Capítulo 2. Panorama de la inversión en América Latina y el Caribe: retos y oportunidades
En este capítulo se presentan las tendencias recientes de la inversión en América Latina y el Caribe (ALC), prestando particular atención a la inversión estratégica y sostenible en infraestructura pública. En primer lugar, el capítulo destaca los bajos niveles generales de inversión que se registran en la región, examinando el papel de los sectores público y privado. En segundo lugar, analiza cómo una infraestructura pública de calidad en energía, transporte, telecomunicaciones y agua puede contribuir a crear un futuro más sostenible e inclusivo. En tercer lugar, el capítulo hace hincapié en cómo la buena gobernanza y la transparencia pueden contribuir a mejorar el clima de inversión. En cuarto lugar, presenta las principales tendencias de las asociaciones público-privadas (APP) y de qué modo estas pueden acelerar el desarrollo de sectores estratégicos. En quinto lugar, el capítulo examina los beneficios de la inversión extranjera directa (IED) en términos de creación de empleo, productividad e innovación. El capítulo concluye con recomendaciones de políticas clave para encauzar estos esfuerzos.
La inversión, si se orienta adecuadamente, es un motor fundamental de desarrollo sostenible. Esta puede desempeñar un papel crucial en la mejora del bienestar de la población, al mismo tiempo que contribuye a alcanzar metas más amplias en términos socioeconómicos y medioambientales. No obstante, en los últimos 30 años la inversión total en América Latina y el Caribe (ALC) ha sido reducida, y durante la última década ha permanecido sistemáticamente por debajo de la inversión en otras regiones en desarrollo. Invertir más y mejor en sectores estratégicos será necesario para impulsar la transformación productiva y forjar un modelo de desarrollo más inclusivo y sostenible.
Este capítulo dedica especial atención a la importancia de invertir estratégicamente en infraestructura pública de calidad para potenciar el desarrollo de ALC, sobre todo en sectores tan vitales como el transporte sostenible, las telecomunicaciones y la gestión del agua. A su vez, explora las asociaciones público-privadas (APP) y la inversión extranjera directa (IED) como vectores de una mejor inversión capaz de generar impacto social y medioambiental. En el Capítulo 3 se abordan otras áreas de inversión igualmente esenciales, como el capital humano, el cual está estrechamente vinculado con la transformación productiva.
Los sectores público y privado están llamados a asumir papeles estratégicos para garantizar más y mejores inversiones nacionales e internacionales. El sector público es responsable de proporcionar servicios y bienes esenciales y de impulsar inversiones estratégicas en infraestructuras públicas (de propiedad pública o disponibles para uso público). Asimismo, el sector público cumple un rol estratégico ya que la cantidad y la calidad de la inversión atraída están determinadas por la idoneidad de la gobernanza y los marcos institucionales (p. ej., regulaciones y leyes), el grado de transparencia, la calidad de las instituciones (p. ej., Estado de Derecho, coordinación institucional) y la adecuación en el diseño de las políticas y los programas (como incentivos fiscales y financieros) en todos los ámbitos transversales (p. ej., políticas del mercado laboral, espíritu empresarial) (OECD, 2022[1]). Finalmente, los gobiernos de la región de ALC son los responsables de promover y generar fuentes fiables de información y datos que permitan obtener una visión clara de las inversiones públicas y privadas actuales. Por su parte, el sector privado, tanto nacional como extranjero, puede desempeñar un rol importante, tanto en el desarrollo de infraestructura de calidad que aporte bienestar a las comunidades circundantes, como en otras múltiples prioridades.
Este capítulo comienza analizando las principales tendencias de la inversión en ALC, especificando los niveles de inversión por sectores y sus respectivas fuentes. En segundo lugar, evalúa los principales ámbitos sectoriales de infraestructura pública y de qué manera esta puede contribuir al bienestar general y ayudar a los países de ALC a avanzar hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas. En tercer lugar, el capítulo destaca el papel crucial de una buena gobernanza para potenciar el impacto de la inversión en infraestructura. En cuarto lugar, el capítulo subraya la importancia de implementar cuidadosamente asociaciones público-privadas para fortalecer el potencial de la infraestructura pública. En quinto lugar, se analiza el impacto de la IED, examinando los sectores financiados, los principales inversores, la generación de empleo y los efectos de la inversión extranjera en la productividad, la innovación y la sostenibilidad medioambiental. Para concluir, el capítulo ofrece mensajes clave en materia de políticas con miras a su posterior consideración e implementación. Un anexo metodológico al final del capítulo ofrece detalles sobre la información reflejada en algunos gráficos seleccionados. El Recuadro 2.1 presenta una breve recopilación de definiciones y consideraciones relativas a la inversión y la infraestructura.
Formación bruta de capital fijo (FBCF): Mide el valor total de la inversión realizada por las empresas (tanto financieras como no financieras), los gobiernos y los hogares dentro de una economía determinada (OECD, 2023[2]). La formación bruta de capital fijo se define como “las adquisiciones (menos las cesiones) de activos producidos (nuevos o de segunda mano), incluida la producción de dichos activos por parte de los productores para su propio uso”. Se trata de activos destinados a ser utilizados en la producción de otros bienes y servicios durante más de un año. El término “activos producidos” incluye únicamente aquellos activos que pasan a existir como resultado de un proceso de producción y, por lo tanto, no incorpora, por ejemplo, la compra de tierras y recursos naturales (OECD, 2023[2]). La formación bruta de capital fijo se mide por “el valor total de las adquisiciones, menos las cesiones, de activos fijos durante el período contable, más determinados gastos específicos en servicios que agregan valor a activos no producidos”, como la mejora de los terrenos (European Commission et al., 2008[3]). Desde 2008, con la adopción de las nuevas normas del Sistema de Cuentas Nacionales, los gastos en investigación y desarrollo (I+D) y sistemas de armamento se incluyen en la FBCF (OECD, 2019[4]).
Formación bruta de capital (FBC): La FBC se mide por “el valor total de la FBCF, la variación de existencias y las adquisiciones menos las cesiones de objetos valiosos” (European Commission et al., 2008[3]).
Inversión: En este informe, el término inversión se utiliza para referirse a la FBCF o a la FBC. Según el Marco de acción para la inversión de la OCDE, “la inversión puede adoptar muchas formas, desde activos físicos hasta capital humano o intelectual. Puede añadir capacidad o simplemente mejorar la eficiencia de los activos existentes, por ejemplo, mediante un cambio de propiedad. En las condiciones adecuadas, aumenta la producción total, tanto a través de la acumulación de factores como mediante la introducción de nuevas técnicas y procesos que elevan la productividad y, en última instancia, el nivel de vida del país” (OECD, 2015[5]).
Inversión pública: “La inversión pública incluye la formación bruta de capital fijo público y las adquisiciones menos las cesiones de activos no financieros no producidos”. La formación bruta de capital fijo público es el componente primordial de la inversión pública y se refiere principalmente a la inversión en infraestructura de transporte, aunque también incluye otros tipos de inversiones como edificios de oficinas, viviendas, escuelas y hospitales. La administración pública está integrada por las administraciones central, estatal y local y los fondos de la seguridad social” (OECD, 2019[4]).
Inversión privada: La contribución del sector privado a la inversión total se refiere a la inversión que no proviene de la administración pública, sino que es financiada por hogares, empresas u organizaciones no públicas.
Infraestructura pública de calidad: Hace referencia a decisiones de inversión en infraestructura pública que “tienen en cuenta todas las externalidades de los proyectos a largo plazo, incluida la creación de empleo, las repercusiones sociales y medioambientales, la coherencia con estrategias de desarrollo más amplias y la movilización de recursos adecuados” (OECD, 2021[6]). Infraestructura pública son aquellas de propiedad o uso público que afectan a servicios esenciales como energía, telecomunicaciones, transporte y agua.
Asociaciones público-privadas: Las APP ponen en colaboración a los sectores público y privado con el fin de financiar y desarrollar las distintas fases de un proyecto público, como son la construcción, el financiamiento y la explotación (ECLAC, 2012[7]). Las APP suelen centrarse en proyectos públicos estratégicos, como hospitales, prisiones, carreteras, escuelas y agua y saneamiento (ECLAC, 2004[8]).
Inversión extranjera directa: La IED “es una categoría de inversión transfronteriza en la que un inversor residente en una economía establece un interés duradero y un grado significativo de influencia sobre una empresa residente en otra economía. La propiedad del 10% o más de los derechos de voto de una empresa de una economía por parte de un inversor de otra economía es prueba de tal relación” (OECD, 2023[9]).
Fuente: Basado en (OECD, 2021[6]); (OECD, 2023[2]); (OECD, 2019[4]); (OECD, 2015[5]); (ECLAC, 2012[7]); (European Commission et al., 2008[3]); (ECLAC, 2004[8]); (OECD, 2023[9]).
La progresión de la inversión en la región de ALC revela una ralentización general en las tres últimas décadas, con un estancamiento por debajo del nivel de otras regiones en desarrollo. La inversión total como porcentaje del producto interno bruto (PIB) disminuyó considerablemente incluso antes de la pandemia de COVID-19; ya que cayó en 2 puntos porcentuales entre 2015 y 2019. En 2022, representó, en promedio, el 20.4% del PIB, es decir, unos 2.8 puntos porcentuales menos que la inversión total de las economías de altos ingresos (23.2%). ALC también va a la zaga de otras regiones en desarrollo en términos de inversión total como porcentaje del PIB. Con un promedio del 40% del PIB, las economías emergentes y en desarrollo de Asia presentan las mayores tasas de inversión. En términos generales, la brecha entre ALC y otros países y regiones no ha dejado de crecer desde 2000. Desde 2014, en promedio, todas las regiones han mostrado tasas de inversión total superiores a las de ALC (Gráfico 2.1).
Nota: Como en (IMF, 2023[10]), los datos para cada región corresponden a promedios ponderados. La inversión, definida como formación bruta de capital, se mide por el valor total de la formación bruta de capital fijo, la variación de existencias y las adquisiciones menos las cesiones de objetos valiosos de una unidad o sector [SNA 1993]. La inversión se expresa como relación entre la inversión total en moneda local corriente y el PIB en moneda local. Oriente Medio y Asia Central engloban 32 países: Afganistán, Arabia Saudí, Argelia, Armenia, Azerbaiyán, Baréin, Yibuti, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Georgia, Irak, Irán, Jordania, Kazajistán, Kuwait, Kirguistán, Líbano, Libia, Marruecos, Mauritania, Omán, Pakistán, Qatar, República Árabe Siria, Somalia, Sudán, Tayikistán, Túnez, Turkmenistán, Uzbekistán y Yemen.
Fuente: (IMF, 2023[10]).
Los niveles de inversión varían significativamente entre los países de ALC. En la región del Caribe, en 2022, la inversión representó más del 32% del PIB en naciones como Antigua y Barbuda, República Dominicana y San Vicente y las Granadinas, mientras que supuso menos del 20% en Barbados, Puerto Rico y Haití. En América Central y México la inversión promedio ascendió al 22.7% del PIB mientras que en América del Sur se situó en torno al 21% del PIB (Gráfico 2.2). De 2014 a 2020, los países que exhibieron un aumento constante de los niveles de inversión fueron Antigua y Barbuda, República Dominicana, Granada, San Vicente y las Granadinas, El Salvador y Paraguay (IMF, 2023[10]).
Nota: Como en (IMF, 2023[10]), los datos para ALC y las economías de altos ingresos corresponden a promedios ponderados. La inversión, definida como formación bruta de capital, se mide por el valor total de la formación bruta de capital fijo, la variación de existencias y adquisiciones menos cesiones de objetos valiosos de una unidad o sector [SNA 1993]. La inversión se expresa como relación entre la inversión total en moneda local corriente y el PIB en moneda local.
Fuente: (IMF, 2023[10]).
Los niveles de inversión en ALC difieren considerablemente de unos sectores económicos a otros. Esta distribución de la inversión puede agruparse en tres grandes grupos. De 1990 a 2018, las mayores cuotas de la inversión total correspondieron a la industria manufacturera (22.7%) y a los servicios generales (21.1%). El segundo grupo, que incluye comercio, industrias mineras y transporte, tuvo una inversión casi 9 puntos porcentuales menor en comparación al anterior, llegando al 13.7%, 12.4% y 10.9%, respectivamente. Por último, la inversión en agricultura (9.4%), electricidad, gas y agua (7.2%) y construcción (2.6%) se situó por debajo del 10% de la inversión total (Gráfico 2.3). Es relevante destacar que la inversión en bienes relaciones con la construcción, y con las maquinarias y equipos, ha experimentado un notable aumento en las tres últimas décadas en ALC. En el período comprendido entre 1990 y 2020, la tasa de crecimiento anual promedio de la inversión en maquinarias y equipos fue del 4.4%, superando la tasa de crecimiento del 3% en bienes relacionados con la construcción (ECLAC, 2022[11]).
Fuente: (ECLAC, 2022[11]).
Al igual que en otras economías de mercado, en la mayoría de los países de ALC las inversiones están protagonizadas por los sectores público y privado. En el sector privado se incluye lo que las empresas, corporaciones, hogares y particulares invierten en activos productivos, tales como maquinaria, equipos, edificios, I+D y otras formas de capital fijo. La inversión privada suele financiarse mediante el ahorro privado o la captación de fondos en los mercados financieros e incluye el financiamiento de proyectos de infraestructura (p. ej., infraestructura de transporte, escuelas, hospitales, sistemas de transporte público y otros activos públicos), así como actividades de I+D. La inversión pública por lo general se financia a través de gasto público o de endeudamiento (Capítulo 4). Las APP aúnan ambas fuentes de inversión en proyectos de colaboración (véase el apartado sobre APP).
El sector privado es el principal promotor de la inversión en ALC; en 2019, representó el 78.4% de la inversión total. En Antigua y Barbuda, Bahamas, Chile, República Dominicana y Guatemala, dicho sector fue responsable de más del 89% de la inversión total en 2019. Solo en Bolivia, Guyana y Venezuela, la inversión del sector público superó a la del sector privado en ALC. En conjunto, el peso de la inversión privada (78.4%) en la inversión total en ALC es inferior al promedio de la OCDE, cercano al 84% (Gráfico 2.4). Además, en 2019, la inversión privada como porcentaje del PIB también fue, en promedio, ligeramente más alta en los países de la OCDE (18.8%) que en ALC (16%). Históricamente (desde 1990), la inversión privada en ALC ha representado entre el 70% y el 76% de la inversión total, mientras que la inversión pública ha oscilado entre el 24% y el 30% (IMF, 2022[12]).
Nota: El promedio de la OCDE es una media simple de todos los países que eran miembros en 2019. El promedio de ALC es una media simple de los países sobre los cuales hay información en la serie de datos: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Santo Tomé y Príncipe, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Uruguay y Venezuela. Véase el anexo metodológico al final del capítulo para consultar los cálculos de la inversión de las administraciones públicas y del sector privado. Las cuotas de la inversión total correspondientes a la inversión privada y a la inversión de las administraciones públicas se calcularon teniendo en cuenta los porcentajes respectivos del PIB que representa cada categoría.
Fuente: (IMF, 2022[12]).
Dado que el sector privado es el principal inversionista en ALC, desempeña un papel crucial en la agenda de transformación productiva, la cual requiere una mayor y mejor inversión privada. Hasta 2016, la inversión privada mostraba altos niveles de concentración, ya que el 1%, el 5% y el 10% de las principales empresas de la región eran responsables, en promedio, del 25%, el 55% y el 69% de la inversión con un horizonte de largo plazo, respectivamente (ECLAC, 2018[13]). Para promover una inversión privada más elevada, y a la vez con menor grado de concentración, los gobiernos de ALC pueden recurrir a una gran variedad de estrategias y herramientas. El Capítulo 3 explora herramientas específicas para promover pequeñas y medianas empresas (pymes). El Capítulo 5 destaca el impacto que las asociaciones internacionales pueden tener a la hora de fomentar la inversión privada en sectores estratégicos, siguiendo el ejemplo de la Agenda de Inversiones Global Gateway (AIGG) de la Unión Europea en América Latina y el Caribe. Los apartados siguientes de este capítulo abarcan la inversión estratégica en infraestructuras de calidad, cómo lograr APP eficaces y el impacto de la IED de calidad.
Esta sección se centra en el papel crucial que desempeña el sector público y cómo la presencia de infraestructura pública de calidad puede contribuir a impulsar un modelo de desarrollo más sostenible e inclusivo en ALC. A su vez, explora cómo una mejor infraestructura pública puede estimular la inversión privada y actuar como catalizador de un mayor crecimiento y conectividad en la región. Se prestará especial atención a los sectores de transporte sostenible, telecomunicaciones y agua.
La infraestructura pública cubre los servicios esenciales que repercuten directamente en el bienestar de los ciudadanos, y suele concentrarse principalmente en los sectores de energía, telecomunicaciones, transporte y agua. La calidad de la infraestructura pública en estos cuatro sectores solo será satisfactoria si se diseña e implementa de tal modo que apoye un modelo de producción sostenible que aporte beneficios directos a los ciudadanos. Siguiendo los principios del G20, es esencial que la infraestructura de calidad sea resiliente a lo largo del tiempo y a los efectos del cambio climático, al mismo tiempo que tenga en cuenta consideraciones vinculadas a la igualdad de género y transparencia (OECD, 2020[14]).
Una infraestructura pública de calidad puede ayudar a los gobiernos a avanzar hacia el logro de los ODS. La inversión en infraestructuras públicas puede actuar de catalizador para conseguir el fin de la pobreza (ODS 1), salud y bienestar (ODS 3), educación de calidad (ODS 4), agua limpia y saneamiento (ODS 6), energía asequible y no contaminante (ODS 7), trabajo decente y crecimiento económico (ODS 8), industria, innovación e infraestructura (ODS 9), y ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11).
A su vez, una infraestructura pública de calidad puede contribuir a atraer más y mejores inversiones privadas en sectores estratégicos, como energía, telecomunicaciones e infraestructura de transporte, todos ellos vitales para el desarrollo de la mayoría de las actividades económicas. La inversión en infraestructuras de telecomunicaciones y transporte puede constituir un catalizador para un mayor crecimiento y conectividad, tanto a nivel nacional como subnacional. Esto debe a la posibilidad de conectar a las empresas nacionales e internacionales con otras regiones e integrarse en los mercados nacionales, ya sean regionales o mundiales. Por su parte, la infraestructura de calidad en energía, telecomunicaciones y agua puede proveer de mejores equipamientos para lograr la transformación digital y verde que la región de ALC necesita.
En ALC, la inversión del sector público en infraestructura pública se ha mantenido relativamente baja (en promedio) desde 2008, aunque las fluctuaciones a lo largo de los años ponen de relieve que ha sido particularmente sensible a choques externos. Alcanzó sus niveles más altos en 2009 (2.6% del PIB) y 2012 (2.5% del PIB), pero desde entonces ha venido disminuyendo debido a varios factores, entre ellos el descenso de los precios de las materias primas y el limitado espacio fiscal. En 2021, la inversión pública en infraestructura representó el 1.6% del PIB de ALC. Las mayores inversiones se realizaron en el sector de transporte (0.8% del PIB), seguido de energía (0.3%), telecomunicaciones (0.25%) y agua (0.2%) (Gráfico 2.5, Panel A).
En general, la infraestructura de transporte absorbe la mayor proporción de la inversión pública en la región de ALC, donde Bolivia (2.85%), Panamá (2.2%) y Nicaragua (2.1%) registraron las mayores inversiones en el sector como porcentaje del PIB en 2019. El sector energético recibió la segunda mayor cuota de inversión, seguida de telecomunicaciones, mientras que el sector hídrico obtuvo la más baja. Con la única excepción de Bolivia (1.12% del PIB), todos los países de ALC invirtieron menos del 1% del PIB en infraestructuras hídricas en 2019 (Gráfico 2.5, Panel B).
Nota: Véase el anexo metodológico para más detalles sobre el Panel B. Se utilizaron datos de distintos países según el sector y el año. Detalles en la fuente.
Fuente: (Infralatam, 2022[15]).
La mayor parte de la inversión pública en infraestructura en ALC se destina al subsector de carreteras. De hecho, en 11 de los 20 países de ALC analizados, las inversiones en este subsector representaron más de la mitad de la inversión pública en infraestructura y superaron el 60% en Honduras (78%), Paraguay (77%), Guatemala (74%), Perú (66%) y Panamá (64%) (Gráfico 2.6). Para que el transporte devenga sostenible, es necesario aumentar la inversión pública en sectores alternativos a las carreteras (ver apartado sobre transporte sostenible).
Asimismo, para garantizar que la transformación productiva aumente el bienestar de los ciudadanos y que la región se alinee mejor con los ODS fijados para 2030, los gobiernos de ALC deben elevar significativamente tanto los niveles como la calidad de la inversión en infraestructura pública. Cerrar la brecha existente en ALC entre los niveles de inversión actuales y los necesarios para alcanzar los ODS en 2030 requerirá una inversión estimada de 2.22 billones de dólares estadounidenses (USD) en infraestructura pública, el equivalente a 282 USD per cápita al año de aquí a 2030 (IDB, 2021[16]).
Nota: Los sectores considerados (agua, transporte, energía y telecomunicaciones) se refieren principalmente a servicios de infraestructura y servicios esenciales. Por lo tanto, quedan excluidas las inversiones en infraestructura relacionadas con producción de petróleo y gas, refinado de petróleo y petroquímica. También se excluye la infraestructura social (p. ej., escuelas, hospitales, viviendas e infraestructura de seguridad). Telecomunicaciones engloba los servicios de telefonía fija, móvil y por satélite, así como servicios de datos y conexión a Internet. Los demás sectores se subdividen en subsectores. Agua incluye agua y saneamiento (suministro de agua potable a través de la red, prestación de servicios de saneamiento); defensas contra inundaciones (proyectos urbanos y rurales para mitigar los efectos de las inundaciones); y riego (instalaciones y sistemas de riego artificial). Transporte comprende carreteras y caminos; transporte urbano masivo; transporte ferroviario (infraestructura y material rodante); transporte aéreo; y transporte fluvial y marítimo. Energía abarca generación, transporte y distribución de electricidad, así como transporte y distribución de gas natural.
Fuente: (Infralatam, 2022[15]).
Es fundamental contar con un sector de transporte sostenible para impulsar el cambio estructural
El sesgo hacia las carreteras que presenta actualmente la inversión pública en transporte dificulta la implementación de un transporte sostenible en ALC. En 2019, por ejemplo, la inversión promedio de la región en carreteras representó el 42.3% de toda la inversión destinada a infraestructura, mientras que apenas alcanzó el 3.4% en el caso del transporte ferroviario. Teniendo en cuenta las condiciones medioambientales, las distancias y las necesidades socioeconómicas, resulta urgente aumentar la inversión pública en modos de transportes distintos de las autopistas. Para que el transporte sea inclusivo y sostenible, la inversión en dicho sector debe complementarse con inversión en transporte público sostenible y con la electrificación de los distintos modos de transporte (OECD et al., 2022[17]).
También resultará crucial invertir más y mejor en la conectividad del transporte, ya que el estado de la infraestructura de transporte disponible repercute directamente en la capacidad de atraer nuevas inversiones y en el desarrollo de posibles relaciones comerciales entre los países de la región. Al favorecer también la extensión de la conectividad comercial entre los territorios locales de cada país, una infraestructura de transporte de calidad puede ampliar y fortalecer la transformación productiva (CAF, 2021[18]).
Las vías fluviales y el transporte marítimo recibieron la segunda mayor proporción (5.4% del total) de la inversión pública en infraestructura de transporte en 2019, y los mayores montos de inversión en este subsector correspondieron a Chile, Panamá y Uruguay (Infralatam, 2022[15]). En América del Sur, el transporte marítimo representó aproximadamente el 95% de todas las operaciones de comercio exterior, lo que lo convierte en el modo de transporte predominante en la subregión. Esto obedece al aumento de la participación de los productos agrícolas y mineros en el comercio total, los cuales exigen infraestructura portuaria para la manipulación de carga a granel. En México y América Central, el transporte marítimo es también el principal modo de transporte (48%) en los intercambios comerciales internacionales, seguido del transporte por carretera (42%). Este medio puede impulsar la transformación de la producción, al permitir el acceso de los productos de la región de ALC a mercados potenciales exteriores. No obstante, los puertos plantean un reto particular: la conectividad marítima de Europa es un 45% superior al promedio de los países de ALC seleccionados. Entre las iniciativas estratégicas clave para mejorar el transporte marítimo en ALC cabe resaltar: invertir en infraestructura portuaria; garantizar la complementariedad de las mejoras en los puertos; reducir los tiempos de espera de los buques; y apostar por la digitalización de los trámites logísticos (CAF, 2021[18]).
Dentro del sector de movilidad, el transporte aéreo y el ferroviario en ALC han recibido una menor proporción de inversión pública (en promedio), con solo un 0.04% y un 0.08% del PIB, respectivamente (Infralatam, 2022[15]). En 2018, ambos representaron en conjunto menos del 1% de todas las transacciones comerciales de América del Sur con el exterior, una cuota muy inferior al 10% que supuso el sector ferroviario en América del Norte y Central (ECLAC, 2019[19]). Los gobiernos de la región deberían seguir estudiando las ventajas de promover estos medios de transporte. Impulsar la inversión en infraestructura ferroviaria sostenible podría, por ejemplo, proporcionar una alternativa más barata y sostenible para exportar mercancías, enlazando los distintos eslabones de las cadenas de valor estratégicas. En cuanto al transporte aéreo, una colaboración más estrecha con el sector de aerolíneas comerciales privadas podría ayudar a ampliar la capacidad de exportación de determinados productos sin provocar la multiplicación de la flota ni impactos ambientales adicionales.
Para reducir las crecientes emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) vinculadas a la energía consumida por el sector de movilidad en ALC, los gobiernos deben priorizar la inversión en infraestructura de transporte que sea respetuosa con el medioambiente. Las inversiones futuras brindan una oportunidad para promover infraestructura que fomente el transporte público y eléctrico frente a la movilidad privada, y se adapte a su entorno, respetando las comunidades locales y la vida silvestre. Cabe destacar que la demanda de transporte urbano de pasajeros y mercancías en la región de ALC supera actualmente los promedios mundiales: para 2050, se prevé que la demanda de pasajeros se multiplique por 3.5 y la de mercancías por 1.9 (OECD et al., 2022[17]). La planificación a largo plazo es crucial para clarificar las prioridades a implementarse y garantizar el financiamiento de la descarbonización del transporte, sobre todo teniendo en cuenta el limitado financiamiento público y el potencial que suponen la participación del sector privado y las opciones de financiamiento internacional (Capítulo 5) (ITF y IADB, 2022[20]).
Facilitar la inversión en telecomunicaciones
Los gobiernos de ALC deberían movilizar inversiones públicas y privadas adicionales en telecomunicaciones para avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible e inclusivo. Aunque la mayoría de los países de ALC se encuentra por debajo del promedio de la OCDE en acceso a la banda ancha, se han observado avances recientes en la disponibilidad, el uso y las competencias relacionadas con las telecomunicaciones en Costa Rica, Surinam, Brasil y Colombia (OECD y IDB, 2016[21]). Una inversión en telecomunicaciones que amplíe los niveles de cobertura puede contribuir a que los beneficios de la transformación productiva se propaguen por todos los territorios y jurisdicciones. Además, es posible que tenga un impacto positivo en aspectos relacionados con el bienestar, como el acceso a la sanidad y la educación (OECD et al., 2020[22]; IDB, 2023[23]). La inversión en I+D es un eje complementario de suma importancia para fomentar la innovación y la transformación digital (Capítulo 3).
En la actualidad, el nivel de inversión pública en telecomunicaciones es bajo en la región: en 2019 fue inferior al 1% del PIB en la mayoría de los países. Para cerrar la brecha digital entre ALC y los países OCDE, será crucial movilizar más inversión privada en telecomunicaciones. Se estima que serán necesarios 68 000 millones de USD para ampliar la cobertura de banda ancha móvil y fija al nivel requerido (IDB, 2022[24]). En 2021, los ingresos brutos procedentes del sector de las telecomunicaciones representaron aproximadamente el 2.1% del PIB en varios países de ALC, entre ellos Argentina (1.8%), Brasil (1.5%), Chile (2%), Colombia (2.1%), México (2%), Paraguay (2.9%) y Uruguay (2.5%) (IDB, 2023[23]).
Los gobiernos de ALC tienen la gran responsabilidad de colaborar más estrechamente con el sector privado para maximizar los beneficios socioeconómicos de la transformación digital. La coordinación constante entre los sectores público y privado, un marco empresarial bien establecido, la simplificación administrativa e instituciones más sólidas y creíbles podrían asegurar que las inversiones en infraestructura de telecomunicaciones constituyan una fuente de transferencia de conocimiento y tecnología, lo que redundaría en beneficio de las zonas urbanas y rurales de toda la región (Capítulo 3) (OECD et al., 2020[22]). Implementar una expansión sostenible e inclusiva de la conexión a Internet de banda ancha en ALC no solo podría crear más empleos y mejorar la productividad y eficiencia del sector público, sino también reforzar los servicios de salud y educación, facilitar el acceso a contenidos culturales y promover la preservación del patrimonio natural y cultural (Atlantic Council, 2023[25]; IDB, 2022[24]).
Las redes móviles de quinta generación (5G) podrían contribuir a poner fin a la brecha entre las zonas urbanas y rurales, además de permitir avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible e inclusivo. Cabe señalar que las redes móviles 5G ofrecen altas velocidades de conexión con un despliegue más rápido y a menor costo. Su despliegue podría reducir las disparidades de acceso en zonas de densidad media o baja, tanto en las grandes ciudades como en los pequeños pueblos o aldeas (ECLAC, 2022[26]). Hasta la fecha, sin embargo, el despliegue de la tecnología 5G ha sido lento en la región, y la tasa de penetración prevista para 2025 es de tan solo un 12%. La inversión en bienes de equipo necesaria para desplegar estas redes en seis países —Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú— oscilaría entre 50 800 y 120 070 millones de USD de aquí a 2030, en función de si la instalación se realiza solo en las zonas más pobladas o en todo el país. Esto implica que los operadores de servicios de telecomunicaciones tendrían que aumentar su gasto anual en inversión entre un 10% y un 40% (ECLAC, 2021[27]).
El sector hídrico es estratégico para el desarrollo humano, por lo que necesita más inversión
Es preciso invertir más y con criterios más estratégicos en el sector hídrico y en todos sus subsectores, dada su estrecha relación con el desarrollo humano. En 2019, la mayor parte de la inversión en este sector se destinó al subsector de agua y saneamiento, aunque el promedio regional sigue siendo bajo (11.6% de la inversión total en infraestructura). A pesar de que ALC cuenta con múltiples fuentes de agua potencialmente apta para el consumo, es apremiante invertir más para garantizar un acceso equitativo. Este acceso es crucial para fomentar el desarrollo, reducir las desigualdades, mejorar la seguridad alimentaria y combatir la pobreza. En la actualidad, el 34% de los hogares latinoamericanos depende del agua embotellada como principal fuente de abastecimiento de agua; mientras que de aquellos hogares que disponen de conexión a redes de agua corriente, el 41% afirma no tener suficiente agua potable (IDB, 2022[28]).
El subsector de agua y saneamiento requiere un desarrollo integral de capacidades que combine la inversión en infraestructura física con el fortalecimiento institucional, para así subsanar las carencias de conocimientos, los problemas de personal y el carácter obsoleto de la infraestructura. Además, para fomentar el funcionamiento efectivo de las instituciones que promueven la inversión eficaz en el desarrollo de recursos hídricos, es imprescindible establecer fuentes de ingresos estables y suficientes a nivel subnacional. Esto debe realizarse teniendo en cuenta los diversos desafíos financieros asociados a los diferentes ciclos del agua (servicios, ecosistemas y recursos naturales) (OECD, 2012[29]). Asimismo, la mejora de la cantidad y la calidad de la inversión en el subsector de agua y saneamiento puede acercar a los gobiernos de ALC al logro del ODS 6.1, que aspira a que todo el mundo disponga de agua potable, haciendo hincapié en el acceso gestionado de forma segura.
La situación es similar en los subsectores de riego y defensa frente a inundaciones, estrechamente vinculados a la transformación productiva. En 2019, solo se destinó a regadíos un 3.24% de la inversión total en infraestructura de ALC y a defensas frente a inundaciones un 4.05% (Infralatam, 2022[15]). Ambos subsectores son decisivos para limitar los efectos del cambio climático en sectores estratégicos, como la industria agropecuaria sostenible. La optimización de los sistemas de riego contribuiría a combatir las secuelas de las sequías en el medio rural, mientras que la mejora de las defensas frente a inundaciones podría ayudar a evitar las consecuencias de las inundaciones en las zonas dedicadas a la cría sostenible de peces.
En los países costeros, la inversión sostenible en infraestructura marítima puede reportar múltiples beneficios tanto a las comunidades de su entorno como al medioambiente. La habilitación de litorales sostenibles puede impulsar directamente sectores estratégicos como la pesca sostenible y el turismo, mientras que las plataformas para desarrollar proyectos de energía eólica pueden fomentar la generación de energías renovables. En 2018, los servicios de la economía azul aportaron 25 000 millones de USD al PIB total de ALC en su conjunto, y 7 000 millones de USD en los países del Caribe (OECD et al., 2022[17]).
Los gobiernos desempeñan un papel fundamental en la creación de un entorno propicio a la inversión a través de una sólida gobernanza pública. Esto requiere una serie de esfuerzos coordinados en materia de políticas, como se describe en el Marco de acción para la inversión de la OCDE (Recuadro 2.2) (OECD, 2015[5]).
El Marco de acción para la inversión de la OCDE es una herramienta de gran alcance para evaluar y mejorar el entorno de inversión en un país. Cubre diez ámbitos de actuación pública: política de inversiones; política comercial; política de competencia; fiscalidad; gobernanza corporativa; conducta empresarial; desarrollo de recursos humanos; infraestructuras; financiamiento; y gobernanza pública.
En el Marco, los pilares fundamentales para garantizar una gobernanza pública adecuada y eficaz son una regulación de calidad, transparencia, apertura e integridad. Estas dimensiones abarcan cuestiones como la mejora de los marcos regulatorios; la simplificación administrativa; evaluaciones del impacto de la regulación; cumplimiento y ejecución de la normativa de la regulación; gobernanza y estructura institucional; coherencia regulatoria entre niveles de gobierno y jurisdicciones; gobierno abierto; integridad y contratación públicas. El Marco también cubre la gestión de conflictos de intereses, la vigilancia del cumplimiento y la revisión de leyes y regulaciones anticorrupción, así como normas e iniciativas internacionales en materia de integridad y lucha contra la corrupción. Disponer de medidas eficaces a todos estos efectos puede aumentar considerablemente la confianza de los inversores.
Los marcos regulatorios y la integridad pública juegan un papel fundamental en la configuración del clima de inversión. Las regulaciones mal concebidas, o cuya aplicación no se supervise adecuadamente, pueden obstaculizar la entrada en el mercado, detraer recursos susceptibles de ser mejor invertidos en otros ámbitos, limitar el crecimiento del empleo y, en términos generales, desincentivar la inversión. Quizás el factor que más contribuye a la confianza de los inversores en la regulación es la garantía de estabilidad y la convicción de que las normas son eficaces para lograr sus objetivos. La calidad de los servicios públicos —determinada tanto por las normas internas de la administración como por las impuestas a los proveedores del sector privado— influye enormemente en el clima de inversión. Desde la perspectiva de un inversor, la política regulatoria debe ofrecer pautas y normas claras para los funcionarios públicos, además de definir inequívocamente lo que los inversores pueden esperar en términos de regulación pública.
Fuente: Marco de acción para la inversión de la OCDE (OECD, 2015[5]).
Los gobiernos deben ser lo suficientemente confiables y transparentes como para atraer inversiones. Estos requisitos son especialmente importantes en el caso de la infraestructura, dado que estas suelen ser inversiones a largo plazo que requieren un horizonte predecible y estable. La certeza política, la fiabilidad y una cultura basada en la integridad contribuyen a fomentar la confianza de los inversores, quienes requieren la seguridad de que las políticas, regulaciones y contratos del país serán respetados, y que cualquier cambio potencial será consultado y abordado de forma justa y previsible. Estos elementos reducen los riesgos para los inversores y mejoran la reputación del país como lugar seguro para hacer negocios (OECD, 2015[5]). Asimismo, la transparencia garantiza que los inversores tengan acceso a la información necesaria para tomar decisiones con conocimiento de causa; por ejemplo, sobre las leyes, las regulaciones, los indicadores económicos y las oportunidades de inversión del país en cuestión. Además, la transparencia también puede ayudar a garantizar que las inversiones se realicen con eficiencia y eficacia, evitando su mala asignación o uso indebido, ya sea por actos de corrupción o negligencia.
La adopción de un marco normativo en materia de transparencia, por ejemplo, mediante leyes de “acceso a la información” y ejercicios regulares de rendición de cuentas, puede transmitir una señal positiva que resulte atractiva para potenciales inversores del sector privado (OECD, 2015[5]). Los gobiernos podrían reforzar la confianza entre las partes interesadas promoviendo la transparencia fiscal, el acceso a la información sobre cómo se asignan los proyectos y las inversiones, así como la divulgación de activos.
Asimismo, la transparencia en los procesos de contratación pública a nivel nacional y local también puede infundir confianza a las partes interesadas del sector privado y la sociedad civil. Mediante un compromiso con procesos de contratación pública eficientes, eficaces, económicamente viables y sujetos a rendición de cuentas, los gobiernos pueden contribuir a evitar la malversación de fondos, aumentar la satisfacción de los usuarios y promover servicios de mejor calidad (OECD, 2015[5]). Las Recomendaciones de la OCDE sobre Contratación Pública destaca la importancia de garantizar la transparencia en todo el proceso de contratación, ya sea a través de la creación de condiciones claras y justas para los posibles proveedores o permitiendo el acceso a información actualizada para el público en general (OECD, 2015[30]).
La coherencia de las políticas es fundamental para garantizar que la inversión movilizada contribuya efectivamente al logro de los ODS y a los objetivos de una transformación productiva sostenible e inclusiva. Dado que el horizonte temporal de la inversión en infraestructura es largo, es esencial que los objetivos de la infraestructura pública estén en consonancia con los de los planes nacionales de desarrollo e inversión. Además, al ser muchas las partes que intervienen en el financiamiento y la ejecución de proyectos de infraestructura, será necesaria una cooperación activa entre todas las jurisdicciones pertinentes para garantizar que el diseño de las políticas sea inclusivo y participativo (Capítulo 4).
Los marcos que regulan la inversión deben tener como objetivo no solo aumentar la participación del sector privado, sino también garantizar la generación de externalidades positivas para el medioambiente y las comunidades circundantes. Para ello, se requiere la incorporación de una serie de elementos estratégicos.
En primer lugar, el diseño del marco regulatorio de la infraestructura debe fomentar la competencia entre los inversores, lo que a su vez podría generar más innovación y la adopción de métodos de producción sostenibles. Las nuevas regulaciones deben aspirar a garantizar claridad y transparencia, permitiendo a los inversores planificar sus inversiones a largo plazo. Asimismo, una asignación clara de responsabilidades entre los agentes implicados en cada inversión contribuirá a evitar futuros conflictos o costos adicionales. Por último, las iniciativas para lograr una armonización vertical de las regulaciones en consonancia con marcos nacionales, regionales e internacionales similares podrían evitar la duplicación de procesos y aportar más claridad (OECD et al., 2020[22]). A su vez, la armonización horizontal de las regulaciones en materia de inversión, comercio y fiscalidad podría resultar beneficiosa para impulsar la producción y evitar la evasión de impuestos.
Disponer de datos actualizados y fiables también es indispensable para comprender las necesidades de inversión y movilizar inversión privada hacia sectores estratégicos. En la actualidad, ALC adolece de falta de información sobre asuntos como qué inversores privados planean invertir o ya se encuentran invirtiendo en distintos sectores, cuánto invierten y en qué condiciones. Los gobiernos deben fortalecer su colaboración con el sector privado y el mundo académico para facilitar el acceso a bases de datos pertinentes y garantizar un uso eficiente de los recursos ya disponibles. Contar con datos fiables es esencial para realizar análisis costo-beneficio sólidos y promover con éxito la inversión.
Las iniciativas voluntarias promovidas por los gobiernos, como directrices contractuales y asociaciones de datos, pueden mejorar el acceso a los datos y su puesta en común. Un buen ejemplo es el Acuerdo de Cooperación Dare-2-Share en los Países Bajos, que ilustra cómo la colaboración entre las partes interesadas puede contribuir a definir referencias y estándares legales que faciliten acuerdos transparentes y fiables en la fase de colaboración en materia de innovación, permitiendo así el intercambio de datos entre grandes y pequeñas empresas. En la misma línea, Digital Hub Dinamarca promueve el intercambio entre los sectores público y privado para enriquecer mutuamente sus series de datos. En ALC, una iniciativa regional en este sentido es el Instituto Abierto del Caribe, que promueve enfoques de desarrollo abierto para la inclusión, la participación y la innovación, utilizando los datos abiertos como elemento catalizador (OECD, 2019[31]). La disponibilidad de información confiable sobre sectores estratégicos puede facilitar la evaluación de posibles inversiones, mientras que la información actualizada sobre la infraestructura existente puede fortalecer el proceso de elaboración de políticas y atraer a inversores privados. El Recuadro 2.3 ilustra un ejemplo de asociación entre los sectores público y académico para mejorar la medición estadística en el ámbito de las infraestructuras.
Para medir con claridad las inversiones en infraestructura es necesario disponer de información detallada y fiable. Esta información debe referirse a todas las jurisdicciones, desde la infraestructura nacional a la local.
Una iniciativa mexicana ofrece un ejemplo de asociación entre los sectores público y académico cuyo objetivo es mejorar los datos sobre infraestructuras. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y el Programa Universitario de Estudios del Desarrollo de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) colaboraron en la elaboración de una guía detallada que permite reforzar los sistemas nacionales de medición de infraestructuras públicas.
En sintonía con lo expuesto en esta guía, los gobiernos podrían beneficiarse de los esfuerzos para:
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recopilar, organizar y crear bases de datos de las infraestructuras existentes
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elegir y adoptar una definición de infraestructura para delimitar mejor el alcance y el tipo de información que debe recogerse
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dar prioridad a los principales sectores que deben incluirse en la medición y asignar la investigación a expertos que conozcan las particularidades de cada sector
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decidir si la medición de las infraestructuras públicas se hará en términos físicos (p. ej., número de km) o monetarios (p. ej., en porcentaje del PIB)
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elegir entre las dos metodologías principales —es decir, el sistema de inventario permanente y el método de inventario común— para evaluar la eficacia de las sumas invertidas
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participar en ejercicios de aprendizaje entre iguales para extraer enseñanzas de casos de éxito.
En cuanto a la metodología, el sistema de inventario permanente ha demostrado ser la forma de valoración más utilizada, ya que permite obtener datos sobre el stock de capital teniendo en cuenta los flujos de inversión. La información principal que hay que recopilar son los datos de inversión de capital a precios constantes y la vida útil de cada activo. Tras estimar el consumo de capital fijo y especificar su depreciación, es posible pasar de un stock de capital bruto a uno de capital neto.
En cuanto al aprendizaje entre iguales, hay un ejemplo interesante en Canadá, donde el gobierno desarrolló un centro estadístico de infraestructura (Infrastructure Statistics Hub), con información estadística sobre el volumen de inversión, el tipo de activos, la contribución económica y el impacto medioambiental.
Nota: En la recomendación original se incluyen consideraciones adicionales para la medición del sistema de inventario permanente.
Fuente: (INEGI, 2023[32]).
La buena gobernanza de las infraestructuras de la región de ALC es crucial para garantizar que la inversión en infraestructura, tanto pública como privada, aporte bienestar a los ciudadanos sin dañar el medioambiente y la flora y fauna de los alrededores. Las recomendaciones de la OCDE sobre la gobernanza de la infraestructura ofrecen orientaciones detalladas a los países (Recuadro 2.4).
Las recomendaciones de la OCDE sobre gobernanza de infraestructura abarcan diez ámbitos prioritarios.
Una recomendación de especial relevancia para ALC refiere a la promoción de un marco regulatorio coherente, predecible y eficaz. La misma alienta a los gobiernos a identificar los principales objetivos de sus políticas y a complementarlos, en caso de ser necesario, con nuevas regulaciones y medios adicionales con el fin de encontrar la estrategia más adecuada para alcanzar sus metas. La recomendación también sugiere involucrar en el diseño y la implementación de las nuevas regulaciones a las partes afectadas, abarcando desde representantes de los distintos niveles de gobierno hasta las partes interesadas pertinentes, como el sector privado. La OCDE destaca la importancia de llevar a cabo revisiones sistemáticas de las regulaciones vigentes, para garantizar su validez, y de promover prácticas de buen gobierno, como la transparencia y la rendición de cuentas, entre otras.
Otra recomendación de interés para ALC invita a los países a promover la toma de decisiones fundamentada en datos empíricos. La misma sugiere identificar y asignar claramente las responsabilidades institucionales en cuanto a la recolección, procesamiento y difusión de datos fiables. Además, aboga por establecer sistemas que recopilen información pertinente a lo largo de todo el ciclo de vida de un proyecto de infraestructura. Esta recomendación enfatiza la necesidad de aprovechar las tecnologías digitales y el análisis de datos “para reducir las cargas administrativas, aumentar la transparencia, comprender el desempeño, fundamentar la toma de decisiones y adoptar medidas preventivas” con el fin de hacer frente a los riesgos.
Las recomendaciones de la OCDE también instan a:
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2. velar por la sostenibilidad fiscal, la asequibilidad y una buena relación costo/valor percibido
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3. garantizar una contratación eficiente y eficaz de proyectos de infraestructura
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4. asegurar una participación transparente, sistemática y eficaz de las partes interesadas
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5. coordinar la política de infraestructura entre todos los niveles de la administración
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6. implementar un enfoque de trabajo conjunto de toda la administración pública para gestionar las amenazas a la integridad
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7. garantizar que el activo desempeñe su función durante toda su vida útil
En el Capítulo 4, los principales mensajes sobre gobernanza ofrecen más detalles sobre las recomendaciones de la OCDE.
Fuente: (OECD, 2020[33]).
Las APP constituyen una poderosa herramienta a disposición de los gobiernos de ALC para acelerar el desarrollo de sectores estratégicos que son esenciales para lograr una transformación productiva. La participación de las APP en proyectos de infraestructura pública en ALC ha fluctuado en los últimos años y alcanzó su punto máximo en 2012 (1.3% del PIB de la región), y su punto más bajo en 2018 (0.32%) (Gráfico 2.7). En 2021, el peso de la inversión comprometida en infraestructura pública a través de APP en ALC (0.46% del PIB) fue mayor que el de África subsahariana (0.31%), Asia meridional (0.26%), Asia oriental y el Pacífico (0.16%) y Oriente Medio y el norte de África (0.05%), y solo se vio superado ligeramente por Europa y Asia central (0.47%) (World Bank, 2021[34]). Entre 2009 y 2022, el 94.5% de los proyectos de infraestructura activos o concluidos en ALC estuvieron dirigidos por entidades privadas que tenían una participación de al menos el 60% en el contrato del proyecto (World Bank, 2023[35]).
Nota: La base de datos sobre Participación Privada en Infraestructuras (PPI) del Banco Mundial registra los acuerdos contractuales para proyectos de infraestructuras públicas que han alcanzado el cierre financiero, en los que el sector privado asume riesgos operativos, al cubrir proyectos con una participación privada de al menos un 20% (salvo en el caso de desinversiones, que se incluyen con una participación privada de al menos un 5%), y que pueden incluir participación pública. La estimación del Banco Mundial del porcentaje del PIB tiene en cuenta todo tipo de proyectos, incluidos los interrumpidos y cancelados. “Inversión total” recoge (en millones de USD) la suma de la inversión en activos físicos y los pagos a las administraciones públicas. Se utilizó el indicador del Banco Mundial “PIB en dólares corrientes” para obtener el ratio con la variable de inversiones totales.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (World Bank, 2023[35]); (World Bank, 2023[36]).
La evolución del número total de proyectos de infraestructura en ALC ha seguido la tendencia de las APP como porcentaje del PIB (Gráfico 2.7). Esta tendencia se manifiesta también en los tipos de proyectos que normalmente reciben financiamiento, lo que sugiere que existe margen para la diversificación. En 2022, la mayoría de los 80 proyectos de infraestructura (activos o concluidos) con participación privada de ALC se localizaban en Brasil (más del 64%), país al que siguieron —con porcentajes muy inferiores— Colombia (11%) y Perú (9%). En contraste, el menor número de estos proyectos correspondió a Jamaica, El Salvador, México y Paraguay, con solo una APP cada uno (1.25%) (World Bank, 2023[35]). La mayor parte de la inversión realizada a través de APP en ALC se dirige al sector de la energía (67.5% de todos los proyectos), seguido del sector de transporte (26.25%). Los sectores que reciben menos financiamiento son el de agua y alcantarillado (5%) y la gestión de residuos sólidos urbanos (1.25%). Por citar un caso ilustrativo, la implementación de APP en la gestión del agua en Cartagena (Colombia) mejoró notablemente la calidad del servicio, al ampliar la cobertura del suministro de agua y proporcionar acceso a agua corriente (World Bank, 2016[37]; OECD, 2009[38]).
La creciente adopción de APP en ALC durante la última década es un reflejo de los avances logrados en el clima regulatorio, institucional y económico de la región. Un análisis del entorno para las APP en 21 países de ALC puso de manifiesto que, en 2019, 14 de ellos habían consolidado mercados para emprender APP, frente a tan solo 5 en 2014. Además, reveló que se habían forjado asociaciones en sectores que iban desde ámbitos convencionales (como el transporte, la energía y el agua) hasta otros más innovadores (como oficinas gubernamentales, atención sanitaria, deportes y justicia) (EIU, 2019[39]). Los avances de la última década también quedan evidenciados por el hecho de que 16 países han creado agencias dedicadas a promover, supervisar y prestar asistencia técnica a las APP (Economist Impact, 2022[40]). En particular, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú adhirieron a la Recomendación de la OCDE sobre los Principios de Gobernanza Pública de Asociaciones Público-Privadas. Sin embargo, aunque el respaldo político a la inversión privada en el desarrollo de infraestructura es cada vez mayor, aún quedan aspectos por mejorar, como el refuerzo de la transparencia, la rendición de cuentas y las prácticas sostenibles.
Entre los elementos que crean un entorno propicio para las APP en un país, figuran las regulaciones y las instituciones; la preparación y la sostenibilidad de los proyectos; el financiamiento; la gestión de riesgos y el seguimiento de los contratos; y la evaluación de los resultados y el impacto (Economist Impact, 2022[40]).
Si bien es cierto que algunos países de ALC han logrado avances significativos en la implementación de regulaciones relacionadas con las APP y cuentan con capacidades financieras más sólidas, se observan importantes disparidades regionales en lo que respecta a la preparación y sostenibilidad de los proyectos. En particular, se identifican brechas significativas en la gestión de las APP, que requieren mejoras en la gestión de riesgos, la supervisión de proyectos y la evaluación de los impactos económicos y sociales de las APP operativas (Gráfico 2.8) (Economist Impact, 2022[40]).
El éxito en la implementación de APP depende en gran medida de factores regulatorios e institucionales fundamentales. La falta de instituciones sólidas, la incertidumbre que suscita la inestabilidad política, la corrupción endémica y los obstáculos a la obtención de financiamiento a largo plazo han planteado grandes dificultades para la efectiva ejecución de APP en algunos países de ALC. Instituciones estatales débiles, legislación ambigua y un diseño deficiente de los contratos, por ejemplo, han conducido a renegociaciones frecuentes y costosas de las concesiones de carreteras (Bitrán, Nieto Parra y Robledo, 2013[41]). Existe, por tanto, un peligro sustancial de que se produzcan ineficiencias, tales como una selección inadecuada de proyectos, sobrecostos, retrasos y una distribución inapropiada de riesgos. Estos factores contribuyen a generar un entorno de inversión que desalienta la participación efectiva del sector privado, socavando aún más el desarrollo de las APP en ALC (CAF, 2018[42]).
Para hacer frente a estos desafíos es necesario un marco regulatorio sólido, que se caracterice por la transparencia, el desarrollo de capacidades y la estabilidad política (Engel, Fischer y Galetovic, 2021[43]). La claridad y la coherencia en la regulación garantizan la confianza de los inversores y, por tanto, la viabilidad a largo plazo de las APP, mientras que la integridad y la transparencia de los procesos mitigan el riesgo de corrupción y mejoran la rentabilidad. Además, un aspecto esencial para el éxito de las asociaciones público-privadas es la capacidad de las administraciones públicas de adquirir las competencias técnicas necesarias para diseñar, implementar y supervisar dichos proyectos. Asimismo, la estabilidad política, manifestada en el cumplimiento de los contratos a lo largo de los ciclos políticos, puede afianzar un entorno propicio para la inversión a largo plazo a través de APP.
La participación ciudadana en las APP fomenta la transparencia, la rendición de cuentas y la inclusión social (World Bank, 2019[44]). A su vez, mejora la credibilidad de la asociación al permitir la incorporación de diversas perspectivas, favoreciendo así una toma de decisiones más eficaz e inclusiva (Capítulo 4). Por su parte, la participación pública eleva la aceptación social de los proyectos, reduce el riesgo de reacciones negativas de la población y puede ayudar a identificar las necesidades locales, lo que, en última instancia, permite encontrar soluciones mejor orientadas y más sostenibles. Es preciso trabajar en la capacitación de los ciudadanos para que su participación sea significativa, garantizando que tenga un impacto tangible en lugar de ser una mera formalidad (ECLAC, 2020[45]).
Teniendo en cuenta la naturaleza a largo plazo de los proyectos de infraestructura, los gobiernos pueden promover APP al mantener consultas periódicas con representantes del sector privado a lo largo de todo el ciclo de inversión, con el fin de garantizar que no haya interrupciones y prevenir posibles conflictos. Para mitigar la incertidumbre y, en última instancia, evitar mayores costos fiscales, es fundamental contar con marcos regulatorios e institucionales bien diseñados que permitan reducir el riesgo de que se produzcan costos de renegociación.
La participación del sector público en la inversión y la disponibilidad de mecanismos de financiamiento mixto —con elementos de reducción del riesgo aportados por los gobiernos nacionales— podrían alentar a los inversores privados a participar en APP (Capítulo 5). Aproximadamente el 27% (en promedio) de las APP activas o concluidas en América Latina entre 2010 y 2017 recibieron algún tipo de respaldo gubernamental directo o indirecto. Las garantías de pago fueron la forma más común de apoyo (14.4%), seguidas de las deducciones fiscales (10.0%), las subvenciones de capital (7.5%) y las subvenciones de ingresos (1.6%) (World Bank, 2023[35]).
Con un diseño e implementación adecuados, las APP podrían ayudar a los gobiernos de ALC a atraer financiamiento privado hacia proyectos de infraestructura pública con un gran impacto social, promoviendo la innovación y contribuyendo a un modelo de producción sostenible e inclusivo. En la actualidad, el sector público asume la mayor parte de la inversión total en infraestructura pública en la región, mientras que el sector privado contribuye en torno al 33.3% (IDB, 2022[46]). Aunque la inversión privada en infraestructura pública es baja en ALC en comparación con los países de la OCDE, sigue siendo más elevada que en otras regiones en desarrollo. Como porcentaje del PIB regional, ALC registró en 2022 la mayor participación privada en infraestructura (0.53%), por encima de la de Asia meridional (0.34%), África subsahariana (0.25%) y Asia oriental y Pacífico (0.21%) (World Bank, 2022[47]).
Es importante señalar que, en ocasiones, la colaboración público-privada puede entrar en conflicto con consideraciones medioambientales debido a la tensión inherente entre el desarrollo de infraestructura y los objetivos de sostenibilidad a largo plazo. Para mitigar estos posibles conflictos, es esencial incorporar una evaluación exhaustiva de impacto ambiental en las fases de planificación de las APP (OECD, 2008[48]) (Capítulo 4). Además, es fundamental contar con marcos sólidos para la formulación de políticas y mecanismos de cumplimiento y de este modo garantizar el cumplimiento de la normativa medioambiental, así como el fomento de la transparencia y la implicación de las partes interesadas con el fin de velar por un uso de la tierra responsable desde el punto de vista medioambiental y social. Las asociaciones internacionales pueden jugar un papel importante en la movilización de mayores inversiones públicas y privadas capaces de generar un impacto social más significativo (Capítulo 5).
Aunque la IED disminuyó un 24% en 2022 a escala mundial, en ALC los flujos de entrada de IED aumentaron un 55% y alcanzaron casi los 225 000 millones de USD.1 En términos relativos, con entradas equivalentes al 4% del PIB, ALC fue el primer destino de la IED en 2022, posición que también ocupó en 2018 y 2020. En 2022, a la región de ALC le siguieron Asia oriental y Pacífico (2.2% del PIB), Oriente Medio y el norte de África (2%), Norteamérica (1.6%), África subsahariana (1.5%), Asia meridional (1.3%) y la UE (0.6%). El aumento en la llegada de IED a ALC estuvo impulsado por un marcado interés en los servicios, los hidrocarburos y las manufacturas en los países con mayores capacidades (ECLAC, 2023[49]) (Gráfico 2.9).
Tomando como referencia el Plan Marshall, la IED supone una importante afluencia de capital para los países de ALC. La IED recibida por la región de ALC ascendió a 464 000 millones de USD entre 2017 y 2019, y se redujo ligeramente a 445 000 millones de USD durante el periodo posterior a la pandemia de COVID-19, de 2020 a 2022 (ECLAC, 2023[49]; ECLAC, 2023[50]). Para poner en perspectiva estos flujos de IED, durante los períodos 2017-19 y 2020-22, la IED representó el equivalente al 290% (464 000 millones de USD) y al 278% (445 000 millones de USD), respectivamente, de los recursos financieros proporcionados por el Plan Marshall para promover la recuperación de Europa después de la Segunda Guerra Mundial (13 000 millones de USD en 1948, equivalente a 160 000 millones de USD en 2022). Del mismo modo, mientras que el Plan Marshall representó alrededor del 2% de los ingresos nacionales combinados de los países receptores entre 1948 y 1951 (Eichengreen, 2010[51]), la IED en América Latina y el Caribe superó el 3% del PIB en los períodos 2017-19 y 2020-22 (y alcanzó el 4% del PIB en 2022).
Nota: Como en (World Bank, 2023[36]), los datos para cada región corresponden a promedios ponderados. Para la región ALC se tuvieron en cuenta 37 países con datos disponibles para 2022: Antigua y Barbuda, Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Islas Caimán, Chile, Colombia, Costa Rica, Curazao, Dominica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Sint Maarten, Surinam, Trinidad y Tobago, Islas Turcas y Caicos, Uruguay y Venezuela. Los últimos datos disponibles para Aruba, Curazao e Islas Caimán corresponden al 2021, mientras que para Venezuela corresponde al 2014.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (World Bank, 2023[36]).
Más de la mitad de la IED recibida por la región de ALC en 2022 se dirigió a Brasil y México. En el caso de Brasil, la entrada de IED alcanzó los 91 000 millones de USD (41% de la IED de ALC), mientras que en México fue de 39 000 millones de USD (17%). En el caso de Brasil, su cuota de IED superó su participación en el PIB de la región (34%), mientras que en el caso de México fue inferior (25%). Si bien la IED recibida por la región se expandió un 55% de 2021 a 2022 —y creció significativamente en la mayoría de las subregiones, sobre todo en América del Sur (81.8%) —, disminuyó un 11.9% en América Central (excluido México).2
Los flujos de IED entre los países de América Latina y el Caribe muestran una notable heterogeneidad. Los casos de Uruguay (13.1%), Nicaragua (8.3%), Chile (6.9%) y Costa Rica (5.4%) fueron excepcionales, con niveles de IED superiores al promedio de ALC del 4% del PIB. En contraste, los menores niveles de IED correspondieron a Paraguay (1.1%) y Ecuador (0.7%), mientras que Bolivia registró desinversión, con entradas negativas de IED (-0.1%) (Gráfico 2.10).
Nota: Los datos de 2013-17 y 2018-21 corresponden a promedios a lo largo del tiempo. Al igual que en (World Bank, 2023[36]), los datos de 2022 para ALC corresponden a un promedio ponderado que incluye 33 países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Sint Maarten, Surinam, Trinidad y Tobago, Turcas y Caicos y Uruguay. Para Aruba, Curazao e Islas Caimán el último dato disponible corresponde al año 2021, mientras que para Venezuela el último dato disponible corresponde al 2014.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (World Bank, 2023[36]).
Siguiendo el destino final de la inversión que figura en los anuncios de proyectos de IED, la UE y los Estados Unidos de América (EE. UU.) son los mayores inversores en ALC, ya que representan sistemáticamente más de la mitad de la IED de la región.3 En 2022, el primer inversor fue EE. UU., con el 41% del valor de los proyectos anunciados, seguido de la UE (20%). Alrededor del 8% de la IED en la región procedió de países de ALC, seguidos de la República Popular China (en adelante, “China”) (4%), el Reino Unido (4%) y Canadá (2%), mientras que los demás países juntos representaron el 20%. Aunque la inversión de la UE en ALC disminuyó en 2022 (en 6 puntos porcentuales con respecto a 2021), la UE mantiene una sólida posición como principal socio proveedor de IED para ALC desde hace años (Gráfico 2.11). Dentro de la UE, los principales socios en el ámbito de la IED entre 2013 y 2022 fueron España (9.5%), Alemania (5.1%), Francia (4.3%) e Italia (4.1%).
Nota: Los datos de 2003-12, 2013-17 y 2018-22 corresponden a la suma del valor de los proyectos anunciados a lo largo de esos años. ALC incluye 27 países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (fDi Markets, 2023[52]).
Los proyectos anunciados de IED en ALC se han concentrado en torno a cinco sectores clave. De enero de 2003 a mayo de 2023, el 47% del valor de los proyectos de IED anunciados en la región correspondió al sector manufacturero, seguido del carbón, el petróleo y el gas (14%), los servicios (11%) y las energías renovables y las TIC (10% cada uno) (Gráfico 2.12, Panel A). En 2022, se evidenció un ligero cambio en esta tendencia, ya que los sectores que recibieron más IED fueron la industria manufacturera (45%), el carbón, el petróleo y el gas (23%), las energías renovables (11%) y los servicios (8%) (Gráfico 2.12, Panel B). Cabe destacar que los flujos de IED tienden a ser muy volátiles, como se ilustra en el ejemplo del sector del carbón, el petróleo y el gas. Este sector representó solo el 5% de los anuncios de proyectos en ALC en 2021 (ECLAC, 2022[53]), pero su participación se elevó al 23% de todos los anuncios en 2022, debido a dos grandes proyectos de inversión localizados en Guyana y México (ECLAC, 2023[49]). Por esta razón, es preferible analizar los anuncios de proyectos en un horizonte temporal más amplio.
Nota: Los datos abarcan de enero de 2003 a mayo de 2023. Servicios incluye: servicios empresariales, servicios financieros, servicios de salud, hostelería y turismo, y ocio y entretenimiento. Construcción incluye: el sector inmobiliario. TIC incluye: comunicaciones, software y servicios informáticos. ALC incluye 27 países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (fDi Markets, 2023[52]); (ECLAC, 2023[49]).
Inversión extranjera directa para mejorar el empleo
La IED procedente de la UE y Estados Unidos ha contribuido significativamente a la creación de empleo formal en la región de ALC en las dos últimas décadas. De hecho, desde 2006, la inversión proveniente de estas dos demarcaciones se ha consolidado como la principal fuente extranjera de generación de empleo formal en la región. Se estima que las inversiones anunciadas en 2022 procedentes de Estados Unidos generarán casi 108 000 puestos de trabajo y las de la UE 86 000; les seguirán Canadá (10 000) y China (9 000). Se prevé que la IED con origen en países de ALC anunciada para 2022 genere unos 30 000 puestos de trabajo (Gráfico 2.13).
Nota: fDi Markets publica cuántos puestos de trabajo se calcula que genere cada anuncio de IED. ALC incluye 27 países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (fDi Markets, 2023[52]).
En el plano sectorial, en ALC la mayor parte de la IED se dirige a la industria manufacturera, así como a los sectores energético y extractivo. En los últimos 20 años, el sector manufacturero ha sido el principal receptor, con más del 40% de toda la IED (Gráfico 2.14, Panel A). Este sector ocupa también la primera posición en generación de empleo asociada a la IED en ALC (Gráfico 2.14, Panel B). En el caso de todos los socios principales, la contribución del sector manufacturero a la generación de empleo supera su participación en el capital invertido, lo que resalta su elevada contribución a la economía. El sector servicios también tiene un alto impacto en la generación de empleo, particularmente en lo que respecta a las inversiones procedentes de la Unión Europea y Estados Unidos. En contraste, el sector energético y extractivo tiene un impacto reducido en el empleo, ya que es mayor su participación en el capital invertido que en los puestos de trabajo generados (en todos los países considerados). A modo de ejemplo, en el caso de la Unión Europea, el 31% del capital invertido se destina al sector de energía y extracción, pero tan solo el 6% de los empleos generados corresponden a ese sector. De manera similar, el 24% de la IED de la región procedente de los Estados Unidos se dirige al sector energético y extractivo, pero solo genera el 3% de los empleos (Gráfico 2.14, Paneles A y B). Además, cabe destacar que la IED en energía renovable resulta en una mayor creación de empleo que la IED en combustibles fósiles. Por ejemplo, una inversión de 1 000 millones de dólares en combustibles fósiles genera alrededor de 500 nuevos empleos en ALC, mientras que la misma inversión en energías renovables crea 800 empleos. Los datos pueden utilizarse como una herramienta poderosa con la que ampliar el impacto de la IED en el empleo. Conocer con precisión qué clase de operaciones realizan las empresas extranjeras en la región de ALC —y el tipo de competencias y capacidades que demandan— podría orientar de manera más eficaz las políticas laborales y fomentar la generación de nuevos empleos formales.
Nota: TIC = Tecnologías de la información y la telecomunicación. Capex = Inversiones de capital. Los datos abarcan de enero de 2003 a mayo de 2023. Energía y extracción incluye: carbón, petróleo y gas; minerales y energías renovables. Servicios incluye: servicios empresariales, servicios financieros, servicios de salud, hostelería y turismo, y ocio y entretenimiento. Construcción incluye: el sector inmobiliario. TIC incluye: comunicaciones, software y servicios informáticos. ALC incluye 27 países: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (fDi Markets, 2023[52]).
La IED podría ser no solo una fuente de creación de empleo, sino también de mejora de la calidad de los puestos de trabajo y del desarrollo del capital humano (OECD, 2023[54]). Los indicadores de calidad de la IED de la OCDE tratan de dilucidar en qué medida la IED contribuye al desarrollo sostenible, prestando especial atención a la productividad y la innovación, la calidad de los empleos y las competencias, la igualdad de género y la transición a una economía con bajas emisiones de carbono (OECD, 2019[55]; OECD, 2022[56]).
En el caso de la región de ALC, los indicadores de calidad de la IED muestran que las empresas extranjeras suelen ofrecer salarios medios más elevados, lo que sugiere que su mayor productividad redunda, al menos en parte, en beneficio para los empleados (Gráfico 2.15, Panel A). Al mismo tiempo, en la mayoría de los países latinoamericanos examinados, las empresas extranjeras tienden a contratar una proporción mayor de trabajadores no cualificados que las empresas nacionales, si bien también son mucho más proclives a ofrecer oportunidades de capacitación (Gráfico 2.15, Paneles B y C). Esto parece indicar que los inversores extranjeros son una importante fuente de empleo para los trabajadores no cualificados de América Latina y pueden contribuir de manera considerable a mejorar sus competencias y a aumentar sus posibilidades de empleo en el futuro. Para potenciar la contribución de la IED a la creación de empleo de calidad, los esfuerzos de promoción de la inversión en ALC deberían alinearse con políticas de desarrollo productivo bien definidas que promuevan la diversificación económica, así como con otras políticas relacionadas con la inversión (OECD et al., 2021[57]; OECD, 2022[1]; OECD, 2022[56]; ECLAC, 2023[49]).
Nota: En el gráfico, los puntos naranjas corresponden a la estimación del indicador, mientras que las líneas discontinuas representan el intervalo de confianza correspondiente. Si el valor es > 0, las empresas extranjeras obtienen mejores resultados que las nacionales. Basado en datos de 2019 o último año disponible.
Fuente: Basado en (OECD et al., 2021[57]); (OECD, 2019[55]).
El impacto de la IED en la productividad, la innovación y la sostenibilidad medioambiental
La IED también puede influir en la innovación y la productividad de las economías receptoras. Según los indicadores de calidad de la IED de la OCDE, y en la mayoría de los países para los que se disponen datos, los inversores extranjeros muestran una mayor productividad y disposición a introducir innovaciones en los productos o invertir en I+D que las empresas nacionales (Gráfico 2.16, Paneles A y C). Estas diferencias en términos de productividad e innovación sugieren la existencia de un potencial para la propagación de conocimientos y tecnología de las empresas extranjeras a las nacionales. Para maximizar el impacto de la IED en la productividad y la innovación, los objetivos de las políticas deben alinearse en todos los niveles de gobierno y ámbitos de actuación pública. Esto incluye la cooperación de las instituciones públicas a nivel nacional y subnacional, y la coordinación con las pymes para crear vínculos empresariales y ecosistemas de innovación más fuertes (OECD, 2022[1]).
Nota: En el gráfico, los puntos naranjas corresponden a la estimación del indicador, mientras que las líneas discontinuas representan el intervalo de confianza correspondiente. Si el valor es > 0, las empresas extranjeras obtienen mejores resultados que las nacionales. Basado en datos de 2019 o último año disponible. Para más detalles metodológicos, www.oecd.org/fr/investissement/fdi-qualities-indicators.htm.
Fuente: Basado en (OECD et al., 2021[57]); (OECD, 2019[55]).
Si bien la IED muestra un gran potencial para contribuir al desarrollo sostenible a nivel agregado en la mayoría de las economías de ALC, actualmente parece más intensiva en carbono que la inversión nacional. Sin embargo, algunas industrias con elevadas emisiones por unidad de producción se benefician de la presencia de empresas extranjeras con una menor intensidad de carbono.
Considerando la economía en su conjunto, las empresas extranjeras presentes en ALC superan las emisiones por unidad de producción de las empresas nacionales en una proporción que oscila entre el 4% y el 75% (Gráfico 2.17). Las diferencias —medidas en toneladas métricas (t) de emisiones de dióxido de carbono (CO2) por unidad de producción— son especialmente marcadas, por ejemplo, en la industria del coque y los productos refinados del petróleo de Costa Rica (donde las empresas extranjeras emiten unas 24 t CO2 más), y en electricidad y otros servicios públicos de Colombia (6 t CO2 más). Además, las empresas extranjeras en los sectores de transporte y almacenamiento en México y en la industria maderera en Brasil también presentan una mayor intensidad de carbono en comparación con sus contrapartes nacionales (aunque en niveles inferiores). Esto sugiere que aún queda margen para mejorar el desempeño ambiental de la IED en estos sectores en términos de reducción de emisiones de carbono (OECD, 2023[58]).
Nota: La figura muestra las intensidades de carbono —es decir, las emisiones de carbono por unidad de producción— de las empresas extranjeras y nacionales de cada país a nivel agregado. Para obtener los valores nacionales, se agregaron los valores de los distintos sectores utilizando como ponderaciones los porcentajes de la producción de cada sector en la producción total del país.
Fuente: (OECD, 2023[58]).
Debido a la disponibilidad de recursos naturales como la energía eólica y solar, la región de ALC posee un considerable potencial para atraer inversiones significativas en el sector de las energías renovables. La IED en proyectos totalmente nuevos en el sector de las energías renovables ha aumentado en las dos últimas décadas, mientras que la IED en proyectos relacionados con los combustibles fósiles ha disminuido ligeramente (Gráfico 2.18, Panel A). Desde 2011, la IED en energías renovables ha superado a la IED en combustibles fósiles de forma casi ininterrumpida, lo que pone de relieve la creciente contribución de la IED a la transición energética. Sin embargo, el aumento de la inversión transfronteriza en energías renovables ha variado significativamente entre las distintas economías de ALC, y la IED en energías renovables aún no se ha recuperado por completo de la crisis de COVID-19 (OECD, 2023[58]). El Recuadro 2.5 presenta una breve recopilación de mensajes sobre cómo los países de ALC pueden profundizar y ampliar las relaciones para aumentar la inversión transfronteriza en energías renovables.
Puesto que el espacio fiscal de los gobiernos de ALC ya es reducido, la IED puede desempeñar un papel decisivo a la hora de garantizar los recursos esenciales para la transición verde (Capítulo 1). Para descarbonizar la matriz energética de aquí a 2050, la región de ALC necesitará invertir 1 000 millones de USD en total (UNEP, 2016[59]).
Aunque los proyectos de IED en energías renovables se multiplicaron por más de seis en las dos últimas décadas en ALC, la inversión sigue estando altamente concentrada. Brasil, Chile y México recibieron en conjunto tres cuartas partes de toda la IED en energías renovables abierta y anunciada en la región desde 2003 (Capítulo 3).
Para promover más y mejores inversiones transfronterizas en energías renovables, otros países de ALC podrían aprovechar los fondos procedentes de los principales inversores de los países de la OCDE. Argentina, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú, Uruguay y otros países podrían tratar de atraer más IED de los principales inversores en energías renovables. Con el 27% de la inversión total, España representa actualmente la principal fuente de IED “greenfield” (es decir, nuevos proyectos en los que una empresa construye sus propias instalaciones operativas partiendo de cero), seguida de cerca por Estados Unidos y Canadá. Las contribuciones de estos tres países combinadas representan el 44% de la IED total en energías renovables.
Sin embargo, los países de ALC tienen una valiosa oportunidad de ampliar en mayor medida las relaciones de inversión con los principales países que invierten en energías renovables fuera de sus fronteras. Países como Australia, Francia, Alemania, Italia e Irlanda representan una parte significativa de los proyectos mundiales de IED en energías renovables, aunque su presencia dentro de la región sigue siendo relativamente pequeña en términos porcentuales. Por ejemplo, Alemania es responsable del 10% de los proyectos mundiales de IED en energías renovables (2003-22), pero solo del 5% en ALC.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (UNEP, 2016[59]); (OECD, 2023[58]).
La heterogeneidad de la IED en energía sigue siendo amplia entre los países de ALC. En Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y Perú, los combustibles fósiles representan entre el 10% y el 50% de toda la IED nueva acumulada desde 2003 y constituyen más del 50% del stock de IED en el sector energético (Gráfico 2.18, Panel B). Por otro lado, en Paraguay, Brasil, Uruguay, República Dominicana, Honduras y Chile, la IED en energías renovables es la que predomina en el sector energético y ha atraído una proporción considerable de la IED total en nuevas instalaciones, abarcando desde el 10% en Paraguay hasta el 30% en Chile. Concretamente en Honduras, prácticamente la totalidad de los proyectos de IED abiertos y anunciados en el sector energético se centran en energías renovables (93%). Cabe señalar que Honduras presenta el nivel más bajo de electrificación rural de las economías de ALC consideradas, por lo que podría beneficiarse de la IED en energías renovables no solo para reducir las emisiones, sino también para cerrar la brecha existente en el acceso a la energía y promover un desarrollo sostenible (OECD, 2023[58]). Además, una IED de calidad podría contribuir al desarrollo en ALC de sectores estratégicos como la energía, la movilidad sostenible, la industria farmacéutica y la agroindustria sostenible (Capítulo 3). Estos sectores tienen el potencial de impulsar una economía más dinámica y resiliente, además de contribuir a impulsar la transición ecológica.
Nota: Este gráfico muestra la cuota de toda la IED en proyectos completamente nuevos abiertos y anunciados en energías renovables y combustibles fósiles como porcentaje de toda la IED realizada en proyectos completamente nuevos en ALC a lo largo del tiempo (Panel A) y por países (Panel B). En el Panel A, ALC está integrada por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. El Panel B corresponde al total acumulado en 2003-22.
Fuente: (OECD, 2023[58]).
ALC está experimentando niveles de inversión inferiores a los de cualquier otra región en desarrollo. La inversión total como porcentaje del PIB ya estaba disminuyendo antes de la crisis de COVID-19. Tras un pequeño repunte, alcanzó un promedio del 20.4% del PIB en 2022.
Si bien la heterogeneidad es evidente entre los países de ALC, para garantizar una transformación estructural inclusiva y sostenible, la inversión total tendrá que aumentar en todos los sectores estratégicos. Para lograrlo, los gobiernos de la región tendrán que movilizar más y mejor inversión privada y pública. La creación de infraestructura pública de calidad en sectores clave, como el transporte sostenible, las telecomunicaciones y la gestión del agua, puede impulsar el bienestar de los ciudadanos y ayudar a los países de ALC a avanzar hacia los ODS.
Para aumentar los niveles de inversión, los gobiernos en ALC pueden implementar buenas prácticas de gobernanza y utilizar una variedad de estrategias y herramientas de financiamiento. Asociaciones público-privadas bien diseñadas, acompañadas de elementos que permitan reducir riesgos, pueden incentivar al sector privado a invertir en proyectos públicos estratégicos a largo plazo con un alto impacto social. La IED también puede desempeñar un papel estratégico para abordar el déficit de inversión actual. ALC ya atrae mayores sumas de IED que otras regiones en desarrollo y podría aprovechar esta circunstancia para multiplicar la inversión en el futuro. A través de una estrategia dirigida a captar la IED con mayor potencial para compartir conocimientos técnicos, crear empleos de calidad e implantar métodos de producción sostenibles, los gobiernos podrían apoyar los objetivos de una transformación productiva sostenible e inclusiva en ALC. El Recuadro 2.6 presenta las principales recomendaciones en materia de políticas para alcanzar los objetivos descritos a lo largo del capítulo.
Hacia más y mejores inversiones para impulsar un desarrollo sostenible e inclusivo
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Avanzar en la creación de un clima de inversión más favorable mediante una combinación de esfuerzos coordinados en materia de políticas, tal como se describe en el Marco de acción para la inversión de la OCDE. Respecto a la gobernanza pública, destacan cuatro pilares fundamentales: regulación de calidad, transparencia, apertura e integridad.
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Desarrollar series de datos claras y accesibles sobre la inversión en infraestructuras. Esta información debería proporcionar a los encargados de elaborar las políticas el conocimiento y las herramientas que necesitan para diseñar adecuadamente políticas públicas encaminadas a mejorar las inversiones. Asimismo, les permitirá evaluar con mayor acierto las posibles inversiones, por ejemplo, mediante la realización de análisis bien fundados de la relación costo-beneficio. Estas series de datos también permitirían al resto de las partes interesadas conocer mejor quién está desarrollando cada sector.
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Reforzar la colaboración de los gobiernos con el sector privado y el mundo académico para promover en mayor medida bases de datos fiables y accesibles sobre infraestructuras y garantizar un uso eficiente de los recursos ya desplegados.
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Desarrollar marcos que regulen la inversión en infraestructura y fortalecer la coordinación entre jurisdicciones con el fin de:
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fomentar un marco regulatorio coherente, predecible y eficiente,
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aportar claridad y transparencia (permitiendo así que los inversores puedan planificar sus inversiones a largo plazo),
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distribuir claramente las responsabilidades entre las partes implicadas en cada inversión, y
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lograr regulaciones armonizadas en consonancia con marcos nacionales, regionales e internacionales similares (armonización vertical) y a lo largo de la inversión, el comercio y los sistemas fiscales para impulsar la producción y evitar la evasión fiscal (armonización horizontal).
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Garantizar que la gobernanza de la infraestructura aporte bienestar a los ciudadanos, incluyendo a las partes implicadas en su diseño y ejecución, basando las decisiones en materia de infraestructura en datos fiables y utilizando las tecnologías digitales para facilitar el acceso a la información y la transparencia.
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Adoptar la Recomendación de la OCDE sobre gobernanza de infraestructura para:
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maximizar el impacto de la inversión en infraestructura sostenible a fin de garantizar su resiliencia a lo largo del tiempo, incluyendo los efectos del incremento de los fenómenos meteorológicos extremos.
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tomar medidas para incorporar métodos de participación ciudadana que permitan garantizar que la nueva infraestructura sea realmente inclusiva y respetuosa con las comunidades locales y el medioambiente.
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Velar por que las inversiones en transporte promuevan sistemas adecuados, el uso de transporte público sostenible y la movilidad compartida.
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Colaborar estrechamente con las compañías de telecomunicaciones para promover nuevas inversiones. Entre los objetivos clave deben figurar: el fortalecimiento de los sectores, territorios y agentes más débiles y la ayuda para impulsar la absorción tecnológica en la economía; la facilitación de la transformación de modelos de negocios; y la consolidación de la integración en sistemas productivos más dinámicos e innovadores.
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Garantizar que las inversiones en infraestructura hídrica proporcionen un acceso equitativo e inclusivo al agua potable. Ampliar la red de suministro de agua para asegurar que la cantidad y la calidad del agua potable sean adecuadas. Adaptar las futuras inversiones en infraestructura hídrica para mejorar la resiliencia frente a riesgos futuros como sequías o aumento del nivel del mar.
Hacia marcos sólidos de asociación público-privada (APP)
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Mejorar el marco regulatorio de las APP (p. ej., con normas exhaustivas para la selección de proyectos, la asignación de riesgos y la gestión de contratos) y fortalecer las capacidades técnicas en su diseño, implementación y supervisión para evitar costosas renegociaciones y garantizar su éxito.
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Crear un entorno de inversión previsible y transparente que refuerce la confianza de los inversores y maximice el impacto socioeconómico y medioambiental de las APP.
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Permitir una participación ciudadana eficiente y eficaz en el proceso de toma de decisiones para fomentar el sentido de pertenencia y una mayor responsabilidad, lo que a su vez podría ayudar a evitar conflictos sociales en el transcurso de los proyectos.
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Promover asociaciones público-privadas sostenibles y diversificadas con el objetivo de alcanzar un desarrollo equilibrado en todos los sectores y garantizar la sostenibilidad a largo plazo. Los gobiernos deberían abogar por incorporar evaluaciones integrales del impacto ambiental en la planificación de las APP.
Hacia la atracción de IED de calidad para impulsar sectores estratégicos
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Coordinar los esfuerzos para promover la inversión en sectores productivos bien identificados, entre los que destaca la energía renovable, y así mejorar la contribución de la IED al desarrollo inclusivo y sostenible en ALC.
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Canalizar la IED de tal forma que genere empleos de calidad y respalde el desarrollo de competencias. Para ello, es necesario recabar información sobre la operativa de las empresas extranjeras, así como sobre las necesidades en materia de cualificaciones, con el fin de poner en marcha mecanismos de previsión de competencias, programas de formación y políticas amplias a favor de la competencia que aumenten los beneficios potenciales para el mercado laboral.
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Concebir políticas acertadas de fomento de la inversión, asegurando la coordinación entre las instituciones públicas a nivel nacional y subnacional en el marco de las políticas de desarrollo productivo.
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Implicar a las pymes en el proceso, haciéndolas partícipes en los acuerdos internacionales, prestándoles asistencia técnica y financiera y fomentando las conexiones intersectoriales para crear vínculos empresariales.
Referencias
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Gráfico 2.2. Inversión total como % del PIB en países seleccionados de ALC, 2022
En cuanto a la serie de datos sobre inversión y stock de capital (IMF, 2022[12]): la inversión pública se mide utilizando la formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas (es decir, la administración central más las administraciones subnacionales). Este enfoque no incluye: i) subvenciones a la inversión, que son transferencias de las administraciones centrales y/o subnacionales a entidades públicas y privadas ajenas a las administraciones públicas con el objetivo de apoyar la inversión en activos fijos; ii) avales de préstamos; iii) desgravaciones fiscales, por ejemplo, de los intereses hipotecarios, la I+D y los bonos municipales; iv) las operaciones de instituciones financieras públicas, como los bancos de desarrollo, que proporcionan financiamiento a largo plazo a tipos subvencionados; y v) los regímenes de ahorro con respaldo público.
Las estadísticas de los países de la OCDE proceden de la versión de diciembre de 2020 de las Perspectivas Económicas de la OCDE. En concreto, las series extraídas (en moneda nacional y precios constantes) comprenden la FBCF de las administraciones públicas y la FBCF total.
Gráfico 2.5. Inversión pública en infraestructura en ALC, en porcentaje del PIB, Panel B
Argentina: Los datos incluyen la inversión realizada por la administración central, las administraciones subnacionales y las empresas públicas. Sin embargo, en las inversiones subnacionales solo se registran las inversiones llevadas a cabo con fondos transferidos desde la administración central. Los datos de la administración central incluyen la inversión directa real de la administración pública nacional, los anticipos a proveedores a largo plazo (proyectos de inversión prioritarios) y las transferencias de capital (excluidas las transferencias de capital a empresas y a instituciones provinciales y municipales). Los datos de las administraciones subnacionales incluyen las transferencias de capital a instituciones provinciales y municipales. Se excluye el gasto en inversión financiado con recursos recaudados por las provincias y los municipios.
Chile: No se incluyen las inversiones efectuadas en el marco del programa de concesiones de infraestructuras.
El Salvador: En los datos sobre agua y saneamiento se incluyen las empresas públicas no financieras y una parte de las administraciones locales. No existen datos sobre inversiones en agua y saneamiento ejecutadas por la administración central y por instituciones descentralizadas no empresariales.
Guatemala: No se incluyen las inversiones subnacionales; dado que las administraciones locales informan de las inversiones totales, sin establecer ninguna distinción, no es posible identificar las inversiones correspondientes a los sectores de infraestructuras.
Honduras: A partir de 2018, en “transporte total” se incluye la categoría “transporte y obras públicas”. “Energía total” para 2020 y 2021 comprende las energías renovables, y es posible que los datos de 2019 las incluyan. En cuanto a las inversiones subnacionales, solo se incluyen las inversiones realizadas por la alcaldía de Tegucigalpa en los años 2011, 2012 y 2013. No se dispone de datos para 2008, 2009 y 2010, ni para otras administraciones subnacionales.
Panamá: Se incluye la inversión realizada por la Autoridad del Canal de Panamá.
República Dominicana: Datos desde 2009. Las estadísticas de “agua y saneamiento” de 2009 a 2015 cubren únicamente el saneamiento (gestión de aguas residuales, drenaje y alcantarillado). En los datos de transporte de 2016, el total es mayor que la suma de sus partes porque contiene una categoría adicional denominada “planificación, gestión y supervisión del transporte”.
Uruguay: Los datos de las administraciones subnacionales o departamentales solo incluyen el transporte; dentro de esta categoría, únicamente se recoge el transporte por carretera (es decir, no se tiene en cuenta la infraestructura viaria urbana).
Las estadísticas disponibles proceden de distintos países, según el sector y el año. Por ejemplo, los cálculos correspondientes al Gráfico 2.5, Panel B, para 2021 incluyen:
Notas
← 1. Esta cifra de ALC incluye 30 países con datos disponibles: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago y Uruguay.
← 2. México no está incluido. Los países incluidos son Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
← 3. A la hora de identificar el origen de la inversión en la región, existen diferentes fuentes de información. Fuentes como fDi Markets y Thomson Reuters se basan en las transacciones y, por tanto, tienen en consideración el destino final de las inversiones. En cambio, las cifras oficiales de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) no tienen en cuenta el destino final. Esta diferencia puede causar grandes discrepancias, en particular en la región de ALC, ya que muchas islas del Caribe se consideran centros financieros extraterritoriales (CFE) (Ding et al., 2021[60]). Por ejemplo, China no parece especialmente relevante cuando se examinan las fuentes oficiales, ya que las inversiones se canalizan a través de CFE. En 2019, los datos oficiales indicaron una contribución de Asia a la IED total en ALC del 4%. Sin embargo, al incorporar los CFE en el cálculo del stock de IED de Asia en ALC, en particular la procedente de China, esta cifra aumentó hasta el 31%. Ese mismo año, un total de 4 300 millones de USD —de los 6 400 millones de USD que entraron en forma de IED en ALC procedentes de China— se registraron como CFE, que no eran el destino final de la inversión (Ding et al., 2021[60]).