2. Повышение эффективности государственных закупок и обеспечение справедливого отношения к участникам на всех этапах закупочного цикла в Казахстане

Настоящая глава дает общее представление об основных методах закупок в Казахстане и анализирует отдельные этапы закупочного цикла в целях выявления имеющихся проблем и возможностей для улучшения действующей системы. В частности, речь идет об оптимизации планирования, разработке технических спецификаций и повышении конкуренции путем привлечения иностранных поставщиков и сокращения списка оснований для прямых закупок. Кроме того, в главе рассмотрены новые для Правительства РК подходы к выбору поставщиков в рамках конкурса, а именно — система оценки, основанная на баллах и процентах. Наконец, часть главы посвящена преимуществам единого механизма контроля в сфере исполнения договоров.

    

2.1. Введение

Если говорить о двух наиболее важных достижениях последних лет, то преобразования в сфере государственных закупок Казахстана привели к появлению системы электронных государственных закупок в 2016 году и принятию Закона «О государственных закупках» в 2015 году. Реформы определили направление дальнейшего развития, и Казахстан встал на путь централизации, обеспечения стандартизации в сфере исполнения договоров и повышения прозрачности закупочного процесса. Сейчас система государственных закупок РК характеризуется высоким уровнем децентрализации. Только 20 % государственных закупок осуществляются на центральном уровне, а 80 % приходятся на регионы. Примечательно, что, по сравнению с другими странами, в сфере государственных закупок Казахстана отсутствуют рамочные соглашения, а одним из основных критериев при выборе поставщиков является цена. Финансирование всех государственных служб в Казахстане, будь то на центральном или местном уровне, осуществляется через Министерство финансов на основании единых правил закупок.

Опираясь на Рекомендацию Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года, глава рассматривает, как Правительство РК может оптимизировать закупочные процедуры и обеспечить заинтересованность министерств, административных подразделений, децентрализованных органов и органов государственной власти в повышении эффективности всего цикла закупок. Подробнее принцип эффективности описан в Блок 2.1.

Блок 2.1. Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок: принцип эффективности

VII. РЕКОМЕНДУЕТ разработать процедуры, способствующие повышению эффективности всего цикла государственных закупок и удовлетворению потребностей страны и граждан.

В этих целях странам следует:

1. a. Оптимизировать систему государственных закупок и ее институциональные основы. Для этого необходимо проанализировать существующие процедуры и институты, чтобы выявить случаи пересечения и дублирования функций, неэффективные участки и другие причины нецелевого использования ресурсов. По возможности система государственных закупок должна быть ориентирована на услуги и основана на эффективных и жизнеспособных закупочных процедурах, например, с использованием общих служб, для преодоления бюрократизма и снижения административных затрат.

2. b. Реализовать надежные технические процессы для удовлетворения потребностей потребителя наиболее эффективным образом. Странам следует предпринимать усилия к тому, чтобы результаты государственной закупки удовлетворяли потребностям потребителей, а именно: разрабатывать технические спецификации и критерии отбора поставщиков, создавать возможности для профессиональной подготовки специалистов по оценке конкурсных предложений, наращивать потенциал в сфере контроля за исполнением условий контрактов.

3. c. Разработать и использовать инструменты, которые помогут усовершенствовать закупочные процедуры, устранить дублирование полномочий и обеспечить оптимальное соотношение цены и качества, включая централизованные закупки, рамочные соглашения, электронные каталоги, динамическую систему закупок, онлайн-аукционы, совместные закупки и контракты с опционами. Использование подобных инструментов на субнациональных уровнях правительства, где это представляется уместным и возможным, поспособствует дальнейшему повышению эффективности государственных закупок.

Источник: (ОЭСР, 2015[1]).

Глава подробно описывает, как Казахстан может повысить эффективность государственных закупок на разных этапах закупочного цикла, включая оценку потребностей, выбор способа закупок, роль конкурсной комиссии, рассмотрение заявок и контроль за исполнением условий договора.

Одним из показателей эффективности госзакупок является соблюдение принципов справедливости, прозрачности и равноправия в отношении всех участников. В соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР, странам следует привлекать к участию в закупках потенциальных конкурентов в лице предприятий разных размеров, использовать конкурентные процедуры в качестве стандартного способа закупок и ограничивать применение исключений, таких как прямые закупки из одного источника (Блок 2.2). Конкурентный подход действительно способствует повышению эффективности за счет обеспечения оптимального соотношения цены и качества в предложениях потенциальных поставщиков. В связи с этим в главе также рассмотрены основания для прямых закупок и препятствия, которые мешают иностранным поставщикам участвовать в государственных закупках в Казахстане.

Блок 2.2. Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок: Доступ

IV. РЕКОМЕНДУЕТ странам облегчать доступ потенциальных конкурентов к участию в государственных закупках независимо от размера предприятия.

В этих целях странам следует:

i) Иметь в наличии последовательно изложенную и устойчивую институциональную, нормативно-правовую и регуляторную базу, которая необходима для увеличения числа участников, вступающих в деловые отношения с государственным сектором, и содержит ключевые отправные точки для обеспечения устойчивости и эффективности системы государственных закупок. Такого рода база должна:

1. 1. быть максимально простой и однозначной в истолковании;

2. 2. избегать наличия требований, которые дублируют другие законодательные или регуляторные нормы или противоречат им;

3. 3. способствовать равному, прозрачному и справедливому отношению к поставщикам, включая зарубежных, с учетом принятых обязательств в рамках международных соглашений (например, Соглашения о государственных закупках в рамках ВТО, директив о государственных закупках Евросоюза, а также двусторонних и многосторонних соглашений о торговле).

ii) Предоставлять четкую и полную тендерную документацию, по возможности в стандартизированном формате и пропорциональную потребностям, чтобы:

1. 1. создавать возможности для участия в конкретных тендерах в целях обеспечения максимально широкого круга потенциальных претендентов, включая новичков на рынке, а также малые и средние предприятия. Это требует наличия четких руководящих указаний для информирования покупателей и формирования у них соответствующих ожиданий (включая спецификации, сам контракт, а также условия платежей по нему) и обязательной информации о критериях оценки тендерных заявок и выбора победителя в тендере, а также используемых для этого показателей (равняются ли они исключительно на цену, включают ли элементы соотношения цены и качества или же обеспечивают реализацию дополнительных целей государственной политики);

2. 2. степень детализации и сложность информации, требуемой тендерной документацией, а также время, отведенное поставщикам для ответа, были пропорциональны объемам и сложности производимой государственной закупки и учитывали такие неотложные обстоятельства, как, например, чрезвычайный характер закупки.

iii) Использовать основанные на конкуренции тендерные процедуры и ограничивать использование исключений и практики закупок из одного источника. Конкурентные процедуры должны стать стандартным способом совершения государственных закупок в качестве меры повышения эффективности, противодействия коррупции, достижения справедливого и обоснованного ценообразования и развития конкуренции. Если применение способа закупки из одного источника оправдывается наличием исключительных обстоятельств, такого рода обстоятельства должны носить ограниченный характер и быть определены заранее, а их использование требует обоснования и надлежащего надзора с учетом высоких рисков коррупции, в том числе со стороны иностранных поставщиков.

Источник: (ОЭСР, 2015[1]).

В этой главе, а именно в разделе 2.3.4, анализируются две основные проблемы Казахстана, связанные с доступом к участию в государственных закупках. Первая проблема заключается в том, что из-за определенных требований иностранным поставщикам очень сложно подавать заявки в электронной форме. Вопросу участия в закупках нерезидентов и иностранных поставщиков посвящен раздел 2.3.4.

Вторая проблема связана с закупками из одного источника: их доля в общем объеме закупок остается очень высокой, хотя и уменьшилась с 73,6 % до 59 % в 2017 году. Открытый конкурс не закреплен как стандартный способ государственных закупок в нормативно-правовой базе.

2.2. Цикл государственных закупок в Казахстане

Процесс государственных закупок в Казахстане включает следующие последовательные шаги (см. Закон «О государственных закупках», статья 5.1):

1. 1. Формирование бюджета и планирование закупок: государственные заказчики разрабатывают и утверждают годовые планы государственных закупок, определяют параметры, максимальную стоимость и способ каждой закупки;

2. 2. Государственные заказчики совместно с едиными организаторами разрабатывают и утверждают конкурсную документацию, включая технические спецификации;

3. 3. Публикация документации и подача заявок через систему электронных государственных закупок;

4. 4. Оценка заявок и автоматический выбор поставщика для заключения договора;

5. 5. Исполнение договора о государственных закупках.

В случае закупок из одного источника лишь некоторые этапы выполняются через систему электронных закупок, в частности, планы закупок и уведомления о намерении заключить договор публикуются онлайн, как и при проведении конкурса. В разделе 2.2.4 подробно рассмотрены разные способы проведения государственных закупок, а в разделе 2.3.2 — закупки из одного источника.

2.2.1. Формирование бюджета и планирование

Государственные закупки осуществляются не в вакууме и должны быть интегрированы с системой бюджетного финансирования и программирования для достижения оптимальных результатов. О важности интеграции говорится и в Рекомендации Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года (Блок 2.3).

Блок 2.3. Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года: принцип интеграции

Рекомендация предполагает, что страны поддерживают интеграцию государственных закупок в процессы управления государственными финансами, планирования бюджета и оказания услуг. В этих целях странам следует:

• Рационализировать расходы на государственные закупки путем объединения закупочных процессов с управлением государственными финансами для лучшего понимания специфики расходов в сфере закупок, включая административные расходы. Информация о расходах поможет усовершенствовать процедуры управления закупками, устранить дублирование полномочий и повысить эффективность поставки товаров и оказания услуг. Определение бюджетных обязательств должно препятствовать фрагментации и способствовать применению эффективных методов осуществления закупок.

• Стимулировать многолетнее бюджетное планирование и финансирование в целях оптимизации разработки и планирования цикла государственных закупок. При наличии обоснованности и должного надзора следует реализовывать практику предупреждения принятия решений о закупках с помощью опций финансирования с долгосрочным горизонтом, которые должным образом не определяют рисков или неспособны обеспечить требуемый уровень эффективности в связи с наличием жесткого бюджетного регулирования и практики неэффективного распределения средств.

• Гармонизировать принципы государственных закупок по всему спектру государственных услуг, включая гражданское строительство, государственно-частные партнерства и концессии, если уместно. Для оказания услуг в рамках соглашений с партнерами из частного сектора странам следует обеспечить единство нормативно-правовых баз и институтов, регулирующих сферу государственных услуг, в целях повышения эффективности правительства и его предсказуемости в глазах партнеров из частного сектора.

Источник: ОЭСР, Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок от 2015 года, Издательский дом ОЭСР, Париж / (ОЭСР, 2015[1]), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, OECD,Paris, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/recommendation/, по состоянию на 14 марта 2016 года.

Государственные заказчики Казахстана разрабатывают планы закупок на основании средств, выделенных из годового бюджета. В соответствии с бюджетным законодательством и законодательством в сфере государственных закупок, государственные организации могут прибегать к долгосрочному финансированию и, следовательно, планировать и осуществлять закупки на несколько лет вперед. Организации-заказчики (иными словами — государственные заказчики) на центральном и местном уровнях, в зависимости от финансирования, имеют право разрабатывать и утверждать многолетние планы государственных закупок. Такие планы часто используются крупными заказчиками и в отношении строительных работ. Однако многолетние планы не очень распространены в Казахстане, и при проведении исследования эксперты ОЭСР не нашли примеров долгосрочного планирования бюджета и закупок. Кроме того, в стране отсутствует механизм обратной связи, который позволил бы опираться на полученный в прошлом опыт при составлении бюджетов на будущее. Бюджеты, как правило, основаны на расходах за предыдущие периоды.

Ежегодно в декабре утверждается трехгодичный возобновляемый бюджетный цикл. Финансовый год в Казахстане начинается первого января каждого года. Министерство национальной экономики (МНЭ РК) отвечает за выработку бюджетной политики, а Министерство финансов определяет лимиты расходов на предстоящий год на основании прогнозов МНЭ РК по расходам и доходам. Ежегодно в период до 15 мая государственные учреждения вносят бюджетные заявки в пределах лимитов расходов. Все дополнительные бюджетные заявки должны быть рассмотрены Республиканской бюджетной комиссией до 1 сентября. Бюджетные заявки содержат подробную информацию по статьям расходов и необходимым средствам. После утверждения бюджетные заявки служат ориентиром для разработки годовых планов закупок. Рисунок 2.1 иллюстрирует этот процесс.

Рисунок 2.1. Процесс разработки республиканского бюджета

Источник: Информация предоставлена Министерством национальной экономики.

Расходы бюджета подразделяются на 1) базовые операционные расходы (канцелярские принадлежности, командировочные расходы и так далее) и 2) расходы на новые инициативы, которые отличаются от предыдущего периода. Каждый государственный орган должен представить в Министерство финансов постатейную разбивку всех дополнительных расходов, предусмотренных заявкой. Министерство финансов анализирует поступившие бюджетные заявки и может отклонить некоторые из них при наличии законных оснований. Ни одно государственное учреждение не может осуществлять закупки, не указанные в годовом плане закупок или в предварительном плане закупок (см. описание ниже), за очень малым исключением (чрезвычайные ситуации, деятельность канцелярии президента, юридическая поддержка властей в разрешении конфликтов, арбитражное и судебное производство, работа служб безопасности).

В состав Республиканской бюджетной комиссии под председательством премьер-министра входят основные министры и члены Парламента обеих палат. Комиссия созывается несколько раз в год для утверждения бюджетных заявок от правительственных организаций. Окончательное заседание, на котором рассматривается общий проект государственного бюджета, проводится в середине августа. Комиссия должна согласовать проект бюджета и передать его на утверждение в кабинет министров.

В соответствии с Законом «О государственных закупках», каждое государственное учреждение должно опубликовать годовой план закупок. Государственные учреждения и органы публикуют планы закупок на предстоящий год в системе электронных государственных закупок в декабре, в течение 15 дней после утверждения государственного бюджета.

Планы закупок содержат информацию о закупаемых товарах, услугах или работах, способе и месяце проведения закупок, и ожидаемых сроках поставки (или завершения, если речь идет о строительных работах). Стоит отметить, что в течение года государственные учреждения могут вносить изменения в планы закупок. В таком случае они должны опубликовать обновленную версию плана в системе электронных государственных закупок.

В 2016 году Министерство финансов РК предложило концепцию «предварительных планов закупок» для решения проблемы закупок, которые проводятся в начале года (то есть первые этапы закупочного цикла приходятся на ноябрь–декабрь предшествующего года, еще до одобрения бюджета Парламентом). Государственные заказчики могут направлять предварительные планы закупок в Республиканскую бюджетную комиссию и после их утверждения начинать закупочный процесс за два или три месяца до принятия Парламентом окончательного варианта бюджета в декабре. Однако государственные заказчики должны дождаться окончательного утверждения бюджета, прежде чем подписывать договор о государственных закупках с поставщиками. Многие предварительные годовые планы закупок на 2018 год были утверждены уже в конце 2017 года, а их сумма составила более 3,11 млрд евро (Beketaev, 2018[2]). Предварительный план закупок может стать фактором неопределенности для поставщиков из-за возможных расхождений с окончательным бюджетом, который утверждается Парламентом в декабре. Министерство финансов может проанализировать, насколько часто возникают подобные расхождения и как они сказываются на поставщиках.

Публикация планов закупок является хорошей практикой, которая дает поставщикам четкое представление о предстоящих возможностях. Большинство стран ОЭСР (86 %) объявляют о возможных закупках в системах электронных закупок, и зачастую требование о публикации планов закупок о прогнозируемых потребностях государства закреплено в законодательстве, в том числе в Казахстане (ОЭСР, 2015[3]). К примеру, в Новой Зеландии государственные учреждения должны публиковать список запланированных закупок на предстоящие 12 месяцев и обновлять годовые планы закупок как минимум раз в полгода (Отдел государственных закупок Новой Зеландии (New Zealand Government Procurement Branch), 2015[4]).

Государственные учреждения в Казахстане часто публикуют планы закупок не полностью или позже установленного законом срока (который составляет 15 дней после утверждения государственного бюджета). Они также вносят многочисленные изменения в уже опубликованные планы, добавляя новые закупки в течение года. Это уже приводило к жалобам со стороны сообщества поставщиков. Для решения проблемы, в соответствии с Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года, государственные учреждения при публикации планов государственных закупок должны указывать полные суммы, выделенные на закупки в годовых бюджетах. Любое нарушение этого требования, а также нарушение правил (или сроков) публикации планов закупок ведет к административной ответственности чиновников и удержанию штрафов из их зарплат.

На практике заинтересованные лица предлагают государственным учреждениям пересматривать планы закупок в течение года, поскольку им нужна гибкость, а в соответствии с Законом «О государственных закупках» закупочные процедуры должны соответствовать существующему плану закупок. К примеру, государственные учреждения иногда меняют свои планы, чтобы провести закупки по внеплановым мероприятиям или приобрести большее количество товаров или услуг в связи с непредусмотренной экономией средств (когда окончательная цена по итогам конкурса ниже цены, заложенной в бюджете).

Чтобы обеспечить надлежащий уровень осведомленности поставщиков о предстоящих закупках и при этом сохранить некоторую гибкость заказчиков, Казахстан может подумать о принятии мер, направленных на оповещение поставщиков о возможном участии в закупках. К примеру, на уровне законодательства можно ввести требование о публикации заказчиками предварительных уведомлений (ПУ) за два или три месяца до проведения конкурса, чтобы информировать сообщество поставщиков о предстоящих закупках, в случае добавления новых пунктов в план государственных закупок в течение года. Практика публикации ПУ применяется в нескольких странах ОЭСР. В разных странах предварительные уведомления публикуются в разные сроки: от двух до 11 месяцев до объявления о торгах в Бельгии, от шести до восьми месяцев в Финляндии, кроме нескольких исключений, и от трех до четырех месяцев в Испании. Государственные заказчики в ЕС и Австралии могут сократить минимальный срок подачи заявок при проведении открытых конкурсов, если заранее опубликуют ПУ.

Еще одна возможность заключается в увеличении минимального срока подачи заявок (сейчас он составляет 15 дней). В частности, это целесообразно для товаров, работ и услуг, добавленных в план закупок в течение года.

Планирование может вести к объединению отдельных закупок и, следовательно, получению более выгодных ценовых предложений. В настоящее время планирование закупок осуществляется в основном в целях контроля и обеспечения соответствия требованиям. Сам по себе процесс планирования сильно зависит от наличия средств и не подразумевает проведения исследований и анализа рынка в должном объеме. Вопросам анализа и исследования рынка посвящен следующий раздел.

2.2.2. Стратегический подход к изучению рынка

Анализ рынка представляет собой всеобъемлющее исследование рынка с точки зрения потенциала для удовлетворения конкретной потребности государственного заказчика. К исследованию рынка следует подходить открыто и беспристрастно, то есть рассматривать все доступные решения и не выделять подрядчиков, имеющих преимущества или привилегии. Только в таком случае исследование можно считать успешным. Во многих странах ОЭСР были подготовлены руководства по анализу, призванные помочь государственным заказчикам в изучении рынков. Примером такого руководства является документ, разработанный в штате Квинсленд в Австралии. Ссылаясь на пять сил конкуренции по Портеру, он описывает структурированный подход к анализу рынка, дает представление о механизмах конкуренции и обобщает маркетинговые основы закупок для содействия государственным заказчикам при выработке закупочной стратегии (State of Queensland (Dpt of Housing and Public Works), 2018[5]).

При анализе состояния рынка можно прибегать к помощи поставщиков и других компетентных организаций, к примеру, торговых объединений, торгово-промышленных палат. Такое сотрудничество может стать хорошим дополнением к теоретическим изысканиям и позволяет получить информацию из первых рук. Прямое взаимодействие с поставщиками также известно как «зондирование рынка», «сбор информации о поставщиках» или «предварительная оценка рынка» (ОЭСР, 2018[6]).

Анализ рынка в Казахстане главным образом проводится в целях изучения цен на товары, работы и услуги. Поскольку у лиц, ответственных за планирование закупок, нет доступа к другим аналитическим инструментам, исследование рынка является залогом успешного управления процессами государственных закупок в целях обеспечения оптимального соотношения цены и качества в интересах граждан. Государственные заказчики могут подходить к исследованиям рынка стратегически и проводить их, даже когда это не требуется законом, в особенности, при подготовке к особо важным конкурсам. Хорошая осведомленность о состоянии и структуре рынка и потенциальных поставщиках позволит государственным заказчикам эффективно осуществлять закупки, выявлять и предотвращать сговор, коррупцию, мошенничество и другие виды злоупотреблений.

В системе электронных закупок РК предусмотрен модуль для сбора и представления данных о средних, максимальных и минимальных ценах на товары, работы и услуги, закупленные после 2016 года. Модуль содержит данные по стране в целом и по каждой из 17 областей Казахстана. Государственные заказчики используют ценовой модуль для исследования рынка и планирования бюджета. Также они прибегают к интернет-исследованиям и консультациям с потенциальными поставщиками (или их представителями в Казахстане в случае иностранных поставщиков). Основное внимание уделяется отечественному рынку, странам ЕАЭС (включая Казахстан, Армению, Беларусь, Кыргызстан и Российскую Федерацию) и, при необходимости, зарубежным рынкам поставщиков.

Правительство Казахстана может подготовить и ввести в действие подробную методологию или руководство по проведению рыночных исследований. Такой документ может описывать следующие процедуры:

• сбор информации о характеристиках и новейших тенденциях рынка, которые могут сказаться на состязательности конкурса или повысить вероятность сговора (к примеру, небольшое число поставщиков, типовые или простые продукты, плохая представленность или отсутствие на рынке).

• сбор информации о поставщиках и их продукции, ценах и структуре затрат. По возможности рекомендуется проводить сравнение с ценовыми предложениями, поступающими в рамках коммерческих закупок.

• сбор информации о последних колебаниях цен. Благодаря этому участники закупок будут осведомлены о ценах в соседних географических областях и о ценах на альтернативные продукты.

• сбор информации о прошедших конкурсах среди поставщиков таких же или аналогичных продуктов.

• взаимодействие с другими государственными заказчиками, недавно закупившими аналогичные товары, услуги или работы, для получения более полного представления о рынке и поставщиках (ОЭСР, 2018[6]).

2.2.3. Разработка технических спецификаций

Разработка и утверждение технических спецификаций осуществляется непосредственно государственным заказчиком. При наличии единого организатора закупок (к примеру, подразделения с функциями центрального закупочного органа) заказчик направляет ему технические спецификации и проект договора на утверждение. Технические спецификации не должны противоречить требованиям в области технического регулирования.

В соответствии со статьей 21 Закона «О государственных закупках», организатор должен подготовить конкурсную документацию на казахском и русском языках. Как уже говорилось в Главе 1, организатор отвечает за организацию и проведение государственных закупок. Государственный заказчик может взять на себя роль организатора (то есть стать покупателем и организатором в одном лице). Конкурсная документация должна содержать технические спецификации с указанием требуемых функциональных, технических, качественных и эксплуатационных характеристик закупаемых товаров, работ и услуг. Она также содержит квалификационные требования в соответствии со статьей 9 Закона «О государственных закупках». В Казахстане квалификационный отбор основан на принципе проверки соответствия, то есть каждая заявка проверяется на соответствие требованиям конкурсной документации. Кроме того, конкурсная документация содержит информацию обо всех факторах, которые влияют на выбор победителя конкурса, включая условные скидки. Более подробно квалификационные требования и критерии отбора рассматриваются в разделе об оценке заявок (2.2.6).

В целях разработки технических спецификаций заказчики проводят сокращенный анализ рынка. Как правило, такой анализ позволяет узнать, существует ли на рынке конкретный продукт, а также на каких условиях его можно приобрести (цена, сроки и прочее). Единые организаторы и Комитет по государственным закупкам, напротив, имеют меньше влияния на технические спецификации, поскольку у этих учреждений более широкий функционал и нет необходимых ресурсов и специалистов для проведения сложных закупок.

Типовые технические спецификации в Казахстане есть только на мебель. Это означает, что задача разработки технических спецификаций почти полностью ложится на плечи государственных заказчиков. Если говорить о плюсах, Министерство финансов планирует создать «каталог типовых спецификаций», чтобы помочь заказчикам в подготовке спецификаций на самые распространенные товары, работы и услуги. Это начинание хорошо скажется на работе централизованных закупочных органов и поддержит процесс централизации государственных закупок.

По мнению заинтересованных сторон, многие технические спецификации содержат неполную или неточную информацию. Следовательно, потенциальные поставщики считают, что не соответствуют требованиям, и воздерживаются от участия в конкурсе. Из-за отсутствия заявок конкурс считается несостоявшимся, что дает основания для проведения закупок из одного источника путем прямого заключения договора. Поскольку Казахстан взял курс на постепенную централизацию закупок, важно, чтобы центральные закупочные органы (единые организаторы) наращивали внутренний потенциал в отношении сложных закупок и категорий продуктов, тогда им будет проще исправлять ошибки в технических спецификациях и оценивать заявки поставщиков.

Проблема нехватки кадров остро стоит перед заказчиками и ведет к ошибкам в спецификациях и неправильной оценке заявок. Из-за отсутствия квалифицированных специалистов государственным заказчикам часто приходится обращаться к сторонним экспертам. Для решения некоторых задач в ходе подготовки к конкурсу государственные заказчики и единые организаторы могут нанимать независимых экспертов (лиц, обладающих специальными и/или техническими знаниями, опытом и квалификацией) или собирать экспертную комиссию. Эксперты и экспертные комиссии участвуют в разработке технических спецификаций или составляют экспертное мнение при оценке заявок. Кроме того, экспертов привлекают для оценки заявок на соответствие техническим спецификациям.

В целях улучшения качества технических спецификаций Законом «О государственных закупках» введена процедура «предварительного обсуждения конкурсной документации» на веб-портале государственных закупок. На этом этапе поставщики могут запрашивать пояснения в отношении технических спецификаций или направлять заказчикам замечания, к примеру, если в документации есть ошибки и неточности. В соответствии с законодательством, конкурсные комиссии должны отвечать на все замечания и запросы поставщиков и при необходимости вносить правки в технические спецификации и документацию до начала срока подачи заявок. Подробная информация о предварительном обсуждении конкурсной документации посредством системы электронных закупок (веб-портала) представлена в Главе 3.

2.2.4. Способы осуществления государственных закупок

В отличие от других стран, в Казахстане отсутствует нормативный способ осуществления закупок, который должен использоваться по умолчанию (см. Главу 1). Закон «О государственных закупках» дает организациям-заказчикам право выбирать способ закупки с соблюдением ряда требований. Однако, в соответствии с поправками от 26 декабря 2018 года (здесь и далее — Закон «О внесении изменений» от декабря 2018 года), Министерство финансов вправе определять обязательный способ закупок в отношении определенных товаров, услуг и работ. Самые распространенные способы государственных закупок:

1. 1. Конкурс — стандартные конкурентные торги с квалификационным этапом (на котором поставщики проверяются на предмет соответствия конкурсной документации и техническим спецификациям) и этап отбора (выбор поставщика для заключения договора).

2. 2. Законом «О государственных закупках» предусмотрена отдельная категория конкурсов — с предварительным квалификационным отбором, но этот способ не практикуется. В соответствии с Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года, за выбор поставщиков при проведении конкурса с предварительным квалификационным отбором отвечают специальные квалификационные органы. Кроме того, за Министерством финансов закреплено право составлять список товаров, работ и услуг, которые должны закупаться путем конкурса с предварительным квалификационным отбором. Министерство финансов ввело предварительный квалификационный отбор для некоторых видов строительных работ, мебели и товаров легкой промышленности, а также услуг по программированию (разработке программного обеспечения). Раздел 2.3.4 рассматривает сложности, с которыми сталкиваются иностранные участники государственных закупок в рамках предварительного квалификационного отбора, а Глава 3 анализирует вопросы прозрачности, связанные с появлением практики конкурсов с предварительным отбором.

3. 3. Аукцион — способ закупок, который применяется только к товарам и фактически является обратным аукционом на понижение (тендером на закупку), то есть предусматривает понижение цены на этапе торгов. В рамках отборочного этапа заявки проверяются на соответствие конкурсной документации и техническим спецификациям.

4. 4. Запрос ценовых предложений — способ закупки однородных (типовых) товаров, работ и услуг на сумму не более 4 000 месячных расчетных показателей (10 100 000 тенге или около 24 836 евро). Если стоимость закупок выше этого показателя, государственные заказчики не могут прибегать к запросу ценовых предложений.

5. 5. Прямое заключение договора (или закупка из одного источника согласно Закону «О государственных закупках»): закупки без конкурса, в ходе которых только отдельные этапы осуществляются через веб-портал. Закупки из одного источника подразделяются на два вида:

   1. a. Государственные закупки из одного источника путем прямого заключения договора проводятся в исключительных случаях, которые предусмотрены пунктом 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках» и дают основание для отказа от конкурсных процедур.1 Как и в большинстве стран ОЭСР, одним из таких оснований является низкая стоимость закупок, когда годовой объем закупаемых товаров в стоимостном выражении не превышает порогового размера месячного расчетного показателя (подпункт 42 пункта 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках»).

   2. b. Государственные закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам.2 Если в рамках конкурса получено менее двух подходящих заявок на участие, заказчик должен провести новый конкурс (или аукцион). Если в рамках второго конкурса (или аукциона) получено менее двух подходящих заявок, заказчик вправе прибегнуть к прямому заключению договора. Это требование о повторном конкурсе (или аукционе) установлено Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года (вступил в силу 1 января 2019 года).

   3. c. После принятия решения о проведении закупок из одного источника заказчик автоматически выбирает потенциального поставщика, от которого поступила единственная подходящая заявка, для заключения договора о государственных закупках. Если не поступило ни одной подходящей заявки, заказчик вправе выбрать любого поставщика по своему усмотрению. В случае запроса ценовых предложений процедура закупок из одного источника осуществляется аналогичным образом (менее двух ценовых предложений соответствуют техническим спецификациям; автоматическое заключение договора с единственным подходящим поставщиком или с любой компанией при отсутствии подходящих ценовых предложений).

2.2.5. Порядок и сроки подачи заявок на участие в закупках

Сроки подачи заявок зависят от способа проведения закупок. В соответствии со статьей 22 Закона «О государственных закупках», для конкурса минимальный срок подачи заявок составляет 15 дней после публикации конкурсной документации. Если закупки осуществляются способом запроса ценовых предложений, срок подачи предложений составляет пять рабочих дней. Поверхностный анализ процедур на веб-портале государственных закупок показал, что средний период подачи заявок составляет 16 дней для конкурса и 15,5 дней для запроса ценовых предложений. Это очень близко к минимальному периоду в 15 дней, и можно предположить, что по факту заказчики крайне редко увеличивают срок подачи заявок. Таким образом, большинством конкурсов в Казахстане предусмотрен минимальный срок представления предложений. Если судить по опыту других стран (см. ниже), для сложных закупок 15 дней может быть недостаточно.

Важно дать поставщикам достаточно времени на подготовку предложений, а при формировании графика подачи заявок учитывать специфику предмета закупок. Потребность в увеличении сроков возрастает, учитывая, что план закупок нередко расходится с реальностью. Гибкий подход к срокам поможет привлечь дополнительных участников, что приведет к росту конкуренции, снижению доли несостоявшихся конкурсов и, следовательно, к более выгодным ценам. Отсюда следует, что Министерство финансов может подумать об увеличении минимального срока представления заявок для конкурсов с высокой денежной стоимостью (зачастую они относятся к категории сложных закупок), особенно конкурсов на закупку товаров и услуг или работ без проектно-сметной документации.

Следует отметить, что в отношении строительных и монтажных работ, в соответствии с Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года, заказчики обязаны публиковать проектно-сметную (строительную) документацию вместе с годовым планом закупок. Государственные заказчики должны публиковать планы закупок в течение 15 дней после окончательного утверждения государственного бюджета, то есть, как правило, во второй половине декабря. Если потенциальные поставщики будут заранее получать информацию о предстоящих закупках строительных и монтажных работ, количество конкурсных заявок, соответствующих требованиям, вырастет.

Аналогичным образом, минимальный срок приема ценовых предложений по размещенному запросу составляет всего пять рабочих дней. Возможно, этого времени недостаточно, особенно если запланирована закупка разнообразных, малодоступных товаров, когда поставщику требуется провести дополнительный внутренний сбор информации перед выставлением ценового предложения.

Рисунок 2.2 иллюстрирует процесс представления заявок на конкурсы, который можно кратко описать так: закупочная комиссия должна собраться для обсуждения заявок в течение десяти дней после завершения срока их представления. После заседания комиссии результаты публикуются на веб-портале государственных закупок. Комиссия не связывается с участниками конкурса напрямую, а публикует в системе электронных закупок информацию о недостающих документах / сведениях, невыполненных требованиях, отсутствующих сертификатах и так далее. После этого у поставщиков есть три дня на исправление заявок. В этот период поставщики не могут изменить цену, но могут исправить заявочную документацию. После получения доработанных заявок члены комиссии в течение пяти дней проверяют представленные документы и утверждают или отклоняют заявки. Веб-портал государственных закупок автоматически выбирает победившую заявку из числа подходящих заявок на основании самой низкой цены с учетом «условных скидок», предусмотренных Правилами осуществления государственных закупок. Принцип действия условных скидок более подробно рассмотрен в следующем разделе (2.2.6). После объявления результатов поставщики могут в течение пяти дней обжаловать решение комиссии.

Рисунок 2.2. Процесс подачи заявок на конкурсы в Казахстане

Примечание: Указанный график применяется к конкурсам и аукционам в Казахстане.

Источник: Статьи 25 и 27 Закона «О государственных закупках», пункты с 86 по 141 Правил осуществления государственных закупок.

Закон «О внесении изменений» ввел административную ответственность (штраф, вычитаемый из зарплат) уполномоченных по закупкам за нарушение установленных сроков рассмотрения заявок на участие в конкурсе (аукционе) или несвоевременную публикацию протокола предварительного квалификационного отбора.

В странах ЕС поставщикам предлагается больше времени на подготовку заявок, чем в Казахстане (35 дней). При этом срок может быть уменьшен (см. Блок 2.4). Правительству Казахстана следует подумать об увеличении установленных законом сроков подачи заявок, чтобы расширить список потенциальных участников закупок.

Блок 2.4. Срок подачи заявок в Европейском союзе (ЕС)

Открытый конкурс

Открытый конкурс предполагает, что заявку на участие может подать любая компания. Минимальный срок представления конкурсных заявок составляет 35 дней со дня публикации уведомления о намерении заключить договор о закупке. Если было опубликовано предварительное уведомление, то срок может быть уменьшен до 15 дней.

Конкурс с ограниченным участием

Отправить заявку на конкурс с ограниченным участием может любая компания, но только заявители, прошедшие предварительный квалификационный отбор, будут приглашены к участию в тендере. Минимальный срок направления заявок составляет 37 дней со дня публикации уведомления о намерении заключить договор о закупке. Государственная организация выбирает не менее пяти кандидатов, обладающих необходимой квалификацией, и выбранные участники представляют предложения в течение 40 дней после получения приглашения. Этот срок может быть уменьшен до 36 дней, если было опубликовано предварительное уведомление.

Источник: (European Commission, 2019[7]).

2.2.6. Оценка конкурсных предложений

Конкурсная комиссия, формируемая для каждого отдельного конкурса, рассматривает поступившие предложения. В соответствии с Законом «О государственных закупках» в состав конкурсной комиссии должно входить не менее трех человек. Комиссию всегда возглавляет руководитель государственного заказчика, а остальные члены комиссии представлены рядовыми сотрудниками заказчика. Если же закупки осуществляются посредством единого организатора, в состав конкурсной комиссии входят представители государственных заказчиков (включая руководителя, который стоит во главе комиссии) и профессиональные закупщики от единого организатора, один из которых является секретарем комиссии. Комиссия формируется на весь период проведения государственных закупок и прекращает действовать после полного и надлежащего исполнения обязательств по договору. Решения, принятые комиссией, не являются окончательными и подлежат проверке в органах государственного аудита и финансового контроля или в Генеральной прокуратуре РК.

Объективные критерии оценки и выбора поставщиков являются залогом справедливого процесса торгов. По мнению Министерства финансов, в Казахстане наиболее уязвимым этапом закупок является оценка конкурсных предложений. В основе оценки лежит бинарный подход — заявка проверяется на соответствие техническим спецификациям, а поставщика, как правило, выбирают по самой низкой цене. Общая рабочая логика критериев оценки и выбора поставщиков в Казахстане предусматривает два этапа, о которых речь пойдет далее:

1. 1. Квалификационный этап. Поставщики должны соответствовать самым базовым квалификационным критериям (отсутствие налоговой задолженности и судебных решений о признании банкротства, регистрация в качестве юридического лица и так далее), а предложение должно удовлетворять техническим спецификациям.

2. 2. Этап отбора или заключения договора. Веб-портал государственных закупок определяет победившую заявку на основании самой низкой цены. Этот процесс предусматривает расчет скидок для участников, соответствующих определенным дополнительным критериям (наличие подходящего опыта, прохождение экологической экспертизы, отличное качество предложения и так далее).

Первый шаг этапа оценки заявок заключается в оценке соответствия квалификационным критериям. Конкурсные комиссии анализируют заявки и оценивают их на соответствие квалификационным требованиям, установленным конкурсной документацией и техническими спецификациями. Закон «О государственных закупках» устанавливает общие квалификационные требования к потенциальным поставщикам, представляющим заявки на конкурс или аукцион (статья 9 Закона):

• правоспособность;

• обеспеченность необходимыми материальными и трудовыми ресурсами;

• платежеспособность;

• наличие опыта;

• непроведение ликвидации и отсутствие решения суда о признании компании банкротом.

Кроме того, государственные заказчики могут дополнять список требований. Однако, как правило, по данным заинтересованных сторон, квалификационные критерии не выходят за рамки базового набора и охватывают только самые элементарные сведения о статусе компании. К примеру, квалификационное требование может относиться к регистрации в качестве юридического лица и отсутствию задолженности по налогам.

К квалификационным критериям применяются следующие положения:

1. 1. Критерии не должны ограничивать и необоснованно усложнять участие потенциальных поставщиков в государственных закупках;

2. 2. Критерии не должны непосредственно проистекать из необходимости выполнения обязательств по договору о государственных закупках товаров, работ, услуг;

3. 3. Нерезидент Казахстана подает такой же комплект документов, как и резидент страны;

4. 4. Правоспособность поставщика осуществлять деятельность должна подтверждаться соответствующими разрешениями (к примеру, лицензиями на строительство).

Заявки проверяются на соответствие техническим спецификациям по той же логике («соответствует / не соответствует»), которая применяются в отношении квалификационных критериев. Все потенциальные поставщики, чьи предложения не соответствуют техническим спецификациям, сбрасываются со счетов. Конкурсная комиссия оценивает предложения потенциальных поставщиков на основании технических спецификаций, заранее подготовленных заказчиком.

После того как поставщики проходят квалификационный отбор и их заявки признаются подходящими, система электронных государственных закупок автоматически выбирает заявку с самой низкой ценой, а соответствующий поставщик становится победителем конкурса. Однако Закон «О государственных закупках» предусматривает особые критерии («условные скидки»), которые влияют на ценовое предложение потенциального поставщика, но только в целях выбора победителя закупок. Таким образом, на этапе определения победителя условные скидки ставят некоторых поставщиков в более выгодное положение. По сути, неценовые факторы преобразуются в ценовую скидку. Все критерии и соответствующие скидки определены в Правилах осуществления государственных закупок. Конкурсные комиссии не могут учитывать условные скидки, не предусмотренные Правилами осуществления государственных закупок. Условные скидки представляют собой процент от исходной цены предложения и присваиваются потенциальным поставщикам в следующих случаях:

• Наличие соответствующего опыта на рынке закупаемых товаров и услуг (один год опыта дает условную скидку в размере 0,5 %, максимальная скидка составляет 5 %);

• Наличие соответствующего опыта осуществления строительных работ (один год опыта в роли генерального (главного) подрядчика дает скидку в размере 1 %. Один год опыта в роли субподрядчика дает скидку в размере 0,5 %. Максимальный предел отсутствует);

• Документально подтвержденное соответствие применимым государственным техническим стандартам (до 2 %);

• Документально подтвержденное соответствие стандарту менеджмента качества, который признан в законодательстве Казахстана (до 2 %);

• Документально подтвержденное соответствие стандарту управления окружающей средой, который признан в законодательстве Казахстана (до 1%);

• Документально подтвержденное соответствие производства закупаемых товаров стандарту экологически безопасного (чистого) производства, который признан в законодательстве Казахстана (до 1 %).

Некоторые условные скидки определяются на основании оценки эксперта или экспертной комиссии, привлеченных к процессу государственных закупок.

• Если характеристики предложенных товаров и услуг лучше, чем требуемые техническими спецификациями, конкурсная комиссия может присвоить потенциальному поставщику дополнительную условную скидку в размере 0,5 % за каждую характеристику, превосходящую минимальные требования, но не более 3 % в целом;

• Если предложенные товары или услуги обладают более высоким качеством или дополнительными полезными функциями или свойствами, которые не предусмотрены техническими спецификациями, конкурсная комиссия может присвоить потенциальному поставщику условную скидку в размере 5 %;

• Если потенциальный поставщик товаров предлагает выгодные условия доставки, хранения, использования и обслуживания, конкурсная комиссия может присвоить ему условную скидку в размере до 3 %.

Сумма условных скидок не может превышать 10 % от исходной цены. Процесс рассмотрения конкурсных заявок в Казахстане создает определенные сложности для лиц, ответственных за разработку и оценку технических спецификаций. Остро стоит потребность в повышении квалификации сотрудников, участвующих в оценке заявок при проведении сложных закупок. Заявки считаются подходящими (то есть проходят квалификационный отбор), если максимально точно соответствуют техническим спецификациям. Отсутствие гибкости побуждает конкурсные комиссии использовать формальный подход и строго следовать формулировкам технических спецификаций. Позже, на этапе выбора поставщика, условные скидки не играют решающей роли в определении победителя, и итоги подавляющего большинства конкурсов зависят от цены. Закон «О государственных закупках» не предусматривает использование балльной или процентной систем оценки в государственных закупках. По факту, скидки очень малы и не отражают потенциальный диапазон качества или дополнительных функций, которые могут предложить поставщики. Таким образом, у поставщиков отсутствует стимул предлагать что-то сверх технических спецификаций или отклоняться от них. Напротив, отклонение может означать, что заявка не удовлетворяет квалификационным критериям.

С позиции поставщиков, процесс оценки заявок не способствует применению инновационных решений или повышению качества. У потенциальных поставщиков, предлагающих низкую цену, больше шансов на победу. Кроме того, в процессе оценки заявок не используются такие критерии выбора победителя, как наиболее экономически целесообразный тендер (MEAT) или оценка стоимости жизненного цикла (LCC). К примеру, определение условных скидок в Правилах осуществления государственных закупок сводит влияние потенциальной экономии на протяжении жизненного цикла всего к 10 % от общей стоимости, хотя в целом экономия может быть больше.

Используя бинарную систему квалификации, Правительство Казахстана фактически сбрасывает со счетов такие критерии, как качество и долговечность. Кроме того, бинарная система оценки удерживает более инновационные компании от участия в торгах. Наиболее ярко неуместность процедур оценки проявляется в отношении качества и технических возможностей информационных и консультационных услуг, при этом в системе государственных закупок Казахстана не предусмотрен специальный способ закупок для данных целей. Правительство Казахстана может подумать о применении в государственных закупках балльной и процентной систем оценки вместо текущего подхода, когда цена является решающим критерием выбора поставщика. Оценка в баллах и процентах позволяет учесть стратегические цели и повысить ценность предложений, поскольку у поставщиков появляется стимул работать над качеством и подтверждать свою пригодность для осуществления поставки. Казахстану знакомы случаи, когда поставщики обещают выполнить поставку необходимых товаров или услуг по низкой цене, но не справляются. Это ведет к нарушению сроков оказания государственных услуг, росту операционных и скрытых издержек правительства.

Опыт многих стран подтверждает целесообразность использования комплекса критериев для оценки конкурсных предложений. Вот лишь немногие примеры таких критериев:

1. 1. влияние на окружающую среду;

2. 2. качество предложения, улучшение характеристик относительно минимальных технических требований;

3. 3. дополнительный функционал сверх минимальных технических требований;

4. 4. сроки поставки;

5. 5. стоимость жизненного цикла продукта (обслуживание, ремонт, утилизация и так далее).

В целях обеспечения прозрачности процесса оценки необходимо использовать проверенный метод для присвоения относительных значений каждому критерию, а весовой коэффициент объявлять еще на этапе объявления и закупках. На практике каждому критерию присваивается некое значение в процентах. В ходе оценки и на основании предложений конкурсная комиссия ставит поставщикам баллы по каждому критерию. Из баллов складывается общая оценка предложения. Победителем признается участник, предложение которого получило самую высокую оценку. Блок 2.5 рассказывает о применении этой системы в Колумбии.

Блок 2.5. Балльная система оценки в Колумбии

Заявки участников открытого конкурса в Колумбии оцениваются по трем критериям: 1) экономичность, 2) технические характеристики и 3) происхождение предлагаемых товаров и услуг. Баллы за экономичность присуждаются с учетом цены, указанной в конкурсном предложении. Что касается технических характеристик, закупающая организация может распределить баллы на основании таких критериев, как качество, сроки поставки и социальная ответственность. По закону, до 20 % баллов должно быть присвоено местным, колумбийским поставщикам товаров и услуг или их партнерам, в соответствии с правилами торговых соглашений.

К примеру, на конкурсе, который проводился ЦЗО Колумбии (Colombia Compra Eficiente) среди поставщиков санитарно-технических услуг, были выведены формулы распределения баллов на основании цен, предложенных участниками. Участники предложили отдельные цены на услуги по предоставлению соответствующего персонала и на поставку необходимых материалов и оборудования. Баллы за технические характеристики присуждались поставщикам, предложившим безвредные для окружающей среды чистящие средства, а также тем, кто принимает на работу лиц, пострадавших в ходе войны, или бывших членов партизанских отрядов.

Источник: (ОЭСР, 2016[8]).

Новое квалификационное требование: платежеспособность

Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года установлено новое квалификационное требование в отношении финансового положения потенциального поставщика. Как сообщает Министерство финансов, финансовое положение будет определяться на основании налоговых отчислений, фонда заработной платы, стоимости основных средств и оборотных активов поставщиков. Необходимые сведения можно будет получить путем автоматического информационного обмена с базами данных налоговых органов (Комитет государственных доходов). Данное требование заставит поставщиков более ответственно подходить к выполнению налоговых обязательств. Подробное описание финансовых критериев, которые лягут в основу квалификационного требования, пока не добавлено в Правила осуществления государственных закупок. Судя по обсуждениям с Министерством, финансовые критерии отбора, возможно, будут применяться только к поставщикам строительных работ при проведении конкурса с предварительным квалификационным отбором.

Неясно, будут ли финансовые критерии вводиться в отношении других способов закупок или категорий закупаемых товаров, услуг и работ. Министерство финансов должно помнить о необходимости «создавать возможности для участия в закупках в целях обеспечения максимально широкого круга потенциальных претендентов, включая новичков на рынке, а также малые и средние предприятия» (принцип доступа в Рекомендации Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок, см. Блок 2.2). К примеру, в Европейском союзе требования в отношении экономической и финансовой устойчивости поставщиков должны соотноситься с объектом договора о государственных закупках. В частности, не допускается, чтобы заказчики выдвигали несоразмерные требования к минимальному обороту поставщиков. Как правило, этот показатель не должен превышать расчетную стоимость подряда более чем в два раза (European Union, 2014[9]).

2.2.7. Улучшения в сфере контроля за исполнением условий договора и денежных обязательств перед поставщиками

Контроль за исполнением условий договора можно рассматривать как процесс, охватывающий мероприятия по трем направлениям: контроль поставки, управление взаимоотношениями и административное обеспечение договора (Блок 2.6).

Блок 2.6. Процесс контроля за исполнением условий договора

Мероприятия по контролю за исполнением договора можно условно разбить на три категории: контроль поставки, управление взаимоотношениями и административное обеспечение договора.

• Контроль поставки обеспечивает соответствие качества и условий фактической поставки качеству и условиям, прописанным в договоре. Контроль поставки может включать проверку характера, количества и качества:

  • поставленных товаров, в том числе в период изготовления по мере необходимости;

  • выполненных работ, в том числе проверку на соответствие планам и чертежам, оценку качества работ и материалов;

  • оказанных услуг, в том числе проверку на соответствие заявленному качеству и контроль соблюдения сроков.

• Управление взаимоотношениями заключается в поддержании открытых и конструктивных отношений между поставщиком и государственным заказчиком. Мероприятия по управлению взаимоотношениями направлены на урегулирование конфликтов, разрядку, выявление потенциальных проблем на ранних этапах и поиск возможностей для улучшения взаимодействия. Взаимоотношения должны быть профессиональными, в том числе в вопросах разрешения проблем и конфликтов.

• Административное обеспечение договора охватывает формальное управление договором и любыми разрешенными изменениями в документации на протяжении жизненного цикла договора. Данная категория контрольных мероприятий направлена на решение текущих вопросов и создание условий для рационального и эффективного исполнения договора.

Источник: (ОЭСР, 2011[10]).

Своевременный контроль работы поставщиков и эффективное управление взаимоотношениями с ними способствуют повышению качества услуг и удовлетворению ожиданий пользователей. В рамках текущего контроля государственные служащие могут потребовать, чтобы поставщик выполнил меры по устранению нарушений, связанных с несоблюдением условий договора. Рисунок 2.3 показывает потенциальные преимущества контроля за исполнением договоров в противовес затратам, возникающим в связи с неэффективными процедурами контроля.

Рисунок 2.3. Влияние контроля на эффективность исполнения договоров

Источник: (ОЭСР, 2017[11]).

Исполнение условий договора в Казахстане контролируется непосредственно государственными заказчиками при незначительном участии Министерства финансов. Как следует из статьи 43 Закона «О государственных закупках», проект договора о государственных закупках должен быть составлен в соответствии с типовыми договорами о государственных закупках товаров, работ и услуг, утверждаемыми Министерством финансов. Государственный заказчик направляет проект договора победителю. Проект договора удостоверяется электронной цифровой подписью на веб-портале государственных закупок в течение пяти рабочих дней со дня истечения срока на обжалование протокола об итогах государственных закупок способом конкурса. Проект договора должен быть удостоверен победителем посредством электронной цифровой подписи в течение трех рабочих дней со дня поступления уведомления. Если победитель уклонился от подписания проекта договора о государственных закупках, у заказчика есть два дополнительных рабочих дня на заключение договора о государственных закупках с поставщиком, занявшим второе место.

Поставщик в течение десяти рабочих дней со дня заключения договора о государственных закупках обязан внести залоговое обеспечение исполнения договора о государственных закупках в качестве гарантии того, что он надлежащим образом исполнит свои обязательства по договору. Размер залогового обеспечения составляет три процента от суммы сделки по договору.

Статья 45 Закона «О государственных закупках» позволяет вносить изменения в договор, если условия, которые привели к выбору поставщика, остаются неизменными. К изменениям в проект договора о государственных закупках или в уже подписанный договор применяются очень жесткие требования. Изменения в неподписанный договор можно внести строго до регистрации договора в органах казначейства Министерства финансов. Казначейство представляет собой подразделение Министерства финансов, осуществляющее контроль за исполнением государственного бюджета на всех уровнях. В его ведении находится единая информационная система казначейства (State Treasury of Kazakhstan, 2015[12]).

Внесение изменений в проект договора о государственных закупках должно быть инициировано одной из сторон не позднее пяти рабочих дней со дня публикации протокола об итогах государственных закупок способом конкурса. После подписания договора на веб-портале государственных закупок для внесения дальнейших изменений требуется подписать дополнительное соглашение. По данным Министерства финансов, изменения вносятся довольно часто. Правилами осуществления государственных закупок определен список оснований для внесения изменений в подписанный договор. После подписания договора внести изменения в части снижения цен на товары, работы и услуги можно только по обоюдному согласию сторон.

В системе государственных закупок мало официальных механизмов, позволяющих проследить, насколько эффективно поставщик исполняет свои обязательства по закупкам. В настоящий момент у Правительства Казахстана нет систем или инструментов контроля, которые бы давали государству доступ к информации за рамками административных шагов, предусмотренных договорами. Проще говоря, государству доступна информация только о приеме-передаче товаров и услуг.

Единый механизм контроля за исполнением договоров, охватывающий все упомянутые выше сферы, обеспечит соблюдение договорных обязательств и позволит Правительству РК систематизировать информацию о поставщиках и качестве поставляемых товаров и услуг. Эти сведения можно будет использовать для оценки завершенных закупок и стратегического планирования последующих. Для осуществления надлежащего контроля за исполнением условий договоров, включая контроль поставки, управление взаимоотношениями и административное обеспечение договора, а также в целях оценки эффективности, Казахстану предлагается разработать базу данных поставщиков с подробной информацией об исполнении поставщиками своих обязательств по прошлым договорам о государственных закупках (см. Главу 3).

При исполнении договора всегда есть риск, что непредвиденные обстоятельства или другие препятствия помешают достижению поставленных задач. Стратегический контроль за исполнением договоров позволит государственным учреждениям предотвращать непредвиденные ситуации и принимать своевременные меры (ОЭСР, 2018[6]). Сейчас заказчикам сложно получить точную информацию о рисках, которые могут возникнуть в ходе исполнения договора. Правительству РК следует подумать о разработке инструментов для выявления потенциальных рисков и распространения информации о них и других недобросовестных действиях. Некоторые из таких рисков описаны в Блокe ‎2.7..

Блок 2.7. Риски и управление рисками

По большей части риски при исполнении договоров связаны с тем, что поставщик не может осуществить поставку или поставляет товары и услуги неудовлетворительного качества. Риск возникновения таких проблем возрастает в следующих случаях:

• Кадровый дефицит.

• Ключевые сотрудники поставщика заняты на другом проекте, что приводит к ухудшению качества выполняемых работ или оказываемых услуг.

• Основное направление деятельности поставщика изменяется после подписания договора, что приводит к снижению добавленной стоимости для государственного заказчика или сказывается на сроках поставки товаров или выполнения работ.

• Финансовое положение поставщика ухудшается после подписания договора, и поэтому он не может выполнить согласованные требования к качеству товаров или услуг.

• Спрос на товары или услуги значительно превышает ожидания, и поставщик не в силах его удовлетворить.

• Спрос на услугу падает, в результате сэкономить за счет увеличения масштабов не получается, что ведет к непропорционально высоким производственным расходам.

• Сотрудники заказчика, посвященные в условия договора, переходят в другой отдел или получают продвижение, в результате чего связь между заказчиком и поставщиком ослабевает.

• Сроки поставки товаров или оказания услуг нарушаются по независящим от поставщика причинам. Например, доступ на предприятие невозможен в результате стихийного бедствия.

• Организатор тендера не соблюдает обязательства по договору.

Источник: (ОЭСР, 2011[10]).

Комплексная система контроля за исполнением условий договора станет залогом своевременной оплаты поставщикам. Наличие отлаженной системы платежей способствует росту конкуренции в государственных закупках за счет привлечения частного сектора, в особенности малых и средних предприятий (МСП), которые очень чувствительны к задержкам и неточным срокам оплаты. Законодательством Казахстана допускаются авансовые платежи. Однако поставщик при получении аванса должен наряду с залоговым обеспечением по договору о государственных закупках предоставить обеспечение исполнения аванса в размере авансового платежа. По мере исполнения обязательств по договору о государственных закупках заказчик по письменному уведомлению поставщика уменьшает размер обеспечения исполнения аванса пропорционально выполненным обязательствам, предусмотренным договором о государственных закупках. Этот механизм позволяет погашать платежи в пользу поставщиков постепенно в зависимости от того, в каком объеме исполнены обязательства по договору.

В соответствии с Законом «О государственных закупках», платеж в пользу поставщика должен быть совершен в полном объеме в течение 30 календарных дней со дня исполнения поставщиком обязательств по договору о государственных закупках. Платеж в пользу поставщика совершается после подписания акта приемки. У государственного заказчика есть до десяти дней на изучение акта, предоставленного поставщиком. Однако если заказчику требуется больше времени, чтобы удостовериться, что качество поставленных товаров или оказанных услуг соответствует условиям договора, заказчик должен в течение трех дней уведомить об этом поставщика. Проблема задержки оплаты очень распространена в странах ОЭСР и ЕС.

Договоры о государственных закупках в Казахстане считаются вступившими в силу только после регистрации в органах казначейства (при Министерстве финансов). Тем не менее, в Национальную палату предпринимателей часто поступают жалобы от поставщиков о том, что договоры подписываются, но не регистрируются в казначействе, что ведет к задержкам платежей. Иногда разрешить конфликт, вызванный неуплатой, можно только через суд. По данным Национальной палаты предпринимателей, самой частой причиной судебных разбирательств, связанных с государственными закупками, действительно являются проблемы с платежами — в 2017 году было возбуждено более двух тысяч дел о неуплате.

Нарушение сроков оплаты во многом объясняется несогласованной работой организаторов, заказчиков и Комитета казначейства. Любые сложности в коммуникации между организатором и покупателем могут привести к чрезмерным задержкам, в частности, при согласовании акта приемки. После подписания договор о государственных закупках автоматически направляется в Комитет казначейства в целях регистрации через веб-портал закупок. Очень важно, чтобы Министерство финансов установило, на каких основаниях Комитет казначейства может не регистрировать входящие договоры о государственных закупках в разумные сроки.

Для осуществления закупок в установленном порядке и в соответствии с законом требуется комплексная система контроля, охватывающая весь закупочный цикл. Заказчикам следует подумать о механизмах получения обратной связи на этапе исполнения договоров в целях рационализации планирования и осуществления последующих закупок. Такие механизмы станут гарантией выполнения обязательств и обеспечат оптимальное использование ресурсов. Это особенно важно для государственных организаций, поскольку они часто вступают в долгосрочные договорные отношения на очень своеобразных условиях. Чтобы контроль в сфере исполнения договоров о государственных закупках был своевременным и эффективным независимо от обстоятельств, служащие должны уделять первостепенное внимание ретроспективному анализу и извлекать уроки из прошлого опыта.

2.3. Обеспечение оптимального соотношения цены и качества в рамках закупочного цикла: сложности и возможности

2.3.1. Преобладающий способ закупок — из одного источника

По данным Центра электронной коммерции, в 2018 году самым частым способом государственных закупок в Казахстане были закупки из одного источника путем прямого заключения договора. На этот способ пришлось 77,5 % подписанных в 2018 году договоров о государственных закупках. Из них 65,5 % составили закупки со стоимостью ниже порогового значения (Рисунок 2.4). Доля конкурсов выросла с 1,4 % в 2016 году до 2,5 % в 2018 году. Доля закупок из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам сократилась с 7,9 % в 2016 году до 5,1 % в 2018 году. Доля других способов с 2016 года не менялась.

Закупки из одного источника в Казахстане составляют значительную долю в общей стоимости государственных закупок. В 2017 году из всего объема потраченных на закупки средств 45 % пришлось на закупки из одного источника путем прямого заключения договора, а 28 % — на закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам (Рисунок 2.4). Третьим по популярности способом был конкурс. На него пришлось 20 % всех средств, потраченных на государственные закупки в 2017 году. Это вызывает обеспокоенность, поскольку закупки из одного источника путем прямого заключения договора — это неконкурентная процедура, следовательно, их объем должен быть ограничен, чтобы обеспечить надлежащий уровень конкуренции и оптимальное соотношение цен и качества (см. принцип доступа в Рекомендации Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок, Блок 2.2).

Рисунок 2.4. Способы государственных закупок в виде доли от общих расходов на закупки (2016–18 годы)

Примечание: График показывает общий объем закупок из одного источника путем прямого заключения договора (сумма договора ниже порогового значения и другие основания). Закупки на сумму ниже пороговой величины составляют небольшую долю в объеме расходов на закупки (4,7 % в 2016 году, 4,3 % в 2017 году и 3,4 % в 2018 году).

Источник: Министерство финансов Республики Казахстан.

По сравнению с большинством стран ОЭСР, в Казахстане доля закупок из одного источника в общем объеме закупок очень высока. К примеру, в Европейском союзе в 2016 году только треть государственных контрактов была заключена без проведения конкурентных процедур — путем переговоров или в связи с получением менее двух заявок от потенциальных поставщиков (European Commission, 2017[13]). Кроме того, закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам в Казахстане были вторым по значимости способом закупок с точки зрения стоимости. В связи с чем возникает вопрос: привлекают ли конкурентные процедуры (конкурс, запрос ценовых предложений и аукцион) достаточно подходящих заявок для обеспечения должного уровня конкуренции.

Тем не менее, согласно данным о государственных закупках за 2018 год, доля конкурсов в общем объеме потраченных на закупки средств выросла до 37 %, поэтому конкурс стал основным способом закупок (с точки зрения расходов на закупки). Вместе с тем, по сравнению с 2017 годом, сократились доли закупок из одного источника путем прямого заключения договора и закупок из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам (Рисунок 2.4). Однако положительная тенденция возникла только в 2018 году, и время покажет, будет ли расти вес конкурсов в структуре расходов на закупки в предстоящие годы. Резкое повышение значимости конкурсов в 2018 году может объясняться необычно большим объемом расходов на государственные закупки, по сравнению с предыдущими годами. Раздел 2.3.2 более подробно рассматривает два вида закупок из одного источника (путем прямого заключения договора и по несостоявшимся государственным закупкам), а также вопрос конкуренции между поставщиками в рамках государственных закупок.

2.3.2. Виды закупок из одного источника: анализ

К основным проблемам системы государственных закупок Казахстана относится преобладание закупок из одного источника (то есть без конкурсного отбора). В ближайшие годы Министерство финансов намерено сократить долю закупок, осуществляемых таким способом. Информация о закупках из одного источника по-прежнему публикуется в годовых планах государственных закупок, поэтому потенциальные поставщики, имея доступ к этой информации, могут представлять коммерческие предложения организациям-заказчикам. Как уже упоминалось в разделе 2.2.4, в Казахстане есть два вида закупок из одного источника: 1) государственные закупки из одного источника путем прямого заключения договора и 2) государственные закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам.

Рекомендация Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок (принцип доступа, см. Блок 2.2) призывает ограничивать применение исключений, дающих основание для отказа от конкурсных процедур. Открытые торги, как правило, привлекают больше участников, чем закрытый конкурс, что усиливает конкуренцию и позволяет получить оптимальное соотношение цены и качества (World Bank, 2015[14]). Возможность выбирать между поставщиками идет на пользу не только государственным заказчикам, но и экономике в целом.

Государственные закупки из одного источника путем прямого заключения договора

Как упоминается в разделе 2.2.4, в 2018 году на закупки из одного источника путем прямого заключения договора пришлось 36,8 % всех расходов, связанных с государственными закупками. Стоит отметить, что удельный вес закупок путем прямого заключения договора был выше в предшествующие годы. К примеру, в 2017 году на этот способ пришлось 45,4 % всех расходов на государственные закупки. Неясно, связано ли сокращение в 2018 году относительной доли закупок из одного источника обоих видов с временными факторами (такими как резкий рост расходов на государственные закупки) или это длительная тенденция.

В разделе 2.2.4 говорится, что одним из 50 оснований для проведения прямых закупок является приобретение однородных товаров, работ и услуг, объем которых в стоимостном выражении не превышает установленного порогового значения. В системах государственных закупок большинства стран ОЭСР предусмотрены аналогичные основания для закупок с низкой стоимостью. В Казахстане на закупки из одного источника, объем которых в стоимостном выражении был ниже порогового значения, в 2018 году пришлось 65,5 % всех государственных закупок, но только 3,4 % от общей стоимости закупок. Что касается остальных 49 оснований, перечисленных в пункте 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках», на них пришлось 12 % всех закупочных процедур в 2018 году, а их доля в общей стоимости закупок составила 33,4 %.

Список из 50 оснований для осуществления государственных закупок способом из одного источника (пункт 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках») соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе. Некоторые из этих оснований относятся к ситуациям, когда конкуренция полностью отсутствует (закупки у монополий, например, коммунальных служб, приобретение объектов интеллектуальной собственности у юридических лиц, обладающих правами на закупаемые товары, услуги и работы, и так далее). Однако другие основания (например, «приобретение товаров, работ, услуг у лица, определенного законами») носят общий характер и не указывают на конкретную категорию (Таблица 2.1).

Таблица 2.1. Наиболее значимые основания для отказа от конкурентных процедур (2018 год)
Краткое описание	Доля в общей стоимости государственных закупок	Правовая база (пункт 3 статьи 39)
Правительственные гранты образовательным учреждениям (приобретение образовательных услуг)	7,3 %	Подпункт 19
Приобретение у национальных холдингов и компаний (определенных законами) или у государственных предприятий, подконтрольных заказчику	6,3 %	Подпункт 27
Приобретение товаров, работ и услуг у лиц, определенных законами	4,0 %	Подпункт 36
Приобретение у монополий (покупка энергии, электричества и так далее)	3,6 %	Подпункт 1
Однородные товары, услуги и работы, объем которых в стоимостном выражении ниже порогового значения, установленного для закупок из одного источника	3,4 %	Подпункт 42
Приобретение товаров и услуг у владельцев исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности	2,7 %	Подпункт 3
Приобретение у государственных предприятий уголовно-исполнительной системы (список товаров, услуг и работ определен Постановлением Правительства)	1,8 %	Подпункт 29
Приобретение товаров, работ и услуг по ценам, установленным законодательством	1,5 %	Подпункт 2
Приобретение недвижимости (кроме жилой) в соответствии с определением законодательства и услуг по техническому содержанию и обслуживанию недвижимости (при определенных условиях)	0,8 %	Подпункт 53
Прочие	5,4 %	41 другое основание
Источник: Министерство финансов Республики Казахстан, Закон «О государственных закупках».

В отношении некоторых оснований из списка Правила осуществления государственных закупок требуют, чтобы заказчики запрашивали ценовые предложения как минимум у трех потенциальных поставщиков до принятия решения о заключении договора (статья 378-1 Правил). Тем не менее, требование не применяется к самым важным с точки зрения стоимости закупок основаниям, которые перечислены в Таблице 2.1.

Министерство финансов четко обозначило цель по снижению частоты государственных закупок из одного источника путем прямого заключения договора. Как упоминалось в Главе 1, в соответствии с Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года, список в пункте 3 статьи 39 был сокращен с 54 до 50 оснований. Тем не менее, отмена пяти оснований не отразится на объеме закупок из одного источника в Казахстане. По факту, в 2018 году на исключенные из списка основания пришлось всего 0,2 % от общей стоимости закупок и еще меньшая доля всех закупочных процедур. Вместе с тем, Закон «О внесении изменений» от декабря 2018 года ввел новое основание в список, а именно, приобретение товаров, услуг и работ, необходимых для обеспечения деятельности подразделений специального назначения правоохранительных органов, и расширил объем основания в отношении услуг по обеспечению безопасности (см. Главу 1).

Высокая доля закупок из одного источника сводит на нет значительные усилия Министерства финансов по повышению прозрачности и эффективности государственных закупок. Наряду со снижением эффективности и результативности закупок, распространенность неконкурентных закупочных процедур создает благоприятную почву для коррупции. Сокращение частоты таких процедур, прежде всего, закупок из одного источника путем прямого заключения договора согласно списку оснований, предусмотренных Законом «О государственных закупках», приблизит систему государственных закупок Казахстана к принципам добросовестного осуществления закупок, установленным Рекомендацией Совета ОЭСР.

Министерству финансов следует пересмотреть список оснований в пункте 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках» и максимально сократить его, чтобы обеспечить высокий уровень конкуренции. В этих целях можно провести независимую оценку, чтобы определить, какие основания являются оправданными с учетом принципов объективности, прозрачности и справедливости. Некоторые основания, описанные в статье 39 Закона «О государственных закупках», не соответствуют основаниям, которые, как правило, применяются в странах ОЭСР. К примеру, сюда относятся основания, установленные подпунктом 38 (приобретение услуг по обработке данных статистических наблюдений) и подпунктом 45 (приобретение материалов выставок, семинаров, конференций, совещаний, форумов, симпозиумов, тренингов, а также оплата за участие в указанных мероприятиях) пункта 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках». Опираясь на результаты независимой оценки, правительство может пересмотреть Закон «О государственных закупках» и отменить нецелесообразные основания для отказа от конкурентных процедур. Потребность в отмене некоторых оснований усиливается в связи с недавним увеличением порогового значения для проведения закупок из одного источника (см. следующий пункт отчета).

Важность регулирования и стандартизации оснований для отказа от конкурентных процедур отражена в Соглашении по правительственным закупкам Всемирной торговой организации (далее — Соглашение). В целях распространения прозрачного и открытого подхода к государственным закупкам в Соглашении предложен стандартный список оснований, позволяющих не проводить открытый конкурс (Блок 2.8). Казахстан заявил о намерении присоединиться к Соглашению в рамках Протокола о присоединении Республики Казахстан к ВТО (Всемирная торговая организация (World Trade Organisation), 2019[15]). Процесс присоединения к Соглашению дает прекрасную возможность для систематического пересмотра и сокращения списка оснований.

Блок 2.8. Основания, предусмотренные международными торговыми соглашениями

Присоединившиеся к Соглашению страны должны убедиться, что применяемые ими правила проведения закупок без конкурса на основаниях, установленных Соглашением, не являются дискриминационными для поставщиков других стран. Государственные заказчики в странах-участницах Соглашения могут осуществлять закупки способом конкурса с ограниченным участием. Такой способ подразумевает, что закупающая организация связывается только с тем поставщиком или поставщиками, которых выбирает сама. Конкурс с ограниченным участием можно проводить в следующих случаях:

• Получено небольшое количество (подходящих) заявок на первом этапе процедуры открытого конкурса;

• Продукт / услугу может поставить только один поставщик, когда предметом закупок является произведение искусства или когда приобретаются исключительные права или патенты, или конкуренция отсутствует по техническим причинам;

• От изначального поставщика требуются дополнительные продукты / услуги, при этом заменить поставщика невозможно;

• Возникла экстренная ситуация в результате событий, которые организация-заказчик не могла предсказать;

• Товары закупаются на рынке сырьевых товаров;

• Предметом закупки является прототип;

• Предлагаются крайне выгодные краткосрочные условия;

• Продукт является результатом конкурса проектов.

Источник: (Всемирная торговая организация (World Trade Organisation), 2012[16]).

Новая Зеландия относительно недавно присоединилась к Соглашению (в 2015 году) и закрепила его положения в национальных законах о государственных закупках. Государственные закупки в Новой Зеландии регулируются Правилами государственных закупок, утвержденными Кабинетом министров. Правила четко описывают ситуации, когда проведение открытого конкурса не требуется. Кабинет утвердил четвертую редакцию Правил 13 мая 2019 года. Таблица 2.2 знакомит с Правилами Новой Зеландии в отношении оснований для отказа от конкурентных процедур.

Таблица 2.2. Основания для отказа от публикации информации о закупках в открытом доступе в Новой Зеландии
Категории оснований		Примеры
	Чрезвычайная ситуация	Реальная чрезвычайная ситуация (согласно определению); к чрезвычайным ситуациям не относятся случаи, когда срочная потребность в закупках возникает по вине организации, например, в связи с отсутствием планирования.
Основания, позволяющие не публиковать информацию в открытом доступе (все правила в силе, но информацию о закупках не надо публиковать в открытых источниках; закрытый конкурс или прямые закупки (в соответствии с политикой организации-заказчика)	Ограниченное предложение на рынке	Информация о конкурсе находится в открытом доступе в течение 12 месяцев, но не получено ни одной заявки, отвечающей предварительным требованиям. Товары, услуги или работы могут быть поставлены только одним поставщиком, при этом разумная альтернатива или замена отсутствует по техническим причинам, или предметом закупок являются права на объекты интеллектуальной собственности. Организация получает уникальное инициативное предложение с выгодным соотношением цены и качества, а предложенные товары, услуги или работы не всегда доступны на рынке.
	Закупки специфических товаров или услуг	Приобретение прототипа для исследований и экспериментов или оригинальной разработки (после исполнения договора на поставку прототипа организация должно опубликовать информацию о последующих закупках в открытом доступе). Договор заключается с победителем конкурса проектов при условии, что конкурс был проведен в соответствии с правилами. Товары закупаются на рынке сырьевых товаров.
	Дополнительные закупки (например, выбор из нескольких поставщиков-участников рамочного соглашения)	Организация сформировала группу подходящих поставщиков (процесс выбора поставщика из группы подчиняется определенным правилам) Закупки на основании государственного рамочного соглашения (процедура дополнительных закупок подчиняется рамочному соглашению)
Примечание: См. Правило 14 об основаниях, позволяющих не публиковать информацию о закупках в открытом доступе.
Источник: (Отдел государственных закупок Новой Зеландии (New Zealand Government Procurement Branch), 2015[4]).

Понимая преимущества повышения конкуренции в государственных закупках, правительство Коста-Рики обратилось к Секретариату ОЭСР за консультацией по передовым наработкам в области применения пороговых значений / оснований для отказа от конкурентных процедур, чтобы опираться на международный опыт при проведении реформ в системе закупок (Блок 2.9).

Блок 2.9. Стандартизация порядка применения оснований и упрощение системы пороговых значений в Коста-Рике

Уровень конкуренции напрямую влияет на соотношение цены и качества в государственных закупках. Законодательством Коста-Рики в сфере закупок разрешено три типа процедур: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, прямые закупки у единственного поставщика. Системой предусмотрено 26 категорий оснований для отказа от стандартных процедур в пользу закупок из одного источника или конкурса с ограниченным участием.

В 2017 году на закупки, проведенные в Коста-Рике в порядке исключения по установленным законом основаниям, пришлось 47,6 % в стоимостном выражении и 80,3 % в количественном выражении. Самым популярным среди заказчиков основанием являются закупки на сумму ниже порогового значения (58,3 % закупок в стоимостном выражении и 75,3 % процедур в количественном выражении), а на втором месте по частоте использования находятся прямые закупки у единственного поставщика (11,2 % закупок в стоимостном выражении и 6,4 % в количественном).

Во многих странах применяется система пороговых значений, основанная только на категориях закупок и организаций. Однако в Коста-Рике пороговые значения, применяемые организациями-заказчиками, зависят от: категории закупок, бюджета, выделенного организации (законодательством предусмотрено десять категорий), и сферы действия закона. Аналогичные системы пороговых значений, основанные на распределении бюджета, используются в Мексике и Колумбии, но там пороговые значения ниже, чем в Коста-Рике. Кроме того, к некоторым государственным организациям не применяются пороговые значения, изложенные в LCA. Разнообразие параметров и критериев усложняет толкование национальной нормативно-правовой базы в сфере закупок.

Понимая преимущества повышения конкуренции в государственных закупках, правительство Коста-Рики обратилось к ОЭСР с просьбой проанализировать свою систему государственных закупок и уделить первоочередное внимание основаниям для отказа от конкурентных процедур и действующей в стране системе пороговых значений. ОЭСР проанализировала факты, сравнила систему Коста-Рики с передовыми наработками других стран и по итогам подготовила следующие рекомендации:

• Оптимизировать и пересмотреть 26 оснований, позволяющих отказаться от стандартных процедур закупок.

• Основания должны быть четко определены, оправданы и стандартизированы. Многие основания можно объединить, а другие отменить в пользу конкурентных процедур. Некоторые основания, предусмотренные нормативно-правовой базой, следует классифицировать как исключения.

• Усилить контроль за применением оснований.

• Оптимизировать закупочные процедуры и процессы.

• Пересмотреть действующую систему пороговых значений, найти возможности для упрощения и приведения в соответствие с международной практикой.

Правительство Коста-Рики использует рекомендации ОЭСР как отправную точку для проведения самых масштабных за последние 20 лет правовых реформ, направленных на усиление конкуренции и обеспечение рационального расходования средств путем повышения эффективности системы государственных закупок.

Источник: (ОЭСР, 2019[17]).

В соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок, «если применение способа закупки из одного источника оправдывается наличием исключительных обстоятельств, такого рода обстоятельства должны носить ограниченный характер и быть определены заранее, а их использование требует обоснования и надлежащего надзора» (Блок 2.2, принцип доступа). Если нормативно-правовая база допускает применение исключений, устанавливающие их законы и нормативные акты должны быть составлены четко и недвусмысленно, на понятном для служащих закупочных органов языке. Такой уровень доходчивости призван ограничить свободу усмотрения государственных служащих (Ware, G. et al., 2007[18]). Чрезмерная свобода при выборе процедур может негативно сказаться на толковании принципов справедливости и предсказуемости, что приведет к нежеланию предприятий выходить на рынок (Evenett and Hoekman, 2005[19]).

Некоторые основания для отказа от конкурентных способов закупок в Казахстане очень сложны для понимания и требуют специальных юридических знаний, а получить полное представление о сфере их действия можно только путем анализа. Это справедливо в отношении двух оснований, важнейших с точки зрения расходов на закупки: приобретение товаров, работ, услуг у государственных предприятий, определенных законами (подпункт 27, пункт 3, статья 39), и приобретение товаров, услуг и работ у лиц, определенных законами (подпункт 36, пункт 3, статья 39, см. Таблицу 2.1). Для понимания сферы их действия необходимо изучить огромное количество законов и нормативных актов, и если судить по юридическим форумам, сами поставщики и заказчики не до конца понимают смысл этих оснований (URKO, n.d.[20]). Чтобы обеспечить прозрачность и исключить двусмысленность толкования, Министерство финансов может принять на законодательном уровне исчерпывающий список случаев применения данных оснований. Заказчики смогут руководствоваться списком при принятии решений о применимости оснований в той или иной ситуации.

Закупки из одного источника при стоимости ниже порогового значения

Как упоминалось ранее, одно из 50 оснований предусматривает возможность проведения прямых закупок в случае приобретения однородных товаров, услуг или работ на сумму ниже порогового значения (подпункт 42, пункт 3, статья 39 Закона «О государственных закупках»). В настоящее время пороговое значение в Казахстане для услуг и работ составляет 500 месячных расчетных показателей или 1 252 500 тенге (что приблизительно соответствует 3 100 евро или 7,2 средней зарплаты в Казахстане). Аналогичное значение для товаров составляет 100 месячных расчетных показателей или 252 500 тенге (что примерно соответствует 620 евро или 1,4 средней зарплаты в Казахстане).

Как уже говорилось в первой главе, в соответствии с Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года, пороговое значение для услуг и работ было увеличено в пять раз: ранее оно было таким же, как для товаров (100 месячных расчетных показателей). По мнению Министерства финансов, это позволит упростить закупочные процедуры, в частности для государственных заказчиков с ограниченным бюджетом, включая детские сады, больницы, поликлиники, культурные центры, дома престарелых и школы-интернаты. В 2019 году в результате повышения порога ожидается рост частоты прямых закупок на сумму ниже пороговой величины, а также увеличение их доли в общей стоимости закупок.

При утверждении пороговых значений страны должны искать баланс между операционными расходами на государственные закупки и преимуществами высокой конкуренции:

• С точки зрения государственных заказчиков, ценность, приобретаемая в результате конкурентных закупок (в Казахстане к ним относятся конкурсы, аукционы и запросы ценовых предложений), должна оправдывать затраты на их проведение. Поэтому в ситуациях, когда сумма договора невелика, заказчики пытаются выиграть за счет такой простой и эффективной процедуры, как прямые закупки.

• С точки зрения поставщиков, пороговое значение суммы обязательств по договору должно быть достаточно высоким, чтобы оправдывать стоимость участия в государственных закупках.

Необходимо учитывать и такие факторы, как средние затраты заказчика на закупочные процедуры, экономические условия, в том числе уровень конкуренции в государственных закупках, а также наличие у заказчика ресурсов для проведения закупок (Блок 2.10). Очень важно, чтобы правительство уделяло должное внимание этим факторам, включая кадровый потенциал закупочных органов. Представители заинтересованных сторон действительно упоминали чрезмерные нагрузки и отсутствие программ повышения квалификации в числе основных проблем, с которыми сталкиваются сотрудники организаций-заказчиков (см. Главу 6 отчета).

Блок 2.10. Прямые и косвенные расходы государственных организаций, связанные с подготовкой к конкурсу

Прямые расходы:

• Зарплата служащих / стоимость услуг консультантов, ответственных за подготовку к конкурсу, умноженная на количество месяцев (разработка административных документов и технических спецификаций);

• Стоимость публикации (в официальном издании и в системе электронных закупок).

Косвенные расходы:

• Стоимость проверки и утверждения закупочных процедур (иерархия проведения, юридическое согласование, утверждение бюджета);

• Расходы на офисные помещения, технику и оборудование (телефон, компьютер и так далее).

Источник: по материалам ОЭСР, Германия (OECD, Germany) (ОЭСР, 2017[21]).

Процесс подготовки заявок может быть затратным для поставщиков. Для участия в торгах нужны квалифицированные сотрудники, которые могут подготовить заявку и собрать необходимые документы в соответствии с требованиями конкурса. Работа над заявками требует узкой специализации или экспертных знаний, поэтому компаниям приходится нанимать дополнительных сотрудников для замещения кадров, которые заняты заявками и не могут отвлекаться на другие задачи. Согласно исследованию 2015 года, предприятия сферы услуг, участвующие в государственных строительных проектах, тратят на подготовку заявок 0,6–2,9 % от общей стоимости проекта (Deloitte, 2015[22]).

По сравнению с большинством стран ОЭСР, где применяются пороговые суммы, позволяющие заключать договор с поставщиком без публикации информации о закупках в открытом доступе, в Казахстане установлено относительно небольшое пороговое значение (сумма закупок ниже пороговой величины является одним из 50 оснований для отказа от конкурентных процедур). К примеру, в Корее для договоров стоимостью менее 15 665 евро (20 миллионов корейских вон) поставщики выбираются напрямую без конкурса. Большинство департаментов Канады могут заключать договоры на поставку товаров и оказание услуг стоимостью до 16 623 евро (25 000 канадских долларов) без проведения конкурентных процедур (ОЭСР, 2019[17]).

В странах ЕС прямые закупки, то есть закупки у единственного поставщика без проведения конкурентных процедур, зачастую разрешены для договоров с очень низкой стоимостью. Государства-члены ЕС используют разные определения таких договоров (ОЭСР, 2011[23]). Например, в Нидерландах заключение договора напрямую разрешается при стоимости до 33 000 евро, а во Франции — до 25 000 евро, при соблюдении определенных условий. Законодательство в области государственных закупок в Литве дает организациям-заказчикам значительную гибкость в отношении контрактов на сумму до 10 000 евро, в том числе допускаются закупки из одного источника (ОЭСР, 2019[17]).

Таким образом, недавнее повышение порогового значения суммы договора для закупок услуг и работ является положительным начинанием, которое поможет снизить административную нагрузку на государственных заказчиков. Однако, согласно Закону «О внесении изменений» от декабря 2018 года, пороговое значение для закупок товаров осталось прежним — 252 500 тенге (примерно 620 евро или 1,4 средней зарплаты). Судя по опыту других стран и по данным, полученным в ходе ознакомительных поездок ОЭСР, можно предположить, что это крайне низкий порог. Комплексная оценка с исследованиями на местах при участии организаций-заказчиков поможет Министерству финансов понять, справедливо ли данное предположение. Также, в целях снижения риска недобросовестных действий, Министерству стоит удостовериться, что у поставщиков есть возможность обжаловать решения о прямом заключении договора при сумме сделок ниже порогового значения.

Государственные закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам

Как упоминалось в разделе 2.2.4, закупки из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам представляют собой способ закупок, который используется в случае, когда государственный заказчик получает менее двух подходящих заявок на конкурс (аукцион) или запрос ценовых предложений, то есть после неудавшегося конкурса (аукциона, запроса ценовых предложений). В соответствии с поправками, вступившими в силу 1 января 2019 года, после несостоявшегося конкурса (или аукциона) заказчик должен провести второй конкурс (или аукцион), и только в случае повторной неудачи (при получении менее двух подходящих заявок) разрешается прибегнуть к способу закупок из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам.

В целом в 2018 году 41 % конкурсов закончился проведением закупок из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам, то есть они были признаны несостоявшимися, поскольку заказчики получили менее двух заявок, отвечающих требованиям конкурсной документации. В денежном выражении несостоявшиеся закупки составили 52 % всех государственных закупок за 2018 год. Рисунок 2.5 отражает динамику несостоявшихся государственных закупок, послуживших основанием для проведения закупок из одного источника, в разбивке по товарам, услугам и работам (в виде доли в общей стоимости закупок способом конкурса).

Рисунок 2.5. Доля несостоявшихся закупок способом конкурса, послуживших основанием для проведения закупок из одного источника

Примечание: Представлена доля несостоявшихся государственных закупок, послуживших основанием для проведения закупок из одного источника, в общей стоимости закупок.

Источник: Министерство финансов Республики Казахстан.

Рисунок 2.5 показывает, что в 2018 году доля несостоявшихся государственных закупок уменьшилась для работ, но для товаров и в еще большей мере для услуг она выросла, и в конечном итоге на закупки из одного источника после несостоявшихся государственных закупок пришлось 80 % от общей стоимости закупаемых государством услуг. Это может указывать на низкий уровень конкуренции в государственных закупках услуг. Аналогичный вывод можно сделать по среднему количеству заявок: конкурс на закупку услуг привлекает меньше заявок, чем конкурс на закупку товаров и работ, и среднее количество заявок от потенциальных поставщиков услуг снижалось в 2016 и 2017 годах.

Высокой долей несостоявшихся конкурсов отличаются закупки работ в рамках масштабных строительных проектов (на сумму более 1 млрд тенге, что примерно равно 2,5 млн евро); в 2017 году почти 100 % конкурсов в этой сфере закончились закупками из одного источника после несостоявшихся государственных закупок. Зачастую только один поставщик удовлетворяет техническим спецификациям, а заявки других участников отклоняются из-за ошибок в оформлении конкурсной документации. Следовательно, корень проблемы лежит не в отсутствии подходящих поставщиков, а в том, как возможности рынка отражены в спецификациях. В итоге организация-заказчик подписывает договор с единственным поставщиком, который соответствует техническим спецификациям и в заявке предложил начальную максимальную цену (Beketaev, 2018[2]).

Что касается запроса ценовых предложений (ЗЦП), в 2018 году только 16,7 % процедур привели к закупкам из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам, что соответствует 11,3 % ЗЦП в стоимостном выражении. Рисунок 2.6 отражает динамику несостоявшихся ЗЦП (в виде доли в общей стоимости закупок способом ЗЦП). С 2016 года объем несостоявшихся закупок способом ЗЦП (доля в общей стоимости ЗЦП) снижается, и, как и в случае с конкурсами, большинство несостоявшихся запросов ценовых предложений относятся к закупкам услуг.

Рисунок 2.6. Доля несостоявшихся закупок способом ЗЦП, послуживших основанием для проведения закупок из одного источника

Примечание: ЗЦП = запрос ценовых предложений.

Источник: Министерство финансов Республики Казахстан

В связи с высокой долей несостоявшихся государственных закупок (в процентах от общей стоимости) возникает вопрос: привлекают ли конкурсы достаточное количество подходящих заявок для обеспечения надлежащего уровня конкуренции. Судя по полученным данным, в отличие от ЗЦП, стоимость несостоявшихся закупок способом конкурса обычно выше среднего, то есть конкурсы, получившие менее двух подходящих заявок, в основном связаны с большими суммами. В особенности это касается несостоявшихся конкурсов на закупки услуг — в 2018 году в стоимостном выражении на них пришлось 80 % всех конкурсов, но только 55 % в количественном выражении.

Наряду с более высокими ценами, еще одной проблемой, на которую указывает большой объем закупок из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам, является отсутствие подлинной конкуренции, что расширяет дискреционные полномочия конкурсных комиссий. Если на конкурс не поступило подходящих заявок, по Закону «О государственных закупках» конкурсная комиссия может выбрать поставщика напрямую или объявить новый конкурс посредством веб-портала государственных закупок. Таким образом, высокая доля несостоявшихся конкурентных процедур может создавать риск коррупции.

Снижение частоты закупок из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам входит в число стратегических задач Министерства финансов. Для решения этой проблемы Министерство реализует меры по двум основным направлениям:

• Сокращение количества официальных документов, сертификатов и лицензий, которые поставщики должны предоставить для участия в конкурсе на право заключения договора на выполнение строительных работ, в целях снижения потенциала ошибок при оформлении конкурсной документации (ОЭСР, 2017[21]);

• В соответствии с Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года, проведение повторного конкурса (или аукциона) является обязательным после несостоявшихся государственных закупок способом конкурса (или аукциона). Закупки из одного источника после несостоявшихся государственных закупок допускаются только в том случае, если на второй конкурс (или аукцион) поступает менее двух подходящих заявок. Данная мера не применяется в отношении запросов ценовых предложений (ЗЦП).

Что касается первой меры, установить причинно-следственную связь невозможно, но стоит упомянуть, что с 2016 года доля закупок из одного источника по несостоявшимся закупкам работ способом конкурса уменьшилась (см. Рисунок 2.5). Частота несостоявшихся государственных закупок способом конкурса на выполнение работ также снизилась — с 43,2 % от общего объема конкурсов на выполнение работ в 2016 году до 23,4 % в 2018 году. Слишком рано говорить об итогах работы по второму направлению, которое было выбрано правительством Казахстана с четко определенной целью — сократить долю несостоявшихся закупок способом конкурса.

Наряду с этими мерами Министерство финансов может изучить причины высокой частоты несостоявшихся государственных закупок способом конкурса. Для проведения детального анализа будут полезны данные с веб-портала государственных закупок. В первую очередь следует выяснить, почему конкурсы на закупку дорогостоящих услуг так часто привлекают менее двух заявок, соответствующих квалификационным требованиям. Анализ позволит выявить возможности для положительных изменений в системе государственных закупок Казахстана в целом, поскольку несостоявшиеся конкурсы говорят об отсутствии подлинной конкуренции, что пагубным образом сказывается на всех заказчиках без исключения.

Общие улучшения в сфере государственных закупок, рассматриваемые в этом разделе (расширение доступа к закупкам для иностранных поставщиков, усовершенствование механизмов информирования поставщиков о проведении закупочных процедур, повышение качества конкурсной документации и технических спецификаций и так далее), являются залогом сокращения частоты несостоявшихся государственных закупок и восстановления конкуренции между поставщиками в долгосрочной перспективе.

Демпинговые цены в заявках на участие в конкурсе

Поскольку цена является решающим критерием выбора победителя, в отобранных заявках цены, как правило, искусственно занижены. Это плохо сказывается на качестве закупаемых товаров и исполнении условий договора. Правила осуществления государственных закупок Казахстана содержат определение демпинговых цен для некоторых типов закупок, см. Таблицу 2.3.

Таблица 2.3. Определение искусственно заниженных (демпинговых) цен в Казахстане
Тип закупок	Ценовая разница	Базовая цена
Строительные работы и ремонт дорог	Ниже на 10 % и более	Цена установлена в проектно-сметной документации
Услуги в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (включая технический надзор)	Ниже на 15 % и более	Цены установлены соответствующими национальными техническими стандартами
Ремонтные работы и работы, не связанные со строительно-проектной и сметной документацией	Ниже на 40 % и более	Изначальная цена установлена организацией-заказчиком
Услуги	Ниже на 40 % и более
Источник: Подготовлено на основании Правил осуществления государственных закупок Казахстана.

В системе нормативно-правового регулирования государственных закупок есть лазейка, позволяющая обойти запрет на демпинг. Поставщик может предлагать цены ниже пороговых значений, указанных в таблице, но для этого он должен предоставить дополнительное залоговое обеспечение заявки на участие в закупке. Фактически это означает, что потенциальные поставщики «покупают» свои заявки: право заключения договора разыгрывается между участниками, которые соответствуют техническим спецификациям, с учетом самой низкой цены — электронная система государственных закупок автоматически определяет победителя. Согласно статье 26 Закона «О государственных закупках», дополнительное залоговое обеспечение заявки на участие в закупках должно соответствовать разнице между минимальной ценой, которая не является демпинговой, и ценой, предложенной потенциальным поставщиком. Все потенциальные поставщики, участвующие в конкурсе, предоставляют обязательное обеспечение в размере 1 % от суммы, установленной организацией-заказчиком.

Закон «О внесении изменений» от декабря 2018 года частично закрыл эту лазейку, запретив демпинг в любом виде для шести категорий закупок, имеющих отношение к строительству, разработке строительной документации (планов и смет), техническому надзору и специализированным архитектурным услугам. Действительно, согласно Таблице 2.3, демпинг цен сейчас возможен только в отношении услуг и запрещен для всех остальных категорий закупок. Эта мера, направленная на повышение качества исполнения договоров за счет исключения из процесса участников с крайне низкими ценами, приближает систему государственных закупок Казахстана к стандартам ОЭСР.

Наряду с запретом на занижение цен Правительству Казахстана следует подумать о том, как стимулировать поставщиков, чтобы они представляли реалистичные конкурсные предложения. К примеру, как упоминалось в разделе 2.2.6 об оценке заявок, конкурсным комиссиям рекомендуется использовать такой метод, который не ставит цену во главу угла и позволяет более тщательно рассматривать заявки, не только по признаку соответствия / несоответствия техническим спецификациям. Возможно, стоит подумать о внедрении системы баллов и процентов для комплексной оценки конкурсных предложений по ряду факторов, включая качество, устойчивое развитие, инновационный потенциал и другие, стратегически важные составляющие закупок.

2.3.3. Разъяснительные и итоговые совещания

С 2016 года у поставщиков в Казахстане есть возможность предоставлять обратную связь о конкурсной документации и технических спецификациях на веб-портале государственных закупок посредством процедуры предварительных обсуждений технической документации. Глава 3 содержит подробную информацию по этому вопросу.

Аналогичным образом, во многих странах ОЭСР организации-заказчики проводят разъяснительные совещания, в ходе которых они отвечают на вопросы по техническим спецификациям и рассматривают отзывы поставщиков. Разъяснительные совещания помогают расширить круг участников конкурса при соблюдении ряда условий, а именно — заседания проводятся в установленном порядке, дают ответы на все вопросы, не ставят потенциальных поставщиков, пропустивших собрание, в невыгодное положение и так далее. Для обеспечения успеха таких мероприятий важно установить точные сроки представления вопросов, к примеру, двадцать четыре часа до даты запланированного разъяснительного совещания. Каждое совещание документируется, а его протокол публикуется на веб-портале государственных закупок, за исключением случаев, когда такая публикация невозможна в связи с правовыми ограничениями, к примеру, конфиденциальным характером информации.

В некоторых странах ОЭСР принято проводить устные итоговые совещания. Такая практика направлена на формирование связей с участниками рынка и расширение сети поставщиков. Полноценные итоговые совещания с поставщиками выгодны и полезны обеим сторонам. При должном контроле и ведении протоколов устные итоговые совещания способствуют улучшению взаимоотношений с поставщиками и повышению качества их предложений (ОЭСР, 2017[11]).

Итоговое совещание проводится по запросу участника торгов после выбора поставщика и подписания договора. Для извлечения максимальной пользы из итогового совещания лучше провести его в течение двух недель после выбора поставщика. Рекомендуется при подготовке к совещанию учесть ряд общих вопросов и тем (ОЭСР, 2017[24]) (Блок 2.11).

Блок 2.11. Польза итоговых совещаний с поставщиками

Польза для участников конкурса заключается в том, что итоговое совещание:

1. 1. Помогает переосмыслить выбранный подход и повысить качество заявок в будущем;

2. 2. Помогает молодым и небольшим компаниям повысить шансы на сотрудничество с государственным сектором;

3. 3. Напоминает о важности самого процесса, вклада и роли каждого участника (а, возможно, и результата);

4. 4. Позволяет получить точное представление о различиях между государственными закупками и коммерческими.

Конструктивный и прозрачный диалог с поставщиками позволяет государственным заказчикам:

1. 1. Выявить пути усовершенствования процессов, связанных с конкурсным отбором, включая сопутствующее информационное взаимодействие;

2. 2. Убедиться, что нормативы и руководства содержат актуальную информацию по всем важным вопросам;

3. 3. Дать поставщикам стимул к повышению качества заявок в будущем;

4. 4. Получить более полное представление о внутреннем устройстве конкретного сегмента и, таким образом, повысить осведомленность организации о состоянии рынка;

5. 5. Укрепить свою репутацию как справедливого, открытого, соблюдающего этические нормы покупателя, с которым поставщики захотят сотрудничать в будущем;

6. 6. Разрешить или предупредить некоторые проблемы.

Эффективное итоговое совещание может быть также полезно правительству и общественности в широком смысле, поскольку:

1. 1. Свидетельствует о приверженности принципам добросовестного ведения дел и открытости;

2. 2. Помогает повысить осведомленность и собрать достоверную информацию о рынке;

3. 3. Способствует формированию на рынке представления о том, что государственный сектор ориентирован на получение ценности, а не на снижение затрат.

Источники: (Министерство государственной торговли Соединенного Королевства (United Kingdom Office of Government Commerce), 2003[25])

Практика разъяснительных и итоговых совещаний по дорогостоящим и сложным закупкам пойдет на пользу Казахстану, в особенности, если привлечь экспертов и представителей экспертных комиссий, которые занимаются оценкой характеристик продуктов. Чтобы обеспечить максимальную эффективность таких совещаний и при этом минимизировать риски, Министерство финансов может разработать нормативное руководство, которое будет содержать четкие рекомендации о месте и времени проведения, порядке разглашения информации, стандартной структуре обсуждения и так далее.

2.3.4. Обеспечение доступа к участию в государственных закупках

Внедрение в Казахстане веб-портала государственных закупок расширило круг участников конкурентных торгов. В период с 2013 по 2017 годы, по мере того как система электронных закупок охватывала все больше процессов, ранее осуществляемых на бумаге, среднее число конкурсных заявок увеличилось как в закупках товаров (с 2,4 до 2,9), так и в закупках строительных работ (с 2,6 до 2,9). Однако среднее число заявок на конкурсах по закупкам услуг достигло пика в 2015 году, затем сократилось и оставалось неизменным до конца периода (с 2,6 до 2,5, см. Рисунок 2.7). Отсюда можно сделать вывод, что электронные государственные закупки не способствуют повышению конкуренции в конкурсах на закупку услуг.

Рисунок 2.7. Среднее количество заявок на конкурс

Источник: Министерство финансов Республики Казахстан

В соответствии с Законом «О государственных закупках», равные условия допуска для всех потенциальных поставщиков, в том числе иностранных, являются одним из основных принципов системы государственных закупок. Однако применяемый механизм предварительного квалификационного отбора ограничивает доступ иностранных поставщиков к определенным категориям закупок. В остальном, нормативно-правовая база не содержит дискриминационных положений в отношении иностранных поставщиков и нерезидентов. Кроме того, Казахстан является стороной Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, устанавливающего «национальный режим» в сфере государственных закупок для стран-участниц Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Следовательно, у поставщиков из ЕАЭС должны быть такие же возможности для участия в государственных закупках, как и у резидентов Казахстана.

С июля 2019 года, в соответствии с Правилами осуществления государственных закупок, обязательным этапом конкурса на закупку мебели, товаров легкой промышленности и услуг программирования (разработки программного обеспечения) является предварительный квалификационный отбор. За проведение предварительного квалификационного отбора отвечает Национальная палата предпринимателей (НПП РК «Атамекен»), которая представляет интересы бизнеса в Казахстане. Палата выдает индустриальные сертификаты отечественным производителям, включенным в Реестр отечественных поставщиков. Поставщики мебели, товаров легкой промышленности и услуг программирования могут участвовать в закупках способом конкурса с предварительным квалификационным отбором только при наличии такого сертификата (Министерство финансов (Ministry of Finance of Kazakhstan), 2019[26]).

Национальная палата предпринимателей (НПП РК «Атамекен») разработала Правила формирования и ведения Реестра отечественных производителей и выдачи индустриального сертификата (National Chamber of Entrepreneurs (Atameken), 2018[27]). Исходя из сказанного, индустриальные сертификаты выдаются только отечественным производителям, зарегистрированным в Казахстане. Кроме того, статьей 5 упомянутых выше Правил установлены особые требования к выдаче сертификатов и включению в Реестр. Производители, которые выполняют только простые операции по сборке, разборке или демонтажу товаров в Казахстане, а также незначительные преобразования, к примеру, покраску или упаковку, не рассматриваются как «отечественные производители» и не могут получить индустриальный сертификат. Сюда же относятся глажка и прессование текстиля. У иностранных поставщиков нет возможности получить индустриальный сертификат. Сам процесс требует проведения физических проверок с участием эксперта на территории Казахстана, а также проверку лицензий, разрешений, налоговых деклараций, соблюдения правил безопасности и так далее. Обязательными условиями являются постановка на учет в налоговом органе Казахстана и получение электронной подписи в соответствии с национальным законодательством (National Chamber of Entrepreneurs (Atameken), 2018[27]).

Механизм предварительного квалификационного отбора в рамках конкурса на поставку мебели, товаров легкой промышленности и услуг программирования де-факто мешает иностранным поставщикам участвовать в государственных закупках и ограничивает возможность участия через местных посредников. Участие иностранных поставщиков способствует повышению конкуренции в государственных закупках и в конечном итоге обеспечивает более эффективное расходование бюджетных средств (Всемирная торговая организация (World Trade Organisation), 2015[28]). Таким образом, механизм предварительного квалификационного отбора, внедренный летом 2019 года, влияет на соотношение цены и качества в предложениях поставщиков, создает искусственные преимущества для отдельных отечественных производителей, защищенных от иностранной конкуренции, и повышает частоту несостоявшихся государственных закупок и следующих за ними закупок из одного источника.

Механизм предварительного квалификационного отбора — не единственное препятствие, которое мешает поставщикам из других стран участвовать в закупках. На практике, у иностранцев нет возможности пользоваться веб-порталом государственных закупок, поскольку они, как правило, не могут получить электронную цифровую подпись в порядке, установленном законодательством Казахстана. В соответствии с Законом «О государственных закупках», все заявки на веб-портале государственных закупок должны быть удостоверены посредством электронной цифровой подписи, которую можно получить в Национальном удостоверяющем центре Республики Казахстан (НУЦ РК).3 Чтобы получить электронную цифровую подпись, иностранные юридические и физические лица должны выполнить массу административных требований, включая обязательную постановку на учет в налоговом органе Казахстана и открытие банковского счета в местном банке. Эти шаги сопряжены с большими затратами и требуют личного присутствия в Казахстане.

В ходе ознакомительных поездок эксперты ОЭСР выяснили, что многие иностранные компании участвуют в государственных закупках через местных посредников или путем учреждения дочерних предприятий или представительств в Казахстане. Из-за задержек и сопутствующих расходов иностранцы оказываются в еще более невыгодном положении по сравнению с отечественными поставщиками. Государственные заказчики сталкиваются со сложностями при взаимодействии с иностранными партнерами и организациями, поскольку те зачастую не хотят нести дополнительные расходы для получения доступа на рынок Казахстана при незначительных объемах заказов. Наличие дополнительных расходов может объяснять «низкий уровень конкуренции в закупках и относительно высокие цены в некоторых отраслях» (ОЭСР, 2017[21]).

Законом «О внесении изменений» от декабря 2018 года введен обязательный годовой платеж за пользование веб-порталом государственных закупок, и теперь поставщик может отправить заявку или заключить договор только после оплаты взноса, о чем подробнее говорится в Главе 3. Процесс оплаты создает дополнительные сложности для иностранных поставщиков и ограничивает их возможности для участия в государственных закупках в Казахстане. Поставщики должны оплатить взнос банковским переводом со счета в банке-резиденте Казахстана, а при оформлении платежа указать свой номер из казахстанского Реестра плательщиков НДС или Единого реестра предприятий. Когда в 2020 году будет введен механизм электронного кошелька с сопутствующими требованиями об уплате взносов и гарантийного обеспечения заявки, иностранным поставщикам (нерезидентам) станет еще сложнее участвовать в закупках.

Доступные статистические данные подтверждают, что прямые иностранные поставщики (нерезиденты) играют крайне незначительную роль на рынке государственных закупок Казахстана. В 2017 году на них пришлось около 0,03 % всех поставщиков, с которыми были заключены договоры о государственных закупках, и 0,44 % государственных закупок в денежном выражении (Government e-procurement system, 2018[29]). Для сравнения, в Европейском союзе в 2009 году около 3–4 % контрактов (в денежном выражении) стоимостью выше пороговых значений, установленных Соглашением по правительственным закупкам, было заключено с поставщиками из стран, подписавших Соглашение (Brülhart and Trionfetti, 2001[30]). Большинство нерезидентов (59 %) — это поставщики из Российской Федерации (Government e-procurement system, 2018[29]).

Описанные препятствия для иностранных поставщиков (нерезидентов), включая механизм предварительного квалификационного отбора в закупках мебели, товаров легкой промышленности и услуг программирования, противоречат принципу доступа из Рекомендаций Совета ОЭСР по вопросам государственных закупок. В соответствии с Рекомендацией Совета ОЭСР от 2015 года (принцип доступа), страны должны «способствовать равному, прозрачному и справедливому отношению к поставщикам, включая зарубежных, с учетом принятых обязательств в рамках международных соглашений (например, Соглашения о государственных закупках в рамках ВТО)» (также см. Блок 2.2).

Что касается предварительного квалификационного отбора в закупках мебели, товаров легкой промышленности и услуг программирования, участие иностранных поставщиков в отборочном этапе пойдет Казахстану на пользу, поэтому следует подумать о внедрении специального механизма, который бы обеспечил такую возможность. Первым шагом в этом направлении может стать отмена пятой статьи Правил формирования и ведения Реестра отечественных производителей и выдачи индустриального сертификата. Это позволит иностранным поставщикам выйти на рынок государственных закупок Казахстана за счет налаживания партнерских отношений с местными производителями и предприятиями розничной торговли.

Чтобы обеспечить доступ иностранцев к государственным закупкам, Правительству Казахстана следует упростить порядок получения официальной электронной подписи и пересмотреть процедуру оплаты взносов за использование веб-портала закупок (см. Главу 3 отчета). К примеру, можно выработать механизм, который позволит иностранным поставщикам получать сертификаты электронной цифровой подписи (ЭЦП), вносить гарантийное обеспечение электронной заявки и оплачивать взнос за доступ к веб-порталу государственных закупок из-за рубежа.

Реализация данных мер в отношении предварительного квалификационного отбора и ЭЦП приблизит Казахстан к стандартам ОЭСР. Работа в этом направлении обеспечит рост конкуренции, особенно в крупных, дорогостоящих закупках, и сокращение доли несостоявшихся конкурентных закупок.

Рекомендованные действия

Оценка процесса государственных закупок в Казахстане показывает, что в действующей системе слишком много внимания уделяется соблюдению установленных правил, а не внедрению инструментов, нацеленных на повышение эффективности и конкурентоспособности. Основные составляющие закупочного цикла в Казахстане требуют улучшений, в частности, речь идет о планировании, исследовании рынка, разработке технических спецификаций и доступе иностранных поставщиков к веб-порталу государственных закупок. Работа в этих направлениях поможет сократить частоту несостоявшихся закупок и обеспечит рост конкуренции в определенных категориях закупок.

Министерство финансов может постепенно менять направленность закупок с тем, чтобы рационализировать государственные расходы, к примеру, за счет внедрения критериев оценки качества, позволяющих выбирать поставщиков не только по цене. В продолжение недавних реформ следует развивать стратегическое управление процессами закупочного цикла и уделять больше внимания этапу контроля за исполнением договоров. В целях обеспечения экономии и повышения рентабельности затрат в государственном секторе Министерству финансов предлагается осуществить следующие меры:

• Стимулировать конкуренцию путем создания благоприятных условий для поставщиков с учетом уровня сложности конкретных закупочных процедур. Можно заимствовать следующие методы из опыта других стран, чтобы обеспечить потенциальным поставщикам доступ к информации и время для надлежащей подготовки к конкурсу. Во-первых, чтобы поставщики были осведомлены о предстоящих закупках в должном объеме, а заказчики не утратили гибкость, последним предлагается обратиться к практике публикации предварительных уведомлений (ПУ). На уровне законодательства можно ввести требование о публикации ПУ за один–три месяца до проведения конкурса. Так, сообщество поставщиков будет знать о предстоящих возможностях, а заказчики смогут дополнять план государственных закупок в течение года. Во-вторых, можно увеличить минимальный срок подачи заявок (сейчас он составляет 15 дней) для сложных процедур.

• Чтобы упростить доступ иностранцев к государственным закупкам, Правительству Казахстана следует пересмотреть политику в отношении участия иностранных поставщиков в закупках, к примеру, в рамках предстоящего присоединения к Соглашению по правительственным закупкам (GPA). Можно выработать специальный механизм, позволяющий нерезидентам участвовать в предварительном квалификационном отборе при проведении конкурсов на закупку определенных категорий продуктов, в частности, мебели, товаров легкой промышленности и услуг программирования.

• В целях привлечения иностранцев к участию в государственных закупках Правительство Казахстана должно упростить порядок получения нерезидентами официальной электронно-цифровой подписи. Рекомендуется выработать механизмы, которые позволят иностранным поставщикам получать сертификаты ЭЦП, вносить гарантийное обеспечение электронной заявки и оплачивать взносы за доступ к веб-порталу государственных закупок из-за рубежа. Это приведет к росту конкуренции, в особенности в масштабных закупках на большие суммы, и обеспечит более выгодные предложения для организаций-заказчиков с точки зрения соотношения цены и качества. Данные меры также помогут снизить долю несостоявшихся государственных закупок конкурентными способами.

• Министерству финансов следует подумать о внедрении системы баллов и процентов для оценки заявок в рамках конкурсов и запросов ценовых предложений. Такая система должна учитывать разные критерии, к примеру, устойчивое развитие, качество, стоимость жизненного цикла, дополнительный функционал и модернизацию.

• Министерство финансов может разработать общие принципы контроля за исполнением условий договора, включая контроль поставки, управление взаимоотношениями и административное обеспечение договора.

• С учетом норм и предписаний законодательства о противодействии коррупции Министерству финансов рекомендуется подумать о внедрении практики итоговых совещаний в целях налаживания связей с участниками торгов и повышения эффективности государственных закупок. Министерство должно поддержать данную практику, предоставив точное руководство по организации и проведению совещаний. В основу этапа планирования должны лечь выводы, полученные в рамках контроля за исполнением договоров.

• Необходимо наращивать кадровый потенциал и привлекать специалистов узкого профиля к разработке и оценке спецификаций. Поскольку Казахстан взял курс на постепенную централизацию системы закупок, важно, чтобы центральные закупочные органы (единые организаторы) наращивали внутренний потенциал в отношении сложных закупок и категорий продуктов. Тогда им будет проще исправлять ошибки в технических спецификациях и оценивать заявки поставщиков, а также проводить исследования рынка и осуществлять контроль на этапе планирования закупок.

• Министерству финансов следует пересмотреть список оснований в пункте 3 статьи 39 Закона «О государственных закупках» и максимально сократить его, чтобы обеспечить высокий уровень конкуренции. Кроме того, Министерство финансов могло бы уточнить область действия некоторых оснований, которые носят слишком общий характер, поскольку ссылаются на все существующие законы и нормативно-правовые акты. Заказчики смогут руководствоваться списком при принятии решений о применимости оснований в той или иной ситуации.

• Министерство финансов может провести независимую оценку, чтобы определить, не является ли установленное пороговое значение суммы договора на закупку товаров из одного источника слишком низким, и увеличить порог в соответствии с итогами оценки. В целях снижения риска недобросовестных действий, Министерству стоит удостовериться, что у поставщиков есть возможность обжаловать решения о прямом заключении договора при сумме сделок ниже порогового значения.

• Министерство финансов может продолжить изучение причин высокой частоты несостоявшихся государственных закупок способом конкурса. В первую очередь следует понять, почему конкурсы на закупку дорогостоящих услуг так часто привлекают не более одной подходящей заявки; возможно, это связано с низкой конкуренцией. Анализ причин может стать отправной точкой для улучшения системы государственных закупок Казахстана в целом.

Литература

[2] Beketaev, V. (2018), Draft amendments to the 2015 Procurement Law.

[30] Brülhart, M. and F. Trionfetti (2001), Industrial Specialisation and Public Procurement: Theory and Empirical Evidence, https://www.jstor.org/stable/pdf/23000551.pdf?refreqid=excelsior%3A93cd682c56607620f92038e2506887ee (accessed on 22 May 2019).

[22] Deloitte (2015), Economic benefits of better procurement practices, http://www.deloitte.com/au/about (accessed on 5 March 2019).

[7] European Commission (2019), Tendering Rules and Procedures, Brussels, http://europa.eu/youreurope/business/public-tenders/rules-procedures/index_en.htm (accessed on 12 June 2017).

[13] European Commission (2017), “Factsheet: Increasing the Impact of Public Investment through Procurement”, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3543_en.htm (accessed on 7 November 2017).

[9] European Union (2014), Directive 2014/24/EU of the European Parliament and the Council, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN (accessed on 13 February 2019).

[19] Evenett, S. and B. Hoekman (2005), “Government procurement: market access, transparency, and multilateral trade rules”, European Journal of Political Economy, Vol. 21/1, pp. 163-183, https://doi.org/10.1016/J.EJPOLECO.2004.01.001.

[29] Government e-procurement system (2018), Account on purchases of goods, public works and services (in Russian), accessed on 16 November 2018, https://v3bl.goszakup.gov.kz/ru/rep/rep/m001.

[27] National Chamber of Entrepreneurs (Atameken) (2018), Rules governing the register of domestic producers and the issuance of industrial certificates - Decision of the Bureau N°28 from 28 December 2018, https://atameken.kz/uploads/content/files/%D0%9F%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%B8%D0%BB%D0%B0%20%D0%98%D0%A1%20%D0%BF%D0%BE%20%D1%81%D0%BE%D1%81%D1%82_%D0%BD%D0%B0%2008_04_2019.pdf.

[5] State of Queensland (Dpt of Housing and Public Works) (2018), Supply market analysis, http://www.hpw.qld.gov.au/SiteCollectionDocuments/ProcurementGuideSupplyMarketAnalysis.pdf (accessed on 6 March 2019).

[12] State Treasury of Kazakhstan (2015), Treasury regulations (in Russian), http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1500012021.

[20] URKO (n.d.), Specialised legal forum on public procurement Law, http://www.urko.kz/node/300.

[18] Ware, G. et al. (2007), “Corruption in public procurement: A perennial challenge”, in The Many faces of corruption: tracking vulnerabilities at sector level, The World Bank, Washington DC, http://documents.worldbank.org/curated/en/571831468315566390/pdf/399850REPLACEM101OFFICIAL0USE0ONLY1.pdf (accessed on 13 March 2019).

[14] World Bank (2015), Benchmarking Public Procurement 2015, https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/benchmarking-public-procurement-2015 (accessed on 23 April 2019).

[15] Всемирная торговая организация (World Trade Organisation) (2019), GPA: Parties, observers and accessions, https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/memobs_e.htm (Accessed on 24 April, 2019).

[28] Всемирная торговая организация (World Trade Organisation) (2015), Opening markets and promoting good governance, https://www.wto.org/english/thewto_e/20y_e/gpa_brochure2015_e.pdf (accessed on 13 March 2019).

[16] Всемирная торговая организация (World Trade Organisation) (2012), Revised Agreement on Government Procurement, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.pdf (Accessed on 24 November 2017).

[25] Министерство государственной торговли Соединенного Королевства (United Kingdom Office of Government Commerce) (2003), Supplier debriefing guidance, Office of Government Commerce, http://prp.gov.wales/docs/prp/generalgoodsservices/130617ogcsupplierdebrief.pdf.

[26] Министерство финансов (Ministry of Finance of Kazakhstan) (2019), Public Procurement Rules, paragraph 16 (Articles 184 to 191 and corresponding annexes) - Order of the Minister of Finance N°648, as updated (in Russian), http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1500012590.

[4] Отдел государственных закупок Новой Зеландии (New Zealand Government Procurement Branch) (2015), Government Rules of Sourcing, https://www.procurement.govt.nz/assets/procurement-property/documents/government-rules-of-sourcing-procurement.pdf (accessed on 14 August 2018).

[17] ОЭСР (2019), Report on the Implementation of the Recommendation of the Council on Public Procurement, OECD, Paris, https://one.oecd.org/document/C(2019)94/en/pdf.

[6] ОЭСР (2018), Public Procurement in Nuevo León, Mexico: Promoting Efficiency through Centralisation and Professionalisation, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288225-en.

[21] ОЭСР (2017), Anti-corruption reforms in Kazakhstan: 4th round of monitoring of the Istanbul Anti-Corruption Action Plan, OECD Publishing, Paris, http://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-Kazakhstan-Round-4-Monitoring-Report-ENG.pdf.

[24] ОЭСР (2017), “Involving Peruvian suppliers more in the procurement process”, in Public Procurement in Peru: Reinforcing Capacity and Co-ordination, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264278905-6-en.

[11] ОЭСР (2017), Public Procurement Review of Mexico’s PEMEX: Adapting to Change in the Oil Industry, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264268555-en.

[8] ОЭСР (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

[3] ОЭСР (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en.

[1] ОЭСР (2015), OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/Recommendation-Public-Procurement-RU.pdf.

[23] ОЭСР (2011), “Below Threshold Contracts”, SIGMA Public Procurement Briefs, No. 15, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5js4vmp1xxd3-en.

[10] ОЭСР (2011), Contract Management, Sigma, http://www.sigmaweb.org/publications/Public-Procurement-Policy-Brief-22-200117.pdf.

Примечания

← 1. Прямое заключение договора на основании исключений, установленных Законом «О государственных закупках» от 2015 года, называется «закупки из одного источника путем прямого заключения договора», но в данном обзоре применяется термин «прямое заключение договора на основании исключений».

← 2. Закон «О государственных закупках» определяет прямое заключение договора после неудачного конкурса как «государственные закупки способом из одного источника по несостоявшимся государственным закупкам».

← 3. Подробности см. на странице Национального удостоверяющего центра РК: http://www.pki.gov.kz/index.php/en/