2. Décarboner le logement
Le logement est à l’origine de plus d’un quart des émissions de CO2 dans les pays de l’OCDE. Même si les émissions qu’il engendre tendent à diminuer, les objectifs convenus pour parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050 ne pourront pas être atteints sans un changement radical. Les énergies fossiles utilisées dans les logements doivent être remplacées par des sources d’énergie non émettrices de CO2. En parallèle, la production d'électricité devra être décarbonée. Il faudra également améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments, neufs comme existants, en associant réglementation, mesures incitatives et soutien financier. Ce chapitre porte sur la décarbonation du secteur du logement et examine les mesures envisageables pour accélérer la transition vers la neutralité carbone.
Le logement est à l’origine de plus d’un quart des émissions de CO2 dans les pays de l’OCDE et occupe de ce fait une place centrale dans les efforts déployés pour décarboner l’économie. La situation est en cours d'amélioration, les émissions dues au logement ayant diminué de 17 % en moyenne ces 20 dernières années dans la zone OCDE. Un changement radical reste néanmoins nécessaire. En effet, les mesures dont la mise en œuvre est d’ores et déjà effective ou programmée de manière certaine ne permettraient d’obtenir qu’un sixième de la diminution des émissions nécessaire pour parvenir à la neutralité carbone à l'horizon 2050.
Les solutions envisageables pour accélérer le processus sont notamment les suivantes :
Les stratégies de décarbonation doivent garantir une tarification du carbone cohérente entre les sources, entre les secteurs et au fil du temps. La tarification du carbone – par exemple une taxation bien calibrée des énergies fossiles utilisées dans les logements et les systèmes d'échange de droits d’émission – est un moyen à la fois efficace et rentable de créer des mécanismes incitatifs de nature à favoriser la réduction des émissions. Elle constitue une stratégie centrale à l'appui des changements à grande échelle qui sont nécessaires, en particulier pour éviter le « rebond » des émissions qui peut se produire à la suite d'autres mesures lorsqu’elles ne sont pas assorties d’une tarification du carbone. Or, le prix effectif du carbone est actuellement bas dans la majorité des pays et diffère d’un secteur à l'autre. Moins de la moitié des pays de l’OCDE appliquent une taxe carbone explicite aux émissions directes des bâtiments, et les droits d’accise sont souvent incohérents par rapport au contenu en carbone des combustibles et carburants.
Diverses imperfections du marché propres au secteur du logement imposent d'aller au-delà de la seule tarification du carbone et d'adopter un ensemble coordonné de mesures. À titre d’exemple, propriétaires et locataires n’ont pas le même intérêt à investir pour améliorer l’efficacité énergétique du logement. Modifier les règles de fixation des loyers de telle manière que les économies d’énergie induites par les investissements dans la rénovation énergétique profitent aux deux parties est un moyen d'accroître la motivation à rénover.
La réglementation joue un rôle important en complément de la tarification du carbone. Il conviendrait d’étendre la certification de performance énergétique à l’ensemble des immeubles au lieu de la limiter aux logements à vendre et à louer. Une information fiable sensibiliserait la population aux avantages qui découlent de l’amélioration de l’habitat. De même, il faudrait durcir encore les normes d’efficacité énergétique applicables aux appareils et aux bâtiments neufs pour assurer leur cohérence avec l’objectif de neutralité carbone.
Il est possible de recourir à des mécanismes compensatoires pour compenser les effets négatifs des mesures sur les publics vulnérables, étant entendu que ces mécanismes ne devront pas supprimer l’effet incitatif en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre – il peut par exemple être envisagé de subordonner ces transferts au revenu ou au patrimoine du ménage et d’éviter de les lier à l’utilisation d’énergie.
L'aide publique à l'amélioration de l’efficacité énergétique devrait cibler en priorité la rénovation des logements les plus énergivores. Les subventions devraient être versées en fonction des gains d’efficacité énergétique réels ; elles devraient en outre être plafonnées et soumises à condition de ressources, de même que tenir compte des capacités budgétaires. Il faudrait par ailleurs supprimer les subventions aux chaudières utilisant l’énergie fossile qui n’ont pas été supprimées.
Le secteur du logement social pourrait montrer la voie. Appliquer des normes environnementales exigeantes à la construction des logements sociaux neufs et à la rénovation du parc existant contribuerait directement à la décarbonation, réduirait le risque de pauvreté énergétique des locataires et aiderait à renforcer les capacités dans le secteur de la rénovation.
Dans beaucoup de pays, les politiques du logement et de l’environnement sont très décentralisées. Des réformes et des ressources sont nécessaires pour assurer la cohérence des mécanismes incitatifs et des programmes entre les différents niveaux d’administration. Il doit y avoir une bonne articulation entre les règles, ressources et moyens financiers au niveau local et les objectifs de décarbonation nationaux.
En 2020, le secteur résidentiel a été à l’origine de plus d’un quart de la quantité totale de CO2 émise dans les pays de l’OCDE. Ces émissions sont produites par le chauffage des locaux et de l’eau, le refroidissement, la ventilation, l’éclairage et l’utilisation d'appareils et d’équipements branchés au réseau électrique. À cela s’ajoute que la construction des logements est également fortement émettrice en raison de la place du béton et de l’acier dans les techniques de construction actuelles. Un changement radical est indispensable pour que l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 qui a été convenu puisse être atteint. En plus de concevoir des stratégies de décarbonation, les pouvoirs publics doivent aller bien au-delà de considérations environnementales et agir sur de multiples leviers – économique et social, innovation, fiscalité et dépenses publiques, gouvernance – pour impulser une réelle transformation.
Ce chapitre décrit les mesures qui peuvent être envisagées pour décarboner le secteur du logement et se concentre sur les aspects qui concernent spécifiquement le logement. À noter qu’il n'aborde pas deux aspects liés à la décarbonation, en l’occurrence les questions soulevées par le choc qui a frappé le marché de l’énergie en Europe en 2022 (abordé dans le chapitre 1) et la finance verte (abordée dans le chapitre 3). De même, ce chapitre laisse de côté les émissions liées à la mobilité et les politiques urbaines qui ont pour objet de regrouper les zones résidentielles, commerciales et industrielles afin de limiter les déplacements entre domicile et lieu de travail.
Le logement est à l’origine d’une part importante des émissions dans les pays de l’OCDE
Le secteur résidentiel est responsable de près d’un quart des émissions de CO2 enregistrées dans les pays de l’OCDE (Graphique 2.1). Les émissions varient considérablement d’un pays à l’autre, en fonction, principalement, du revenu, du climat, du bouquet énergétique et de l’efficacité énergétique des bâtiments (Graphique 2.2). Plusieurs pays à revenu élevé dont les besoins de chauffage sont importants – comme les pays nordiques – ont néanmoins réussi à ce que leur secteur résidentiel ait une faible empreinte carbone, principalement à travers une électrification de la consommation d'énergie couplée avec une production d'électricité non émettrice de carbone.
Note : Les données ne sont pas disponibles pour quatre pays de l’OCDE (Colombie, Costa Rica, Islande et Israël). Les données se rapportent à 2019 pour 12 pays de l’OCDE (Argentine, Autriche, Canada, Danemark, Espagne, Estonie, Grèce, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Slovaquie et Suède). Le libellé « construction de bâtiments » renvoie aux émissions directes et indirectes (ou incorporées) du secteur correspondant au code 41 de la CITI. Le secteur résidentiel englobe toutes les activités consommant de l’énergie dans les appartements et les maisons – chauffage des locaux et eau chaude, refroidissement, ventilation, éclairage, utilisation d'appareils et autres équipements branchés au réseau électrique. La décomposition entre émissions directes et indirectes repose sur la part de la consommation d’énergie résidentielle finale provenant de l’électricité et du chauffage urbain. Les émissions indirectes sont calculées comme suit : consommation d'énergie *(pe+pdh)*EF où pe= proportion d'énergie produite par l’électricité, pdh=proportion d'énergie produite par le chauffage urbain, et EF= le facteur d'émission de l’électricité et du chauffage urbain.
Source : Bases de données l’AIE sur l’efficacité énergétique (AIE, 2021[1]) et les facteurs d’émission (AIE, 2021[2]) et calculs de l’OCDE.
Note : La consommation d'énergie est mesurée sur l'échelle de droite. Les émissions de CO2 directes et indirectes sont mesurées sur l’échelle de gauche. La décomposition entre émissions directes et indirectes repose sur la part de la consommation d’énergie résidentielle finale provenant de l’électricité et du chauffage urbain. Les émissions indirectes sont calculées comme suit : consommation d'énergie *(pe+pdh)*EF où pe= proportion d'énergie produite par l’électricité, pdh=proportion d'énergie produite par le chauffage urbain, et EF= le coefficient d'émission de l’électricité et du chauffage urbain.
Source : Bases de données l’AIE sur l’efficacité énergétique (AIE, 2021[1]) et les facteurs d’émission (AIE, 2021[2]) et calculs de l’OCDE.
Dans la zone OCDE, 75 % de la consommation d'énergie directe du secteur du logement correspondent au chauffage des locaux et de l’eau ou au refroidissement, et environ 12 % au fonctionnement des appareils électriques. En conséquence, l’essentiel de la réduction des émissions résidentielles directes devra provenir de gains d’efficacité énergétique au niveau du chauffage et du refroidissement. Une gestion adaptée des fluides thermiques utilisés dans les pompes à chaleur et les systèmes de refroidissement sera nécessaire pour que des gaz à effet de serre autres que le CO2 ne s'échappent pas dans l’atmosphère pendant la durée de vie de ces équipements, voire après.
En 2020, environ 25 % de l’énergie finale fournie au secteur résidentiel provenaient encore de systèmes à gaz individuels, 10 % de la combustion de pétrole, 3 % de la combustion de charbon et 15 % de la combustion de biomasse et de déchets. La biomasse est renouvelable et ne contribue pas au changement climatique, mais elle peut constituer une importante source de pollution de l'air local. Quelque 40 % des besoins en énergie du secteur résidentiel étaient couverts par la production d'électricité (30 %) et le chauffage urbain (10 %), qui ne produisent pas d'émissions directes. Les différences entre pays sont considérables (Graphique 2.3).
Quelques pays, comme les États-Unis, la République tchèque ou l’Allemagne cumulent une consommation d'énergie par habitant élevée et une forte dépendance à l'égard des énergies fossiles, ce qui se traduit par des émissions par habitant élevées. À l’inverse, les pays nordiques affichent des émissions faibles malgré une forte consommation d'énergie par habitant. D'autres pays, comme l’Australie, le Japon et la Corée, ont des émissions relativement élevées malgré une consommation d'énergie par habitant relativement faible. C’est le contenu en carbone des sources d’énergie utilisées qui fait la différence. La charbon est la source d’énergie qui contient le plus de carbone, suivi par le pétrole et le gaz.
En Norvège et en Nouvelle-Zélande, le secteur résidentiel, où l’électricité représente la principale source d’énergie (environ 70 % de la consommation), n’émet pas de carbone, ce qui s’explique principalement par l'importance de l’électricité hydraulique. Pour essentielle qu’elle soit, l’électrification n’est pas synonyme de faible empreinte carbone. Ainsi, l’Australie, la Corée et les États-Unis, où la majeure partie de l’électricité est produite à partie de sources fossiles, se caractérisent par une très forte intensité carbone malgré un degré d'électrification élevé (Graphique 2.3). Si l’électrification du secteur résidentiel est capitale, elle implique de décarboner en parallèle la production d’électricité. Exception faite de l’Estonie, les pays où la part du chauffage urbain dans la consommation d'énergie est forte affichent une faible intensité carbone, ce qui montre que la technique permet de produire de la chaleur à partir de sources d'énergie renouvelables.
Note : Les données se rapportent à 2019 pour 12 pays (Autriche, Canada, Chile, Colombie, Danemark, Espagne, Grèce, Lettonie, Lituanie, Norvège, Pays-Bas et Slovénie). Les pays sont classés par ordre croissant en fonction de leur intensité carbone (émissions par unité d'énergie consommée).
Source : Base de données de l’AIE sur l’efficacité énergétique (AIE, 2021[1]) et calculs de l’OCDE.
Où et comment les émissions sont-elles en baisse ?
Dans la zone OCDE, les émissions liées au logement ont diminué de 17 % entre 2000 et 2020, quand bien même la population et le nombre de logements ont augmenté (Graphique 2.4). L’efficacité énergétique des logements et appareils s’est améliorée, et beaucoup de pays ont réussi à amorcer une diminution du contenu en carbone de l’énergie fournie. À l’inverse, dans les pays non membres de l’OCDE, le total des émissions de CO2 imputables aux bâtiments a considérablement augmenté (AIE, 2021[3]) sous l’effet d'une forte croissance économique, d’une urbanisation rapide et de progrès limités en matière de réduction de l’intensité carbone, le charbon et autres énergies fossiles continuant d’occuper une place centrale dans le bouquet énergétique de nombreuses économies émergentes, notamment des plus grands pays non membres de l’OCDE (Huo et al., 2021[4]).
Pour ce qui est de la diminution modérée observée à l’échelle de la zone OCDE ces 20 dernières années, les chiffres moyens dissimulent de fortes disparités entre pays. Alors que les émissions ont reculé de plus de 50 % en Estonie, en Lituanie, en Suède et au Danemark, elles ont progressé de plus de 50 % au Chili, en Colombie et en Türkiye (Graphique 2.4, partie D). Le Danemark est le pays où le secteur résidentiel a connu la décarbonation la plus forte (Graphique 2.4, partie D). Il doit ce résultat à une baisse radicale de l’intensité carbone, elle-même liée à une transition du charbon et du gaz naturel vers des systèmes de production de chaleur non émetteurs de carbone, reposant sur la production d'électricité à partir de sources renouvelables telles que l’énergie éolienne. Par ailleurs, le Danemark, qui a été précurseur en ce qui concerne la création de réseaux de chauffage urbain alimentés au gaz à la fin des années 1990, a récemment converti ces réseaux pour un coût relativement faible de telle manière qu'ils puissent utiliser la biomasse et les déchets comme sources d’énergie primaires. A contrario, le Chili est le pays où les émissions résidentielles sont les plus élevées, principalement à cause d'une hausse de l’intensité carbone, elle-même imputable à une grande utilisation du pétrole, du gaz naturel et du charbon par les ménages. De surcroît, environ un quart des ménages continuent de faire brûler du bois ou de la biomasse (Graphique 2.3). De même, les émissions indirectes sont en hausse en raison de l’expansion rapide des centrales thermiques au charbon. Outre le Chili, l’Australie, la Colombie, le Japon, la Corée et la Türkiye sont également des pays de l’OCDE qui ont vu les émissions du secteur résidentiel progresser entre 2000 et 2020.
En moyenne dans la zone OCDE, la consommation d’énergie par habitant et l'intensité carbone – émissions de CO2 par unité d'énergie – ont diminué. Ce recul moyen dissimule toutefois des hausses plus ou moins fortes dans quasiment la moitié des pays. En revanche, la diminution de l’intensité carbone, qui dépend de la quantité de CO2 contenue dans les sources d’énergie utilisées, a été plus homogène.
Note : Les points noirs représentent la variation totale des émissions entre 2000 et 2020. L'intensité carbone correspond aux émissions de CO2 par unité d'énergie consommée. Les données ne sont pas disponibles pour trois pays de l’OCDE (Costa Rica, Islande et Israël). Les données se rapportent à 2019 pour huit pays (Autriche, Canada, Colombie, Danemark, Espagne, Estonie, Lituanie et Pays-Bas).
La méthode de décomposition utilisée est la méthode de décomposition LDMI dans sa forme additive proposée par Ang (2015[5]) et utilisée dans un contexte similaire par (D’Arcangelo et al., 2022[6]).
Source : Energy Efficiency Indicators (AIE, 2021[1]),World Energy Outlook 2021 (AIE, 2021[7]) et calculs de l’OCDE.
La consommation directe de charbon – source d’énergie qui contient le plus de carbone – a très peu reculé ces dernières années dans la majorité des pays parce que le charbon avait dans une large mesure été banni progressivement avant 2000 (Graphique 2.5). La consommation de pétrole, qui arrive en deuxième position en termes d’intensité carbone, a reculé dans tous les pays (sauf en Irlande), dans certains cas de manière sensible, au profit de sources d'énergie plus pauvres en carbone. Dans certains cas, la suppression progressive des chaudières à fioul est le résultat de politiques publiques. Quelques pays, par exemple l’Autriche, la Finlande, la France et l’Espagne, ont principalement remplacé les produits dérivés du pétrole par des sources d'énergie contenant moins de carbone ou n’en contenant pas (électricité et chauffage urbain). En Belgique, en République tchèque, au Danemark, en Italie, en Slovaquie et au Royaume-Uni, le remplacement a surtout été permis par une plus grande utilisation des biocarburants et de la combustion des déchets. Le Canada, le Luxembourg, la Corée et la Türkiye ont délaissé le pétrole au profit du gaz, ce qui réduit à la marge l’intensité carbone mais pérennise la dépendance aux énergies fossiles et a entraîné une forte hausse des factures d’énergie des ménages après l'invasion de l’Ukraine par la Russie et la diminution des livraisons de gaz russe à l’Europe.
Note : Les points noirs représentent la variation totale de la consommation d’énergie par habitant.
Source : Base de données de l’AIE sur l’efficacité énergétique (AIE, 2021[1]) et calculs de l’OCDE.
La neutralité carbone passe par l’adoption de stratégies et de réformes
La majorité des pays de l’OCDE se sont engagés à parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050, et quelques pays se sont engagés à atteindre cet objectif plus tôt. Les plans climatiques nationaux diffèrent pour ce qui est de la précision des mesures propres à certains secteurs, comme le logement, et des exigences imposées aux entités infranationales (voir dernière section), aux ménages et aux entreprises. Seize pays de l’OCDE ont défini des objectifs climatiques et engagements spécifiques pour ce secteur.
L’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 contenu dans le plan national du Japon en est un exemple : les engagements portent sur l’amélioration de l’isolation, une production d'électricité peu émettrice et une réduction de la consommation d'énergie de 20 % dans le secteur résidentiel et de 50 % dans le secteur commercial (Ministère de l’Économie,, 2020[8]). L’Allemagne a également défini des objectifs sectoriels dans son plan d’action climatique. Pour les bâtiments, une feuille de route ambitionne de parvenir à une quasi-neutralité du parc immobilier et fixe pour objectif de réduire les émissions de deux tiers à l’horizon 2030 par rapport à 1990. Pour atteindre cet objectif, l’Allemagne a notamment instauré des normes zéro émission pour les bâtiments neufs et des mesures pour que le parc existant soit largement rénové (BMUB, 2016[9]).
La définition d’objectifs et de stratégies pour le secteur du logement est importante parce qu’elle fournit des orientations pour la mise au point des plans de déploiement et pour que des comptes puissent être rendus. Il faudrait cependant définir le rythme de réduction des émissions dans ce secteur en tenant compte des efforts déployés dans d'autres et d'éventuelles différences entre secteurs en ce qui concerne le coût relatif de la réduction des émissions par tonne de carbone. Une cadence se traduisant par un coût plus élevé que dans d'autres secteurs serait peu rentable et impliquerait des réductions des émissions de gaz à effet de serre plus faibles que ce qui pourrait être obtenu au même coût si les coûts marginaux étaient homogènes (Blanchard et Tirole, 2021[10]).
La feuille de route établie par l’AIE pour parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050 (AIE, 2020[11]) propose des scénarios qui tracent une trajectoire normative pour atteindre les cibles fixées dans l’Accord de Paris. À politiques inchangées, les émissions de CO2 du secteur des bâtiments ne diminueraient que de 14.5 % entre 2020 et 2050 à l'échelle mondiale en supposant que la consommation d’énergie augmente de 24.1 % (Graphique 2.6). En revanche, dans le scénario « net zéro » (NZE), la consommation d’énergie diminue de 32 % et les émissions de CO2 de 95.8 % à l’horizon 2050. Même les politiques annoncées mais non encore mises en œuvre ne réduiraient les émissions que moins de la moitié en 2050 par rapport à 2020, ce qui est révélateur du fossé qui sépare les engagements actuels des pouvoirs publics de ce qui serait nécessaire pour atteindre la neutralité en 2050.
Note : Les émissions de CO2 et la consommation d'énergie à l’échelle mondiale n’englobent que le secteur des bâtiments et tiennent compte des bâtiments résidentiels et commerciaux. Le scénario des politiques annoncées (STEPS) estime la consommation d'énergie et les émissions compte tenu des politiques dont la mise en œuvre est effective ou programmée de manière certaine. Il évalue secteur par secteur les différents engagements des pouvoirs publics. Certaines politiques annoncées mais ayant peu de chances d’être appliquées selon le calendrier prévu ne sont pas prises en compte. Le scénario « promesses annoncées » (APS) est une variante du précédent mais repose sur l’hypothèse que toutes les mesures promises seront adoptées. Dans les pays qui ne se sont pas encore engagés à parvenir à la neutralité carbone, on suppose que les politiques sont les mêmes que dans le scénario STEPS. Le scénario NZE trace une voie que le secteur mondial des bâtiments pourrait emprunter pour atteindre la neutralité carbone en 2050. Les variables ne sont disponibles qu’au niveau mondial. L’AIE ne fournit pas de données ventilées par région ou pays pour le scénario NZE.
Source : World Energy Outlook 2021 (AIE, 2021[7]) et calculs de l’OCDE.
En dehors de l'électrification et de la décarbonation de l’électricité produite, environ 40 % de la baisse des émissions devraient provenir d’une diminution de la consommation d'énergie (Graphique 2.7). Ce recul de la consommation est la résultante d'une meilleure qualité environnementale des bâtiments neufs, de la rénovation des bâtiments existants et d'une meilleure efficacité énergétique des appareils, ainsi que, dans une moindre mesure, de changements de comportement – températures intérieures plus chaudes en été et plus fraiches en hiver (AIE, 2020[11]).
L'AIE souligne que pour éliminer la quasi-totalité des émissions dues aux bâtiments à l'horizon 2050, il faudra réduire radicalement l’intensité carbone en remplaçant massivement la combustion d’énergie fossile par l’utilisation d’électricité non émettrice de carbone et d’équipements produisant des énergies renouvelables (ex. : panneaux solaires sur toiture) (Graphique 2.8). Dans le scénario NZE, la combustion de pétrole et de gaz dans les logements disparaît progressivement à l’horizon 2050, soit une situation diamétralement opposée à la situation actuelle, puisque si les politiques sont inchangées, les énergies fossiles continueront de représenter environ 40 % de l’approvisionnement en énergie des bâtiments résidentiels en 2050.
Note : On ne dispose pas de données ventilées par pays ou région pour le scénario NZE de l’AIE. L'activité correspond à la variation de la demande d'approvisionnement en énergie liée à la croissance de la population, de la surface des logements et du revenu par habitant. Le comportement correspond à la variation due à des décisions des consommateurs (ex. : modification des températures de chauffage). La demande évitée correspond à la variation due aux progrès technologiques (ex. : numérisation).
Source : « Net Zero by 2050 – A Roadmap for the Global Energy Sector », (AIE, 2020[11]).
Note : On ne dispose pas de données ventilées par pays ou région pour le scénario NZE de l’AIE. La rubrique « autres » englobe la désalinisation et l’utilisation traditionnelle de biomasse solide, qui ne sont pas associées à un usage final spécifique.
Source : « Net Zero by 2050 – A Roadmap for the Global Energy Sector », (AIE, 2020[11]).
Les efforts déployés pour décarboner le logement se heurtent à des biais comportementaux. Ainsi, il est fréquent que les occupants d'un logement surestiment l’efficacité de l’isolation de leur logement, ce qui les dissuade d’investir dans la rénovation énergétique. Ce phénomène est accentué par divers autres biais du côté de la demande, par exemple une vision court-termiste ou des décalages temporels, qui exercent le même effet dissuasif. Même lorsque des campagnes d’information sont menées pour sensibiliser la population à l'importance de ces investissements, les subventions proposées pour financer ces investissements restent peu utilisées, ce qui laisse penser que des coûts non monétaires et l'inattention rationnelle constituent des obstacles majeurs à l’amélioration de l’habitat.
Autre frein à la rénovation énergétique : le décalage entre les intérêts des différents acteurs du marché du logement. Ainsi, les propriétaires n’ont guère intérêt à investir si les effets positifs d’une meilleure efficacité énergétique profitent aux locataires, à travers une amélioration du confort du logement et une diminution des factures énergétiques, alors que le coût de l’investissement ne peut pas être répercuté sur le loyer en raison des règles applicables aux contrats de location. Quant aux locataires, ils ne sont pas tentés d'investir si le coût de l’investissement n’est pas au moins partagé avec le propriétaire ou si le bail de location est de trop courte durée pour qu’ils amortissent leur investissement dans l’amélioration de l’habitat1. Les intérêts des parties peuvent également diverger dans le cas de logements collectifs, par exemple d’immeubles en copropriété, dont ceux construits et financés par des organismes de logement (Encadré 2.1.).
Les pouvoirs publics peuvent prendre des mesures pour remédier à certains de ces problèmes. À titre d’illustration, les campagnes d’information sont de bons outils pour sensibiliser aux caractéristiques thermiques des bâtiments, à l’efficacité énergétique et au processus de rénovation, y compris à l’accompagnement administratif et aux solutions de financement disponibles. Plusieurs autorités infranationales ont mis en œuvre ce type de campagnes, même si leur capacité à faire évoluer les comportements est difficile à évaluer. L’étiquetage énergétique est un autre moyen de sensibiliser à la question de l’efficacité énergétique, mais il faut qu’il s'applique à tous les biens plutôt que seulement à ceux qui sont à vendre ou à louer comme c’est le cas dans la plupart des pays. Une plus grande souplesse de la réglementation relative aux relations entre propriétaires et locataires peut être un bon moyen de partager le coût de la rénovation de telle manière que les intérêts des parties convergent. Un parc immobilier social reposant sur des règles et normes exigeantes en matière d’efficacité énergétique présente le double intérêt d'apporter une réponse à la question de l’accessibilité financière tout en réduisant la consommation d'énergie dans le secteur résidentiel.
La structure du marché du logement varie considérablement selon les pays, les régions et les villes. À Paris par exemple, 95 % des immeubles sont en copropriété, et aux Pays-Bas, les organismes de logement gèrent 30 % du parc immobilier résidentiel. Dans le cas de la copropriété, un syndic est en principe chargé d’entretenir et de réparer les parties communes, le bâti et les installations collectives, ainsi que de coordonner les décisions des copropriétaires en matière d'amélioration de l’efficacité énergétique. Si l’entretien et les réparations sont normalement financées à partir d'un fonds constitué à cette fin, d'autres décisions supposent que les copropriétaires votent sur une proposition d’investissement formulée par le syndic.
Dans le cas des Pays-Bas, par exemple, il faut que la proposition recueille 70 % des voix. Il faut ensuite trouver le financement alors que le loyer est plafonné (Van Oorschot, Hofman et Halman, 2016[12]). Les autorités nationales et locales ont cependant mis en place des subventions pour financer la rénovation des logements, y compris en faveur des locataires contraints de déménager (de Feijter, van Vliet et Chen, 2019[13]).
Dès règles strictes sont également applicables en matière de vote et de financement dans beaucoup d'autres pays (Tableau 2.1. ). Certains pays ont récemment assoupli les règles de vote : la Belgique a ramené des trois quarts des voix aux deux tiers des voix la majorité requise, tandis que l’Autriche est passée d’une majorité des deux tiers à une majorité simple ou à une majorité des deux tiers représentant au moins un tiers des copropriétaires. Abaisser le seuil de majorité peut ne pas suffire à réduire les obstacles à la rénovation des immeubles en copropriété. En ce qui concerne les prêts consentis pour financer la rénovation, la banque peut avoir à exiger un pourcentage d'accords élevé (éventuellement plus que ce qui est fixé dans le pays).
L’Allemagne a adopté une approche innovante pour surmonter le problème lié au décalage entre les intérêts des parties. En 2021, elle a introduit une taxe carbone sur le chauffage des bâtiments. En 2022, le gouvernement a annoncé que cette taxe serait due pour partie par les propriétaires et pour partie par les locataires selon les performances du bâtiment en termes d'émissions. Lorsque le logement est peu émetteur, c’est le locataire qui supporte la majeure partie de la taxe tandis que lorsque le logement est fortement émetteur, la taxe incombe principalement au propriétaire. Cette mesure allège le poids de la taxe carbone qui pèse sur les locataires et encourage les propriétaires à réaliser des investissements pour améliorer les performances énergétiques du logement qu'ils possèdent tout en incitant aussi les locataires à réduire leur empreinte carbone. Pour que la mesure porte ses fruits, il est important que les propriétaires ne puissent pas répercuter le coût plus élevé de la taxe sur leurs locataires (par exemple en augmentant le loyer) s'ils ne font pas les investissements nécessaires (OCDE, 2022[16]).
Tarifier explicitement les coûts sociaux au moyen de taxes carbone et de système d’échange de droits d’émission
La tarification du carbone est un outil très efficace dans une optique de réduction des émissions. Pourtant, en moyenne, les tarifs effectifs du carbone sont bas dans le secteur du logement dans les pays de l’OCDE (Graphique 2.9). Dans la majorité de ces pays, la tarification des émissions liées au logement passe par l’imposition de taxes sur les combustibles fossiles, certaines étant dites « taxes carbone » puisque leur taux est explicitement lié à la teneur en carbone des combustibles concernés. En revanche, les échanges de quotas d’émission sont rares (Encadré 2.2.).
À l’heure actuelle, plusieurs pays prélèvent une taxe carbone et presque tous les pays perçoivent des droits d’accise sur les combustibles fossiles. Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (UE) couvre principalement les usines de grande taille exploitées dans les secteurs industriels et la production d’électricité. Toutefois, l’Autriche et l’Allemagne ont décidé d’étendre le système d’échange de quotas d’émission au chauffage des bâtiments à partir de 2026 (D’Arcangelo et al., 2022[6])2, et l’UE étudie actuellement l’ajout des bâtiments dans son système à compter de 2026 également.
Les tarifs effectifs du carbone (TEC) nets les plus élevés appliqués aux bâtiments sont constatés en Israël, aux Pays-Bas et dans les pays nordiques. Seuls quelques pays ont atteint à ce jour un TEC net supérieur à 60 EUR, montant équivalent à une estimation moyenne des coûts actuels du carbone (OCDE, 2021[17]). Dans de nombreux pays, dont l’Australie, les États-Unis et plusieurs pays d’Europe de l’Est, les tarifs effectifs du carbone sont encore équivalents à zéro ou proches de zéro. En revanche, la tarification du carbone est plus répandue dans le secteur de la production d’électricité, notamment en Europe. Cela a pour effet de relever les prix de l’électricité et de freiner l’électrification des bâtiments.
Note : Le tarif effectif du carbone net est composé des prix des échanges de droits d’émission, des taxes carbone et des droits d’accise sur les produits énergétiques, moins les subventions aux énergies fossiles. La hauteur des barres reflète les tarifs effectifs du carbone nets constatés en 2021, tandis que les points noirs marquent les tarifs de 2018. La couleur des barres indique la part des émissions couvertes en 2021. Le secteur de l’électricité correspond à la production d’électricité et les tarifs effectifs du carbone n’intègrent pas les droits d’accise sur l’électricité.
Source : « Tarification des émissions de gaz à effet de serre » (OCDE, 2022[18])
Exception faite des tarifs effectifs bas dans de nombreux pays, les droits d’accise dominent dans le secteur du bâtiment, devant les taxes carbone et les prix des échanges de droits d’émission (Graphique 2.10). Les droits d’accise, initialement mis en place à des fins de prélèvement fiscal, sont souvent en décalage avec la teneur en carbone des sources d’énergie. L’assiette des droits d’accise devrait être repensée de manière à tenir compte de la teneur en carbone des combustibles, ce qui améliorerait les incitations à la réduction des émissions pour un montant donné de recettes fiscales. Par ailleurs, avant la crise énergétique, seuls quelques pays membres de l’OCDE avaient mis en place des subventions aux énergies fossiles, dispositif qui n’était significatif que dans le secteur du bâtiment en Grèce. Depuis le début de la crise énergétique, les subventions se sont généralisées, tout particulièrement en Europe : l’un des défis majeurs en termes de politique publique consistera à les retirer au fur et à mesure du retour à un niveau normal des prix de l’énergie.
Les tarifs effectifs du carbone ne prennent pas en compte les droits d’accise sur l’électricité dont s’acquittent les utilisateurs finaux. Ces impôts faussent la tarification des produits énergétiques. Pour commencer, comme précisé ci-dessus, les droits d’accise sont mal ciblés puisqu’ils ne sont pas alignés sur la teneur en carbone des produits énergétiques utilisés pour la production d’électricité. Ensuite, l’électricité est déjà taxée au stade de la production au travers des systèmes d’échange de droits d’émission, des taxes carbone explicites et des droits d’accise sur les produits énergétiques utilisés pour la production d’électricité (Graphique 2.10). Cet impôt supplémentaire au stade de la consommation rend l’électricité plus onéreuse que le gaz naturel pour le consommateur final dans certains pays, notamment en Allemagne et au Royaume-Uni. Cela freine le déploiement des pompes à chaleur, puisqu’elles nécessitent une alimentation électrique (Conseil allemand des experts économiques (2019[19]). Au Royaume-Uni, les taxes et les prélèvements sur l’électricité, équivalents à un prix de 70 à 80 GBP par tonne de CO₂, sont en partie financés par des tarifs d’achat et d’autres mesures publiques de soutien en faveur des produits liés aux énergies renouvelables. En revanche, les combustibles fossiles utilisés pour le chauffage sont pratiquement exempts de taxes (OCDE (2022[20]). Une réduction de l’écart entre les tarifs de l’électricité et ceux du gaz naturel accélérerait l’adoption des pompes à chaleur dans les nouvelles constructions et favoriserait leur déploiement dans les bâtiments existants (AIE, 2021[21]).
Source : « Tarification des émissions de gaz à effet de serre » (OCDE, 2022[18]) et calculs de l’OCDE.
Une tarification directe du carbone peut avoir un effet limité sur les émissions dans le secteur du logement. Tout d’abord, si certains secteurs réagissent très vivement aux signaux de prix, ce n’est pas le cas de celui du logement, principalement parce qu’il est plus difficile de réduire les émissions directes liées au charbon, au pétrole et au gaz utilisés pour le chauffage et le refroidissement. Ensuite, la longueur des cycles de rénovation dans le secteur du logement, mais aussi l’inadéquation des mesures incitatives et les biais comportementaux évoqués plus haut, se traduisent par un sous-investissement dans les projets de rénovation énergétique de la part des ménages3.
Le rôle des normes, des réglementations et de la certification dans le domaine de l’environnement
Les signaux de prix peuvent être renforcés ou complétés par d’autres interventions publiques, à l’image de l’étiquetage/la certification de la performance énergétique, ou encore des normes et réglementations.
L’étiquetage et la certification facilitent la comparaison de la performance énergétique des biens immobiliers et des appareils. Cela permet ainsi de déterminer les prix de façon à récompenser l’investissement dans l’amélioration et l’entretien des caractéristiques thermiques des bâtiments, ainsi que l’achat d’appareils économes en énergie. Pour être efficaces, l’étiquetage et la certification doivent être appliqués à l’ensemble des biens immobiliers, et pas uniquement aux nouvelles constructions ou aux biens proposés à la vente ou à la location, comme dans la majorité des pays où le système est en place. La certification deviendra obligatoire en France pour les logements collectifs et la révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments étendra cette obligation aux bâtiments existants pour lesquels sont entrepris des travaux de rénovation importants dans l’ensemble des pays de l’Union européenne (Encadré 2.3.).
Au sein de l’Union européenne, le certificat de performance énergétique ne concerne que les bâtiments neufs et ceux qui sont proposés à la vente ou à la location. Une classification à l’aide de lettres de couleur, de A à G, est utilisée, la lettre A étant synonyme de grande efficacité et la lettre G de grande inefficacité. Le programme d’étiquetage ENERGY-STAR est le principal système de certification aux États-Unis. Au Japon, le Programme d’étiquetage énergétique (Energy Label Programme), qui repose sur une notation allant jusqu’à cinq étoiles, est obligatoire pour de nombreux appareils. Des systèmes similaires existent en Australie et en Nouvelle-Zélande. Aux États-Unis, le certificat de performance énergétique est volontaire.
En décembre 2021, l’Union européenne a proposé de réviser la directive sur la performance énergétique des bâtiments et la directive sur l’efficacité énergétique. L’amendement vise à consolider les trois principaux objectifs des textes initiaux des directives : accroître l’efficacité énergétique, notamment pour les ménages à faible revenu ; réduire la consommation énergétique ; et encourager la création d’emplois dans le secteur de la construction écologique.
La directive établit un cadre commun assorti d’objectifs visant à réduire les émissions d’au moins 60 % d’ici 2030 dans le secteur du bâtiment par rapport à 2015 et à parvenir à la neutralité carbone d’ici 2050. En outre, la directive met en avant plusieurs échéances intermédiaires et propose des stratégies afin de changer les sources d’énergie et d’accélérer le rythme des rénovations.
Pour la transition vers les énergies renouvelables, trois objectifs sont définis. Dans le secteur du bâtiment, les énergies renouvelables devraient représenter 49 % de la consommation énergétique d’ici 2030. L’utilisation des énergies renouvelables pour le chauffage et le refroidissement devrait augmenter de 1.1 point de pourcentage par an. Pour le chauffage et le refroidissement urbains, cette hausse devrait être de 2.1 points de pourcentage par an. En complément, la suppression progressive des combustibles fossiles devrait être achevée d’ici 2040 au plus tard. Cette suppression progressive devra s’appuyer sur une clause d’extinction des incitations financières à l’utilisation de combustibles fossiles dans les bâtiments, de sorte qu’à compter de 2027, il n’existe plus aucune mesure incitant à l’installation de chaudières alimentées par ces combustibles.
Concernant la rénovation des bâtiments inefficaces sur le plan énergétique, la directive fixe pour objectif de rénover au moins 3 % de la surface de plancher totale de l’ensemble des bâtiments publics chaque année. Pour le secteur privé, les programmes de rénovation cibleront les bâtiments les plus inefficaces avec pour objectif de faire passer les 15 % les moins performants du parc bâti de la classe G à la classe F d’ici 2030 (et au moins à la classe E d’ici 2033).
Le suivi des biens les moins performants sera garanti par l’extension des certificats obligatoires de performance énergétique – avec un renforcement de leur fiabilité et de leur qualité ainsi que de l’utilisation des outils numériques –, à tous les bâtiments publics, tous les bâtiments proposés à la vente ou à la location et tous les bâtiments pour lesquels sont entrepris des travaux de rénovation importants. Un passeport de rénovation des bâtiments sera instauré, en complément de l’introduction d’une obligation juridique qui imposera de tenir compte en priorité de l’efficacité énergétique lors de la planification et des décisions d’investissement.
La couverture des normes minimales de performance énergétique (NMPE) applicables aux appareils, tels que les dispositifs d’éclairage, les réfrigérateurs et les climatiseurs, est presque complète dans les pays de l’OCDE (AIE, 2021[22]). Mais au-delà de la couverture, la rigueur des NMPE a également son importance. Au sein de l’Union européenne, par exemple, les nouveaux réfrigérateurs doivent aujourd’hui être 75 % plus efficaces qu’il y a dix ans, tandis que les étiquetages comparatifs ont été réajustés en 2021 afin d’aider les consommateurs à mieux repérer les produits les plus économes. Les progrès restent toutefois limités dans certains domaines. Par exemple, dans de nombreux pays, les politiques relatives à l’éclairage n’ont pas encore abouti à la suppression des lampes halogènes, dont l’efficacité n’est supérieure que de 5 % à celle des ampoules incandescentes.
Les normes d’efficacité énergétique sont importantes dans le cas des bâtiments neufs en raison de leur longue durée de vie. Des réglementations énergétiques obligatoires pour les bâtiments sont en place dans la majorité des pays membres de l’OCDE, bien qu’elles soient volontaires dans certains états américains et dans certaines provinces canadiennes. En revanche, plusieurs états américains sont dotés de réglementations plus strictes que le texte national. Dans de nombreux pays, les réglementations se sont durcies au fil du temps. Les normes inscrites dans les codes de construction n’ayant pas évolué depuis des décennies, elles doivent être alignées sur les objectifs climatiques à long terme. En Europe, la directive sur la performance énergétique des bâtiments a pour ambition d’aboutir à la construction de logements à émissions presque nulles à compter de 2030 (Encadré 2.3.). Des données empiriques laissent à penser que l’étiquetage/la certification oriente en effet la détermination des prix, un meilleur classement entraînant une majoration des prix de vente et des loyers. Il en va de même avec les normes (Encadré 2.4.).
Certaines études révèlent d’importantes corrélations positives entre l’étiquetage/la certification et les prix des maisons, tandis que d’autres avancent qu’une maîtrise adéquate des autres caractéristiques d’un bien permet de gommer cet effet, sauf dans le cas des constructions de très haute qualité (Marmolejo-Duarte et Chen, 2022[23]).
Aux États-Unis, des données factuelles montrent que les maisons à énergie nulle sont plus de 10 % plus onéreuses que les maisons classiques, mais seulement 5 % plus onéreuses une fois les incitations financières fédérales et des États prises en compte. Les maisons à énergie nulle permettent de réaliser des économies sur les dépenses de chauffage et d’obtenir un prix plus élevé à la revente (Zero Energy Project, 2022[24]).
En revanche, les normes en matière d’isolation des bâtiments induisent des économies de coûts bien moindres s’agissant de la climatisation puisque, même dans le cas de maisons bien isolées, de nombreux ménages ouvrent parfois leurs fenêtres pendant les jours où il fait chaud, annulant les bénéfices de l’isolation (Davis, Martinez et Taboada, 2020[25]). En outre, la rigueur de la norme relative aux logements à émissions presque nulles rendra les maisons neuves moins abordables. En 2021, les exigences en matière d’énergie primaire applicables aux maisons individuelles variaient dans un rapport de six selon les pays de l’Union européenne (BPIE, 2022[26]). (BPIE, 2022[26]).
Encourager la décarbonation à l’aide de subventions et d’allègements fiscaux
Il est également possible de relever le prix relatif du carbone par la mise en place de subventions et d’incitations fiscales. Ces interventions peuvent accélérer le déploiement des nouvelles technologies en levant les obstacles liés aux coûts initiaux puisqu’elles comblent directement un besoin de financement immédiat. Toutefois, le financement de ces régimes de subvention nécessite de collecter des recettes fiscales supplémentaires dans d’autres pans de l’économie, soit aujourd’hui, soit dans le futur en cas d’emprunt. On recense des arguments en faveur du recours à l’endettement pour le financement des subventions à la décarbonation, et d’autres contre : d’un côté, les réductions des émissions bénéficieront aux générations futures qui devront rembourser cette dette ; de l’autre, la vitesse à laquelle les émissions doivent aujourd’hui être réduites résulte de l’insuffisance des actions menées par les générations passées et actuelles. Par ailleurs, avec les subventions à la décarbonation, il est difficile de déterminer le seuil d’émissions de référence par rapport auquel les réductions seront mesurées. Il importe donc d’évaluer de façon rigoureuse avec quelle efficacité les subventions permettent de réduire les émissions et d’éviter les risques de distorsion de l’évolution du marché et les coûts de distorsion.
Bertoldi et al. (2021[27]) proposent une vue d’ensemble des régimes existants en Europe4. Certains régimes de subvention et leurs caractéristiques sont résumés dans le Tableau 2.2. En Allemagne, par exemple, les subventions ne peuvent être obtenues qu’après la consultation d’experts indépendants. Dans tous les régimes présentés dans le Tableau 2.2, les subventions financent en partie l’installation de nouveaux équipements, jusqu’à concurrence d’un seuil plafond. Les incitations fiscales pour la rénovation sont en général plafonnées selon un pourcentage défini des coûts, jusqu’à un montant plafond, et elles peuvent prendre la forme d’une déduction fiscale ou d’un crédit d’impôt (OCDE, 2021[17]). Le programme le plus généreux est probablement le régime italien Superbonus 110 (110 % de crédit d’impôt pour les améliorations qui relèvent le niveau d’efficacité énergétique d’un logement d’au moins deux catégories). Les principales critiques formulées à l’égard de ce régime sont le manque d’éléments probants concernant les gains réels en matière d’efficacité énergétique, et le risque de tolérance à l’égard de la surfacturation pratiquée par les entreprises de construction du fait que les propriétaires des biens ne supportent pas les coûts de l’intervention (Brugnara et Ricciardi, 2021[28]). En 2023, le programme a été prolongé d’un an, mais avec un abaissement de la prise en charge à 90 % des coûts et, dorénavant, des critères de revenu puisque seuls les ménages ayant des revenus annuels inférieurs à 15 000 EUR sont éligibles.
Les études d’ingénierie aboutissent souvent à une évaluation de l’efficacité des subventions sur la réduction des émissions qui est supérieure à celle des analyses économiques ex post. C’est le cas en France (Blaise et Glachant, 2019[32]) et aux États-Unis (Allcott et Greenstone, 2012[33] ; Gerarden, Newell et Stavins, 2017[34]), où le programme d’aide à la réhabilitation thermique (Weatherisation Assistance Program) propose des aides fédérales accordées sous conditions de revenu aux ménages les plus modestes. Cela signifie que les subventions peuvent avoir un coût élevé une fois ramenées à la tonne de CO2 évitée. L’effet de rebond (une meilleure isolation induit une hausse de la température intérieure, annulant une partie des économies) ou encore le fait que certains investissements, dans le triple vitrage des fenêtres par exemple, n’ont qu’un effet limité sur les émissions, viennent expliquer ce phénomène (Allcott et Greenstone, 2012[33] ; Gerarden, Newell et Stavins, 2017[34] ; Levinson, 2016[35]). Les subventions risquent également de servir au financement de travaux de rénovation qui auraient de toute façon été entrepris : selon des estimations empiriques, ces coûts de distorsion se situeraient entre 40 et 85 % (Nauleau, 2014[36]).
Afin de gagner en efficacité, les régimes de subvention et les incitations fiscales devraient cibler les gains d’efficacité énergétique qui peuvent être obtenus au moyen de travaux de rénovation. C’est le cas en Allemagne, où les règles ont été durcies pour les logements neufs à partir de mi-2022 et où les chaudières à gaz ne bénéficieront plus de subventions, et plus récemment en France (MaPrimeRénov). En outre, les projets de rénovation devraient faire l’objet d’une évaluation ex ante par des experts indépendants en performance énergétique, ainsi que d’une évaluation ex post (2020[37])). Une évaluation indépendante fait prendre conscience des avantages d’une meilleure performance énergétique et renforce la confiance à l’égard de l’exactitude des conseils formulés. En France, le Haut Conseil pour le Climat (2020[37]) a également suggéré que la rénovation des logements les moins performants (F et G), induisant les gains d’efficacité énergétique sont les plus importants, devrait être obligatoire. Le Parlement français a récemment décidé que les appartements français relevant de la catégorie G (la moins performante) ne pourraient plus être proposés à la location à partir de 2023 et que les exigences en matière de performance énergétique imposées aux propriétaires seraient de nouveau durcies.
Pour finir, plusieurs pays proposent toujours des subventions ou des incitations fiscales à l’installation d’équipements fonctionnant au moyen de combustibles fossiles, comme les chaudières à gaz. Au sein de l’Union européenne, par exemple, ces chaudières étaient toujours subventionnées par 19 des 27 pays membres en 2021 (Vikkelsø, 2021[38]). Les ruptures d’approvisionnement provoquées par la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ont déclenché l’arrêt progressif de ces incitations dans plusieurs pays. Ainsi, en avril 2022, la République tchèque et la Slovaquie, pays où le gaz représente environ 30 % de la consommation énergétique dans le secteur résidentiel (Graphique 2.3), ont décidé de mettre fin aux subventions à l’installation des chaudières à gaz, pour soutenir désormais l’installation de pompes à chaleur et de panneaux solaires.
Arbitrages et interactions entre les politiques publiques
Le déploiement d’instruments d’action multiples risque d’envoyer des signaux incohérents et contradictoires. La grande diversité des instruments d’action est une source potentielle de complexité et d’inefficacité. Par exemple, les subventions à l’appui du développement de l’électricité solaire et éolienne en Europe pèsent lourd sur les caisses publiques, mais elles n’auront aucun effet sur les émissions, pour le moins à court terme, puisque le secteur de l’électricité est soumis au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SEQE) de l’Union européenne (UE). Ces subventions ont pour effet de réduire simultanément la demande d’aides émanant du secteur de l’électricité et le prix des émissions. Cela génère mécaniquement une augmentation équivalente des émissions par les autres secteurs soumis au SEQE (principe des vases communicants). Autrement dit, les subventions à l’énergie solaire et éolienne profitent en partie au moins aux secteurs du ciment et de l’acier (Blanchard et Tirole, 2021[10] ; Conseil allemand des experts économiques, 2019[19]).
La taxation de l’électricité est un autre exemple. De nombreux pays perçoivent des droits d’accise sur l’électricité, en partie pour financer l’installation d’équipements d’énergie solaire et de turbines éoliennes. S’ils encouragent l’installation de panneaux solaires, les droits d’accise sont en général peu alignés sur la teneur en carbone du combustible utilisé pour produire l’électricité. En outre, ils augmentent le prix de l’électricité pour le consommateur final, ce qui freine l’installation des pompes à chaleur fonctionnant à l’électricité.
En revanche, les stratégies de décarbonation du secteur du logement peuvent tirer parti des complémentarités des différentes mesures. Par exemple, les normes d’efficacité énergétiques sont plus efficaces lorsqu’elles sont combinées avec des signaux de prix. Sans tarification adéquate, une amélioration de l’efficacité énergétique est susceptible de provoquer une augmentation de la consommation d’énergie, le fameux « effet rebond ». Certains cas ont démontré qu’en l’absence d’évolution des prix de l’énergie le renforcement des normes d’isolation a induit une baisse de la consommation énergétique inférieure aux prévisions (Levinson, 2016[35]). Enfin, on observe également des interactions entre les politiques publiques à tous les niveaux de l’administration, interactions étudiées dans la dernière section.
Déterminer les technologies clés permettant de parvenir à la neutralité carbone
Le chauffage des locaux et la production d’eau chaude sanitaire représentent 75 % de la consommation résidentielle d’énergie. Grâce à des codes de la construction plus stricts et à une meilleure performance énergétique, de nombreux pays ont pu réduire la consommation d’énergie. Toutefois, une part considérable de la consommation liée au chauffage dépend des énergies fossiles, du fait de l’utilisation de chaudières fonctionnant au fuel et au gaz naturel, à l’exception de la Nouvelle-Zélande et tout particulièrement de la Norvège, qui ont bien avancé dans l’électrification des systèmes de chauffage (Graphique 2.3).
Chauffage urbain
Au niveau des systèmes de chauffage urbain, les possibilités de décarbonation des bâtiments sont importantes puisqu’il est possible d’y intégrer différentes combinaisons de sources d’énergie propre (Encadré 2.5.). Dans le scénario ZEN (réduction à zéro des émissions nettes d’ici à 2050), la part des sources d’énergie renouvelables et de l’électricité décarbonée dans la production mondiale liée au chauffage urbain progresse pour passer de 8 % en 2020 à 35 % d’ici 2030, évolution qui permet à elle seule de réduire d’un tiers les émissions directes de CO2 des bâtiments liées au chauffage (AIE, 2021[39]). Les pompes à chaleur électriques, dans l’hypothèse d’une production d’électricité à faible intensité de carbone, contribuent aussi à réduire l’empreinte carbone des biens immobiliers d’habitation. En 2020, les pompes à chaleur répondaient à seulement 7 % des besoins en chauffage. Selon le scénario ZEN, le nombre mondial de pompes à chaleur installées va augmenter de 233 % en 10 ans, passant de 180 millions en 2020 à 600 missions d’ici 2030 (AIE, 2021[21]).
Les systèmes de chauffage et de refroidissement urbains sont de puissants outils à l'appui de la décarbonation des bâtiments. Les réseaux modernes, dont les températures de fonctionnement sont faibles, peuvent intégrer jusqu’à 100 % de sources d’énergie renouvelables pour l’approvisionnement de bâtiments économes en énergie. Les systèmes de chauffage et de refroidissement urbains jouent un rôle particulièrement important dans les zones à forte densité démographique où des solutions décentralisées ne permettraient pas une intégration directe des sources d’énergie propre disponibles ou un fonctionnement efficace, par exemple, en raison des contraintes d’espace ou d’infrastructures (AIE, 2021[39]).
De nombreux bâtiments et sites industriels reposent sur ces systèmes urbains, à l’image des vastes réseaux urbains de Beijing, Séoul, Milan et Stockholm, ou de réseaux de plus petite envergure, tels que les campus universitaires ou les complexes médicaux (AIE, 2021[39]). Le centre-ville de Stockholm est doté de l’un des plus grands systèmes de chauffage et de refroidissement urbains d’Europe, avec un réseau de distribution de 3 000 km. Près de 90 % des bâtiments de la ville sont reliés au réseau de chauffage urbain, qui utilise différentes sources d’énergie innovantes, comme la récupération de la chaleur résiduelle et des eaux usées.
La technologie du chauffage urbain, exploitée depuis la fin des années 1870, a évolué au fil du temps, donnant lieu à une amélioration de l’efficacité énergétique, une baisse des températures de fonctionnement, une amélioration du stockage et une intégration plus simple des sources d’énergie renouvelables, telles que la chaleur géothermique ou la biomasse. Ces solutions font du chauffage urbain un atout très intéressant des stratégies de décarbonation. Non seulement il réduit le coût des investissements initiaux lors du passage à des sources d’énergie nouvelles et décarbonées, mais il contribue aussi à intensifier le recours à la production d’énergie renouvelable et à abaisser les coûts de la réduction des émissions de CO2.
Une cinquième génération de technologies, permettant des échanges entre le système central et les utilisateurs finaux avec des boucles de récupération de chaleur, est en cours de développement. L’interaction avec les pompes à chaleur individuelles est au cœur de ces améliorations, les pompes à chaleur étant alors utilisées comme surpresseurs pour s’adapter à la demande et tirer parti des nouvelles sources d’énergie afin d’alimenter ces réseaux. Par exemple, depuis 2019, aux Pays-Bas, une mine de charbon fermée, située à proximité, est utilisée dans le cadre du projet Mijnwater Heerlend comme solution de stockage de la chaleur et de refroidissement avant redistribution au travers d’un réseau à basse température (10 °C-30 °C). Cette nouvelle façon d’envisager le chauffage urbain permettrait d’exploiter au mieux les sources de chaleur locales, telles que les puits géothermiques, les barrages, les aquifères et même les centres de données.
Panneaux photovoltaïques en toiture
La production d’énergie solaire photovoltaïque est en train de s’imposer comme la source d’énergie renouvelable la moins onéreuse, dans presque toutes les régions. Toutefois, la réglementation et les obstacles relevant de l’économie politique freinent souvent l’installation d’équipements photovoltaïques sur les toits. Des efforts constants devront être déployés pour garantir la multiplication par sept des capacités d’énergie solaire photovoltaïque entre 2020 et 2030, conformément au scénario ZEN. À l’heure actuelle, le marché des toitures représente seulement moins de la moitié des capacités mondiales de production d’énergie solaire photovoltaïque (AIE, 2022[40]).
La consommation d’énergie pour le refroidissement des locaux augmente rapidement avec la hausse des niveaux de vie, notamment dans les régions où la croissance démographique est forte. En 2020, environ deux milliards de climatiseurs ont été déployés dans le monde, représentant près de 16 % de la consommation électrique finale du secteur du bâtiment (AIE, 2021[41]). Le scénario ZEN table sur une hausse de 50 % de l’efficacité énergétique des appareils de climatisation.
Réglementations énergétiques pour les bâtiments
La majorité des pays sont aujourd’hui encore dépourvus de réglementations énergétiques relatives aux bâtiments (AIE, 2021[42]). Le scénario ZEN appelle à un déploiement dans le monde entier d’exigences de ce type d’ici 2030, en comptant sur une accélération des initiatives de rénovation pour porter la part des bâtiments prêts pour la neutralité carbone à environ 20 % d’ici 2030 (Tableau 2.3).
Appareils
La part des appareils et des équipements électroniques dans la consommation énergétique finale des ménages a augmenté partout dans le monde, avec des écarts notables selon les régions. Si dans les économies de marché émergentes la part des appareils dans la consommation énergétique a fortement augmenté, la tendance inverse a été observée dans les économies plus avancées, grâce à l’efficacité accrue des réfrigérateurs, des machines à laver ou encore des lave-vaisselles (AIE, 2021[43]). Le scénario ZEN mise sur un déploiement mondial des technologies de pointe actuelles de sorte que l’amélioration de l’efficacité énergétique compense les prévisions d’augmentation du nombre d’appareils utilisés.
Ampoules
En 2010, les ampoules incandescentes constituaient toujours la norme en matière d’éclairage, même si leur efficacité énergétique était déjà très loin derrière celle des LED qui venaient d’arriver sur le marché. Depuis lors, l’efficacité énergétique de ces dernières n'a cessé de s’améliorer et cette technologie a bénéficié d’un déploiement massif grâce aux prix devenus plus abordables (AIE, 2021[44]). Le succès des LED est l’exemple parfait de la façon dont l’expansion de technologies économes en énergie peut réduire leur prix et préparer le terrain pour le remplacement des technologies à forte intensité de carbone. De ce fait, l’intensité énergétique de l’éclairage par logement a chuté de plus de 30 % en moyenne de 2010 à 2019 dans les pays de l’OCDE.
Bâtiments intelligents
Les bâtiments intelligents, qui exploitent les possibilités offertes par la transformation numérique avec la connectivité des appareils et l’automatisation de la demande d’électricité, constituent le socle des futures structures résidentielles prêtes pour la neutralité carbone. Pour que les bâtiments soient « prêts pour la neutralité carbone »5, le scénario ZEN impose d’atteindre un rythme d’environ 2.5 %par an en matière d’amélioration énergétique d’ici 2030 dans les économies avancées, et de 2 % par an d’ici 2030 dans les économies de marché émergentes.
Réseaux intelligents
L’électrification combinée à la production d’énergie zéro carbone est l’un des leviers majeurs de la décarbonation dans le secteur du logement. Néanmoins, certaines des sources d’énergie émettant le moins de carbone sont intermittentes et non dispatchables, ce qui soulève certains défis. Les systèmes de réseaux intelligents peuvent aider, mais les investissements devront être multipliés par trois sur la période 2020-2030, sachant qu’ils représentent environ 40 % de l’ensemble des investissements nécessaires dans le scénario ZEN.
Soutenir l’innovation dans les technologies propres
Si en 2030 les réductions d’émissions reposeront essentiellement sur les technologies disponibles, les technologies actuellement en développement serviront à près de la moitié des réductions d’émissions nécessaires en 2050 d’après le scénario ZEN (Graphique 2.11). Les efforts déployés en matière de décarbonation, conjugués à la hausse de la demande énergétique, notamment au niveau des bâtiments, exigent inévitablement des investissements continus dans les technologies innovantes afin de réaligner les niveaux des émissions de CO₂ liées au secteur du bâtiment sur les objectifs de neutralité carbone. Pourtant, après une forte augmentation entre 2000 et 2013 des dépôts de brevet pour les innovations dans le domaine de l’énergie à faible teneur en carbone, couvrant les technologies d’utilisation finale du secteur du bâtiment, plus récemment, le nombre de dépôts a diminué (AIE, 2021[45]). Les coûts de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) sont toujours trop élevés pour nombre de technologies, notamment pour celles qui sont encore au stade de la démonstration ou du développement de prototype.
Source : Net-zero by 2050 – A roadmap for the global energy sector (AIE, 2020[11]).
Grâce aux investissements de R&D axés sur les technologies décarbonées, destinées au secteur de la construction, non seulement ces technologies sont disponibles, mais elles affichent également un meilleur rapport coût-efficacité. La création d’indicateurs de mesure normalisés des coûts monétaires par tonne de CO₂ évitée, dans le cadre du déploiement des technologies de substitution, est un élément de référence important pour le calibrage et l’évaluation des politiques publiques à l’appui de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (Blanchard et Tirole, 2021[10]). Si les estimations des coûts de réduction des émissions de GES sont entourées d’une très forte incertitude, certaines indiquent que la diminution des émissions directes du secteur de la construction est coûteuse (Graphique 2.12).
L’innovation joue elle aussi un rôle important dans l’optique de diminuer les coûts de réduction des émissions de GES liée à la décarbonation des bâtiments. D’après les évaluations, ces coûts sont élevés dans ce secteur en raison du besoin d’électrification et de l’installation d’équipements permettant d’améliorer l’utilisation, la consommation et le stockage d’énergie (Graphique 2.13). Les émissions indirectes liées à la production d’électricité, en revanche, sont moins coûteuses à réduire si une tarification adéquate du carbone est en place et sur la base des technologies disponibles.
Note : Les nombres présentés indiquent la réduction potentielle des émissions de GES (en gigatonnes d’équivalent CO₂) pour chaque secteur.
Source : Goldman Sachs International (2020[46]).
D’après des données récentes, les solutions innovantes recèlent un potentiel considérable de réduction des coûts d’installation et de maintenance. Selon Goldman Sachs International (2020[46]), pour la seule période 2019-20, l’aplatissement des courbes de coût de réduction des émissions de CO2 a permis de réduire de 20 % les coûts correspondants à une réduction de 50 % des émissions mondiales de CO2 et même de 30 % les coûts correspondant à une baisse de 70 % des émissions mondiales de CO2. Dans le secteur de la construction, le défi au regard des émissions directes est encore plus important puisque, pour réduire l’ensemble des émissions, une taxe carbone supérieure à 150 USD par tonne de CO₂ serait nécessaire, bien que des travaux récents ont abouti à une baisse de cette estimation (Graphique 2.13).
Note : Les nombres présentés indiquent la réduction potentielle des émissions de GES (en gigatonnes d’équivalent CO₂) pour chaque secteur. Les courbes de coût de réduction des émissions de GES ont été établies sur la base des hypothèses de 2020 (technologies, prix).
Source : Goldman Sachs International (2020[46]).
Le niveau élevé des coûts initiaux constitue encore un obstacle à la rénovation des systèmes d’électricité et de chauffage dans les biens immobiliers d’habitation. Les subventions destinées à la recherche et à l’installation de pompes à chaleur ou de chaudières à hydrogène accéléreraient le passage aux technologies propres, créeraient des économies d’échelle et stimuleraient la concurrence et l’innovation. La diminution des coûts d’installation des technologies propres qui en découlerait réduirait les coûts sociaux de la transition énergétique et permettrait d’atténuer la trajectoire future que devront suivre les taxes carbone.
Même s’ils ne sont pas les outils d’action les plus efficaces au regard du coût, les tarifs et les primes d’achat peuvent encourager les investissements à l’appui des technologies de production d’électricité à faible intensité de carbone et créer des externalités positives. Les producteurs d’électricité perçoivent un montant établi en amont, réduisant ou supprimant l’incertitude pour les investisseurs. Réduire le degré d’incertitude autour des politiques climatiques peut accroître de façon sensible les investissements consentis par les entreprises, notamment dans les secteurs à forte intensité de capital, qui requièrent une planification des investissements stable et à long terme. Le cas du solaire photovoltaïque illustre l’impact de l’innovation et de l’extensibilité en termes de réduction des coûts (Graphique 2.14).
Note : La flèche indique une évolution des coûts moyens actualisés de l’électricité, de 2010 à 2019. Les flèches bleues (rouges) représentent les sources d’énergie dont les coûts d’installation ont diminué (augmenté) sur la période considérée. La zone grise represente l’intervalle de coûts des énergies fossiles.
Source : « Projected Costs of Generating Electricity », (AIE, 2020[47]).
L’aide publique joue aussi un rôle important dans le domaine de l’enseignement professionnel, afin de garantir la formation d’un nombre suffisant de travailleurs dotés des compétences nécessaires à l’appui de la décarbonation des logements. Les travaux de rénovation et la construction bas carbone, deux activités à forte intensité de main-d’œuvre, nécessitent des compétences spécifiques.
Les taxes carbone offrent des moyens d’atténuer les effets préjudiciables sur la répartition des revenus
La décarbonation des logements a un coût, susceptible de pénaliser les ménages à faible revenu. Or, les pouvoirs publics ont des moyens à leur disposition pour atténuer les effets dommageables de la taxation des émissions de CO₂ des logements sur la répartition des revenus. Ils peuvent concevoir des taxes assises sur les émissions directes, qui ne s’appliquent donc qu’au seul contenu carbone des combustibles de chauffage, les émissions de CO₂ liées à l’électricité relevant alors des taxes ou des mécanismes de droit d’émission applicables aux producteurs d’électricité. Cette solution présente l’avantage d’amoindrir l’effet régressif de la taxation de l’électricité tout en créant des incitations à réduire les émissions de CO₂ au stade de la production d’électricité. En parallèle, le produit fiscal peut servir à financer des transferts vers les ménages pénalisés. Compte tenu de ce qui précède et du constat que l’incidence d’une mesure ne dépend pas seulement du revenu, mais aussi par exemple du type de logement, une différenciation spatiale des stratégies de compensation est tout à fait envisageable.
Les permis négociables ont des conséquences similaires
Dès lors qu’ils sont mis aux enchères, les permis négociables d’émission des logements ont des effets redistributifs très similaires à ceux de la fiscalité carbone applicable au secteur résidentiel : ils produisent des effets régressifs avant que leur potentiel de génération de recettes ne se concrétise, ce qui justifie amplement de dédommager les ménages à faible revenu pénalisés. Une différence avec les taxes est que la volatilité des prix inhérente aux systèmes d’échange de permis d’émission implique un certain degré d’incertitude autour des coûts, qui pénalise tout particulièrement les ménages à faible revenu soumis à une grande instabilité économique (Cournède, Garda et Ziemann, 2015[48]).
Les normes d’efficacité énergétique coûtent particulièrement cher aux ménages à faible revenu
Le durcissement des normes de performance énergétique des bâtiments et appareils a des répercussions sur les coûts, en particulier pour les ménages à faible revenu. La mise en place de crédits-relais ou d’aides peut donc se justifier par le niveau relativement faible des économies d’énergie réalisées par comparaison avec le coût des travaux de rénovation. Le bilan ex post d’un programme conduit en France entre 2000 et 2013 révèle une baisse de la facture d’énergie de l’ordre de 8 EUR pour 1 000 EUR investis (Blaise et Glachant, 2019[32]). Les obligations de rénovation peuvent compromettre la cohésion sociale en contribuant au phénomène de « gentrification », dès lors qu’elles rendent les logements concernés inaccessibles aux locataires à bas revenus, incapables de faire face à la hausse des loyers consécutive aux travaux (Anguelovski et al., 2019[49]).
Les aides doivent être judicieusement ciblées
Quoique bénéficiant aux propriétaires occupants à faible revenu dont le logement affiche un niveau d’émission élevé par mètre carré, les aides visant à réduire les émissions sont potentiellement très avantageuses pour les propriétaires à haut revenu. Pour y remédier, les pays pourraient établir des critères d’éligibilité fondés sur les revenus et opter pour des crédits d’impôt remboursables. Par ailleurs, les ménages à bas revenu peuvent avoir des difficultés à financer l’investissement de départ et être sensibles au fait qu’un certain laps de temps s’écoule entre le moment où ils réalisent l’investissement et celui où ils perçoivent l’avantage fiscal, sans compter que vivre dans un logement en grands travaux n’est pas sans poser des difficultés d’ordre pratique. En France, le dispositif MaPrimeRénov prévoit des subventions plus importantes pour les travaux de rénovation énergétique entrepris par les ménages à faible revenu (jusqu’à 10 000 EUR par projet) et un versement anticipé pour les ménages les plus modestes (OCDE, 2022[16]). Au total, 64 % des ménages qui ont demandé à en bénéficier font partie des plus modestes, ce qui, par rapport au dispositif précédent, constitue une amélioration notable en termes de ciblage (Cour des Comptes, 2021[50]).
L’obligation de certifier la performance énergétique des habitations impliquant la fourniture d’informations, il en résulte un coût, qui peut affecter directement les propriétaires à faible revenu et leur poser des problèmes de trésorerie s’ils doivent l’assumer dans d’autres circonstances que celles d’une transaction ou d’un héritage. Or, il est possible d’y remédier par des aides ciblées. Cela dit, plus les aides sont ciblées, plus la procédure administrative à suivre est complexe.
Forte décentralisation des politiques de logement et d’environnement
Des mécanismes de gouvernance efficaces seront nécessaires pour définir et mener à bien la décarbonation des logements de manière cohérente à tous les niveaux de pouvoir. On observe en effet une forte décentralisation des politiques de logement et d’environnement dans les pays de l’OCDE (Encadré 2.6.). Si les États fixent leurs objectifs d’émission au niveau international (par exemple, à travers l’Accord de Paris) ou supranational (par exemple, à travers le Pacte vert pour l’Europe), en général, leur politique d’environnement est conjointement exécutée par les autorités nationales, régionales et locales. Il en va de même des politiques de logement, dans lesquelles la composante locale occupe une place plus importante. On trouvera dans le Tableau 2.4Tableau 2.4, pour différents domaines, des exemples de la répartition des responsabilités liées aux trois fonctions de l’action publique : la réglementation, l’exécution et le financement.
La part des bâtiments dans le total des émissions est la plus élevée dans les grandes régions métropolitaines et la plus faible dans les régions isolées (OCDE, 2022[51]). Elle est encore plus importante dans les grandes villes. À Londres et à New York, les émissions de CO₂ imputables aux bâtiments représentent respectivement 78 % et 70 % du total des émissions. (London City Hall, 2022[52] ; NYC Mayor’s office of Climate and Environmental Justice, 2022[53])
À l’intérieur d’un même pays, le bâti diffère d’une région à l’autre. Les conditions climatiques ont une incidence sur la performance énergétique des bâtiments ainsi que sur la motivation des propriétaires fonciers à l’améliorer. De même, la politique d’environnement varie selon les villes et les régions. Chaque collectivité locale dispose de capacités et de priorités d’action qui lui sont propres, concernant notamment l’accessibilité des logements, la pauvreté énergétique et l’emploi local (OCDE, 2022[51]). Les villes et les régions diffèrent également par la nature du parc immobilier et des sources de chauffage disponibles à l’échelle locale. Par exemple, les villes situées à proximité de centres de données ou de pôles industriels peuvent exploiter la chaleur résiduelle et investir dans un système de chauffage urbain.
La rénovation énergétique des bâtiments procure des avantages en créant des emplois locaux, en améliorant la situation sanitaire du fait d’une meilleure qualité de l’air intérieur et en allégeant la facture d’énergie. Il ressort d’une enquête conjointement menée par l’OCDE et le Comité européen des régions (CdR) que 89 % des villes et régions considèrent la « réduction de la facture énergétique des ménages à faible revenu » comme le principal avantage de la rénovation énergétique des bâtiments.
La collaboration pangouvernementale est fondamentale pour agir efficacement. Des instruments comme la Liste de contrôle pour l’action publique que l’OCDE a établie afin de faciliter la décarbonation des bâtiments dans les villes et régions peut aider les décideurs nationaux et infranationaux à harmoniser les mesures prises dans ce domaine (OCDE, 2022[51]).
Les compétences sont souvent réparties verticalement, même dans les États unitaires. En règle générale, le pouvoir central définit la tarification carbone, sauf au Canada, en Espagne et aux États-Unis, tandis que la planification des logements et les normes de construction sont légiférées et exécutées (et ce même quand il existe une réglementation centrale pour les questions élémentaires) à des niveaux administratifs inférieurs. En ce qui concerne la certification de la performance énergétique, bien souvent, la règlementation relève du pouvoir central, et son exécution d’entités infranationales. Enfin, les États fédéraux (ou fortement décentralisés) et unitaires se distinguent surtout par le mode de gouvernance des politiques d’efficacité énergétique. Dans les États centralisés, les autorités infranationales ont le droit de légiférer sur ce point, alors que, dans les États unitaires, les niveaux administratifs inférieurs doivent se contenter d’appliquer les lois et règlements adoptés par le pouvoir central. L’usage veut que les autorités infranationales complètent les mesures nationales d’objectifs plus ambitieux ou de dotations supplémentaires.
Nombre d’instruments d’action relèvent des autorités infranationales
Les logements sociaux constituent un levier d’action important contre les problèmes d’accessibilité financière et la pauvreté énergétique. Avec plus de 28 millions d’unités, ils représentent environ 6 % du parc d’habitation des pays de l’UE membres et non membres de l’OCDE. La situation varie grandement d’un pays à l’autre en ce qui concerne la définition de logement social, la taille des unités, l’ampleur du parc, la population bénéficiaire et le type de bailleur. Par exemple, les logements locatifs sociaux forment moins de 10 % du parc d’habitation de la plupart des pays de l’OCDE et de l’UE, contre plus de 20 % en Autriche, au Danemark et aux Pays-Bas. Bien souvent, les propriétaires sont des collectivités locales, en particulier des villes.
La réglementation est définie par le pouvoir central de façon à garantir l’application de normes minimales dans les différents territoires infranationaux. L’absence de normes minimales d’application nationale fait naître le risque que les territoires se livrent une concurrence sans merci, aux effets potentiellement dommageables pour l’environnement, notamment dans le domaine du logement. La tarification carbone du Canada en est une parfaite illustration : le pouvoir central a défini un seuil (appelé filet de sécurité fédéral) que toutes les provinces sont tenues de respecter (Snoddon et Tombe, 2019[54]). À cette fin, les provinces peuvent décider de recourir à une taxe carbone ou à un système d’échange de quotas d’émission, de même qu’elles disposent d’une certaine latitude pour fixer le prix des émissions de carbone à un niveau supérieur à celui du filet de sécurité fédéral. De la même façon, il est possible de définir des normes minimales (ou de durcir celles existantes) pour les bâtiments, l’électrification ou les économies d’énergie. Surtout, leur procédure d’établissement devrait prévoir de prendre en considération l’avis des autorités infranationales de façon à en faciliter la participation et à réduire au minimum les risques de politisation de la politique d’environnement.
En outre, il peut être recouru à des incitations financières pour encourager les autorités infranationales à aligner leurs priorités sur les stratégies nationales de décarbonation. Les transferts budgétaires à finalité écologique (Busch et al., 2021[55]) en sont un exemple : ils sont effectués par l’administration centrale vers les entités infranationales et leur montant est calculé sur la base d’un indice des politiques d’environnement, lui-même fondé sur plusieurs variables, dont l’amélioration de la qualité de l’air et/ou la progression des aires naturelles protégées. Cela permet d’inciter davantage les autorités locales à améliorer leur bilan environnemental (Dougherty et Montes, 2022[56]). Un autre moyen d’harmoniser les mesures prises aux différents niveaux de pouvoir consiste à subordonner l’octroi des dotations à la réalisation des objectifs fixés dans les stratégies nationales ou sectorielles de décarbonation. De plus, la mise en place d’un soutien financier à destination des entités infranationales des zones prioritaires aiderait à prévenir l’absence de financement des compétences, situation qui se produit lorsque le pouvoir central confie de nouvelles compétences aux autorités infranationales en fonction de ses propres priorités, et ce sans fournir le soutien financier nécessaire à la mise en œuvre de la politique y afférente.
Enfin, il pourrait être utile de recourir aussi à des mécanismes de nature non réglementaire. Les administrations centrales pourraient se servir de leur capacité de coordination pour soutenir des programmes d’expérimentation et des programmes pilotes et, éventuellement, aider les autorités infranationales à tirer des enseignements des meilleures pratiques établies ailleurs. Le recours à des laboratoires de politiques et à la concurrence par comparaison est caractéristique des fédérations et fait partie des arguments fréquemment avancés en faveur de la décentralisation.
Des objectifs chiffrés et plans d’action climatique peuvent être définis au niveau infranational
De nombreuses villes se sont dotées d’objectifs chiffrés et d’un plan d’action climatique. Pour l’heure, 142 villes du monde disposent d’un plan d’action climatique conforme à l’Accord de Paris, dont 118 dans la zone OCDE (C40, 2022[57]). Le Tableau 2.5 met en lumière certains de ces plans. Dans une enquête menée auprès des villes de l’OCDE, 80 % ont déclaré s’être fixé des objectifs d’efficacité énergétique plus ambitieux que ceux arrêtés par le pouvoir central (OCDE, 2021[58]). Par exemple, en 2012, la ville de Copenhague a inscrit dans son plan climatique l’objectif d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2025, soit 25 ans avant l’échéance retenue par l’État danois (Ville de Copenhague, 2020[59]). Elle vise surtout à améliorer l’efficacité énergétique du bâti existant en encourageant la modernisation du parc de logements privés et en maintenant un programme de rénovation des logements sociaux. La certification énergétique des logements neufs devrait garantir leur bonne performance énergétique et fournir des indicateurs quantitatifs utiles pour suivre l’évolution de la réduction des émissions de CO₂. Même lorsqu’ils sont plus ambitieux que la stratégie nationale, les plans d’action des villes peuvent soulever des problèmes de coordination entre les niveaux territoriaux, en particulier lorsque les objectifs nationaux et locaux diffèrent et découlent de stratégies divergentes.
Si les plans d’action climatique des villes sont généralement mieux adaptés aux spécificités locales, leur exécution et financement sont la plupart du temps tributaires des échelons administratifs supérieurs et, bien souvent, les moyens font défaut pour concrétiser leurs objectifs habituellement plus ambitieux. Ainsi, dans une enquête menée auprès de 21 villes et régions de l’OCDE, 76 % ont indiqué que le principal obstacle à la mise en œuvre des mesures d’efficacité énergétique était le manque de moyens (OCDE, 2021[58]). Par ailleurs, en 2020, Copenhague a admis l’impossibilité d’atteindre l’objectif fixé pour 2025, due, principalement, à l’insuffisance des ressources disponibles pour financer la rénovation énergétique : les autorités municipales ne peuvent intervenir que sur 15 % du parc d’habitation de la ville (5 % de bâtiments propriétés de la ville et 10 % de logements sociaux). Une autre difficulté réside dans l’écart entre les valeurs supposées et réelles de la consommation d’énergie des bâtiments neufs, dont le niveau dépasse en général celui prévu dans le code de la construction (Ville de Copenhague, 2020[59]).
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← 1. Allcott et Greenstone, Gerarden et al. et de Mello examinent les données relatives à ce problème et constatent que les propriétaires occupants sont beaucoup plus sensibles que les locataires aux solutions permettant de réaliser des économies d'énergie.
← 2. Les échanges de quotas d’émission interviendront entre fournisseurs de combustibles (excluant les ménages). L’Allemagne a instauré en 2021 une taxe carbone.
← 3. En Allemagne, par exemple, les toits sont remplacés tous les 50 ans. De la même façon, seulement deux pour cent des systèmes de chauffage sont remplacés chaque année (Conseil allemand des experts économiques, 2019[19]).
← 4. Bertoldi et al. (2021[27]) analysent aussi d’autres régimes permettant de réduire les factures d’énergie et les émissions. Par exemple, les entreprises de services collectifs peuvent proposer des programmes offrant aux propriétaires des rabais ou des incitations à investir dans des travaux d’amélioration de l’efficacité énergétique, les investissements engagés par les sociétés de services collectifs peuvent être répercutés sur les charges, ou on peut aussi imposer aux entreprises du secteur énergétique des obligations en matière d’efficacité énergétique ou conclure des contrats de performance énergétique avec les entreprises de services énergétiques.
← 5. Un bâtiment prêt pour la neutralité carbone est très économe en énergie ; soit il utilise directement des sources d’énergie renouvelables, soit il s’appuie sur un approvisionnement en énergie qui sera entièrement décarboné d’ici 2050, comme l’électricité ou le chauffage urbain.