18. Prendre en compte les opinions des pays du Sud sur les priorités de développement, les progrès et les performances des partenaires
Quelle approche les membres du CAD doivent-ils adopter pour que les ressources qu’ils déploient, les partenariats qu’ils nouent et l’expertise qu’ils mettent à disposition optimisent leurs atouts, contribuent aux priorités locales et aident les dirigeants des pays du Sud à faire progresser le développement de leur pays ? Le présent chapitre livre des éclairages sur ces points, sur la base des réponses apportées par quelque 8 000 dirigeants des secteurs public, privé et de la société civile de 141 pays à deux grandes enquêtes menées par AidData en 2020 et 2022. Il examine les évaluations faites par les dirigeants des avancées accomplies par leur pays en direction de ses objectifs de développement, et des facteurs qui, selon eux, nuisent à la hiérarchisation et la mise en œuvre de réformes. Les réponses à ces enquêtes, dont le présent chapitre dresse une synthèse, renseignent également sur la façon dont les membres du CAD pourraient mettre plus efficacement à profit leurs atouts et optimiser leur influence et leur attractivité auprès des dirigeants des pays du Sud.
Afin de mieux se positionner comme partenaires privilégiés, les membres du CAD doivent se montrer réactifs face aux priorités locales, planifier en vue d’une viabilité sur le long terme, et structurer leur aide de manière à ce qu’elle complète et encourage les réformes locales.
D'après les résultats des enquêtes, les dirigeants des secteurs public, privé et de la société civile des pays en développement souhaitent que l'aide internationale s’attaque aux obstacles systémiques au progrès, tels que les niveaux élevés de corruption et la mauvaise gestion financière.
Les pays du Sud ne cherchent pas à collaborer exclusivement avec des fournisseurs spécifiques, mais attachent de l’importance à l'avantage comparatif de chaque partenaire international, et considèrent par exemple que les membres du CAD sont particulièrement bien placés pour les aider à relever les défis liés à la gouvernance et à l’état de droit, qui sont cruciaux au regard du développement sur le long terme.
Alors que les dirigeants des pays du Sud expriment le mécontentement le plus vif à l’égard du manque de progrès de leur pays dans la réalisation des objectifs prioritaires définis que sont la création d’emplois et la redevabilité des gouvernements, les élites politiques des pays démocratiques et leurs homologues des régimes autocratiques affichent des niveaux de satisfaction variés.
L’engagement des dirigeants en faveur de la croissance et du développement est une condition préalable indispensable pour permettre aux pays à faible revenu et à revenu intermédiaire d’atteindre leurs objectifs (Dercon, 2022[1]). En attachant de l'importance aux résultats que leurs partenaires locaux indiquent vouloir obtenir et à ce dont ils ont besoin pour mener à bien des réformes, les fournisseurs de coopération pour le développement donnent à leurs investissements plus de chances d’avoir des retombées concrètes. Ceux qui sont considérés comme agissant conformément aux stratégies nationales de développement peuvent par ailleurs être favorisés par les dirigeants des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire qui estiment généralement qu'ils bénéficient d’une plus grande influence et qu’ils sont plus utiles (Custer et al., 2021[2]). Ils ne disposent toutefois souvent que d’informations imparfaites sur ce que leurs homologues des pays du Sud considèrent comme étant les principaux obstacles au progrès, les caractéristiques des partenaires privilégiés et leurs avantages comparatifs.
Ce chapitre pose une unique question d’ensemble : Quelle approche les membres du CAD doivent-ils adopter pour que les ressources qu’ils déploient, les partenariats qu’ils nouent et l’expertise qu’ils mettent à disposition optimisent leurs atouts et leur influence, et aident les dirigeants des pays du Sud à faire progresser le développement de leur pays ? Il s’agit d’une question opportune, à un moment où les donneurs du CAD doivent naviguer sur un marché de la coopération pour le développement d’une complexité croissante et où les acteurs sont de plus en plus nombreux (Custer et al., 2021[2]). Les dirigeants des pays du Sud font face à une offre de partenaires et de sources de financement potentiels plus vaste que jamais : aide concessionnelle au développement (dons et prêts sans intérêt ou à faible intérêt), marchés de capitaux privés de plus en plus accessibles, et aide moins concessionnelle telle que prêts à intérêts plus élevés ou investissements sous forme de participations par des créanciers souverains comme la Chine. Or, en dépit de cette multiplication des partenaires, une gigantesque pénurie de financement subsiste, estimée à 3 900 milliards USD en 2020, pour atteindre les Objectifs de développement durable (OCDE, 2022[3]). On constate par ailleurs une demande élevée des dirigeants des pays du Sud de tirer parti des ressources et de l’expertise des donneurs du CAD à un moment où leurs pays tracent leur propre trajectoire vers un avenir plus équitable, plus vert et plus sûr pour tous (OCDE, 2019[4]).
Ce chapitre recoupe les expériences de quelque 8 000 dirigeants des secteurs public, privé et de la société civile de 141 pays et contextes, qui ont livré des informations sur le développement dans leur pays et sur leur expérience de la collaboration avec des partenaires internationaux, dont la Chine, lors de deux enquêtes menées par AidData en 2020 et 2022 (Encadré 18.1). Il examine dans un premier temps les réponses relatives au paysage intérieur des réformes et au niveau de satisfaction des dirigeants à l’égard des avancées accomplies par leur pays au regard de sept dimensions du développement. Il étudie ensuite les principaux obstacles au progrès tels qu’identifiés par les dirigeants, ainsi que les points d’entrée auxquels ces derniers préfèrent que les partenaires de la coopération pour le développement (quel que soit le donneur) interviennent pour soutenir leurs initiatives de réforme. Il s’intéresse enfin à ce que révèlent les enquêtes concernant la façon dont les membres du CAD sont perçus, aux premières leçons qui peuvent être tirées sur la manière dont les fournisseurs pourraient mettre à profit leurs atouts afin d’optimiser leurs avantages pour leurs partenaires locaux, et aux moyens, pour les membres du CAD, de positionner au mieux leur aide pour optimiser leur influence et leur résonance auprès des dirigeants des pays du Sud.
Tous les trois ans, AidData, un laboratoire de recherche du Global Research Institute du Collège de William & Mary (États-Unis), mène une enquête en ligne (Listening to Leaders) auprès des dirigeants des secteurs public, privé et de la société civile des pays du Sud. Cette enquête unique en son genre permet de recueillir, dans la durée, les perceptions, les priorités et les expériences des dirigeants sur un ensemble de questions. Son format offre plusieurs avantages : comparabilité des réponses à un ensemble commun de questions entre plusieurs cycles d’enquête successifs ; comparabilité entre de multiples cohortes d'intérêt (secteur, région, groupe de parties prenantes) ; comparabilité des perceptions de divers organismes publics ou organisations de développement international au moyen de barèmes standardisés ; et recueil simultané d'un ensemble de données sur divers thèmes.
L'édition de 2020 de Listening to Leaders, consacrée aux priorités, aux progrès et aux performances des partenaires dans le développement, a été menée en ligne par Qualtrics entre juin et septembre 2020. Elle s’appuie sur la classification des pays en groupes de revenu établie par la Banque mondiale en juin 2020, et a été déployée dans 29 pays à faible revenu, 50 pays et territoires à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, 55 pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, 3 pays passés dans la catégorie des pays à revenu élevé (auparavant pays à revenu intermédiaire qui sont restés dans l’échantillon), et 4 régions infranationales (Kurdistan Region (Iraq), Pount (Somalie), Somaliland (Somalie) et Zanzibar (Tanzanie)). Au total, 6 807 dirigeants ont participé à l’enquête de 2020.
Les participants ont précisé le type d’organisation qu'ils représentent et leur domaine d’expertise, et cité les partenaires au développement qui leur ont apporté conseils ou assistance entre 2016 et 2020 (à partir d’une liste de plus de 100 organismes d’aide bilatérale incluant la plupart des membres du Comité d'aide au développement (CAD) et organisations multilatérales). Ils provenaient de six groupes de parties prenantes : représentants officiels de l’exécutif (44 %) ; dirigeants de la société civile (19 %) ; représentants locaux des partenaires au développement (13 %) ; universités, groupes de réflexion et représentants des médias (10 %) ; dirigeants du secteur privé (6 %) et parlementaires (5 %). Ils représentaient 23 domaines de la politique de développement et diverses perspectives régionales : Afrique subsaharienne (34 %) ; Amérique latine et Caraïbes (20 %) ; Europe et Asie centrale (17 %) ; Asie de l’Est et Pacifique (13 %) ; Asie du Sud (9 %) ; et Moyen-Orient et Afrique du Nord (7 %).
En juillet et août 2022, AidData a utilisé l’échantillonnage de Listening to Leaders pour mener une enquête spéciale en ligne sur la façon dont sont perçues les activités d’aide au développement international menées par la Chine, afin de mesurer la façon dont 55 dirigeants de pays d’Afrique à faible revenu et à revenu intermédiaire considèrent plusieurs des principaux partenaires au développement, dont la République populaire de Chine, la France, le Royaume-Uni et les États Unis. Le taux de réponse global s’est élevé à 4.1 %, soit 861 personnes sur les 21 278 invitées à participer. Les participants à l’enquête étaient répartis entre responsables publics (375, soit 44 %), dirigeants de la société civile (185, soit 21 %), dirigeants d'universités ou de groupes de réflexion (128, soit 15 %), représentants locaux de partenaires au développement (108, soit 13 %), dirigeants du secteur privé (43, soit 5 %) et parlementaires (21, soit 2 %).
AidData étend actuellement son enquête, dont les résultats devraient être disponibles à la mi-2023, à des régions supplémentaires.
Les personnes ayant répondu à l’enquête de 2020 ont cité le manque d’emplois et la faible redevabilité des institutions comme faisant partie des défis les plus importants qu’ils souhaitent relever pour leurs concitoyens (Custer et al., 2021[2]). Ces deux enjeux figurent en tête des réponses données par les participants à l’enquête, quels que soient leur zone géographique, le type d'organisation dans lequel ils travaillent et leur genre, même si c’est en Afrique subsaharienne et au Moyen-Orient et en Afrique du Nord que le mécontentement était le plus vif. Les réponses n'ont également pas varié dans le temps, ces deux priorités ayant également été citées comme les deux défis les plus importants à résoudre par les dirigeants lors de l’enquête de 2017 (Custer et al., 2018[5]).
Il ne suffit toutefois pas que les dirigeants érigent un défi au rang de priorité, ou que les donneurs conviennent de lui consacrer des financements pour que les pays atteignent les résultats qu'ils souhaitent dans ce domaine. Près de 80 % des personnes interrogées n’étaient pas d'accord avec l’affirmation selon laquelle leur pays avait créé suffisamment d’emplois pour permettre à la population active locale d’occuper un emploi productif entre 2016 et 2020, et 50 % étaient en désaccord avec l'affirmation selon laquelle leur gouvernement était transparent et comptable devant ses citoyens (Graphique 18.1) (Custer et al., 2022[6]).
Note : Il a été demandé aux personnes interrogées d'indiquer si elles étaient en accord, en désaccord, ou ni en accord, ni en désaccord avec sept constats relatifs à leur pays entre 2016 et 2020. Les domaines de la politique de développement couverts étaient la redevabilité (un gouvernement ouvert et redevable) ; l’emploi (des emplois en nombre suffisant pour permettre à la main-d'œuvre d'occuper un emploi productif) ; les services (fourniture constante des services publics essentiels) ; l'inclusion (des politiques de développement qui incluent tous les groupes de la société) ; la macroéconomie (un environnement macroéconomique suffisamment stable pour promouvoir une croissance économique durable) ; et la sécurité (sécurité physique de base). Les réponses des personnes ayant indiqué qu’elles préféraient de pas répondre à une question particulière sont exclues.
Source : Custer et al. (2022[6]), Aid Reimagined: How Can Foreign Assistance Support Locally-led Development?, https://www.aiddata.org/publications/aid-reimagined-how-can-foreign-assistance-support-locally-led-development.
S’agissant de la redevabilité du gouvernement, les personnes interrogées provenant de pays démocratiques avaient une opinion plus positive que celles des régimes autocratiques ; elles étaient toutefois moins satisfaites que ces dernières des progrès accomplis en matière de création d’emplois (Custer et al., 2022[6]). Cette différence peut s’expliquer par les priorités divergentes des deux régimes, dans le sens où les autocraties peuvent considérer que l’emploi des citoyens est primordial pour préserver la stabilité du régime, tandis que les démocraties mettent en avant leur redevabilité et leur fiabilité afin de séduire les citoyens au moment des élections. Les réponses subjectives données par les dirigeants sont globalement conformes aux mesures objectives de la gouvernance technocratique de leur pays. Les participants provenant de pays dont les niveaux de développement sont objectivement plus élevés, dotés d’administrations mieux équipées et affichant des inégalités sociales moindres ont fait état de progrès plus importants en matière de développement. À l'inverse, les dirigeants des pays en situation de fragilité ont indiqué des progrès plus faibles, ce qui renforce l'inquiétude que la faible gouvernance et la fragilité puissent devenir des « pièges » qui nuisent au progrès et emprisonnent les pays dans un équilibre à faible croissance dont ils auront du mal à s’extraire (Collier, 2007[7] ; Andrimihaja, Cinyabuguma et Devarajan, 2011[8]).
Quels sont les facteurs à l’origine de la déconnexion apparente entre les aspirations (les objectifs que les dirigeants indiquent souhaiter atteindre) et la réalité (les résultats atteints par les pays) ? Cet écart pourrait s’expliquer par un soutien politique limité, des ressources insuffisantes ou des capacités trop faibles pour permettre la conception et la mise en œuvre efficaces de réformes. Il pourrait également témoigner de l’inadéquation entre les réformes poursuivies par les pays et les facteurs pouvant entrainer une augmentation significative des performances, en particulier dans les cas où les pays adoptent des réformes essentiellement dans le but de satisfaire des donneurs externes (Pritchett, Andrews et Woolcock, 2012[9]).
Il n’existe peut-être pas d’explication unique au manque perçu d’avancées dans les domaines de la redevabilité et de la création d’emplois. Les réponses des dirigeants donnent à penser que les obstacles les plus importants au progrès varient en fonction de la nature du problème qu'ils souhaitent résoudre. Les personnes ayant répondu que leur pays avait accompli des progrès insuffisants dans un domaine d’action donné ont été invitées à sélectionner une raison sur les trois explications suivantes proposées : il ne s’agissait pas d'une priorité des plans nationaux, les ressources étaient insuffisantes ou les réformes n’ont pas été correctement mises en œuvre (Graphique 18.2).
Il n’existe peut-être pas d’explication unique au manque perçu d’avancées dans les domaines de la redevabilité et de la création d’emplois.
Concernant les deux principaux domaines d'insatisfaction - création d’emplois en nombre suffisant et redevabilité des institutions - la majorité des dirigeants ayant répondu à l’enquête de 2020 (60 %) ont cité l’insuffisance des ressources comme obstacle à la création d’emplois (Custer et al., 2022[6]). Le manque de ressources a également été cité, bien que moins souvent, comme obstacle majeur dans d'autres dimensions du développement économique, telles que la promotion d'un climat des affaires favorable (49 %) et le maintien de la stabilité macroéconomique (57 %). Ces réponses ne variaient guère d’un pays à l’autre, quelle que soit la région géographique ou le niveau de revenu. Elles pourraient révéler les difficultés des gouvernements à attirer le capital et l’expertise appropriés pour mener à bien les objectifs énoncés dans leurs plans nationaux. On peut également supposer que les gouvernements donnent une portée symbolique à un domaine afin de satisfaire un public ou un bailleur particulier, sans être prêts à lui consacrer le capital politique ou les ressources financières nécessaires pour faire progresser les réformes.
Pour ce qui est de la dimension du développement en lien avec la promotion d'un gouvernement ouvert et redevable, le fait que ce domaine n’était pas considéré comme une priorité (36 %) et la faible mise en œuvre des réformes (48 %) ont été cités comme étant des obstacles plus importants que le manque de ressources à proprement parler (Custer et al., 2022[6]). Ces deux raisons étaient également les plus fréquemment invoquées pour expliquer les progrès limités en matière d'inclusion sociale. L’amélioration de la redevabilité et de l’inclusion sociale pourrait en effet bloquer les réformes en menaçant les moyens de subsistance de ceux qui bénéficient du statu quo (bureaucrates à la recherche d'une rente et groupes socioéconomiques dominants). Le statu quo est beaucoup plus difficile à remettre en cause en l’absence d'une forte pression populaire à l’appui du changement. Les dirigeants d’Amérique latine et des Caraïbes sont ceux qui ont exprimé avec le plus de véhémence l’absence de priorité dans les stratégies nationales. Ce constat est particulièrement étonnant, compte tenu du fait que de nombreux pays de la région sont des membres actifs du Partenariat pour un gouvernement ouvert1, et illustre la différence qui peut exister au niveau des priorités entre la théorie et la pratique.
Note : Les personnes ayant répondu que leur pays avait accompli des progrès insuffisants dans un domaine d’action donné ont été invitées à sélectionner une raison sur les trois proposées : ressources insuffisantes, faible priorité ou mise en œuvre défaillante des réformes. Le graphique montre le pourcentage des personnes interrogées ayant sélectionné chaque raison, ventilé par domaine d'action dans le développement.
Source : Custer et al. (2022[6]), Aid Reimagined: How Can Foreign Assistance Support Locally-led Development?, https://www.aiddata.org/publications/aid-reimagined-how-can-foreign-assistance-support-locally-led-development.
Après avoir examiné les symptômes, les participants ont été invités à s’interroger sur les causes profondes et sur les raisons pour lesquelles ils avaient indiqué qu'un domaine de progrès donné n’était pas une priorité, pas suffisamment financé ou n’avait pas été correctement réformé dans leur pays. Les niveaux élevés de corruption (44-79 %) et la mauvaise gestion financière (22-55 %) ont été fréquemment cités comme obstacles persistants au progrès pour l’ensemble des sept domaines d'action (quelle que soit la raison précédemment sélectionnée sur les trois proposées) (Custer et al., 2022[6]).
Considérés dans leur globalité, ces résultats indiquent que l’insuffisance des ressources à l’origine de l’échec des réformes est souvent due à une mauvaise affectation de ces ressources – à l’étape de la conception (dans le cas de la corruption) ou de la supervision (pour ce qui est de la mauvaise gestion financière) et n’est pas forcément la conséquence d’un manque d'accès au capital (Tableau 18.1). Ils soulignent à tout le moins l'importance des programmes de gestion des finances publiques et de lutte contre la corruption qui renforcent les capacités techniques et la volonté politique, au sein des administrations et des autorités de surveillance non-gouvernementales, de soutenir une utilisation responsable des fonds publics.
Les normes sociétales et les dynamiques de groupes peuvent également compter parmi les obstacles à l’avancement des réformes, qu’elles soient à l’œuvre activement, par la résistance, ou qu’elles s’expriment par la passivité. Les participants ont ainsi pointé du doigt la trop faible pression exercée par les acteurs non-gouvernementaux pour faire progresser des domaines tels que la transparence et la redevabilité des gouvernements. Ce constat est d’autant plus déplorable que selon plus de 90 % des dirigeants, la présence de larges groupes de diverses parties prenantes situés en dehors de l’administration - organisations non-gouvernementales, citoyens, associations professionnelles, médias, groupes de réflexion et universitaires – pourrait contribuer à rallier les soutiens nécessaires au changement (Custer et al., 2022[6]).
Les élites politiques des pays du Sud privilégient une aide internationale sur mesure et adaptée à leur contexte
En dépit de l’offre plus vaste de financements du développement à la disposition des dirigeants des pays du Sud, les membres du CAD ont toujours un rôle essentiel à jouer. Moins de 10 % des personnes ayant répondu à l’enquête ont indiqué qu’un domaine donné de la politique de développement relevait exclusivement des responsabilités nationales et devait être résolu par les seuls pays (Custer et al., 2022[6]). Par ailleurs, 40 % des dirigeants en moyenne ont affirmé que des contributions provenant d’acteurs internationaux variés, sous la forme notamment de financements et d’assistance technique, seraient profitables à leurs processus de réforme, à la fois lors de la conception et de la mise en œuvre des programmes et des politiques, et des activités de formation et de sensibilisation. Le rôle optimal que peuvent avoir les partenaires internationaux au développement dépend toutefois de la nature du problème ciblé par les réformes nationales et des principaux obstacles perçus au progrès.
Dans les domaines pour lesquels l'insuffisance des ressources a été citée comme la principale difficulté, notamment celui de la création d’emplois en nombre suffisant, les dirigeants ont insisté sur le besoin de soutien financier, de conseils sur les politiques à mener et de formation (Custer et al., 2022[6]). Là où le manque de hiérarchisation des priorités était le défi majeur, notamment pour ce qui est de la redevabilité du gouvernement, les personnes ayant répondu à l’enquête souhaitaient davantage que les donneurs incitent les acteurs nationaux ou internationaux à faire pression sur les opposants aux réformes. Sur la base du classement des pays au regard de l'indice du Fonds pour la paix des états fragiles, AidData s’est penché sur l’influence - si tant est qu’elle existe - des niveaux de fragilité sur les attitudes à l’égard du soutien international. L'analyse a révélé que les dirigeants des contextes fragiles attachaient davantage d'importance au financement externe et à la mobilisation des pressions sur les opposants aux réformes que les dirigeants des contextes moins fragiles. Ce constat s'applique à tous les domaines d'action, à l’exception de celui de l’emploi.
Les pays du Sud peuvent désormais collaborer avec des partenaires au développement autres que les membres du CAD. Les principaux bénéficiaires de l’aide publique au développement allouée par les membres du CAD se recoupent toutefois toujours largement avec les bénéficiaires de l’aide de la Chine, le principal donneur hors CAD, ainsi que le montre l’exemple de l’Éthiopie, de l’Indonésie et du Pakistan (Malik et al., 2021[10] ; OCDE, 2022[11]). Les dirigeants des pays du Sud ne considèrent pas la Chine et les membres du CAD comme étant des partenaires au développement mutuellement exclusifs. Les différents fournisseurs sont au contraire clairement perçus comme offrant des avantages comparatifs différents. Cette opinion transparaît clairement dans les réponses à l’enquête menée en 2022 par AidData sur la façon dont sont perçues les activités de développement international menées par la Chine, dans laquelle des dirigeants de pays africains ont été invités à désigner leur partenaire privilégié dans chaque secteur à partir de six propositions : Afrique du Sud, Chine, États-Unis, Fédération de Russie, France, et Royaume-Uni.
La Chine était le partenaire privilégié le plus fréquemment cité – 46 % des dirigeants africains - pour les projets d’infrastructures dans les domaines de l’énergie, des transports et des télécommunications (Graphique 18.3) (Horigoshi et al., 2022[12]). Les personnes interrogées indiquaient toutefois se tourner vers les donneurs du CAD dans d'autres domaines du développement, ainsi que l’illustre l’exemple suivant : seul 1 % des dirigeants africains ont choisi la Chine comme partenaire privilégié pour les projets sur la gouvernance et l’état de droit, pour lesquels ils préféraient des membres du CAD tels que la France (+ 15 points de pourcentage), le Royaume-Uni (+ 24 points de pourcentage) et les États-Unis (+ 31 points de pourcentage). Les dirigeants africains estimaient en outre que les fournisseurs du CAD disposaient d'un avantage comparatif dans d'autres domaines en lien avec la santé, l’éducation et la protection sociale, ainsi que la gestion des ressources naturelles et la protection de l’environnement, même si l’écart entre eux et la Chine était plus faible2.
Note : Le graphique montre le pourcentage des participants ayant désigné un fournisseur donné comme partenaire au développement privilégié dans chaque secteur. Les participants ne pouvaient sélectionner que l'un des six partenaires proposés pour chaque secteur. Les secteurs inclus dans l’enquête ne sont pas tous représentés dans le graphique.
Source : Horigoshi et al. (2022[12]), Delivering the Belt and Road: Decoding the Supply of and Demand for Chinese Overseas Development Projects, https://www.aiddata.org/publications/delivering-the-belt-and-road.
Les fournisseurs du CAD peuvent jouer un rôle décisif en aidant les partenaires à relever les enjeux de gouvernance et d’état de droit, qui sont cruciaux au regard du développement sur le long terme
Les conclusions sur la façon dont est perçue l’aide au développement de la Chine sont globalement cohérentes avec les résultats de l’enquête Listening to Leaders de 2020, qui englobait d’autres régions et partenaires au développement. Les dirigeants ont identifié tous les partenaires bilatéraux et multilatéraux au développement dont ils ont reçu de l'aide entre 2016 et 2020. Ils ont évalué l’influence de chacun d’entre eux sur l'élaboration des priorités de l’action publique nationale et sur la mise en œuvre des réformes. Les organisations multilatérales et les donneurs individuels du CAD se classent globalement en tête des partenaires au développement les plus influents et les plus utiles dans le secteur social et celui de l’environnement (Custer et al., 2021[2]). Si la Chine était créditée d'une certaine influence dans le domaine de la gouvernance, ce sont vers les donneurs du CAD et les organisations multilatérales que les dirigeants des pays du Sud se sont tournés pour les aider à piloter les réformes dans ce domaine.
Les organisations multilatérales et les donneurs individuels du CAD se classent globalement en tête des partenaires au développement les plus influents et les plus utiles dans le secteur social et celui de l’environnement.
Les dirigeants des pays du Sud ont clairement indiqué qu'ils considéraient les donneurs du CAD comme comparativement bien placés pour les aider à résoudre des défis complexes de gouvernance dans le secteur public, que ce soit dans le cadre d'une relation bilatérale ou via des partenariats multilatéraux efficaces. Cette aide pourrait prendre la forme de l’allocation de ressources supplémentaires aux programmes existants3 ou du lancement de nouveaux programmes axés sur le renforcement des capacités des organes exécutifs d’obtenir et d’utiliser des financements du secteur public provenant de diverses sources (aide publique au développement, recettes intérieures, financement de la dette, par exemple) et d’en assurer le suivi, dans des domaines tels que la gestion des finances publiques, les programmes de lutte contre la corruption et les initiatives à l’appui de l’ouverture de l’administration. Les donneurs du CAD pourraient également mettre à profit les relations existantes avec les parlements pour promouvoir une législation en lien avec la transparence budgétaire et les emprunts durables. Ils pourraient également s'attacher à renforcer les capacités des acteurs non gouvernementaux (médias, universités, groupes de la société civile, secteur privé) d’assumer une fonction importante de surveillance par un journalisme d'investigation et une budgétisation participative.
Le soutien apporté par les donneurs du CAD à leurs partenaires du Sud à l’appui d’une gestion responsable des ressources du secteur public est encore plus nécessaire à un moment où des pays font face aux répercussions négatives d’un développement financé par la dette auprès de créanciers souverains tels que la Chine, ainsi que par les marchés de capitaux privés. Les dirigeants africains ont indiqué que certains projets de développement financés par l’état chinois avaient eu plusieurs retombées économiques positives et permis d’améliorer la prestation des services publics, des progrès qui se sont toutefois accompagnés d'une hausse de la corruption (Graphique 18.4) (Horigoshi et al., 2022[12]).
Le soutien apporté par les donneurs du CAD à leurs partenaires des pays du Sud à l’appui d’une gestion responsable des ressources du secteur public est encore plus nécessaire à un moment où les pays font face aux répercussions négatives d’un développement financé par la dette.
Cette hausse de la corruption pourrait notamment s’expliquer par la présence de clauses de non-divulgation dans l’aide chinoise, ainsi que par la réticence du pays à participer aux régimes internationaux de notification des données et sa pratique consistant à lier l’attribution de financements à l'utilisation de fournisseurs, de main-d’œuvre et d’organismes d’exécution chinois au lieu d’avoir recours à des processus transparents d'appels d’offres concurrentiels pour l’attribution des contrats (Gelpern et al., 2021[13] ; Horn, Reinhart et Trebesch, 2019[14] ; Malik et al., 2021[10]). De façon plus générale, le financement par l’emprunt auprès de la Chine et des marchés de capitaux privés peut exposer les pays à des charges de remboursement élevées à la fin de la période de différé d’amortissement, lorsque les taux d'intérêt plus élevés entreront en vigueur. L’analyse coûts-avantages prend ici toute son importance, au même titre que le renforcement des capacités de gestion de la dette, afin de permettre aux gouvernements de prendre des décisions avisées4.
Note : Ce graphique montre le pourcentage des personnes interrogées ayant indiqué que les projets financés par le secteur public chinois avaient amélioré ou aggravé la gouvernance dans leur pays, ou n’avaient eu aucun impact. Les participants ont défini leur réponse à l’aide d’un barème en cinq points. Toutefois, le graphique simplifie les options et regroupe les catégories « bien pire » et « légèrement pire » en une catégorie unique « pire » et les catégories « bien meilleure » et « légèrement meilleure » en « meilleure ». Les participants avaient également la possibilité de sélectionner « ne sais pas/préfère ne pas se prononcer » ; le graphique n'inclut pas ces réponses.
Source : Horigoshi et al. (2022[12]), Delivering the Belt and Road: Decoding the Supply of and Demand for Chinese Overseas Development Projects, https://www.aiddata.org/publications/delivering-the-belt-and-road.
Pour être des partenaires privilégiés, les membres du CAD doivent se montrer réactifs face aux besoins locaux, planifier en vue d’une viabilité sur le long terme, et structurer leur aide de manière à ce qu’elle aille dans le sens des réformes locales
Les données concrètes émanant des deux enquêtes récentes témoignent du maintien de l'intérêt prononcé des dirigeants des pays du Sud pour la coopération avec les membres du CAD, en particulier dans les domaines de la gouvernance et de l’état de droit, ainsi que pour les initiatives visant à renforcer les capacités humaines (éducation, santé et protection sociale) et à protéger l’environnement. Toutefois, afin de se positionner comme partenaires privilégiés sur un marché encombré, les fournisseurs du CAD doivent garder certaines considérations à l’esprit afin d'optimiser leur influence et leur impact.
Premièrement, les opinions des dirigeants des pays du Sud sont conformes avec nombre des principes de l’efficacité de l’aide auxquels les membres du CAD aspirent (PMCED, 2016[15] ; OCDE, 2019[4]) mais qu'ils ont parfois du mal à mettre en pratique (Brown, 2020[16] ; McKee et al., 2020[17]). Les personnes ayant répondu à l’enquête Listening to Leaders de 2020 ont indiqué que les donneurs les plus influents et les plus utiles sont ceux qui respectent l’autodétermination des pays et leur droit de fixer leurs propres priorités, qui soutiennent des réformes définies au niveau local et non imposées de l’extérieur, et qui veillent à ce que leurs interventions s’articulent avec celles des autres acteurs présents sur le terrain5 (Custer et al., 2021[2]). Elles ont également souligné l'importance que les donneurs nouent des relations de travail étroites avec des interlocuteurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’administration et apportent des contributions de fond.
Deuxièmement, pour ce qui est du choix d’un partenaire, les participants à l’enquête ont souligné qu'ils privilégient les donneurs qui adaptent leurs stratégies face aux besoins locaux, notamment en alignant leurs initiatives sur les stratégies nationales de développement, en veillant à ce que leurs projets soient appropriés au regard du contexte, et en adaptant leurs approches de manière répétée et en consultation avec les principales parties prenantes (Custer et al., 2021[2]). L’engagement en faveur de la durabilité sur le long terme, par exemple du renforcement des capacités institutionnelles locales, des impacts sur le long terme et non des avantages immédiats, et de la planification de la transition de manière à assurer la continuité des projets lors du retrait de l’aide extérieure, est une autre caractéristique recherchée par les dirigeants dans leurs partenaires privilégiés (Graphique 18.5). Face à la volatilité de l’aide à un moment où les donneurs sont confrontés à une baisse de leurs budgets, à une surveillance accrue des contribuables et des parties prenantes et à l'évolution des priorités, les dirigeants des pays du Sud ont reconnu avec sagacité que leur meilleure chance de préserver des progrès de développement accomplis au prix de lourds efforts consistait à s’assurer d'avoir les capacités de pérenniser de façon indépendante les fondements jetés par les partenaires extérieurs au cours de leur engagement limité dans le temps, et de les mettre à profit.
Note : La partie de gauche montre le pourcentage des personnes interrogées ayant désigné une caractéristique donnée comme celle qu'ils estiment le plus chez un partenaire privilégié ; la partie centrale montre les réponses à deux questions de suivi portant sur la définition de la capacité d’adaptation aux besoins des pays ; et la partie de droite montre les réponses à la question portant sur la signification concrète de la planification sur le long terme.
Source : Custer et al. (2021[2]), Listening to Leaders 2021: A Report Card for Development Partners in an Era of Contested Cooperation, https://www.aiddata.org/publications/listening-to-leaders-2021.
Troisièmement, les dirigeants ont également exprimé une préférence marquée pour ce qui est de la façon de structurer les projets de coopération pour le développement de manière à ce qu'ils soient le plus propices au soutien des réformes pilotées localement. Les fournisseurs du CAD possèdent nombre des caractéristiques que leurs homologues des pays du Sud recherchent pour mener des projets privilégiés. Les personnes ayant répondu à l’enquête privilégient généralement les projets d’aide aux modalités transparentes, et ont exprimé une préférence pour les dons et les prêts à faibles taux d’intérêt, au détriment des emprunts assortis d’intérêts plus élevés. Ils sont hostiles à l’aide liée, à laquelle ils préfèrent des projets qui prévoient l’achat de services et de ressources auprès d’entreprises du pays donneur. Les dirigeants des pays du Sud pourraient toutefois opter pour d’autres sources de financement qui présentent des avantages lorsqu’il s’agit de financer des initiatives à gros budget, ou des projets d’infrastructures plutôt que d’autres axés sur le renforcement de la société civile ou des capacités administratives du gouvernement à l’appui de la collecte de l'impôt.
Si les donneurs du CAD se montrent depuis quelques années réticents à lier leurs programmes d'aide à une réforme des politiques, les personnes ayant répondu à l’enquête ont indiqué qu’elles seraient dans certains cas favorables à ces conditions (Custer et al., 2021[2]). Les dirigeants étaient en effet 1 à 2 points de pourcentage plus susceptibles d’opter pour des projets assortis de conditions sociales, économiques ou en lien avec la démocratie. Ils affichaient également une plus grande préférence pour les projets d'aide assortis de réglementations visant à réduire la corruption, à atténuer les dommages pour l’environnement ou à protéger les travailleurs face à des pratiques de travail inéquitables, plutôt que pour les projets qui n’exigeaient pas ces réformes.
Si les donneurs du CAD se montrent depuis quelques années réticents à lier leurs programmes d'aide à une réforme des politiques, les personnes ayant répondu à l’enquête ont indiqué qu’elles seraient dans certains cas favorables à ces conditions.
On ne peut écarter la possibilité que les dirigeants considèrent que ces conditions et ces réglementations ne les engagent guère, tant que les organismes d'aide manqueront de la volonté politique ou des capacités techniques pour les faire respecter (Li, 2017[18] ; Kilby, 2009[19]). Il est toutefois plus probable que les participants à l’enquête acceptent davantage les contraintes qui font progresser les réformes qu'ils étaient prédisposés à soutenir, et qui leur permettent d’accéder à de nouvelles ressources afin de motiver leurs alliés ou de neutraliser les parties prenantes qui expriment leur opposition. À cet égard, les pays du CAD doivent saisir l’occasion qui leur est donnée d’accompagner les réformes (Levy, 2014[20]) que leurs pays partenaires souhaitent poursuivre dans ce qu'ils perçoivent être leur intérêt, mais pour lesquelles ils ont également besoin d’être assurés de recevoir des ressources supplémentaires afin de venir à bout de la résistance au changement sur leur territoire.
Les résultats des deux enquêtes menées récemment auprès de dirigeants de pays du Sud livrent des éclairages sur l’approche que doivent adopter les membres du CAD pour que les ressources qu’ils déploient, les partenariats qu’ils nouent et l’expertise qu’ils mettent à disposition correspondent aux besoins et aux priorités exprimés par les pays partenaires, et les aident à accomplir des progrès au regard du développement. Les données recueillies révèlent une demande élevée de la part des dirigeants des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire d'une aide leur permettant de surmonter les obstacles systémiques au progrès, tels que des niveaux élevés de corruption et une mauvaise gestion financière. Les réponses des dirigeants donnent également à penser que les membres du CAD sont considérés comme ayant des avantages comparatifs dans certains domaines de la politique de développement, comme celui des défis persistants de gouvernance, qui font d’eux des partenaires estimés. Il apparaît clairement que les dirigeants accordent une préférence aux partenaires qui s'adaptent aux priorités définies à l’échelon local, qui sont prêts à adapter de manière répétée leur aide afin de trouver des solutions appropriées au contexte, et qui s’engagent à planifier en vue d'assurer la durabilité sur le long terme. Il est possible, pour les membres du CAD, de structurer leur aide de manière à ne pas imposer de charges à leurs partenaires et, au contraire, à renforcer les capacités de ces derniers d’ancrer dans la durée des réformes souhaitables.
Qu’ils soient membres ou non du CAD, les partenaires au développement gagneraient à tenir compte du retour d'information de leurs homologues des pays du Sud. En plus d’avoir des répercussions positives sur l’efficacité de l’aide, cette attitude doit être adoptée par des donneurs avisés qui souhaitent optimiser leur réputation auprès des dirigeants qui influeront sur les relations entre leur pays, les puissances étrangères et les institutions d'aide au cours des années à venir.
References
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[2] Custer, S. et al. (2021), Listening to Leaders 2021: A Report Card for Development Partners in an Era of Contested Cooperation, AidData at the College of William & Mary, Williamsburg, VA, https://www.aiddata.org/publications/listening-to-leaders-2021 (consulté le 29 juillet 2022).
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[15] PMCED (2016), Document final de Nairobi, Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement, Paris, https://effectivecooperation.org/system/files/2020-07/OutcomeDocumentFRfinal.pdf (consulté le 17 août 2022).
[9] Pritchett, L., M. Andrews et M. Woolcock (2012), « Escaping capability traps through problem-driven iterative adaptation (PDIA) », Working Paper, n° 299, Center for Global Development, Washington, D.C., https://doi.org/10.2139/ssrn.2102794.
Notes
← 1. Les pays membres du Partenariat pour un gouvernement ouvert sont tenus de soumettre un plan d'action, généralement élaboré dans le cadre d'une collaboration entre le gouvernement et des représentants de la société civile, qui détaillent leurs engagements concrets à l’appui de la transparence et la redevabilité du secteur public. Les réponses à l’enquête pourraient indiquer que les dirigeants souhaitent que ce domaine d'action bénéficie d’un niveau de priorité plus élevé en dehors du Partenariat, ou que la priorité suffisante qui lui est donnée diffère de celle des membres et des initiatives du Partenariat.
← 2. Dans les deux domaines de la gestion des ressources naturelles et de la protection de l’environnement, 9 % des dirigeants africains ont sélectionné la Chine comme partenaire privilégié, tandis qu’environ un quart des participants ont choisi un membre du CAD.
← 3. Des organisations comme la Banque mondiale et le Fonds monétaire international ont ainsi des programmes de gestion des finances publiques jouissant d'une bonne réputation mais qui souffrent généralement d'un manque de financement. Les membres du CAD pourraient allouer des ressources supplémentaires à ces programmes ou lancer des initiatives complémentaires afin de contribuer à renforcer les capacités des ministères sectoriels d’évaluer plus efficacement les coûts des projets (financés par la dette ou autre) pendant tout leur cycle de vie, en tenant compte de considérations d'ordre économique, social et environnemental.
← 4. Le membres du CAD financent également le développement international par des prêts, dont le coût est toutefois sensiblement plus faible pour les emprunteurs. À titre d’exemple, les prêts proposés par la Chine sont généralement assortis d’un taux d'intérêt de 4.2 % et d'une période de remboursement inférieure à dix ans ; ils exigent par ailleurs des garanties. Pour plus d’informations, voir : https://www.cgdev.org/publication/how-china-lends-rare-look-into-100-debt-contracts-foreign-governments. Une offre comparable d'un donneur du CAD comporte un taux d'intérêt de 1 % et une période de remboursement de 25 ans et n’est que rarement assortie d’exigences de garanties ou d'achats. Voir : https://doi.org/10.1787/e4b3142a-en.
← 5. Elles ont notamment insisté sur le fait que les donneurs utiles s’efforçaient d'aligner leur mise en oeuvre des politiques, des programmes et des projets sur les activités des autres acteurs de la coopération pour le développement. Voir une analyse des réponses à l’adresse suivante : https://www.aiddata.org/publications/listening-to-leaders-2021.