Anexo A. Índice composto sobre o uso da perspectiva de médio prazo no processo orçamentário
Esta edição de Panorama das Administrações Públicas: América Latina e Caribe 2020 inclui um índice composto sobre o uso da perspectiva de médio prazo no processo orçamentário. Os dados usados para a composição do índice composto são derivados da Pesquisa OCDE–BID sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários, que entrevistou principalmente altos funcionários de ministérios da economia.
Os índices compostos apresentados no Panorama das Administrações Públicas: América Latina e Caribe 2020 são definidos de modo estrito e representam a melhor maneira de resumir informações discretas e qualitativas sobre aspectos fundamentais das práticas orçamentárias, como o quadro dos gastos de médio prazo (QGMP) e o orçamento de desempenho. “É muito mais fácil interpretar índices compostos do que tentar encontrar uma tendência comum em vários indicadores individuais” (Nardo et al., 2004). No entanto, sua elaboração e uso podem ser controversos. Esses índices são facilmente e, muitas vezes, mal interpretados pelos usuários, devido à falta de transparência a respeito de como foram gerados e à dificuldade resultante de compreender o que realmente medem.
A OCDE adotou várias medidas para evitar ou resolver problemas comuns associados aos índices compostos. Os que são apresentados nesta publicação seguem as etapas identificadas no Handbook on Constructing Composite Indicators (Nardo et al., 2008) (manual de construção de indicadores compostos), as quais são necessárias para a composição significativa de índices compostos ou sintéticos.
O índice composto se baseia em um quadro teórico que representa o conceito de cenário fiscal de médio prazo. As variáveis incluídas no índice foram selecionadas com base em sua relevância para o conceito, segundo a avaliação de um grupo de especialistas da OCDE e em consulta com os delegados dos países nos grupos de trabalho pertinentes:
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foram utilizados vários instrumentos estatísticos, como por exemplo a análise fatorial, a fim de garantir que as variáveis que compõem o índice estivessem correlacionadas e representassem o mesmo conceito subjacente;
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foram explorados diferentes métodos de atribuição de valores ausentes;
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todos os subindicadores e variáveis foram normalizados para garantir comparabilidade;
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para construir o índice composto, todos os subindicadores foram agregados usando-se um método linear de acordo com a metodologia aceita;
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a análise de sensibilidade, utilizando a simulação de Monte Carlo, foi realizada para estabelecer a robustez dos indicadores para diferentes opções de ponderação (p. ex., mesma ponderação, fatores de ponderação e ponderação por especialistas). A ponderação por especialistas acabou sendo o método mais adequado.
O índice não pretende medir a qualidade geral dos sistemas orçamentários, o que exigiria uma base conceitual e pressupostos normativos muito mais sólidos. O índice composto apresentado no Panorama das Administrações Públicas: América Latina e Caribe 2020 é descritivo por natureza, e seu título reflete isso. As perguntas da pesquisa usadas para criar o índice são as mesmas em todos os países, garantindo que os resultados sejam comparáveis.
O índice composto foi desenvolvido em cooperação com os países da OCDE e vale para a região da América Latina e do Caribe. Embora se baseie nas melhores práticas e/ou teoria, tanto as variáveis que formam o composto quanto seus pesos estão abertos ao debate e, consequentemente, o índice pode evoluir com o passar do tempo. A OCDE está atualmente redefinindo as melhores práticas de transparência no processo orçamentário e revendo o conceito de flexibilidade orçamentária; assim sendo, esta edição não apresenta índices compostos relacionados a esses temas.
O índice composto foi construído de acordo com a metodologia descrita a seguir. O tema foi dividido em grandes categorias, compreendendo os aspectos teoricamente relevantes para um quadro dos gastos de médio prazo. Atribuiu-se um peso a cada uma dessas grandes categorias e, no âmbito de cada uma delas, foram identificadas as perguntas relevantes, as quais receberam um subpeso, e conferiu-se uma pontuação para cada resposta. A pontuação do país para cada pergunta é o produto do peso da categoria e do subpeso da pergunta multiplicados pela resposta fornecida por um a um dos países (1 ou 0). O índice composto é o resultado da soma dessas pontuações para cada país. Ambos os compostos variam de 0 a 1, sendo que a pontuação 1 implica o uso de práticas favoráveis.
