apoyo del desarrollo de proyectos. El aumento del diálogo entre las partes interesadas públicas y privadas también ayudará a coordinar las actividades para identificar y apoyar proyectos viables. Dicha coordinación podría ser dirigida por el DNP, en su papel de gestor de la política pública y económica intersectorial, o posiblemente a través de un grupo de trabajo especial entre los actores clave, como los que participan en la Estrategia de Bioenergía 2020.
Un ejemplo de dicha cooperación para el desarrollo de la bioenergía es la Mesa Interinstitucional de Bioenergía que se creó en Ecuador. La Mesa se creó para coordinar las acciones de varias autoridades políticas con el fin de identificar e implementar medidas que permitan el desarrollo de actividades relacionadas con la bioenergía, incluyendo la creación de nuevas cadenas de valor y medidas que tengan un impacto positivo en la balanza comercial del país.5 En 2013 se creó en Estados Unidos un grupo de trabajo similar, conocido como Consejo de Coordinación de Productos de Base Biológica y Bioenergía.6 Este Consejo proporcionó un foro bajo el Departamento de Agricultura para que los organismos gubernamentales coordinaran, facilitaran y promovieran los productos de base biológica y la bioenergía a partir de materiales agrícolas y forestales.
El PEN de la UPME estableció el marco a largo plazo de la política energética nacional y esbozó cuatro vías energéticas hasta 2050, basadas en grados crecientes de descarbonización a través de la penetración de tecnologías renovables y de eficiencia energética, así como a través de elementos de cambio en el comportamiento de los consumidores (Figura 2.2). Estas vías van desde la trayectoria habitual (“actualización”), que continúa con las tendencias actuales del mercado y de las políticas, hasta un escenario de “disrupción” con avances tecnológicos que lograrían niveles más profundos de reducción de emisiones, con especial atención a la penetración del hidrógeno verde. En medio, el escenario de “modernización” se centra específicamente en el gas natural como combustible de transición, y el escenario de “inflexión” se centra en el aumento de la electrificación con una mayor penetración de las energías renovables (incluida la bioenergía, la energía eólica costa afuera y las tecnologías geotérmicas), así como algo de energía nuclear.
En el escenario de actualización, la demanda de energía crecerá un 48% con respecto a los niveles de 2019, impulsada en particular por el crecimiento económico previsto y el continuo aumento de la renta de los hogares. La fuerte dependencia del carbón y del petróleo conduce a un crecimiento del 55% de las emisiones relacionadas con la energía para 2050 con respecto a los niveles de 2019, mientras que, en el escenario de modernización, el mayor uso del gas natural y del gas licuado de petróleo ayuda a la transición de la demanda de energía lejos del carbón, en línea con las ambiciones políticas actualmente declaradas. Aun así, las emisiones relacionadas con la energía siguen aumentando en el escenario de modernización, aunque de forma menos acusada que en el caso de actualización. Por lo tanto, ninguna de las dos vías se ajusta a la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC por su sigla en inglés) de Colombia hasta 2030 ni a las ambiciones de descarbonización a largo plazo del gobierno.
Los escenarios de inflexión y disrupción requieren un cambio más sustancial en las prioridades de la política energética. Esto incluye mayores niveles de penetración de las energías renovables, así como el apoyo al desarrollo y despliegue de tecnologías “disruptivas” como la captura y el almacenamiento de carbono. En ambas vías alternativas se reducen las emisiones en comparación con el escenario de actualización hasta 2050 (en un 23% y un 41%, respectivamente), en parte debido a un menor crecimiento de la demanda de energía (por ejemplo, mediante medidas de eficiencia energética) y debido al uso de fuentes de energía renovables (junto con una mayor electrificación). Sin embargo, solo el escenario de perturbación conduce a una reducción absoluta (19%) de las emisiones relacionadas con la energía en relación con la línea de base de 2019. Este escenario también se basa en gran medida en el despliegue de la producción de hidrógeno verde (renovable).
Mientras que la descarbonización se destaca como una prioridad en las tres alternativas al crecimiento sin cambios, ninguna de estas vías se alinea de manera directa con los nuevos objetivos de la NDC de Colombia hasta 2030, ni con las ambiciones de avanzar hacia la neutralidad del carbono para 2050, como se establece en la estrategia a largo plazo del MADS para hacer frente al cambio climático. Específicamente, los combustibles fósiles siguen siendo un componente central de todos los escenarios energéticos, representando hasta el 55% y el 66% del suministro de energía a través de las vías hasta 2050 (UPME, 2020[9]). Las energías renovables desempeñan un papel cada vez más importante en los escenarios de inflexión y disrupción de las emisiones de carbono, pero el uso general de la bioenergía, a pesar del gran potencial técnico, no cambia sustancialmente en todos los escenarios. Además, los “biocombustibles y residuos”, que incluyen el uso tradicional de la biomasa, así como formas modernas de bioenergía y biocombustibles, no se desglosan en las perspectivas para 2050, y la conversión de residuos en energía no se incluye en absoluto en los escenarios. Así, aunque el mensaje del PEN destaca ciertos combustibles, como el biogás, como recurso potencial para la generación de electricidad y como insumo para el suministro de energía (por ejemplo, como sustituto del gas natural), no se ofrecen objetivos eventuales en los escenarios.
Fuente: adaptado de (UPME, 2020[9]).
Los objetivos de la bioenergía en la agenda de energías limpias apoyarán el desarrollo de proyectos
Una estrategia de transición energética más clara puede proporcionar niveles de despliegue específicos para señalar la intención de Colombia de desarrollar soluciones bioenergéticas en línea con sus objetivos de desarrollo sostenible. Esto incluye la provisión de objetivos de descarbonización más específicos para el sector energético en general, ya que éstos no se incluyeron en la NDC recientemente revisada. En su lugar, la actualización solo proporcionó objetivos de alto nivel para diversificar la matriz energética del país, por ejemplo, promoviendo la autogeneración de electricidad a través de fuentes de combustible alternativas y transformando la generación de electricidad en ZNI. Esto deja un gran vacío en cuanto a los detalles esperados sobre cómo sería la matriz energética para lograr estos objetivos, incluyendo dónde apoyarían soluciones como el desarrollo de la bioenergía para lograr la transición energética limpia del país.
Explicar estos detalles sobre cómo el gobierno planea alcanzar su NDC enviará señales más fuertes sobre las expectativas y oportunidades para el desarrollo de la energía limpia. La UPME debería considerar el desarrollo de un escenario explícito de la NDC, subrayando cómo Colombia puede alcanzar sus objetivos de reducción del 51% de las emisiones para 2030 mediante el despliegue de tecnologías específicas de energía limpia y con el apoyo internacional adecuado. Esto enviaría una indicación más clara sobre las prioridades políticas y las oportunidades de inversión con respecto a la trayectoria de transición energética prevista por el gobierno a medio y largo plazo. También ayudaría a aclarar cuál de los escenarios del PEN, o quizás qué elementos dentro de las diferentes vías, se espera que alcancen la NDC del país.
La preparación en curso por parte del DNP de un marco CONPES para la transición energética limpia debería ayudar a proporcionar una mejor evaluación de estas prioridades estratégicas de política energética durante la próxima década y más allá. El proceso general del CONPES es una herramienta eficaz para definir, coordinar y dirigir las acciones políticas de todos los ministerios, si bien su impacto depende del nivel de ambición y de la especificidad de las acciones esbozadas en este marco estratégico. Un ejemplo relevante es la acción para promover la inversión en proyectos de generación de electricidad con FNCER en el marco de la Política de Crecimiento Verde de 2018. Para ello fue necesario que el MME diera orientaciones en su Decreto Nº 570 de 2018,7 definiendo un mecanismo competitivo para la contratación a largo plazo de proyectos de generación de energía eléctrica. Las posteriores Resoluciones del MME Nº 407918 y Nº 40795 de 20189 proporcionaron entonces el entorno normativo para los contratos de compraventa de energía, así como la orientación operativa para las subastas de electricidad renovable. Sin ellas, el progreso de las energías renovables en los últimos años probablemente habría sido considerablemente más lento.
Cuando el DNP finalice su próximo CONPES sobre la transición energética, será importante que las medidas posteriores expliquen los objetivos y las acciones políticas previstas para descarbonizar el sector energético. Esto incluye la definición clara de una estrategia a largo plazo para la transición desde la dependencia de los combustibles fósiles hacia soluciones como el biogás y las tecnologías de conversión de residuos en energía, ya que las señales actuales no ofrecen suficiente previsión a los promotores de proyectos de energía limpia y a los posibles inversionistas. El CONPES también podría recomendar acciones para establecer objetivos legalmente vinculantes para la transición energética limpia, como se ha hecho en un número creciente de países. Por ejemplo, España aprobó recientemente su Ley de Cambio Climático y Transición Energética10 en mayo de 2021, estableciendo una hoja de ruta para alcanzar la neutralidad de carbono en 2050, con objetivos específicos para duplicar la penetración de las energías renovables en 2030 (Climática, 2021[10]). El Reino Unido también consagró sus objetivos de reducción de emisiones en mayo de 2021 en el marco del sexto Presupuesto de Carbono del gobierno,11 limitando legalmente las emisiones del país a una reducción del 78% para 2035, en comparación con los niveles de 1990 (Government of the United Kingdom, 2021[11]). Asamblea Nacional de Francia también aprobó una ley sobre el clima12 en 2021, en la que no solo se establecen reducciones legales de las emisiones, sino que también se fijan medidas específicas para lograr esas reducciones, por ejemplo, impidiendo futuras ampliaciones de los aeropuertos (Reuters, 2021[12]).
Los compromisos climáticos son una oportunidad para mejorar la capacidad bioenergética
Colombia ya cuenta con su propia Ley del Clima (Ley No. 1931 of 2018)13 que proporciona directrices para la gestión del cambio climático, incluyendo la creación de un Sistema Nacional de Cambio Climático para formular, coordinar, monitorear y evaluar las políticas de mitigación y adaptación. La Ley de 2018 también estableció un Consejo Nacional de Cambio Climático para asesorar a la Comisión Intersectorial de Cambio Climático (CICC) en la toma de decisiones para lograr una articulación y gestión eficaz de las medidas de cambio climático. Otras precisiones de la Ley incluyen detalles sobre los instrumentos económicos y financieros que deben utilizar las instituciones públicas pertinentes en sus esfuerzos de mitigación y adaptación.
La Ley y las medidas posteriores, como la aprobación por parte de la CICC de 2020 de la línea de base para actualizar la NDC de Colombia, son medidas loables para potenciar la acción climática. Aun así, los detalles de cómo se alcanzarán estas ambiciones pueden explicarse con mayor firmeza, proporcionando una estrategia transparente de descarbonización a largo plazo para estimular el interés en el despliegue de medidas de reducción de emisiones, incluso en sectores no energéticos. Por ejemplo, alrededor del 23% de las emisiones de GEI del país proceden de la agricultura, y otro 31% del cambio de uso del suelo (por ejemplo, la deforestación). Otro 6,3% y 5,5% proceden de los residuos y los procesos industriales (ClimateWatch, 2021[1]). Las soluciones bioenergéticas pueden desempeñar un papel importante en la reducción de estas emisiones y de su impacto medioambiental, por ejemplo, mediante la recuperación del estiércol del ganado para la producción de biogás, lo que reduciría tanto las emisiones de GEI relacionadas con la agricultura como con la energía (por ejemplo, las procedentes de la industria y la generación de electricidad), evitando al mismo tiempo la degradación del suelo.
Estas oportunidades, y las acciones subsiguientes para hacerlas posibles, pueden establecerse con más detalle en el diseño de las medidas políticas emergentes, como la Acción de Mitigación Apropiada a Nivel Nacional (NAMA, por sus siglas en inglés) que el gobierno planea implementar en apoyo de su NDC. El establecimiento de detalles sobre las oportunidades y las ambiciones políticas para el desarrollo de la bioenergía complementaría igualmente los objetivos socioeconómicos más amplios, como los establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-22 del país.14 Por ejemplo, el gobierno busca apoyo para la preparación de NAMA para desarrollar soluciones de energía renovable en ZNI, donde hay fuertes recursos potenciales para mejorar el acceso a la electricidad y la fiabilidad a través de soluciones de bioenergía. Sin embargo, en la convocatoria 15 solo se mencionan los combustibles limpios, la energía solar y la eólica, mientras que la tecnología de la bioenergía y la recogida de gases de vertedero no se mencionan en la solicitud de apoyo (UNFCCC, 2021[13]). Una solicitud similar que busca apoyo para la preparación de una NAMA de Ganadería BovinaSostenible16 busca reducir las emisiones de la fermentación entérica, pero no señala la oportunidad de producir bioenergía como parte de esa NAMA (UNFCCC, 2021[14]). Se trata de oportunidades potencialmente pérdidas para beneficiarse del apoyo y la experiencia internacionales en el desarrollo de soluciones bioenergéticas, por ejemplo, como suministro de electricidad seguro, fiable y asequible en ZNI.
El gobierno también está considerando la formulación de una NAMA de biogás, que trataría de alinear las acciones de mitigación del clima con el uso de residuos de biomasa para la producción de energía (Government of Cololmbia, 2021[15]). La NAMA propuesta puede ser una oportunidad para perfilar las ambiciones estratégicas para el desarrollo de la bioenergía, por ejemplo, mediante la producción de biogás como sustituto de las importaciones de gas natural y GNL. También podría considerar el apoyo a la implementación pertinente para lograr el desarrollo de los objetivos de la bioeconomía y la Estrategia Nacional de Economía Circular 2020,17 por ejemplo, mediante soluciones tecnológicas y mejores prácticas de gestión para la recuperación de residuos orgánicos. Este tipo de consideraciones, incluida la aplicación de evaluaciones como el Enfoque de la Bioenergía y la Seguridad Alimentaria,18 también ayudarían a garantizar que el desarrollo de las cadenas de suministro de bioenergía no contribuyan a la degradación del medio ambiente (por ejemplo, la competencia por los recursos hídricos o el aumento de la deforestación para los cultivos de biocombustibles).
Estos tipos de consideraciones estratégicas y las señales políticas subsiguientes ayudarán a crear el caso de negocio para el desarrollo de la bioenergía y la inversión en estos proyectos, basándose en el impresionante marco fundacional de Colombia que ya distingue la oportunidad para las soluciones de bioenergía a través de una serie de estrategias gubernamentales. Por ejemplo, la Política Nacional para la Gestión Integral de los Residuos Sólidos (CONPES No. 3874) de 201619 establece la ambición de reducir los residuos que van a los vertederos mediante la promoción de la clasificación, el tratamiento, el reciclaje y la reutilización de los residuos, incluida la recuperación para la producción de energía. Afirmar el papel que se espera que desempeñen las soluciones bioenergéticas en la gestión de los residuos y en la transición hacia la energía limpia ayudará a su vez a que estas oportunidades sean más claras en un entorno político más predecible para los agentes del mercado y los inversionistas. También ayudará a identificar dónde se necesitan más medidas políticas o apoyo al mercado, por ejemplo, con respecto al aumento de las tasas de vertido o a la eliminación de obstáculos como el costo de la tecnología.
El Plan de Expansión de Generación y Transmisión de Referencia de la UPME es la principal herramienta de planificación y desarrollo de la electricidad. Se expone cada tres años con posteriores revisiones anuales. En el escenario de referencia del Plan, las adiciones de capacidad tienen en cuenta la reserva existente de proyectos de electricidad que han sido aprobados con éxito por la UPME para su desarrollo, ya sea a través de subastas de electricidad o mediante la confirmación para conectarse a la red. Las necesidades de capacidad restantes con respecto a la demanda futura esperada se determinan entonces en función del costo de la energía y de la disponibilidad previsible de las tecnologías de generación en el registro de proyectos de la UPME (concretamente, aquellos a los que aún no se les han concedido derechos de conexión a la red). Por lo tanto, los proyectos previamente aprobados desempeñan un papel fundamental en las perspectivas de generación de electricidad de referencia. En consecuencia, las tecnologías que no cuentan con una cartera de proyectos clara no están bien representadas en la planificación de la UPME.
El gran proyecto de desarrollo hidroeléctrico de Colombia, conocido como Ituango, es un determinante adicional y clave en el Plan de Expansión de Referencia. Sigue existiendo cierta incertidumbre sobre si la fase 2 del proyecto Ituango estará terminada para 2034, lo que influye en la necesidad de una mayor o menor capacidad de generación adicional. La incertidumbre en torno a este proyecto (que oscila entre 1,2 y 2,4 GW) deja una ambigüedad considerable para las FNCER, donde se recortarían más de 2,5 GW de generación eléctrica renovable si el proyecto Ituango alcanza su capacidad total. En concreto, la cuota de energía solar bajaría de 3,8 a 2 GW de capacidad prevista. La eólica pasaría de 4,6 a 3,7 GW, y la biomasa se reduciría de 56 MW a 47 MW. La cogeneración, por su parte, pasaría de 237 MW a 177 MW (Figura 2.3). En cambio, el crecimiento previsto para la generación de carbón y gas natural se mantendría sin cambios.
Fuente: adaptado de (UPME, 2020[16]).
El actual Plan de Expansión de Referencia para 2020-34 tiene cuatro escenarios adicionales que se modelan posteriormente: un retraso de un año en el desarrollo del proyecto Ituango; mayor influencia del fenómeno de El Niño; inclusión de un impuesto a las emisiones (USD 5 por tonelada de CO2); y la implementación de medidas de caudal ambiental20 que limitarían el uso de la capacidad hidroeléctrica existente. Estos escenarios tienen un impacto insignificante en la participación de las energías renovables, incluyendo las adiciones de capacidad de bioenergía, y subrayan la influencia crítica de la tubería existente de la UPME, el registro de proyectos y las solicitudes de conexión a la red en sus escenarios de generación de electricidad y el Plan de Expansión de Referencia.
Mientras que las perspectivas y los escenarios basados en las tuberías actuales no son necesariamente un problema para las proyecciones a corto plazo, la dependencia de estos proyectos en el proceso de planificación de la UPME a más medio plazo no refleja particularmente la viabilidad técnica o el valor socioeconómico general de las potenciales tecnologías de energía limpia como la producción de electricidad con biometano, incluyendo cómo estas soluciones pueden cumplir con las ambiciones de energía limpia y desarrollo sostenible del gobierno.
Se debe hacer énfasis en dar forma a una visión de electricidad limpia, fiable y asequible
En otros países, los planes de generación de electricidad suelen desarrollarse con respecto a objetivos políticos, que reflejan o aplican posteriormente modelos tecno-económicos que consideran cómo satisfacer las necesidades del sistema eléctrico de la manera más eficiente o aceptable (Recuadro 2.1). Por ejemplo, el Plan de Desarrollo Energético 2018-37 de Tailandia tiene como objetivo explícito la participación de las energías renovables en la planificación de la generación de electricidad, enviando una fuerte señal política y normativa en consonancia con el Plan de Desarrollo de Energías Alternativas del gobierno, la Estrategia Nacional sobre el Cambio Climático y su Estrategia Nacional para el Desarrollo y el Crecimiento Ecológicos (IEA, 2021[17])
En Indonesia, la Compañía Estatal de Electricidad, PLN, establece su Plan de Negocios de Electricidad de diez años, reflejando las prioridades establecidas en el Plan General de Electricidad Nacional y la Política Energética Nacional del país, que proporcionan un marco político global con respecto a la estrategia de alto nivel del gobierno para lograr la seguridad energética y la independencia energética, al tiempo que aborda la accesibilidad, la asequibilidad y la sostenibilidad del suministro de energía (OECD, 2021[18]).
El Reglamento de la Unión Europea de 2018 sobre el gobierno de la Unión de la Energía y la Acción por el Clima exigía a los Estados miembros que esbozaran sus Planes Nacionales de Energía y Clima hasta 2030. El objetivo de estos planes era proporcionar una imagen coherente de cómo los países pretenden cumplir con los objetivos climáticos y energéticos, dando mayor visibilidad a cómo se espera que evolucionen los objetivos, como las adiciones de energía renovable, durante la próxima década, al tiempo que atraen la inversión y apoyan el crecimiento del empleo.
El Gobierno de Grecia señaló en su Plan Nacional de Energía y Clima que tiene previsto aumentar la proporción de fuentes de energía renovable del 20% en 2020 a aproximadamente el 60% en 2030 (lo que equivale a 9 GW de nueva capacidad durante el período). Esto incluye la adición de energía solar y eólica, así como la ambición de aumentar el uso de la bioenergía para la calefacción, la refrigeración, el transporte y la generación de electricidad. En concreto, el país tiene previsto cuadruplicar la cuota de biomasa y biogás en la generación de electricidad hasta alcanzar 1,6 TWh en 2030. Para ello, aumentará la capacidad de generación instalada en más de 200 MW durante la próxima década. Para alcanzar esta ambición, el Plan iba acompañado de una serie de políticas y medidas previstas para apoyar la inversión, como el uso de primas de alimentación, la simplificación de los procedimientos de concesión de licencias y la priorización de la energía procedente de los residuos agrícolas, industriales y municipales.
Los objetivos de despliegue de energías limpias de Grecia se determinaron mediante una evaluación tecno-económica en la que se consideró el potencial de varias tecnologías de energías renovables para satisfacer la demanda energética del país durante la próxima década y más allá. Esta evaluación se utilizó para informar sobre las reformas del mercado y la planificación de la electricidad hasta 2030. Por ejemplo, habrá que integrar en el sistema eléctrico una elevada proporción de energías renovables variables, como la solar y la eólica, lo que influirá en el aumento de la capacidad de gas natural, que está previsto que proporcione equilibrio y reservas al sistema a medida que se vaya eliminando la antigua generación de lignito. El almacenamiento hidroeléctrico por bombeo, el almacenamiento hidroeléctrico híbrido, el almacenamiento en baterías y la capacidad de biogás también contribuirán a la fiabilidad del suministro eléctrico. Estas ampliaciones de capacidad figuran en el Plan Decenal de Desarrollo de la Red creado por el Operador Independiente de Transmisión de Energía de Grecia.
De este modo, el Plan Nacional de Energía y Clima de Grecia proporciona el compromiso político de aumentar la cuota de energía renovable, así como objetivos claros para informar la planificación del sistema energético. Estas estrategias permiten adoptar medidas políticas más específicas para alcanzar las ambiciones declaradas por Grecia, incluyendo un sentido claro de la dirección en cuanto a la adición de capacidad por tipo de tecnología. A su vez, esto ayudará a impulsar el desarrollo de proyectos y las decisiones de inversión en tecnologías de energía limpia, como las soluciones de bioenergía.
Fuente: (GoGreece, 2021[19]), (Hellenic Republic, 2019[20])y (Trinomics, 2021[21]).
El Plan Nacional de Electricidad de la India refleja igualmente un compromiso de alto nivel para transformar el sector eléctrico, concretamente manteniendo el objetivo del gobierno de desplegar 275 GW de energía renovable para 2027. El plan también da prioridad a las tecnologías de generación de electricidad (por ejemplo, la hidroeléctrica, la bioenergía y el gas natural) que pueden ayudar a cumplir con las prioridades políticas relacionadas, como los objetivos del gobierno indio sobre la reducción de la contaminación del aire y otros GEI (CEA, 2018[22]).
La UPME debería considerar la mejor manera de reflejar el papel de las tecnologías de energía limpia dentro del desarrollo de su Plan de Expansión. Por ejemplo, puede tener en cuenta las oportunidades señaladas en las ambiciones políticas de alto nivel, como las Estrategias de Bioeconomía y Economía Circular, como parte del Plan de Expansión de Referencia del país hasta 2034. La integración de estas estrategias en los planes de electricidad del país también ayudaría a evaluar la futura disponibilidad de materia prima bioenergética sostenible, por ejemplo, teniendo en cuenta la influencia de las medidas de economía circular.
Facilitar la planificación y la aprobación puede ayudar a crear una reserva de proyectos de bioenergía
La UPME también puede considerar formas de facilitar el proceso general de planificación y aprobación, que puede ignorar el impacto de los tiempos de espera para que los proyectos entren en la cartera de proyectos para luego ser considerados en el Plan de Expansión, creando así una especie de bucle recurrente en el que algunas tecnologías pueden estar sistemáticamente subrepresentadas. Esta es una consideración particular para los proyectos de bioenergía, que, al igual que otras tecnologías de energía renovable distribuida, pueden no tener la experiencia o la capacidad de navegar por un proceso de aprobación de varios años como lo harían otros grandes desarrolladores de proyectos nacionales o internacionales, por ejemplo, para los desarrollos solares y eólicos a escala de servicios públicos.
La aprobación de las ampliaciones de capacidad se produce en dos fases (Figura 2.4). La primera es la inscripción en el registro de proyectos de generación,21 que indica si un proyecto ha superado tres años de estudios de viabilidad y evaluación. Esto incluye la evaluación de pre factibilidad en la fase 1 (incluyendo los estudios de impacto ambiental), una evaluación de la viabilidad teniendo en cuenta los aspectos técnicos y económicos en la fase 2 y, por último, la verificación de los diseños definitivos y el calendario de ejecución en la fase 3. Tras la inclusión en la lista, el segundo paso es la asignación de capacidad de red, que indica que la UPME ha aprobado la conexión para suministrar electricidad a la red, en función de la capacidad disponible en el punto de conexión. Este acuerdo debe obtenerse para que un proyecto se considere confirmado en el Plan de Expansión. Antes de pasar a la construcción, el proyecto también debe ir acompañado de una garantía bancaria, que demuestre que el desarrollo del proyecto seguirá adelante de forma sostenible.
Fuente: adaptado de (UPME, 2007[23]), (UPME, 2016[24]), (CREG, 1995[25]), (CREG, 1998[26]), y (CREG, 2006[27]).
wEste proceso puede suponer un obstáculo, o al menos una molestia, para algunos promotores de proyectos, como los de bioenergía, que pueden tener que pasar por una serie de entornos políticos para demostrar su viabilidad y obtener aprobaciones, no solo de las autoridades respectivas, sino también si solicitan financiación bancaria. El proceso también puede crear cuellos de botella dentro del proceso, por ejemplo, cuando los proyectos fallidos o retrasados que ya han sido aprobados para la conexión retrasan la disponibilidad de la red planificada, lo que dificulta que los nuevos proyectos obtengan derechos de conexión a la red (IRENA and USAID, 2021[28]). La CREG publicó la Resolución 233 de 202022 en respuesta a este problema, estableciendo, entre otras condiciones, un plazo para que los proyectos se conecten a la red. Sin embargo, la Resolución no abordó el posible cuello de botella que supone para algunos proyectos el simple hecho de llegar al proceso de aprobación (y, en consecuencia, ser incluidos en el Plan de Expansión).
Para facilitar un mayor interés e inversión en el desarrollo de la capacidad bioenergética, los esfuerzos del gobierno pueden centrarse en apoyar una reserva inicial de aprobaciones de proyectos con el registro de la UPME. Por ejemplo, un programa piloto que trabaje con los municipios podría trabajar para crear una cartera de nuevas adiciones de capacidad de biogás. La UPME también podría considerar la posibilidad de llevar a cabo una contratación pública específica para proyectos de bioenergía, en la que las consideraciones sobre los beneficios añadidos de estos proyectos (por ejemplo, capacidad de energía disponible a nivel local durante las 24 horas del día sin instalaciones de almacenamiento) podrían tenerse en cuenta en la planificación de la expansión de la generación y la transmisión. Este tipo de medidas específicas contribuiría a señalar a los promotores de proyectos el interés por desarrollar capacidad bioenergética, al tiempo que reforzaría la demostración en el mercado del potencial económico de estas tecnologías a los posibles inversionistas (RVO, 2021[6]). También ayudarían a garantizar que la futura planificación de la UPME refleje las oportunidades de la bioenergía tal y como se destaca en la política estratégica más amplia.
Referencias
[22] CEA (2018), National Electricity Plan: Volume I (Generation), Central Electricity Authority (CEA), Ministry of Power of the Government of India, https://policy.asiapacificenergy.org/sites/default/files/National%20Electricity%20Plan%20%28Volume%20I%29%20Generation.pdf (accessed on 24 September 2021).
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[10] Climática (2021), Definitively approved the first Climate Change Law in Spain (Aprobada la primera Ley de Cambio Climático de España), https://www.climatica.lamarea.com/aprobada-ley-de-cambio-climatico-espana/ (accessed on 23 September 2021).
[27] CREG (2006), Resolución 106 de 2006, Energy and Gas Regulatory Commission (Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG), http://apolo.creg.gov.co/Publicac.nsf/1c09d18d2d5ffb5b05256eee00709c02/217bfad39c5476fd0525785a007a6dab?OpenDocument (accessed on 5 October 2021).
[26] CREG (1998), Resolución 70 de 1998, Energy and Gas Regulatory Commission (Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG), http://apolo.creg.gov.co/Publicac.nsf/Indice01/Resoluci%C3%B3n-1998-CREG070-98 (accessed on 5 October 2021).
[25] CREG (1995), Resolución 025 de 1995, Energy and Gas Regulatory Commission (Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG), http://apolo.creg.gov.co/Publicac.nsf/Indice01/Resoluci%C3%B3n-1995-CRG95025 (accessed on 5 October 2021).
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[3] Government of Colombia (2015), Intended Nationally Determined Contribution (Contribución Prevista Determinada a Nivel Nacional), https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/Colombia%20First/INDC%20Colombia.pdf (accessed on 21 September 2021).
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[6] RVO (2021), Waste Management in the LATAM Region: Business Opportunities for the Netherlands in waste/circular economy sector in eight countries of Latin America, The Netherlands Enterprise Agency (RVO), https://www.rvo.nl/sites/default/files/2021/02/Report_LATAM_Waste_Management_feb_2021.pdf (accessed on 16 September 2021).
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[16] UPME (2020), Generation and Transmission Reference Expansion Plan 2020-2034 (Plan de expansión de referencia generación – transmisión 2020-2034), Planning Unit of the Ministry of Mines and Energy (Unidad de Planeación Minero Energética, UPME), http://www.siel.gov.co/Inicio/Generaci%c3%b3n/PlanesdeExpansi%c3%b3nGeneraci%c3%b3nTransmisi%c3%b3n/tabid/111/Default.aspx (accessed on 17 September 2021).
[9] UPME (2020), National Energy Plan 2020-2050 (Plan Energético Nacional 2020-2050), Planning Unit of the Ministry of Mines and Energy (Unidad de Planeación Minero Energética, UPME), http://www1.upme.gov.co/DemandayEficiencia/Documents/PEN_2020_2050/Plan_Energetico_Nacional_2020_2050.pdf (accessed on 17 September 2021).
[24] UPME (2016), Resolución 143 de 2016, Planning Unit of the Ministry of Mines and Energy (Unidad de Planeación Minero Energética, UPME), http://www.siel.gov.co/siel/documentos/documentacion/Generacion/143_2016.pdf (accessed on 5 October 2021).
[23] UPME (2007), Resolución 638 de 2007, Planning Unit of the Ministry of Mines and Energy (Unidad de Planeación Minero Energética, UPME), http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Resolucion/4048051 (accessed on 5 October 2021).
Notas
← 1. Para más información (en español), véase: https://www.dnp.gov.co/Crecimiento-Verde/Paginas/Politica-crecimiento-verde.aspx.
← 2. Para más información (en español), véase: https://www.minambiente.gov.co/index.php/estrategia-nacional-de-economia-circular-ec.
← 3. Para más información (en español), véase: https://www.minambiente.gov.co/index.php/component/content/article/28-plantilla-asuntos-ambientales-y-sectorial-y-urbana.
← 4. Para más información (en español), véase: https://minciencias.gov.co/sites/default/files/upload/paginas/bioeconomia_para_un_crecimiento_sostenible-qm_print.pdf.
← 5. Más información sobre las acciones y experiencias para promover el desarrollo de soluciones bioenergéticas en América Latina y el Caribe puede encontrarse en la Comunidad de Práctica de Bioenergía de LEDS-LAC: https://ledslac.org/comunidades-de-practica/bioenergy/.
← 6. Para más información, véase: https://www.ocio.usda.gov/sites/default/files/docs/2012/SM%201044-010%20Establishment%20of%20the%20USDA%20Bioeconomy%20Council%20and%20the%20Bioeconomy%20Council%20Coordination%20Committee.htm.
← 7. Para más información (en español), véase: http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%200570%20DEL%2023%20DE%20MARZO%20DE%202018.pdf.
← 8. Para más información (en español), véase: https://www.minenergia.gov.co/documents/10192/24067478/081118_Modifica+la+Resoluci%C3%B3n+4+0791+de+2018_231118.pdf/65a03d4c-ac19-459b-89f0-76599d3e6655.
← 9. Para más información (en español), véase: https://jurinfo.jep.gov.co/normograma/compilacion/docs/resolucion_minminas_40795_2018.htm.
← 10. Para más información (en español), véase: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-8447.
← 11. Para más información, véase: https://www.theccc.org.uk/publication/sixth-carbon-budget/.
← 12. Para más información (en francés), véase: https://www.vie-publique.fr/loi/278460-loi-22-aout-2021-climat-et-resilience-convention-citoyenne-climat#:~:text=La%20loi%20%22Climat%20et%20R%C3%A9silience,un%20esprit%20de%20justice%20sociale.
← 13. Para más información (en español), véase: https://www.minambiente.gov.co/images/cambioclimatico/pdf/LEY_1931_DEL_27_DE_JULIO_DE_2018_LEY_DE_CAMBIO_CLIM%C3%81TICO.pdf.
← 14. Para más información (en español), véase: https://www.dnp.gov.co/DNPN/Paginas/Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx.
← 15. Para más información, véase: https://www4.unfccc.int/sites/PublicNAMA/_layouts/un/fccc/nama/NamaSeekingSupportForPreparation.aspx?ID=147&viewOnly=1.
← 16. Para más información, véase: https://www4.unfccc.int/sites/PublicNAMA/_layouts/un/fccc/nama/NamaSeekingSupportForPreparation.aspx?ID=150&viewOnly=1.
← 17. Para más información (en español), véase: http://www.andi.com.co/Uploads/Estrategia%20Nacional%20de%20EconA%CC%83%C2%B3mia%20Circular-2019%20Final.pdf_637176135049017259.pdf.
← 18. Para más información sobre el enfoque de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) sobre Bioenergía y Seguridad Alimentaria (BEFS), véase: https://www.fao.org/energy/bioenergy/bioenergy-and-food-security/en/.
← 19. Para más información (en español), véase: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3874.pdf.
← 20. Los caudales ambientales son los caudales, el momento y la calidad del agua precisos para mantener los ecosistemas acuáticos.
← 21. Para más información (en español), véase: http://www.siel.gov.co/Inicio/Generaci%C3%B3n/Inscripci%C3%B3ndeproyectosdeGeneraci%C3%B3n/tabid/113/Default.aspx.
← 22. Para más información (en español), véase: http://apolo.creg.gov.co/Publicac.nsf/1c09d18d2d5ffb5b05256eee00709c02/58da78f1ed25d4fd0525864e006f6057/$FILE/Creg233-2020.pdf.