Résumé
Les crises internationales, dont la portée est de plus en plus étendue, soulignent le caractère interdépendant et la complexité du monde d’aujourd’hui. Une coopération réglementaire internationale (CRI) fructueuse, étayée par l’action d’organisations internationales (OI) qui fonctionnent bien, font preuve de transparence et se montrent efficaces, semble plus cruciale que jamais pour surmonter véritablement ces crises internationales, maîtriser les risques que de nouvelles crises éclatent à l’avenir, et garantir le bien-être économique, social et environnemental de tous en temps normal. Le présent Recueil de pratiques des organisations internationales : au service d’instruments internationaux plus efficaces (ci-après « le Recueil des OI ») regroupe les données d’expérience d’une cinquantaine d’OI qui se distinguent par leurs missions, leurs membres et leur cadre institutionnel, l’objectif étant de tirer des enseignements de ces données à des fins d’amélioration de l’élaboration de règles au niveau international.
Pour bénéficier de la confiance des parties intéressées, l’environnement international en matière d’élaboration de règles doit être compris de ces dernières. À l’heure actuelle, il englobe des instruments et des mécanismes de gouvernance divers. Les OI prennent des formes institutionnelles variées, dont celles de l’organisation intergouvernementale (OIG) classique, de l’organisme privé de normalisation et du réseau transgouvernemental de régulateurs. Elles élaborent un large éventail d’instruments internationaux, en fonction de leurs missions et de leur cadre institutionnel. De cette activité résulte un environnement constitué de plus de 70 000 instruments internationaux à la terminologie et aux effets juridiques aussi divers que ceux, par exemple, des traités juridiquement contraignants et de la gamme, de plus en plus vaste et éclectique, des instruments internationaux non contraignants sur le plan juridique. On clarifie dans le chapitre 1 l’environnement mondial en matière d’élaboration de règles, en classant les multiples instruments internationaux en divers groupes ou « familles ». On ouvre ainsi la voie à un examen de leurs spécificités, avantages et inconvénients, afin que les OI, leurs membres et l’ensemble de la communauté des responsables publics comprennent mieux ce que tel ou tel instrument international peut leur apporter.
Pour influer directement sur la vie quotidienne des citoyens, ces divers instruments internationaux doivent être utilisés, appliqués et mis en œuvre. Les OI sont rarement chargées de la mise en œuvre concrète des instruments internationaux, mais elles peuvent mettre en place une série de mécanismes, présentés au chapitre 2, pour promouvoir et faciliter leur adoption, à savoir : i) des mécanismes d’assistance, dont la finalité est d’aider les membres à mettre en œuvre les instruments internationaux ; ii) des mécanismes de contrôle du respect, qui consistent à vérifier la mise en œuvre des instruments internationaux et à favoriser la conformité avec ces derniers ; iii) des mécanismes de sensibilisation, destinés à favoriser l’appropriation des instruments internationaux par les membres et à mieux les faire connaître ; iv) des mécanismes de suivi, axés sur l’utilisation qui est faite des instruments internationaux. Une description de ces mécanismes et de leur utilisation est présentée dans ce chapitre, où l’on énonce par ailleurs les grands principes susceptibles d’améliorer la mise en œuvre des instruments internationaux.
L’évaluation des instruments internationaux peut fournir de précieuses informations sur leur mise en œuvre et leurs effets. On constate que les OI s’emploient de plus en plus résolument à développer la culture de l’évaluation des instruments internationaux, même si cette évaluation peut s’avérer difficile et consommer beaucoup de ressources. Le chapitre 3 recense les diverses méthodes grâce auxquelles les OI peuvent évaluer, ex ante ou ex post, un instrument isolé, un sous-ensemble d’instruments ou l’ensemble de la réglementation existante. S’appuyant sur les enseignements tirés d’évaluations concrètes de portée nationale ou internationale, ce chapitre propose des orientations et des sources d’inspiration à l’intention des OI qui souhaitent développer la culture de l’évaluation.
Pour être mis en œuvre et contribuer à promouvoir la confiance dans les institutions, les instruments internationaux doivent présenter un intérêt pour un éventail de publics plus large que les simples membres des OI. Il est par conséquent crucial d’atteindre, au-delà de ces derniers, différentes parties prenantes, notamment les acteurs concernés par l’activité normative des OI et ses incidences, pour renforcer l’appropriation des instruments internationaux et améliorer leur mise en œuvre. Toutes les OI font désormais participer les parties prenantes à leur activité normative, quoique dans une plus ou moins grande mesure. On donne au chapitre 4 un aperçu : des modalités de participation des parties prenantes à l’échelon international ; des parties prenantes qui participent généralement à l’activité normative des OI ; des grands principes qu’il convient de suivre pour garantir une participation efficiente des parties prenantes.
Enfin, établir le bon niveau de coordination entre les OI peut avoir des retombées positives considérables sur un environnement international fonctionnel en matière d’élaboration de règles. De nombreuses OI ont été créées en réponse aux divers besoins de leurs membres sur le plan de l’action publique, et aujourd’hui, la plupart des organisations internationales mènent leur activité dans des domaines où beaucoup d’autres OI et entités internationales sont également actives. En travaillant de manière cloisonnée, les OI risquent de produire des analyses, des textes réglementaires ou des travaux administratifs en double. Pour éviter un tel manque d’efficience, les représentants des pays ainsi que les autres parties concernées (comme les organisations régionales) membres de plusieurs OI ont un rôle essentiel à jouer en mettant en lumière les incohérences et en favorisant la coordination. Le chapitre 5 contribue à mieux faire comprendre la diversité des mécanismes susceptibles de servir de fondement à la coordination entre les OI, afin d’aider ces dernières à coopérer de façon plus systématique pour tirer le meilleur parti de leurs atouts respectifs et à collaborer à la réalisation d’objectifs communs de portée mondiale.
Le Recueil des OI décrit la façon dont celles-ci s’emploient à rendre plus efficace l’élaboration de règles au niveau international et il offre des éléments de réflexion pour leur permettre de progresser dans le sens d’une plus grande efficacité des instruments internationaux. Voici le récapitulatif de ces éléments de réflexion :
Renforcer la mise en œuvre des instruments internationaux
Préciser le processus de mise en œuvre et répartir les rôles entre les OI et leurs membres
Soutenir leur mise en œuvre au moyen de mécanismes d’assistance
Dégager des enseignements du suivi de la mise en œuvre pour améliorer les activités normatives des OI
Développer la culture de l’évaluation des instruments internationaux
Commencer à petite échelle, et établir progressivement les pratiques d’évaluation
Élaborer des lignes directrices pour les responsables de l’évaluation
Définir des objectifs à l’aune desquels évaluer les instruments internationaux
Encourager l’évaluation de sous-ensembles ou de l’ensemble des instruments
Assurer la transparence des procédures d’évaluation et des résultats
Assurer une participation efficiente des parties prenantes
Adopter une approche stratégique globale de la participation des parties prenantes
Assurer l’identification et la sélection efficaces des parties prenantes
Appliquer des procédures fiables et transparentes en matière de participation des parties prenantes
Adopter des pratiques cohérentes en matière de programmation de la participation des parties prenantes
Favoriser une communication claire, efficace et circonstanciée avec les parties prenantes
Optimiser les possibilités de coordination entre OI
Recenser les partenaires potentiels à des fins de coordination
Convenir d’objectifs de coordination communs de principe entre OI
Élaborer des lignes directrices et évaluer les approches antérieures et actuelles en matière de coordination
Renforcer la coordination en matière de collecte de données et d’activités de recherche