Capítulo 2. Como reforçar as cadeias de valor regionais na Zona de Comércio Livre Continental Africana
Este capítulo identifica as políticas prioritárias para facilitar as cadeias de valor regionais no contexto da pandemia de COVID-19 e da Zona de Comércio Livre Continental Africana (ZCLCA). Em primeiro lugar, analisa os esforços desenvolvidos no passado a nível continental e regional para desenvolver cadeias de valor regionais e destaca as lições fundamentais para a implementação da ZCLCA. Em segundo lugar, apresenta recomendações sobre a forma como os decisores políticos africanos podem trabalhar com o setor privado para acelerar a adoção digital e reduzir os custos da produção e do comércio transfronteiriços. Por último, o capítulo analisa políticas públicas para criar vínculos mais fortes dentro das redes industriais africanas. Centra-se nas políticas relacionadas com o desenvolvimento de competências, contratos públicos e investimento.
Os governos africanos comprometeram-se a desenvolver cadeias de valor regionais (CVR) através de uma série de programas e estratégias, tanto a nível regional como continental. Muitas iniciativas têm sido afetadas por lacunas de execução. Para colmatar estas lacunas, é necessário desenvolver políticas de CVR ascendentes, incluindo uma maior participação do setor privado. Uma melhor mobilização dos recursos internos e novas fontes de financiamento são igualmente importantes para garantir a apropriação, a execução e o acompanhamento adequado dos resultados.
Estas lições e as megatendências salientadas no Capítulo 1 apresentam duas áreas transversais para a cooperação regional:
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Os decisores políticos e o setor privado podem trabalhar em conjunto para reduzir os custos da produção e do comércio intra-africanos. Estes custos aumentaram para os níveis de 2007. A ampliação de soluções inovadoras em logística e finanças pode ajudar a diminuí-los. O desenvolvimento de infraestruturas intrarregionais de Internet e a garantia de normas acomodatícias para o fluxo de dados transfronteiriço são outras necessidades na era digital. Em 2020, apenas 16% da banda larga total em África era intrarregional, em comparação com 20 % na América Latina e Caraíbas, 56 % na Ásia e 75 % na Europa.
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Os decisores políticos podem reforçar ativamente as ligações entre trabalhadores, produtores nacionais e empresas multinacionais. Os países podem tirar partido do processo da ZCLCA para desenvolver competências, contratos públicos e quadros comuns de investimento. A prioridade dada aos polos de empresas pode contribuir para aumentar a competitividade interna e facilitar os investimentos. Entre 2012 e o início de 2019, a intensidade da luz noturna nos polos empresariais (indicativa da atividade e desenvolvimento destas áreas) quase duplicou.
Desde a década de 1980, as instituições africanas têm tomado iniciativas para promover cadeias de valor regionais e globais como parte de uma estratégia mais ampla para a transformação produtiva. A tabela 2.1 apresenta essas iniciativas, juntamente com os seus principais objetivos e desafios à sua execução. Em 2003, a Iniciativa Africana de Capacidade Produtiva estabeleceu dois objetivos para o desenvolvimento das cadeias de valor regionais a atingir até 2015: i) produzir “bens que satisfaçam as exigências de qualidade dos mercados atuais”; e ii) “melhorar, a fim de explorar mercados futuros”. A cada região foi atribuída uma ou mais cadeias de valor para desenvolver até 2015 (Marti e Ssenkubuge, 2009).
Nos últimos anos, as Comunidades Económicas Regionais (CER) definiram roteiros de cadeias de valor regionais específicas. O nível regional oferece a oportunidade de identificar cadeias de valor baseadas em vantagens comparativas, como as mencionadas no anexo 2.A1. Por exemplo, o Roteiro de Industrialização Regional da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) para 2015-2063 visa desenvolver seis cadeias de valor regionais (agroprocessamento, minerais e mineração, produtos farmacêuticos, outros bens de consumo, bens de capital e serviços). Desde 2014, a Comunidade Económica de Estados da África Ocidental (CEDEAO) e a União Económica e Monetária da África Ocidental (UEMOA) adotaram o Programa de Competitividade da África Ocidental, um plano de seis anos para apoiar oito cadeias de valor selecionadas (mandioca, têxtil e vestuário, manga, tecnologias de informação e comunicação, cebola, ananás, peles e couro) a nível nacional e regional. Na sequência da adoção da Estratégia para o Algodão, Têxteis e Vestuário da Comunidade da África Oriental (CAO), o setor tornou-se prioritário no âmbito dos planos nacionais de desenvolvimento dos países membros com o objetivo comum de promover uma indústria têxtil e de vestuário integrada e competitiva a nível mundial.
Apesar do número crescente de iniciativas, a maioria ficou aquém dos resultados esperados até agora. A maioria das economias africanas não conseguiu expandir a sua participação nas cadeias de valor regionais (Capítulo 1). O comércio intrarregional continua a representar apenas 15 % do comércio total de África. O cumprimento limitado de muitos compromissos regionais e continentais também suscitou preocupações relativamente a uma “crise de execução” (UA, 2017). No entanto, é importante salientar que o ritmo da integração económica em África é semelhante ao observado na maioria das outras regiões do mundo. Por exemplo, o mercado único europeu só entrou em vigor cerca de 35 anos depois de a Comunidade Económica Europeia ter identificado o desenvolvimento de um mercado comum como um objetivo fundamental. Outros desafios, como a lenta transformação produtiva, também limitaram o progresso.
Estas experiências realçam a importância de evitar uma abordagem do topo para a base no desenvolvimento das cadeias de valor regionais. É provável que as abordagens do topo para a base ignorem condições, necessidades e oportunidades específicas para as empresas na produção e comércio transfronteiriços em África (Hartzenberg, 2011; Ndzana Olomo, 2021a). Além disso, a não tomada em consideração dos interesses e incentivos internos resulta muitas vezes numa lacuna de execução. As iniciativas regionais podem falhar quando enfrentam interesses políticos e empresariais enraizados (Byiers et al., 2021).
A mobilização limitada de recursos internos dificultou a execução dos programas regionais de industrialização anteriores. A maioria das iniciativas não dispõe de recursos adequados e de mecanismos institucionais para acompanhar e avaliar a execução. Por exemplo, muitos países não respeitaram o seu compromisso com a Declaração de Maputo, que apela à reserva de pelo menos 10 % dos orçamentos nacionais para o desenvolvimento agrícola (UA, 2016). A Década de Desenvolvimento Industrial para África não conseguiu formular uma estratégia operacional para a afetação de recursos financeiros. Da mesma forma, muitos países não implementaram os programas da Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (NEPAD), que dependiam demasiado de influxos financeiros externos imprevisíveis. A melhoria da mobilização de recursos internos será, pois, essencial para financiar a execução das estratégias de desenvolvimento regional. Como tal, a União Africana pretende financiar 75 a 90 % dos objetivos da Agenda 2063 através da mobilização de recursos internos, sendo o restante proveniente de mecanismos de financiamento externo.
A participação do setor privado é fundamental para o desenvolvimento das cadeias de valor regionais
As instituições africanas podem colaborar melhor com o setor privado na conceção e implementação de políticas de CVR.Byiers et al. (2021) propõem uma abordagem em seis fases, adaptável e orientada por problemas, para a cooperação entre os setores público e privado. A adoção de um processo ascendente impulsionado pelo setor privado ajuda a manter o ímpeto político, ao mesmo tempo que melhor identifica prioridades, como a redução de tarifas, o fornecimento de infraestruturas, o desenvolvimento de competências e a melhoria do acesso ao financiamento (OCDE, 2020).
As CER desempenham um papel importante para facilitar o envolvimento do setor privado nas CVR (ZCLCA/PNUD, 2021). Nos últimos anos, surgiram vários programas regionais que oferecem novas plataformas de discussão entre decisores políticos, representantes empresariais e partes interessadas relevantes nas cadeias de valor estratégicas. Por exemplo, as edições anuais da Feira Bancária e das PME na UEMOA, iniciadas em 2014, reuniram 525 expositores e organizaram cerca de 1 200 reuniões entre empresas. Desde 2009, a secção ganesa do Programa Competitividade da África Ocidental tem facilitado uma série de projetos para ligar a Federação dos Exportadores do Gana, a Autoridade de Promoção das Exportações do Gana e o Programa de Apoio às Empresas – Regime de Alocação de Subvenções. Estes projetos podem ajudar a identificar as principais restrições e oportunidades na produção, transformação, conformidade e acesso aos mercados para cadeias de valor (WACOMP Gana, 2020).
O reforço da representação institucional das PME pode garantir o caráter inclusivo da integração nas CVR, melhorar as ligações e criar mais empregos. Uma melhor representação das PME nas associações industriais pode satisfazer os seus interesses aumentando o seu poder de negociação e comunicando as suas necessidades específicas nas discussões políticas. A título de exemplo, o Durban Auto Cluster e o South African Automotive Benchmarking Club permitem que os fornecedores locais nos polos automóveis de Durban interajam e colaborem para satisfazer a procura dos clientes (CNUCED, 2010).
Uma melhor mobilização dos recursos internos e a libertação de novas fontes de financiamento são necessárias para reduzir as lacunas de financiamento nas estratégias regionais
A nível nacional, as reformas das administrações fiscais podem melhorar a mobilização de recursos internos e reforçar os recursos financeiros disponíveis para os governos africanos. Alguns países alcançaram progressos significativos na expansão das suas receitas através de reformas administrativas. No Ruanda, por exemplo, a digitalização dos sistemas de cobrança de impostos contribuiu para melhorar o cumprimento. Em média, o rácio impostos/PIB em 30 países africanos aumentou na última década, atingindo 16.6 % em 2019. No entanto, este aumento permanece abaixo do crescimento médio observado na América Latina e Caraíbas e na OCDE durante o mesmo período – o que sugere uma margem para novas melhorias (OCDE/CUA/ATAF, 2021a). Além disso, combater os fluxos financeiros ilícitos ajuda a lutar contra a corrupção financeira e a preservar os recursos para o desenvolvimento de África. A este respeito, a União Africana, a par dos governos africanos e dos parceiros internacionais, está a trabalhar ativamente no sentido de melhorar a transparência e o intercâmbio transfronteiriço de informações nas suas auditorias fiscais (UA, 2019a; OCDE/CUA/ATAF, 2021b).
A diversificação das fontes de financiamento é crucial no contexto da pandemia de COVID-19 (Ndzana Olomo, 2021b). Na medida em que a luta contra a pandemia reduziu significativamente a margem orçamental disponível aos governos africanos, os países precisam de “mobilizar” o investimento privado (Capítulo 1). Até agora, as parcerias público-privadas continuam a ser limitadas em África: sete países (Egito, Gana, Quénia, Nigéria, África do Sul, Tanzânia e Uganda) são responsáveis por 50.3 % das 759 parcerias estabelecidas para desenvolver infraestruturas em África desde 1990. Alguns projetos recentes de parceria público-privada também levantam preocupações sobre as suas implicações orçamentais para os orçamentos públicos (FMI, 2019).
Uma melhor coordenação supranacional aumenta a concretização das prioridades e alarga o leque de países para as parcerias público-privadas (OCDE/ACET, 2020). Pode igualmente prestar assistência estratégica para melhorar os quadros jurídico, regulamentar e institucional, a fim de atrair novas fontes de capital para os países africanos. Por exemplo, o Banco Africano de Desenvolvimento (BAfD) criou a Aliança Financeira Africana para as Alterações Climáticas (AFAC), ligando bolsas de valores, fundos soberanos, bancos centrais e outras instituições financeiras. Visa mobilizar capital e transferir carteiras para o investimento verde.
Os bancos regionais de desenvolvimento e os parceiros internacionais podem desempenhar um papel crucial neste processo. Os bancos regionais de desenvolvimento e as iniciativas específicas, como o Fundo de Infraestruturas África50, podem facilitar o diálogo e a correspondência entre potenciais interessados, ajudar a desenvolver linhas de projetos e fornecer estudos de viabilidade. Fazer face a incertezas, como a capacidade do setor público para conceber e acompanhar os processos de desenvolvimento de projetos, poderia reduzir a perceção dos investidores privados de alto risco quando investem em África.
Os governos africanos podem desenvolver cadeias de valor atraindo mais investimento em projetos de infraestruturas verdes. A atenção crescente dos investidores públicos e privados às normas ambientais, sociais e de governação torna cada vez mais atraentes os projetos de infraestruturas verdes, gerando novas iniciativas em todo o continente para explorar estas fontes de financiamento. A nível regional, os Chefes de Estado africanos criaram a Iniciativa de Adaptação para a África para mobilizar mil milhões de USD até 2025, através da emissão de obrigações climáticas continentais. A criação de uma linha de projetos visível das oportunidades de investimento em infraestruturas alinhada com as normas ambientais, sociais e de governação pode ajudar a atrair a atenção dos investidores. Por exemplo, em 2021, o BAfD e o Banco Europeu de Investimento lançaram uma linha comum de projetos de investimento destinados a combater as alterações climáticas e a sustentabilidade ambiental. No entanto, a transparência e as práticas de elaboração de relatórios de impacto serão cruciais para evitar o greenwashing (definido como comunicação positiva sobre projetos com fraco desempenho ambiental). Mais recentemente, 16 países africanos aderiram à iniciativa sobre Bolsas Sustentáveis das Nações Unidas para estabelecer normas comuns e plataformas de cooperação para a emissão de obrigações verdes.
Para além da mobilização de recursos, são necessários meios mais eficazes de canalização de fundos e de garantia da capacidade de financiamento dos projetos regionais. A resolução das lacunas de capacidade nos ciclos de projeto pode ajudar a acelerar o desenvolvimento de infraestruturas transfronteiriças de qualidade. Na primeira fase do Programa de Desenvolvimento das Infraestruturas em África (PIDA, 2012-2020), menos de metade dos projetos chegaram à fase de construção ou de funcionamento. A aplicação de normas de qualidade reconhecidas, como a PIDA Quality Label (etiqueta de qualidade) da Agência de Desenvolvimento da União Africana - Nova Parceria para o Desenvolvimento de África (AUDA-NEPAD), pode melhorar a qualidade da preparação dos projetos e tranquilizar os potenciais investidores quanto à viabilidade dos projetos (OCDE/ACET, 2020).
Para encorajar o investimento em infraestruturas regionais, os países africanos e os seus parceiros de desenvolvimento precisam de aplicar taxas de desconto rigorosas na avaliação dos custos e benefícios dos projetos transfronteiriços. As taxas de desconto medem as taxas às quais uma sociedade estaria disposta a renunciar ao consumo presente para consumo futuro. Ao avaliar os projetos, muitas agências governamentais africanas aplicam taxas de desconto de 10 a 12 % durante um curto período de tempo, seguindo as normas estabelecidas pelo Banco Mundial e pelos bancos multilaterais de desenvolvimento (PNUD, 2016). No entanto, tal prática dá prioridade às necessidades a curto prazo e desencoraja projetos com custos imediatos significativos e benefícios a longo prazo, como os projetos de infraestruturas (especialmente ferroviários) e de resiliência climática. A título de comparação, desde 2003, o Governo do Reino Unido baixou a taxa normal de desconto para avaliar o investimento público de 10 % para 3.5 % durante um período de avaliação de 30 anos.1 A existência de várias taxas nacionais em África sugere também a necessidade de adotar uma taxa de desconto comum para as instituições regionais e as infraestruturas transfronteiriças (como acontece na União Europeia) ou de harmonizar os princípios que determinam as taxas de desconto nacionais.
Os quadros de planeamento e avaliação devem ter em conta os benefícios supranacionais dos projetos transfronteiriços. Nos projetos transfronteiriços em que cada jurisdição é responsável pelo financiamento da sua secção nacional, a avaliação dos projetos é fragmentada em avaliações nacionais separadas das respetivas secções. Como resultado, vários países muitas vezes não têm em conta os benefícios para não residentes, subestimando os benefícios líquidos dos investimentos regionais. Por conseguinte, ao iniciar o programa das Redes Transeuropeias de Transportes em 1997, a União Europeia adotou novos cálculos que incorporam a “componente comunitária do retorno social”, a fim de prestar contas adequadas desses benefícios. Estes cálculos reforçaram em 25 % o retorno social do eixo ferroviário de grande velocidade Paris-Londres-Bruxelas-Colónia-Amesterdão, o primeiro projeto da rede ferroviária. A adoção de cálculos comparáveis para os projetos transfronteiriços do PIDA poderia determinar melhor os seus benefícios líquidos, em termos absolutos e em relação aos projetos nacionais.
← 1. A taxa de preferência temporal social do Reino Unido tem duas componentes: uma preferência de tempo (captando a preferência pelo valor agora e não posteriormente) e um efeito sobre a riqueza (refletindo variações nos valores graças ao crescimento esperado do consumo per capita ao longo do tempo).
Fonte: Roy (no prelo), «The case for intra-continental trade: The re-orientation of Africa’s trade and the twin challenges of development and environment», documento de base para Dinâmicas do desenvolvimento em África 2022.
A pandemia de COVID-19 e o crescimento dos mercados internos estão a acelerar a transformação digital em África. Entre outras, novas soluções digitais, especialmente na logística e nos serviços financeiros, têm potencial para aliviar os elevados custos da produção e do comércio intra-africanos. Esta secção explora como os decisores políticos podem trabalhar com o setor privado para aumentar a escala dessas soluções, abordando questões críticas relacionadas com a regulamentação, a coordenação e as infraestruturas.
Além disso, a transformação digital das redes de produção cria novas exigências para o fluxo seguro e sem descontinuidades de dados através de fronteiras. A secção analisa as várias opções políticas para fazer face a este desafio aos níveis nacional, regional e continental, especialmente no contexto do processo da ZCLCA.
Os governos podem ajudar a desenvolver soluções inovadoras em logística comercial e nas finanças
Os problemas associados aos serviços relacionados com o comércio, como a logística, o financiamento ao comercio e pagamentos, constituem importantes estrangulamentos para as trocas africanas. Por exemplo, os custos logísticos em África são três a quatro vezes superiores à média mundial (Plane, 2021). O défice de financiamento ao comércio de África, aproximadamente medido pelo valor total dos pedidos rejeitados para o financiamento ao comércio pelos bancos, situou-se em 81.8 mil milhões USD em 2019 – reduzindo assim a capacidade dos produtores africanos de competirem nos mercados internacionais. Do mesmo modo, os pagamentos transfronteiriços em África são dispendiosos e frequentemente atrasados (Caixa 2.2). Estes estrangulamentos afetam sobretudo as micro, pequenas e médias empresas. Por exemplo, essas empresas beneficiaram de apenas 34 % do financiamento comercial em 2019, apesar de representarem 80 % das empresas africanas (BAfD e Afreximbank, 2020). Também criam a maioria dos empregos.
Novas start-ups estão a transformar a qualidade e os custos dos serviços de apoio, reduzindo as restrições ao comércio transfronteiriço.Start-ups no setor logístico criaram plataformas inovadoras para ligar os mercados, reduzir os custos de transporte e aumentar a previsibilidade e a transparência dos serviços. Por exemplo, o Kobo360, baseado em Lagos, desenvolveu uma plataforma digital que utiliza o Sistema Global de Posicionamento (GPS) para ligar proprietários de mercadorias e 10 000 proprietários de camiões, condutores e destinatários de carga, reduzindo os custos da cadeia de abastecimento e assegurando a rastreabilidade dos produtos. Nas fintech, start-ups como a Asoko Insight, a Matchdeck e a Fraym estão a recolher e a aprimorar informações sobre empresas africanas para facilitar a avaliação de crédito. Propõem soluções de economia de tempo e de custos para conectar as empresas africanas com futuras partes interessadas e democratizar o acesso a ecossistemas de investimento, como plataformas para transações remotas.
Os atores tradicionais, especialmente no setor financeiro, estão também a inovar para responder à pressão concorrencial e aos desafios da pandemia de COVID-19. Uma pesquisa recente sugere que 80 % dos bancos africanos permitem que os clientes acedam a serviços bancários através de plataformas móveis ou da Internet e mais de 50 % fornecem carteiras de dinheiro móvel. Na sequência do choque da COVID-19, a maioria dos bancos inquiridos tenciona despender uma média de 5 milhões USD, ou 1.2 % dos seus ativos, na digitalização das suas ofertas e modelos de negócio até 2022 (BEI, 2021). Estão também a surgir aplicações de tecnologias digitais avançadas, como a blockchain. Por exemplo, o Ecobank usa a sua Plataforma Omni, e o Standard Bank tem uma plataforma blockchain alojada na Hyperledger Fabric para pagamentos em moeda estrangeira.
A aplicação de soluções inovadoras exige superar três grandes desafios para a adoção digital em todas as cadeias de abastecimento (consulte o Capítulo 2 de Dinâmicas do desenvolvimento em África 2021 para uma discussão detalhada):
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Em primeiro lugar, as barreiras regulamentares continuam a abrandar a adoção digital nestes setores. Por exemplo, apenas alguns países africanos (África do Sul, Camarões, Egito e Nigéria) permitem atualmente assinaturas eletrónicas e a autenticação eletrónica de documentos oficiais para transações financeiras (COMESA, 2020).
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Em segundo lugar, a interoperabilidade é fundamental para evitar a fixação em plataformas digitais não competitivas de tipo “o vencedor fica com tudo” e para facilitar a integração transfronteiriça dos fluxos financeiros, logísticos e comerciais. Em 2019, 23 países africanos tinham sistemas de dinheiro móvel interoperáveis, aumentando em 25 % os volumes de transferências entre pares e em 32 % os fluxos de e para contas bancárias (GSMA, 2019).
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Em terceiro lugar, o investimento em infraestruturas físicas continua a ser fundamental. A modernização das infraestruturas da administração aduaneira é fundamental para permitir aplicações digitais na logística (por exemplo, localização em tempo real) e no financiamento e pagamento de transações (por exemplo, contratos inteligentes). Do mesmo modo, os custos logísticos não diminuirão sem um investimento significativo na melhor gestão do armazenamento, a fim de garantir a qualidade dos bens e atenuar o efeito da volatilidade dos preços em toda a cadeia de abastecimento.
Os países africanos têm de respeitar o protocolo da ZCLCA sobre comércio eletrónico para acelerar a harmonização regulamentar a nível continental. O reforço do diálogo entre as autoridades reguladoras regionais, os bancos centrais, os intermediários financeiros digitais e o setor privado podem contribuir para a harmonização dos regulamentos. Em alguns domínios, como o financiamento ao comércio, os intermediários financeiros digitais podem desempenhar um papel estratégico na ligação de uma variedade de intervenientes com capital suficiente. No que se refere aos pagamentos, várias iniciativas estão a criar sistemas integrados regionais e continentais para reduzir o tempo e os custos dos pagamentos transfronteiriços (Caixa 2.2).
Os governos podem facilitar a coordenação entre os intervenientes no mercado para aumentar a interoperabilidade entre as diferentes plataformas. Desde 2014, os reguladores nacionais na Tanzânia têm apoiado os fornecedores de dinheiro móvel e os bancos locais a trabalhar em parceria para coordenar e oferecer serviços de pagamento interoperáveis entre pares. Em 2017, essas transações tinham chegado a 30 % do total de transações. O governo queniano e o Conselho de Cereais da África Oriental têm trabalhado juntos desde 2008 para criar um novo sistema de recebimento de depósitos, resultando em 18 operadores privados certificados além dos operadores detidos e operados pelo Estado. Em 2016, as receitas dos operadores participantes aumentaram entre 14 e 40 % (EAGC, 2016).
A digitalização das operações aduaneiras transfronteiriças pode ajudar os governos a reduzir os custos e a aumentar a transparência. O programa Sistema Automatizado de Dados Aduaneiros (ASYCUDA), adotado por 27 países africanos, ajudou a aumentar e garantir as receitas aduaneiras e a reduzir os prazos de desalfandegamento e os custos comerciais (CNUCED, 2020). Por exemplo, o corredor Abidjan-Ouagadougou na África Ocidental registou um aumento de 111 % nos documentos de trânsito processados entre 2019 e 2020. Outros países, como Marrocos, implementaram os seus próprios sistemas aduaneiros automatizados. O sistema de Marrocos contribuiu para um aumento de 20 % dos direitos aduaneiros cobrados e para uma aceleração dos procedimentos de exportação de 2-3 dias para 15-20 minutos (INSME, 2019).
As transações transfronteiriças em África envolvem frequentemente múltiplos intermediários devido a diferentes regulamentações, moedas e fusos horários, o que leva a atrasos e custos adicionais. Em 2017, cerca de 80 % dos pagamentos transfronteiriços em África exigiam uma moeda de liquidação intermediária, normalmente o dólar dos Estados Unidos, o que resultava em elevadas taxas de transação que variavam de 3 % a 10 % (Swift, 2018).
A expansão de sistemas de pagamentos regionais integrados poderia simplificar os pagamentos transfronteiriços entre fornecedores. Surgiram múltiplos sistemas de pagamentos regionais para reduzir os custos e o tempo associados aos pagamentos transfronteiriços, diminuir os requisitos de liquidez dos bancos centrais e reforçar a supervisão das autoridades de regulamentação das transações transfronteiriças. A nível continental, a Associação dos Bancos Centrais Africanos, em parceria com a CUA e o Afreximbank, criou a Task Force para a Integração dos Pagamentos Inter-Regionais Africanos para desenvolver um quadro integrado para facilitar os pagamentos transfronteiriços (UA, 2019b). A experiência regional existente oferece oportunidades de aprendizagem para apoiar o desenvolvimento de um sistema continental de liquidação de pagamentos:
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Alargar os sistemas de pagamentos regionais a montantes mais pequenos, de modo a atingir uma escala suficiente e incluir mais pequenas e médias empresas. Os países mais pequenos poderão beneficiar com a utilização de infraestruturas de sistemas de pagamentos regionais para aumentar a escala dos pagamentos de retalho nacionais. Por exemplo, o Conselho Empresarial do Mercado Comum da África Oriental e Austral (COMESA) visa desenvolver um sistema de pagamentos digitais regionais de baixo valor, a fim de reforçar a inclusão das empresas de menor dimensão e harmonizar a regulamentação, reunindo as autoridades reguladoras dos serviços financeiros regionais (COMESA, 2021).
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Evitar sobreposições e ineficiências nos mandatos nacionais e regionais. Na Comunidade Económica dos Estados da África Central, por exemplo, a autoridade reguladora regional do setor bancário estabelece regulamentos sobre serviços financeiros, enquanto outros regulamentos, como os relativos a proteção de dados e do consumidor, são estabelecidos a nível nacional e podem sobrepor-se ou entrar em conflito entre si. As iniciativas de reforço das capacidades poderão também fornecer orientações sobre a forma de criar sistemas bancários nacionais fiáveis.
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Oferecer sistemas transfronteiriços multimoedas. Na SADC, os valores de transação liquidados através do sistema de liquidação por bruto em tempo real cresceram ao longo do tempo, mas ainda representam apenas cerca de 1 % do valor total transferido. Tal reflete, em parte, a prevalência do dólar dos Estados Unidos para pagamentos transfronteiriços na região da SADC e os custos de gestão de liquidez relativamente elevados para os bancos participantes (BRI, 2020).
A cooperação no fornecimento de infraestruturas físicas e imateriais melhorará o fluxo de dados entre países africanos
Garantir um fluxo seguro e contínuo de dados através de fronteiras é fundamental para construir cadeias de valor regionais no contexto da Indústria 4.0. Todas as fases da gestão moderna da cadeia de produção e de abastecimento dependem cada vez mais da produção, partilha e processamento de dados digitais (Capítulo 1). Além disso, ligar as economias digitais nacionais africanas através de um fluxo de dados transfronteiriço sem descontinuidades gerará economias de escala, atrairá investimentos em áreas críticas como os centros de dados e aumentará a competitividade.
As economias africanas precisam de continuar a construir infraestruturas físicas para o fluxo de dados transfronteiriço. Uma nova análise da Internet de banda larga internacional em África realizada para este relatório revela que a rede de Internet de África está cada vez mais orientada para outros parceiros africanos, embora a partir de uma base baixa. A banda larga intrarregional aumentou em África, passando de 11 % da banda larga total em 2015 para 16 % em 2020 (Figura 2.1). No entanto, esta estimativa está muito atrás de outras regiões do mundo, como a América Latina e Caraíbas (20 %), a Ásia (56 %) e a Europa (75 %). A redução desta lacuna é particularmente importante para conectar os países sem litoral ao cabo submarino e reduzir a latência do tráfego Internet intra-africano. Para isso, o PIDA tem um importante papel facilitador na atração de novos investimentos para ampliar a rede de fibra ótica terrestre e melhorar os pontos de intercâmbio da Internet entre os países africanos.
Nota: Os dados refletem o tráfego e a utilização da banda larga através da Internet conectada entre fronteiras internacionais. Dados a partir de meados do ano.
Fonte: Elaboração dos autores com base em dados da Telegeography (2021), Global Internet Geography (base de dados), www2.telegeography.com/telegeography-report-and-database.
O desempenho de África na adaptação de regulamentos favoráveis ao fluxo de dados é limitado. Uma avaliação recente de 28 países africanos identifica uma regulamentação fraca em matéria de proteção de dados como uma das principais restrições ao comércio digital no continente (OCDE/CENUA, no prelo). Outro exercício sugere que os países africanos têm menos probabilidades de ter um modelo aberto para as transferências de dados nacionais e transfronteiriças do que outros países em desenvolvimento (Ferracane e van der Marel, 2021). A regulamentação dos dados abertos ajuda a facilitar o comércio de serviços e a aumentar a produtividade das empresas locais (Ferracane e Marel, 2018).
Os países africanos podem contar com uma variedade de mecanismos para permitir fluxos de dados transfronteiriços (Tabela 2.2):
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Os países africanos têm estado ativos na utilização de disposições plurilaterais para harmonizar as abordagens dos fluxos de dados transfronteiriços. No entanto, os resultados revelaram-se desiguais. A ratificação, em 2014, da Convenção sobre Cibersegurança e Proteção de Dados Pessoais (Convenção de Malabo) estagnou, e a adoção da Lei Modelo da SADC de 2013 relativa à proteção de dados é limitada. Até ao momento, só está em vigor a Lei de Dados Pessoais da CEDEAO. A estratégia da União Africana de transformação digital para África (2020-2030), adotada em 2020, é o mais recente e ambicioso de todos os esforços pan-africanos para criar um mercado digital único no continente.
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A adoção de disposições relativas ao comércio eletrónico e aos dados continua a ser limitada entre os acordos comerciais em África; os parceiros fora de África tendem a ter prioridade. No futuro, a escassez de disposições relacionadas com o comércio eletrónico nos acordos comerciais pode ajudar a evitar a sobreposição de regras, que têm frequentemente limitado os esforços de integração para o comércio de bens em África.
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No que se refere aos mecanismos unilaterais, 32 dos 54 países africanos adotaram leis sobre privacidade de dados. Cerca de metade destas leis ainda não estão em vigor, ou não são plenamente eficazes, nem estão harmonizadas entre países, na maioria dos casos.
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Em termos de normas e iniciativas orientadas para a tecnologia, África adotou, em grande parte, normas globais no desenvolvimento de tecnologia e infraestrutura digitais.
A nível nacional, a criação de uma autoridade de proteção de dados (APD) permite a aplicação da legislação de proteção de dados adotada por vários mecanismos regulamentares. As APD podem facilitar a aplicação das leis de proteção de dados detetando, investigando e penalizando as violações. Podem também contribuir para aumentar a sensibilização para os direitos e obrigações em matéria de proteção de dados. Até à data, 15 países africanos criaram uma APD nacional para fazer cumprir a lei com diferentes níveis de capacidade (Greenleaf e Cottier, 2020; Ilori, 2020). Para garantir uma maior proteção de dados, é necessário que mais países criem APD independentes com quadros legislativos e de execução sólidos.
As Comunidades Económicas Regionais podem ajudar a transferir a legislação relativa à proteção de dados de uma preocupação nacional para uma preocupação a nível continental. Por exemplo, a rede africana de APD foi criada em 2016 para compartilhar práticas de privacidade, promover a cooperação entre APD africanas e apoiar países que podem não ter os recursos e a capacidade para APD eficazes. Atualmente, porém, apenas 11 países africanos fazem parte desta rede. As Comunidades Económicas Regionais devem alargar o âmbito dos acordos multilaterais existentes ao nível continental para melhorar a confiança dos clientes e a segurança jurídica dos investimentos. A título de exemplo, na Côte d’Ivoire, o tratamento de dados pessoais fora da região da CEDEAO exige autorização prévia, tal como é mandatado pela APD da Comunidade. Para tirar partido das oportunidades decorrentes da integração continental, esta abordagem tem de se tornar uma norma a nível africano.
A nível continental, os governos africanos precisam de tirar partido do processo da ZCLCA para adotar uma abordagem holística da transformação digital. A negociação acelerada dos protocolos sobre comércio eletrónico permite a discussão de outras questões transversais, como o comércio de serviços, a concorrência e os investimentos. Uma abordagem continental unificada, combinada com a execução da Estratégia da União Africana de Transformação Digital para África (2020-30), é também fundamental para dar aos países africanos uma vantagem mais forte na definição da governação global de dados (CUA/OCDE, 2021). Os governos africanos podem também preparar a ZCLCA para o futuro, incluindo compromissos explícitos em relação aos acordos internacionais de dados e aos serviços internacionais de roaming móvel. Estas questões estiveram em destaque em recentes acordos comerciais, como o acordo de comércio livre de 2021 entre a Islândia, o Listenstaine, a Noruega e o Reino Unido.
O reforço das ligações entre trabalhadores, fornecedores e empresas multinacionais é vital para o desenvolvimento das redes de produção regionais. No entanto, as fracas capacidades produtivas e os obstáculos aos investimentos continuam a limitar o seu desenvolvimento (Capítulo 1).
A presente secção identifica as políticas destinadas a reforçar a participação nas CVR dos trabalhadores, produtores locais e empresas líderes. Em primeiro lugar, analisa as prioridades políticas para o desenvolvimento de competências, especialmente no contexto da transformação digital e das oportunidades nas cadeias de valor verde. Em segundo lugar, salienta a forma como os contratos públicos podem criar um impulso à procura para a modernização industrial entre os produtores regionais. Em terceiro lugar, a secção analisa a forma como a harmonização dos quadros de investimento nacionais e a facilitação do investimento entre as redes existentes de polos industriais podem ajudar a atrair empresas líderes.
As políticas sobre qualificações dependem das necessidades específicas e dos objetivos de melhoria em cada cadeia de valor
Uma mão de obra qualificada é fundamental para atrair o investimento e aumentar as ligações com as empresas líderes. O talento e as competências estão entre os quatro principais determinantes que orientam o investimento estrangeiro para as economias em desenvolvimento, a par da estabilidade política e macroeconómica e de quadros regulamentares sólidos (Banco Mundial, 2020). Muitas atividades a jusante, como a costura (têxteis) e a montagem (eletrónica), dependem de mão de obra manual abundante, bem como de supervisores, gestores e controladores de qualidade. A participação em atividades de maior valor acrescentado e intensivas em conhecimentos, incluindo a investigação e o desenvolvimento, o design industrial e os serviços pós-assistência, exige competências técnicas e outras competências avançadas. Até à data, o ensino e a formação técnica e profissional (EFTP) continuam a ser limitados e persistem discrepâncias significativas entre a educação dos jovens e as aspirações profissionais, o que dificulta as possibilidades de melhoria (Caixa 2.3).
As políticas de qualificação para o desenvolvimento da cadeia de valor devem ser adaptadas aos segmentos específicos das cadeias de valor e aos objetivos de modernização. A figura 2.2 resume diferentes abordagens para enfrentar os desafios de melhorar as qualificações nas cadeias de valor regionais e globais. A longo prazo, são necessárias reformas dos sistemas educativos, nomeadamente para melhorar a qualidade da educação e o seu alinhamento com as necessidades do mercado de trabalho (BAfD, 2020) e para incluir as populações desfavorecidas (por exemplo, mulheres e habitantes das zonas rurais). A curto e médio prazo, é crucial a concentração na melhoria das qualificações e na requalificação, de acordo com as necessidades setoriais e socioeconómicas de transformação.
Nota: CVR = cadeias de valor regionais; CVG = cadeias de valor globais; EFTP = ensino e formação técnica e profissional; STEM= ciência, tecnologia, engenharia e matemática;
Fonte: Adaptado de Fernandez-Stark, Bâmbar e Gereffi (2012), «Upgrading in global value chains: Addressing the skills challenge in developing countries», OECD Background Paper.
O reforço da colaboração entre o setor privado, as instituições de formação e os decisores políticos a nível setorial pode ajudar a identificar as qualificações necessárias à força de trabalho e a conceber programas de formação adequados. No Ruanda, por exemplo, o governo criou o Conselho Nacional de Desenvolvimento da Exportação Agrícola para facilitar o diálogo e fornecer formação às partes interessadas privadas e cooperativas envolvidas na produção agrícola e pecuária para exportação (Banco Mundial, 2015). Na Guiné, a Sociedade Financeira Internacional e as empresas internacionais de mineração prestaram apoio a mais de 100 fornecedores locais no setor mineiro, fornecendo formação, capacidade de gestão e facilitando o acesso ao financiamento. Através do programa, estas empresas locais ganharam 9.1 milhões USD em contratos com as empresas líderes (Banco Mundial/KEDP, 2015). Os governos também podem promover a formação no local de trabalho para melhorar as capacidades dos trabalhadores. Atualmente, apenas 28 % das empresas africanas oferecem formação formal aos seus trabalhadores (Banco Mundial, 2020). Na África do Sul, a concessão de incentivos fiscais encorajou as empresas a oferecerem oportunidades de formação aos sul-africanos empregados e desempregados com idades compreendidas entre os 16 e os 35 anos (OCDE, 2017).
As políticas de qualificação precisam de se adaptar a novos requisitos decorrentes da transformação digital. Responder à crescente necessidade de competências digitais pode ajudar os trabalhadores a melhorar as suas capacidades em todos os níveis de uma cadeia de valor. Na cadeia de valor alimentar, por exemplo, o fornecimento de competências digitais básicas e competências fundamentais (literacia e numeracia) poderia ajudar os trabalhadores agrícolas a beneficiarem das novas tecnologias para melhorar o rendimento da produção e estabelecer ligações com os mercados locais (BAfD, 2020; Jeehye et al, 2020). Em 2021, a União Africana, a AUDA-NEPAD e a UNESCO lançaram a Iniciativa Pan-Africana para a Transformação Digital do EFTP e dos Sistemas de Desenvolvimento de Qualificações em África para reformar sistemas formais e informais de EFTP e adaptar-se aos crescentes requisitos de competências transversais e digitais (UNESCO, 2021).
Os decisores políticos podem também conceber políticas de qualificações para aproveitar novas oportunidades em cadeias de valor “verdes” e para ajudar setores existentes, como a agricultura ou a indústria transformadora, a adaptarem-se às alterações climáticas. Uma transição bem-sucedida para a sustentabilidade ambiental exigirá a melhoria de qualificações e a requalificação da mão de obra atual e futura. Por exemplo, a estratégia nacional do Senegal para a promoção do emprego verde (2015-20) apoiou o reforço das competências e capacidades nas indústrias verdes, o que resultou na criação de mais de 2 000 empregos, principalmente para os jovens e as mulheres (ONU, 2019). A nível regional, a CEDEAO adotou, em 2013, a Política de Eficiência Energética e a Política de Energias Renováveis, sublinhando fortemente o desenvolvimento de um quadro harmonizado para normas de qualificação e certificação de competências no setor das energias renováveis.
A mobilidade de qualificações intrarregionais deve ser encorajada de modo a atenuar a escassez de competências e a promover uma maior integração. A mobilidade de qualificações determina em grande medida a participação dos países africanos nas cadeias de valor globais de fabrico (Yameogo e Jammeh, 2019). As iniciativas existentes das Comunidades Económicas Regionais lançaram as bases para a eliminação das restrições à mobilidade intra-africana de mão de obra qualificada e para a redução dos desfasamentos no mercado de trabalho em todo o continente. Por exemplo, a Comunidade da África Oriental (CAO) implementou acordos setoriais de reconhecimento mútuo em matéria de contabilidade, arquitetura, engenharia e práticas veterinárias. Desde 2011, nove países da SADC começaram a harmonizar os seus quadros nacionais de qualificações, com o objetivo de melhorar a comparabilidade e o reconhecimento das competências profissionais (Saware, 2019).
O fosso entre as aspirações dos jovens a um emprego e a realidade dos mercados de trabalho em África é grande (UA, 2018). Acelerar a criação de empregos de qualidade é crucial para absorver nos mercados de trabalho os 29 milhões de africanos que atingem a idade de trabalho todos os anos, de agora até 2030 (CUA/OCDE, 2019). Atualmente, a maior parte dos postos de trabalho disponíveis permanece na agricultura. A nível mundial, mais de um terço dos jovens das zonas rurais trabalham na agricultura, ao passo que a percentagem pode atingir níveis muito elevados nos países de baixo rendimento (por exemplo, 71 % no Uganda e 79 % em Madagáscar) (OCDE, 2018). Cerca de 39 % dos jovens entrevistados em dez países africanos trabalham na agricultura, em comparação com 14 % na indústria transformadora e na construção, 26 % no comércio e nos transportes e 21 % em todos os outros serviços. No entanto, a maioria dos empregos na agricultura, ocupados por mulheres a 54 % em 2019 (OIT, 2020), caracteriza-se por salários baixos e condições de trabalho precárias, sem contratos formais ou proteção social básica, tornando-os menos atrativos para os jovens.
Um estudo da OCDE sobre as aspirações profissionais mostra grandes lacunas entre o que os jovens africanos querem fazer e a realidade dos mercados de trabalho. Os dados de dez países – Benim, Congo, Egito, Libéria, Madagáscar, Malawi, Tanzânia, Togo, Uganda e Zâmbia – mostram que mais de 80 % dos jovens na escola desejam trabalhar em profissões altamente qualificadas, enquanto na realidade apenas 8 % conseguem encontrar esses empregos. A segurança do emprego foi considerada o motor mais importante da satisfação profissional, ainda mais do que os rendimentos. Na verdade, 74 % dos jovens querem um emprego no setor público por causa da segurança do emprego, mas apenas 12 % dos jovens empregados se encontram nesse setor. O trabalho relacionado com a agricultura ou os empregos com qualificações médias na indústria transformadora são os menos atrativos para os jovens africanos.
Mesmo que as condições do mercado de trabalho melhorassem, o grande fosso entre as aspirações e a realidade dos mercados de trabalho é suscetível de persistir devido ao elevado nível de desequilíbrio de qualificações. De acordo com medidas subjetivas, cerca de 55 % dos jovens trabalhadores africanos pensam que a sua educação é relevante para o seu emprego, enquanto os outros se sentem sobrequalificados ou subqualificados, com a subqualificação a afetar mais os jovens em países de baixo rendimento. Ao utilizar uma abordagem normativa – comparando as qualificações reais com as qualificações exigidas para um emprego – apenas 29 % dos jovens trabalhadores são efetivamente qualificados para o trabalho que realizam.
A insatisfação profissional a longo prazo pode conduzir a agitação social, e são urgentemente necessárias políticas para combater o desalinhamento entre as preferências de emprego dos jovens e as oportunidades de emprego. Recomenda-se uma abordagem dupla: i) ajudar os jovens a moldar as suas aspirações de carreira à realidade e suscetíveis de se adaptarem ao mundo em que irão entrar; e ii) melhorar a qualidade do emprego, tendo devidamente em conta as condições de emprego que interessam aos jovens, em especial na agricultura. A agricultura é o principal fornecedor de empregos para a juventude rural em África e continuará a sê-lo durante algum tempo. Tornar a agricultura e as profissões médias qualificadas conexas na transformação alimentar ou nos serviços alimentares mais atrativas para os jovens significa garantir a segurança do emprego, proporcionar formação para melhorar as competências, melhorar o rendimento dos agricultores e modernizar as práticas agrícolas.
Fonte: Lorenceau, Rim et Savitki (2021), «Aspirations des jeunes et réalité de l’emploi en Afrique», Documents d’orientation de l’OCDE sur le développement, n° 38, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/6a14eee9-fr.
Modernizar e alargar os programas de contratos públicos ajudará os produtores regionais a melhorar a sua capacidade industrial
Os contratos públicos podem criar uma forte pressão da procura para os produtores locais. Entre 2015 e 2019, os contratos públicos – a compra de bens e serviços por governos e empresas estatais – representaram uma média anual de 8.7 % do PIB em África, em comparação com 8 % na Ásia em desenvolvimento e 6 % na América Latina e Caraíbas (Figura 2.3). Através de instrumentos como as políticas de “compra nacional”, as contrapartidas para grupos-alvo (como as PME) e os requisitos de transferência de tecnologia para proponentes estrangeiros, a contratação pública pode criar emprego, promover a modernização das empresas e desenvolver cadeias de abastecimento regionais (UNIDO, 2017). As conclusões de um inquérito realizado em 19 países africanos sugerem que um aumento de 10 pontos percentuais na percentagem da produção total vendida a um governo está associado a uma produtividade 4 % mais elevada (Hoekman e Sanfilippo, 2020). Dada a importância dos contratos públicos para o desenvolvimento industrial, a União Africana apelou recentemente aos Estados-membros para que atribuam pelo menos 30 % dos contratos públicos ao setor privado africano, incluindo PME e empresas de mulheres e jovens (UA, 2021).
Nota: Esta figura baseia-se na metodologia da OCDE para calcular as despesas com contratos públicos. As médias de África, da Ásia em desenvolvimento, da América Latina e Caraíbas (ALC) são ponderadas. A Ásia inclui 11 países: Afeganistão, Indonésia, Jordânia, Quirguizistão, Mongólia, Mianmar, Nepal, Filipinas, Tailândia, Timor-Leste e Usbequistão. A ALC inclui 9 países: Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Paraguai e Peru.
Fonte: Cálculos dos autores com base na metodologia da OCDE e nos dados do FMI (2021), Government Finance Statistics (base de dados), https://data.imf.org.
A atual utilização dos contratos públicos em África suscita preocupações quanto à sua eficiência e inclusão. Cálculos baseados nos Enterprise Surveys do Banco Mundial mostram que 32 % das empresas africanas recorrem a subornos para garantir contratos governamentais. Sem um processo de concurso competitivo e transparente, as políticas de contratos preferenciais criam dependências e ineficiências em toda a cadeia de abastecimento, reduzem a disponibilidade de fatores de produção e de trabalhadores qualificados a preços competitivos e dissuadem o investimento estrangeiro. Além disso, muitos produtores, especialmente as pequenas e médias empresas, não podem celebrar contratos públicos devido à lentidão do processo de pagamento, aos atrasos governamentais e à falta de informação, conhecimentos e competências adequadas para adjudicar com êxito contratos públicos. Em média, os produtores africanos têm de esperar seis meses para receber pagamentos de contratos públicos (Banco Mundial, 2016).
O investimento em sistemas de contratação pública eletrónica pode melhorar os pagamentos atempados e transparentes dos fornecedores. A utilização de sistemas eletrónicos de contratação pública é inferior a 25 % para a maioria dos países africanos, contra mais de 75 % para os Estados-membros da União Europeia e para a Associação das Nações do Sudeste Asiático (Hoekman et al., 2021). Em Cabo Verde, a reforma institucional e o novo sistema de contratação pública eletrónica incentivaram a participação das PME nos processos de licitação, passando de apenas 15 empresas em 2012 para 444 em 2015, e estimularam o crescimento médio das receitas de vendas em 43 % (Banco Mundial, 2016).
No contexto da ZCLCA, os governos poderiam alargar os atuais sistemas de contratos públicos para promover a participação das empresas regionais. Os critérios de elegibilidade para o tratamento preferencial podem ser alargados para além dos produtores nacionais definidos em sentido estrito, a fim de abranger os intervenientes regionais. Mais recentemente, as partes interessadas do setor privado da CAO apelaram a uma abordagem “Comprar na África Oriental, Construir a África Oriental” (“Buy East Africa, Build East Africa”) para desenvolver cadeias de abastecimento regionais, nomeadamente no setor farmacêutico (TMEA, 2021). A harmonização das normas aplicáveis aos produtos e os acordos de reconhecimento mútuo reduzirão também os custos de participação dos fornecedores africanos nos mercados regionais (Caixa 2.4)
A harmonização das normas de qualidade torna mais barata para as pequenas empresas e empresas informais a sua obtenção e manutenção. Por exemplo, os produtos na CAO certificados com base em normas harmonizadas evitam o custo de testes repetidos. Deste modo, o custo do cumprimento de múltiplas normas de qualidade passa de uma média de 205 USD para quase zero e reduz o tempo de apuramento para a avaliação da conformidade de 38 dias para 0.5 dias para os produtos certificados com marcas de certificação de qualidade notificadas (TMEA, 2019).
Para tirar partido dos benefícios da ZCLCA, os governos podem harmonizar as normas regionais e acelerar a aplicação dos acordos de reconhecimento mútuo. De 1 991 produtos com vantagem comparativa no continente, três quartos não têm normas de qualidade harmonizadas a nível da Comunidade Económica Regional. Uma vez que não é possível harmonizar de uma só vez todas as normas de qualidade, o processo de harmonização das normas de qualidade a nível continental deve dar prioridade a produtos que tenham uma vantagem comparativa em pelo menos duas CER e para os quais já existam normas de qualidade em pelo menos duas dessas CER (UNECA, 2020).
Ao mesmo tempo, os países africanos precisam de reforçar as suas infraestruturas de normas de qualidade. Vinte e seis países africanos não dispõem de infraestruturas suficientes em matéria de normas de qualidade, como a acreditação, os sistemas de metrologia e os organismos nacionais de normalização para satisfazer as exigências de avaliação da conformidade e de controlo da qualidade. Em todo o continente, a definição clara das responsabilidades nas funções de regulamentação e verificação entre as agências governamentais pode reduzir conflitos de interesses e obstáculos para a necessária conformidade (PAQI, 2020). A partilha transfronteiriça de competências técnicas poderá ajudar a colmatar as lacunas existentes nas capacidades de execução nos países africanos e acelerar os esforços de coordenação. Por exemplo, o COMESA criou associações regionais de autoridades reguladoras para facilitar a harmonização política e regulamentar, bem como para promover o reforço das capacidades e a partilha de informações entre os seus membros.
Além disso, a harmonização da regulamentação relativa aos contratos públicos pode reduzir os custos da participação transfronteiriça e reforçar a qualidade e a integridade dos contratos públicos. Por exemplo, o COMESA adotou um quadro comum relativo aos contratos públicos para reformar os sistemas nacionais (BAfD, 2018). Do mesmo modo, o projeto regional de reforço dos contratos públicos da UEMOA visa harmonizar a regulamentação relativa aos contratos públicos, a fim de atenuar os obstáculos à participação regional. Esta iniciativa também levou à criação de um Observatório Regional dos Contratos Públicos para reforçar os mecanismos de supervisão e a transparência em toda a África Ocidental (Nam, 2019).
Os esforços regionais para atrair investimentos das principais empresas podem beneficiar de um melhor acompanhamento e de priorização
A institucionalização de uma forte estrutura de acompanhamento é vital para acelerar a adoção interna do Código Pan-Africano de Investimento
Algumas empresas africanas expandiram a sua presença geográfica para além do seu mercado interno, mas continuam a concentrar-se em alguns setores e países. A tabela 2.3 apresenta alguns exemplos dessas empresas em África. Muitas têm uma forte orientação continental, com as filiais africanas a representarem mais de metade das suas filiais no exterior. No entanto, os investimentos intra-africanos permanecem concentrados em alguns setores – finanças, telecomunicações, energia e mineração, e retalho. A África do Sul engloba a maior parte das empresas que investem noutros países africanos, refletindo a sua posição como um nó central nas redes de produção regionais da África Austral (Qiang, Liu e Steenbergen, 2021).
Os países precisam de tirar partido do Código Pan-Africano de Investimento e da ZCLCA para combater as barreiras regulamentares ao investimento em África (Capítulo 1). A investigação sobre as opções de localização do investimento direto estrangeiro (IDE) dos principais operadores de redes móveis africanos conclui que a maioria dos operadores não se expande em mercados geograficamente próximos; em vez disso, as suas decisões de investimento dependem dos países africanos com melhores quadros institucionais (Dike e Rose, 2019). Embora as negociações relativas ao Protocolo sobre Investimentos da ZCLCA ainda estivessem em curso no momento da redação (novembro de 2021), indicações precoces sugerem que a adoção do Protocolo e do Código Pan-Africano de Investimento (acordado em 2017) ajudará a facilitar o investimento em África. Os acordos de investimento podem reduzir os riscos percetíveis para os investidores, melhorando a transparência e a previsibilidade na elaboração e execução das políticas, alinhando a regulamentação nacional com os quadros jurídicos internacionais, nomeadamente através da aplicação de quadros harmonizados em todo o continente, e facilitando o acesso aos mecanismos de resolução de litígios.
A experiência regional existente na coordenação dos quadros de investimento em África oferece lições importantes para apoiar a execução de iniciativas continentais. Em 2020, a CEDEAO lançou a iniciativa Ambiente Melhorado de Investimento e Negócios na África Ocidental para identificar barreiras ao investimento e implementar e acompanhar os resultados das reformas no setor privado através do Painel de Avaliação do Ambiente do Investimento da CEDEAO (CEDEAO, 2020). Em 2016, a SADC também desenvolveu o Plano de Ação Regional sobre Investimentos, a fim de facilitar a coordenação regional e explorar economias de escala na melhoria dos quadros e políticas de investimento em todos os seus Estados-membros.
A criação de estruturas de acompanhamento pode ajudar a acompanhar os progressos e a assegurar a adoção interna de reformas acordadas a nível regional, tal como fez a SADC. O Secretariado da SADC, em colaboração com a OCDE, desenvolveu um conjunto de indicadores para aferir e acompanhar os progressos realizados pelos Estados-membros na aplicação do Quadro de Política de Investimento da SADC (Tabela 2.4). O Secretariado da SADC deverá assumir a responsabilidade central pelo acompanhamento, delegando simultaneamente funções específicas de informação em pontos de contacto nacionais específicos em cada Estado-membro.
A cooperação internacional pode também apoiar a aplicação do Protocolo sobre Investimentos da ZCLCA e incentivar o investimento em África. Atualmente, existem numerosas iniciativas internacionais para promover os investimentos em África (Anexo 2.A2). A multiplicidade de plataformas exige também a coordenação e a partilha de experiências entre os países africanos e os seus parceiros. Por exemplo, a Plataforma da CUA-Centro de Desenvolvimento da OCDE sobre Investimentos e Transformação Produtiva visa facilitar esta coordenação e partilhar experiências entre os países africanos e os seus parceiros de desenvolvimento.
Os decisores políticos devem facilitar o investimento e desenvolver infraestruturas nas redes existentes de polos industriais
As redes de polos industriais existentes em África constituem um ponto de entrada crítico para facilitar o desenvolvimento da cadeia de valor. De acordo com estimativas da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, o número de zonas económicas especiais (ZEE) em África cresceu de cerca de 20 em 1990 para 237 em 2020 abrangendo 38 países (CNUCED, 2021). As políticas de polos de empresas permitem aos governos concentrar o investimento público num único local e resolver os estrangulamentos críticos à competitividade local. A maior densidade das empresas, dos fornecedores de serviços e das instituições de investigação pode facilitar as transferências de tecnologia e a inovação.
As estratégias de desenvolvimento dos polos industriais variam consoante os contextos, em função da disponibilidade de fatores de produção, do acesso ao mercado, da localização estratégica e da capacidade local de absorção. Por exemplo, a Etiópia baseou-se nos baixos custos laborais e nos incentivos fiscais para atrair empresas líder como Decathlon, H&M, Primark e Tesco para integrar redes globais de produção têxtil. Em Marrocos e na África do Sul, os parques eco-industriais emergentes, como a central solar de Ouarzazate e a exploração eólica de Cookhouse, ajudam a atrair investimentos verdes, a integrar empresas em cadeias de valor sustentáveis e a alcançar metas sociais, ambientais e económicas. No Egito, o “Eco-Leather Park” de Robbiki tem como objetivo desenvolver a indústria local do couro e, ao mesmo tempo, reduzir o impacto ambiental das fábricas de curtumes locais. Para o efeito, o polo abriu um Centro de Transferência de Tecnologia do Couro, envolvendo empresas locais e estrangeiras, para promover a adoção e a melhoria de tecnologias verdes por parte das fábricas locais (CNUCED, 2021).
A qualidade das infraestruturas públicas é fundamental para o êxito das ZEE. A nossa análise da intensidade da luminosidade noturna em 127 polos industriais africanos – ZEE, zonas de exportação e parques industriais – mostra o crescimento das atividades económicas baseadas em polos, que quase duplicaram no período 2012-19 (Caixa 2.5). Embora todos os polos tenham sofrido uma queda na intensidade da luminosidade noturna em 2020, os polos que beneficiaram de um melhor acesso à infraestrutura de comunicação – localizados a menos de 10 quilómetros de uma rede de backbone de banda larga – sofreram uma queda menor no início do choque provocado pela pandemia de COVID-19 do que os polos não conectados (Figura 2.4). Esta proximidade a uma rede de banda larga pode servir como indicador do acesso a outras infraestruturas críticas, como a eletricidade, necessárias ao desenvolvimento industrial e à competitividade.
Nota: A intensidade da luminosidade noturna é utilizada como um indicador da atividade e do desenvolvimento em 127 polos industriais que operam em 31 países africanos.
Fonte: Anexo 2.A1.
Os polos industriais exibiam níveis elevados de atividade antes do abrandamento dos investimentos diretos estrangeiros em 2019. Entre 2012 e o início de 2019, a intensidade da luminosidade noturna quase duplicou a nível continental. A atividade e o desenvolvimento dinâmico dos polos que tal implica foram principalmente impulsionados pelo desenvolvimento industrial inicial das economias africanas. África do Sul, Egito, Marrocos, Nigéria e Quénia acolheram mais de metade (73) dos 127 polos que operam em 31 países.
A desaceleração da economia causada pela pandemia de COVID-19 interrompeu a atividade dos polos até ao final de 2020 (Figura 2.5). A procura mundial mais fraca, as restrições à mobilidade e as restrições de produção reduziram o nível de atividade nos polos relativamente a 2019, resultando num declínio constante da luminosidade, com a maior queda (-5.8 %) registada no segundo trimestre de 2020, em simultâneo com a aplicação de restrições mais rigorosas por causa da COVID-19 (pontuação média de 71 numa escala de 100). No último trimestre de 2020, a luminosidade nos polos registou uma recuperação de 5.7 %, à medida que as restrições eram progressivamente levantadas.
Nota: O crescimento da luminosidade emitida pelos polos é calculado mensalmente por comparação dos valores de 2019 e 2020. O índice de severidade (Stringency index), medido de 0 a 100, é ponderado do dia para o mês e regista o rigor das políticas governamentais durante a pandemia de COVID-19. Valores mais elevados para o índice significam que os países africanos selecionados adotaram regras mais rigorosas.
Fonte: Cálculos dos autores com base nos dados de intensidade da luminosidade noturna da Colorado School of Mines (2021), VIIRS Nighttime Lights (base de dados), https://payneinstitute.mines.edu/eog/nighttime-lights/, e CIIP (2018), «Location of clusters», Competitive Industries and Innovation SEZ Database, www.theciip.org. O índice de severidade é da responsabilidade da Blavatnik School of Government/Universidade de Oxford (2021), Oxford COVID-19 Government Response Tracker, https://www.bsg.ox.ac.uk/research/research-projects/covid-19-government-response-tracker.
O investimento em infraestruturas de ligação entre estes polos industriais pode ajudar a facilitar as redes de produção regionais. Nos últimos anos, surgiram vários corredores regionais, como o Corredor LAPSSET (Quénia-Etiópia), o Corredor Central (Dar es Salaam-RD Congo), o Corredor de Desenvolvimento de Maputo (Moçambique-África do Sul) e o Corredor da Baía de Walvis (cinco países da SADC). No Norte de África, o desenvolvimento de infraestruturas rodoviárias facilitou o surgimento e a atratividade de empresas líderes estrangeiras por parques tecnológicos, como o Smart Villages, entre o Cairo e Alexandria, e a zona de alta tecnologia de El Ghazala, entre Tunes e Bizerte. Da mesma forma, na África Ocidental, os investimentos públicos em redes rodoviárias para ligar Abidjan ao corredor Lagos-Acra na África Ocidental aumentaram significativamente as entradas de IDE (ONU-Habitat, 2018).
As agências de promoção do investimento (API) podem facilitar ainda mais o investimento das empresas líderes em segmentos-chave da cadeia de valor. As API funcionam como interlocutoras entre os governos e as empresas estrangeiras, tal como no domínio do cumprimento fiscal (Caixa 2.6). Podem igualmente prestar diferentes tipos de serviços, tais como a correspondência de interesses, a assistência financeira (crédito, seguros), a informação sobre o mercado, a marca comercial local e a assistência aos investidores. As experiências passadas dos países em desenvolvimento mostram que os governos devem concentrar-se nos seguintes pontos ao estabelecerem as API: i) assegurar um apoio governamental de alto nível; ii) estabelecer objetivos claros para a promoção dos investimentos; iii) consultar as partes interessadas locais, públicas e privadas, a fim de assegurar o alinhamento estratégico; iv) facilitar a colaboração com outras instituições e fundos de investimento; e v) disponibilizar recursos financeiros suficientes e sustentados (Banco Mundial, 2020).
A tributação tornou-se uma questão cada vez mais importante e, nos últimos anos, surgiram vários novos princípios e normas de divulgação de informação para ajudar a demonstrar e acompanhar o comportamento das empresas em matéria fiscal. Alguns destes princípios referem-se à forma como as empresas interagem com as autoridades tributárias, dificultando a avaliação do cumprimento ou do impacto de tais iniciativas, no que se refere a interações confidenciais.
Para ajudar a resolver esta questão, a OCDE realizou recentemente um inquérito de perceção junto de mais de 1 240 funcionários governamentais (a maioria dos quais inspetores tributários) que trabalham em administrações fiscais em 139 países (OCDE, 2021). O inquérito incluiu 206 respostas de 34 países africanos. Pretendia-se obter a perceção dos funcionários tributários relativamente ao comportamento fiscal das multinacionais e de outras grandes empresas face aos princípios voluntários desenvolvidos pela Business at the OCDE (a representação empresarial na OCDE) (BIAC, 2013). O inquérito destaca várias áreas para reforçar a conformidade fiscal em África, como a resposta a pedidos de informações e a solução de litígios fiscais. Em parceria com o Fórum Africano de Administração Fiscal, a OCDE organizou então uma mesa redonda virtual, em abril de 2021, que reuniu funcionários tributários e empresas africanas para discutir esses resultados e possíveis soluções para os desafios identificados.
De um modo mais geral, a criação de confiança e a facilitação da comunicação entre as autoridades tributárias e as empresas estão no cerne de muitas soluções propostas. Apenas 37 % dos funcionários tributários em África afirmam que a maioria das empresas multinacionais não são abertas e transparentes. Da mesma forma, 34 % dos funcionários tributários africanos não confiam na informação que recebem da maioria das empresas multinacionais. Para melhorar estas relações, as administrações fiscais podem facilitar às empresas o cumprimento da legislação fiscal, melhorando a clareza e a especificidade das exigências feitas às empresas, ao passo que as empresas precisam de garantir a disponibilização de informações, inclusive na língua oficial local. Uma forma de melhorar as relações é a utilização de orientações para lidar com as empresas multinacionais e outras grandes empresas. O inquérito sugere uma correlação positiva entre os inquiridos, identificando a existência de procedimentos e orientações específicas para lidar com as empresas multinacionais e evidenciando níveis mais elevados de confiança nas empresas multinacionais.
Fonte: OCDE (2021), Tax Co-operation for Development: Progress Report in the COVID-19 Era.
Bibliografia
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