15. Indonésie
En Indonésie, le soutien mesuré en proportion des recettes agricoles brutes a diminué, passant de 26.2 % en 2015 à 18.0 % en 2019-21. Cette évolution marque une inversion de la tendance à la hausse par rapport au niveau de 7.5 % enregistré en 2000-02. La forme de soutien majoritaire est le soutien des prix de marché, conformément aux objectifs de souveraineté et d’autosuffisance alimentaires du gouvernement indonésien, dont les programmes visent à atteindre l’autonomie alimentaire pour plusieurs produits de base (riz, maïs, soja, sucre et viande bovine). La part des transferts aux producteurs susceptibles de créer le plus de distorsions s’est élevée à 96 % en 2019-21, ce qui reflète l’importance du soutien des prix dans la panoplie de mesures de l’Indonésie (dont le soutien négatif des prix de l’huile de palme), mais inclut également les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables, sans forme de contrainte, en particulier pour les engrais.
En moyenne, les prix perçus par les producteurs ont été supérieurs de 20 % aux prix mondiaux, avec d’importantes différences entre les produits. Le sucre, le maïs, la volaille, les œufs et le riz sont les produits ayant bénéficié des plus gros transferts au titre d’un seul produit, relativement aux recettes agricoles brutes de ces filières, avec des parts supérieures à 25 %.
Le programme d’aide alimentaire de l’Indonésie (BPNT) soutient les consommateurs pauvres en leur distribuant des bons d’achat électroniques. Toutefois, ce transfert budgétaire est inférieur aux transferts des consommateurs aux producteurs découlant des mesures de soutien des prix. Les consommateurs sont donc pénalisés par la politique agricole, avec une estimation du soutien aux consommateurs négative représentant -19.9 % des dépenses de consommation, mesurée au départ de l’exploitation.
Les dépenses au titre des services d’intérêt général (mesurées par l’ESSG) sont principalement consacrées aux infrastructures d’irrigation et au stockage public, et sont d’un faible niveau par rapport au soutien aux producteurs, avec 7.6 % de l’estimation du soutien total. Les dépenses au titre de l’ESSG se sont établies à 1.6 % de la production agricole en valeur, soit bien en deçà de la moyenne des pays de l’OCDE et en dessous de celles de nombreuses économies émergentes étudiées dans ce rapport. Le soutien total à l’agriculture (ESP) en pourcentage du PIB s’est accru au cours des vingt dernières années, passant de 1.5 % à 2.2 %, principalement sous l’effet de l’augmentation du soutien aux producteurs.
L’Indonésie a créé une Agence nationale de l’alimentation (National Food Agency, NFA) appelée Badan Pangan Nasional (BAPANAS), qui est placée sous l’autorité du président. Elle remplace l’ex-agence de sécurité alimentaire qui relevait du ministère de l’Agriculture. Ses principales missions sont de stabiliser les prix de neuf produits de base au niveau des consommateurs et des producteurs, de garantir la disponibilité des produits alimentaires à tout moment et dans l’ensemble des régions, de mettre en œuvre les politiques d’importation des produits alimentaires, d’assurer la sécurité alimentaire et la nutrition de toute la population, et de garantir la sécurité des aliments. La NFA renforce et coordonne les compétences sous l’égide du ministère du Commerce, du ministère de l’Agriculture, du ministère des Entreprises publiques, de l’Agence nationale de la logistique (BULOG) et de l’Agence de la sécurité des aliments.
L’Indonésie a créé une Agence nationale pour la recherche et l’innovation appelée Riset dan Inovasi Nasional (BRIN), chargée de coordonner les activités gouvernementales liées à la R-D et à l’innovation de manière intégrée. Par conséquent, les activités de R-D ne sont plus mises en œuvre par le ministère de l’Agriculture, et l’Agence indonésienne pour la recherche et le développement agricoles (IAARD) perdra plus de 1 000 chercheurs ou plus d’un tiers de son personnel, transférés à la BRIN. Le personnel restant est principalement composé de non-chercheurs qui travailleront sur la diffusion des technologies, en particulier auprès des petits exploitants.
Dans le cadre de la présidence de l’Indonésie au G20 en 2022, le ministère de l’Agriculture dirigera le groupe de travail sur l’agriculture, dont le thème « Équilibrer la production et le commerce alimentaires pour nourrir la planète » comporte trois priorités : 1) créer des systèmes agricoles et alimentaires résilients et durables ; 2) encourager des échanges ouverts, équitables, prévisibles et transparents de produits alimentaires afin de maintenir les produits alimentaires à un coût abordable et assurer leur disponibilité pour tous ; 3) favoriser l’innovation et l’esprit d’entreprise dans le secteur agricole à l’aide de l’agriculture numérique afin d’améliorer les revenus des agriculteurs dans les zones rurales.
En Indonésie, le secteur agricole représente 13 % des émissions de gaz à effet de serre (GES), et le secteur de l’agriculture, de la foresterie et des autres affectations des terres (AFAT), 56 %. Les efforts d’atténuation devront prendre en compte la contribution du secteur AFAT et nécessiteront une certaine cohérence entre les domaines d’action et les utilisations des terres. Les prescriptions et les subventions liées aux biocarburants devront être évaluées du point de vue de leurs répercussions négatives potentielles sur l’utilisation des terres.
La loi sur la taxe carbone et les mécanismes d’échange des droits d’émission de carbone pour les centrales à charbon récemment adoptés pourraient être étendus à d’autres secteurs, dont l’agriculture, et nécessitent une évaluation.
L’Indonésie pourrait réduire les émissions du secteur AFAT en prenant des mesures qui favorisent les pratiques agricoles intelligentes face au climat, telles que celles indiquées dans la stratégie à long terme pour une économie sobre en carbone et la résilience climatique. Il serait possible de réduire les émissions en améliorant la gestion des terres agricoles, en évitant le brûlage et en adoptant des mesures actives de reboisement.
Pour contribuer à rendre le secteur agricole plus résilient, la nouvelle Agence nationale pour la recherche et de l’innovation devrait donner la priorité aux stratégies d’adaptation au changement climatique, y compris pour les petits exploitants. Il conviendrait d’améliorer les connaissances et le renforcement des capacités d’organismes tels que l’Agence indonésienne pour la recherche et le développement agricoles.
La politique agricole indonésienne met l’accent sur l’autosuffisance et les mesures commerciales dans le but de parvenir à l’autonomie alimentaire. Ces mesures créent de larges écarts de prix entre le marché intérieur et les marchés internationaux pour des produits importés comme le maïs, la volaille et le riz. Leurs effets risquent d’aller à l’encontre des objectifs qui sous-tendent la loi de 2012 sur l’alimentation. Parmi ces objectifs figurent l’accessibilité financière des produits pour les consommateurs – qui sont pénalisés par un soutien négatif – ainsi que de la diversification de la production et de l’alimentation, qui est contrecarrée par la concentration du soutien sur une poignée de produits de base.
Le système de distribution de bons d’alimentation par voie électronique BPNT, en place depuis 2019, a représenté une amélioration notable de l’efficacité du programme d’aide alimentaire. D’autres initiatives pourraient être lancées afin d’améliorer la sécurité alimentaire, en particulier si elles sont associées à une réduction du soutien des prix de marché qui nuit aux consommateurs nets de produits alimentaires.
Les subventions aux engrais sont coûteuses et leur efficience est discutable. Pour être efficace et ne pas avoir d’effets préjudiciables sur l’environnement, l’utilisation d’engrais doit être adaptée aux sols et aux conditions de production au niveau local. La transformation de ces subventions en versements moins couplés par unité de surface rendrait ce soutien plus efficient en termes de transfert des revenus aux agriculteurs. De même, investir dans le transfert de connaissances aux agriculteurs permettrait d’améliorer la répartition des intrants en fonction des besoins de la production locale.
La politique devrait stimuler l’investissement dans les infrastructures et l’innovation. Les économies découlant d’une diminution des subventions aux intrants pourraient être réaffectées au système d’innovation agricole indonésien et amélioreraient les compétences des agriculteurs en matière de gestion de la production et des ressources naturelles dans leur exploitation, ce qui contribuerait sur le long terme à la croissance de la productivité agricole et à la réduction de la pauvreté.
Les importations de produits agroalimentaires sont soumises à des exigences administratives de plus en plus nombreuses, qui portent sur la sécurité des aliments, la quarantaine, les normes des produits et l’étiquetage. Combinées aux déséquilibres dans l’application de la réglementation et au manque de transparence dû à l’évolution des règles, ces exigences majorent les coûts commerciaux. Pour réduire ces coûts, l’Indonésie devrait clarifier les fondements scientifiques de ces exigences, et améliorer la transparence et la cohérence de leur mise en œuvre.
Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.