1. Fomentar la comprensión de la variedad de instrumentos internacionales
Este capítulo describe la variedad de instrumentos internacionales que, en conjunto, forman un ecosistema de elaboración de instrumentos internacionales. Organiza estos instrumentos en distintas “familias”, destacando las características definitorias, las ventajas y los retos de cada una. Esto proporciona una base para entender cómo se comparan e interactúan los distintos instrumentos, cómo se sitúan en la arquitectura más amplia de la gobernanza mundial y cómo se definen y adoptan en las organizaciones internacionales. La gran escala y diversidad del ecosistema de la elaboración de instrumentos internacionales puede suponer un reto para quienes pretenden utilizar los instrumentos internacionales. Este capítulo muestra los esfuerzos que las OI están realizando para aportar mayor claridad a sus instrumentos mediante definiciones y terminologías transparentes, haciéndolos accesibles en bases de datos e introduciendo procedimientos para fomentar la coherencia.
El sistema internacional basado en reglas se caracteriza por un conjunto de instrumentos internacionales de rápido crecimiento, concebidos para ayudar a los países a afrontar sus retos políticos. Se estima que las organizaciones internacionales (OI) que han colaborado en el marco del Foro de OI (aproximadamente 50 a la fecha (véase Anexo A) han elaborado colectivamente alrededor de 70 000 instrumentos internacionales de distintas denominaciones, naturaleza y efectos legales (OECD, 2016[1]) (OECD, 2019[2]). Estos instrumentos son el resultado de la cooperación regulatoria internacional dentro de un escenario multilateral, siguiendo procesos de toma de decisiones específicos acordados por los miembros. Finalmente, estos instrumentos ayudan a alimentar la elaboración nacional de los países con evidencia, experiencia y enfoques coordinados internacionales. Sin embargo, en el variado panorama de las OI, las terminologías y los efectos legales de los instrumentos internacionales varían de una organización a otra. Navegar a través del ecosistema de instrumentos internacionales no es una tarea sencilla para las OI ni para sus participantes. Para los principales beneficiarios de estos instrumentos internacionales, la heterogeneidad del marco normativo internacional mantiene la imagen de una lista nebulosa de principios o reglas distantes.
Una imagen más clara de los instrumentos internacionales existentes y sus efectos legales es vital para que las OI tomen decisiones más informadas con respecto a qué instrumento desarrollar y por qué. Una tipología de las familias de instrumentos puede ayudar a las OI a coordinarse entre sí con mayor facilidad en cuanto a instrumentos conjuntos a pesar de sus diferentes contextos legales e institucionales. Esto también será de ayuda para los formuladores de políticas nacionales para navegar en el complejo panorama internacional y a utilizar diferentes instrumentos de forma más sistemática en apoyo de sus objetivos políticos nacionales.
Esta sección del Compendio de las Prácticas de las OI aporta claridad al panorama de elaboración de instrumentos internacionales a nivel mundial, sintetizando la multiplicidad de instrumentos internacionales en varios grupos o “familias” basándose en las consideraciones de anteriores trabajos analíticos realizados con OI (OECD, 2016[1]) (OECD, 2019[2]). Esto allana el camino hacia una consideración de sus características definitorias, beneficios y desafíos, para crear un entendimiento entre las OI, sus participantes y la comunidad más amplia de responsables políticos sobre lo que se puede esperar de un instrumento internacional específico.
El panorama internacional está marcado por una diversidad de instrumentos y vocabulario, que reflejan un sistema de gobernanza global diverso. Una variedad de OI han emergido a través de los años para incluir a distintos participantes en la búsqueda de diferentes objetivos políticos. Cada OI se basa en su instrumento constitutivo específico y ejerce las competencias que éste le atribuye en los ámbitos de su competencia (Combacau and Sur, 2016[3]). Un resultado de esto es que cada OI tiene sus propios procesos de toma de decisiones acordados por sus miembros y desarrolla su propio estilo de instrumentos normativos, con frecuencia diferentes tipos dentro de un amplio “ecosistema” de instrumentos normativos (OECD, 2019[2]). En general, con excepciones limitadas, no existe un entendimiento común a través de las OI sobre las características clave y los efectos legales de diferentes instrumentos. Dado que la mayoría de los instrumentos adoptados por las OI no tienen un estatus definido de manera conjunta. El mismo término descriptivo para un instrumento puede tener diferentes características dependiendo de la organización internacional que lo desarrolle, mientras que diferentes etiquetas pueden cubrir los mismos tipos de instrumentos.
La multiplicidad de instrumentos internacionales y las diferencias de enfoque entre las OI puede generar incertidumbre y confusión en cuanto a las características clave y los efectos legales de dichos instrumentos. Los distintos tipos de instrumentos reflejan ventajas y respuestas específicas a diferentes situaciones y desafíos, y en consecuencia, varía la forma en que se desarrollan. Por ejemplo, los instrumentos internacionales legalmente vinculantes, como los acuerdos internacionales, convenios y decisiones, que pueden ser adoptados por los órganos de gobierno o de decisión de las organizaciones intergubernamentales o por grupos de negociación ad hoc (p. ej., conferencias de negociación) creados específicamente para ello. Se dirigen a los Estados, que, si se han completado los procedimientos necesarios para convertirse en parte de ellos, tendrán la obligación, en virtud del derecho internacional, de aplicarlos (OECD, 2019[2]). Los instrumentos internacionales no vinculantes pueden utilizarse para plasmar un compromiso con los principios políticos o las mejores prácticas, pero sin crear una obligación jurídicamente vinculante de aplicarlos de manera específica. Las normas técnicas internacionales, tal y como se entienden en el presente informe,1 suelen desarrollarse en respuesta a una necesidad específica expresada por los actores interesados a través de un enfoque ascendente y son adoptadas voluntariamente por los Estados si se perciben como necesarias (OECD, 2016[1]).
La variedad de instrumentos internacionales puede suponer un reto para los diferentes reguladores y responsables políticos, lo que contrarresta el propio objetivo de apoyar a los países en la mejora de la buena gobernanza y sus propios procesos de elaboración de instrumentos internacionales. Los países son miembros de más de 50 OI en promedio (OECD, 2013[4]). Los Estados y otros miembros y usuarios potenciales tienen una multiplicidad de instrumentos internacionales que entender y utilizar en sus propios contextos regulatorios. Al mismo tiempo, esta multiplicidad se basa a menudo en la historia y el funcionamiento particulares de cada organización y también puede surgir del deseo de los países de respetar estas especificidades y evitar un enfoque de "talla única". Los tratados internacionales vinculantes de los que son parte los países suelen ser bien conocidos por los gobiernos centrales y los legisladores, y a menudo son accesibles en repositorios públicos. Sin embargo, dicha información consolidada usualmente no está disponible en todos los instrumentos internacionales aplicables en diferentes sectores desarrollados por diferentes organizaciones internacionales. Además, las OI se han desarrollado orgánicamente, lo que ha dado lugar a mandatos y reglas que pueden solaparse y que no siempre son totalmente coherentes entre sí. Comprender este panorama internacional es esencial para identificar las reglas internacionales que mejor pueden abordar los desafíos nacionales y locales y comprender cómo usarlas de manera efectiva, sobre todo debido a sus diversos efectos legales. Adquirir este conocimiento puede fortalecer las capacidades de elaboración de instrumentos locales y respaldar la alineación y coordinación de los enfoques a través de los participantes (OECD, 2018[5]). Por lo tanto, mejorar la comprensión del ecosistema de los instrumentos internacionales es fundamental para garantizar que los participantes de las OI los utilicen correctamente.
Las diferencias en la terminología utilizada con relación a los instrumentos internacionales también pueden suponer un reto para la colaboración entre las OI. En particular, estas diferencias deben tenerse en cuenta en los acuerdos sobre el uso conjunto de instrumentos, o la referencia o el respaldo a los instrumentos de otras organizaciones. Los acuerdos, definiciones y procesos comunes pueden ayudar a las OI a trabajar juntas para alcanzar objetivos comunes y superar las diferencias en los procedimientos de elaboración sin llegar necesariamente a desarrollar instrumentos conjuntos (véase el capítulo 5). La definición de los términos clave utilizados en la Colección de Tratados de la ONU,2 por ejemplo, describe algunas características y propósitos generales de los tratados, convenios y declaraciones y ayuda a aclarar la forma en la que estos términos se utilizan dentro del marco de las Naciones Unidas. De manera similar, los Seis principios de las normas internacionales de la OMC/OTC enmarcan el proceso para desarrollar “normas internacionales” (dentro del entendimiento de la OMC) en diversos organismos de fijación de normas (OECD/WTO, 2019[6]).
Dentro del diverso panorama de instrumentos internacionales, pueden identificarse algunos patrones en los distintos instrumentos adoptados por las OI, lo que les permite agruparse en familias amplias con características compartidas (Figura 1.1 y Tabla 1.1).3 La figura y la tabla siguientes ofrecen una visión general de las familias de instrumentos y sus características definitorias, ventajas y desafíos. Sin embargo, las modalidades y definiciones específicas pueden variar entre las OI y la tipología presentada no tiene el propósito de ser una categorización exhaustiva de cada tipo de instrumento. Existe una fluidez significativa y superposiciones entre las familias. Los instrumentos internacionales forman un continuo más que una serie de categorías distintas. Por ejemplo, los tratados y convenios pueden complementarse con instrumentos de incentivo, instrumentos de apoyo o instrumentos de política, y las normas técnicas internacionales pueden servir de base para la elaboración de tratados y convenios.
El panorama normativo internacional actual
Variedad de instrumentos internacionales
Las OI adoptan un amplia variedad de instrumentos internacionales con un valor normativo externo. Aunque los enfoques para la elaboración de instrumentos internacionales varían a través de las OI y la capacidad de diseñar y desarrollar un instrumento internacional depende de sus respectivos mandatos, en el panorama normativo internacional más amplio se pueden identificar las siguientes categorías de instrumentos internacionales (OECD, 2016[1]) (OECD, 2019[2]):
Instrumentos que son jurídicamente vinculantes que son directamente vinculantes para las partes contratantes ya sea a través de su firma o de la ratificación dependiendo de las disposiciones del instrumento (p. ej. tratados y convenios, acuerdos, decisiones y otras formas de instrumentos prescriptivos);
Instrumentos que no son jurídicamente vinculantes cuya naturaleza o redacción no tienen el propósito de ser jurídicamente vinculantes.
Cuando los Estados transponen estos instrumentos (o algunas de sus disposiciones) a la legislación nacional o los reconocen en instrumentos internacionales jurídicamente vinculantes, como los tratados, los instrumentos o las disposiciones pertinentes adquieren un valor jurídicamente vinculante (p. ej., acuerdos de reconocimiento mutuo, leyes modelo, guías legislativas).
Declaraciones de intención o guías cuyo objetivo está orientado específicamente en fomentar ciertas conductas y reunir experiencias, o enmarcar prioridades y expresar compromisos (p. ej. declaraciones, guías, mejores prácticas).
Cabe destacar que el uso proporcional de los instrumentos jurídicamente no vinculantes sobre los jurídicamente vinculantes ha aumentado, y sigue haciéndolo (OECD, 2016[1]) (OECD, 2019[2]). Esto es aún más cierto cuando todas las OI que adoptan instrumentos jurídicamente vinculantes también adoptan instrumentos no vinculantes (OECD, 2016[1]).
La variedad de instrumentos también está presente dentro de las OI individuales. La mayoría de las OI adoptan diferentes tipos de instrumentos, que pueden ir desde uno solo (p. ej. normas internacionales ASTM) hasta 16 tipos de instrumentos (Estudio de OI 2018) (OECD, 2016[1]). La selección y el uso de diferentes instrumentos son sistemáticos para ciertas OI, pero para otras son simplemente el resultado de la práctica diaria y de procesos ad hoc. El grado de sistematización depende frecuentemente de las características de sus miembros, los arreglos de gobernanza, las áreas de elaboración, los mandatos de financiamiento y los objetivos organizacionales de las OI. Por ejemplo, las organizaciones intergubernamentales (OIG) adoptan una gama más amplia de instrumentos que las organizaciones internacionales privadas de fijación de normas – que se enfocan principalmente a emitir normas técnicas internacionales – y las redes transgubernamentales de reguladores (TGN), que por lo general desarrollan documentos de mejores prácticas y guías (OECD, 2016[1]) (Abbott, Kauffmann and Lee, 2018[7]). Con excepción de los tratados, que se definen bajo el derecho internacional y en especial la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,4 no existe una denominación y/o definición común de los diversos instrumentos internacionales elaborados por las OI. Esta variedad se refleja en los múltiples términos utilizados por las OI para calificar el mismo tipo de instrumento, y en el hecho de que una sola etiqueta puede cubrir instrumentos con diferentes atributos (OECD, 2016[1]).
Por ejemplo, el término "recomendación" suele entenderse de forma muy diferente entre las OI. Si bien pueden identificarse algunos puntos en común, las recomendaciones se utilizan con mayor frecuencia como instrumentos jurídicamente no vinculantes, que encarnan características de diferentes "familias" de instrumentos por parte de las distintas OI (Figura 1.1), ya sean instrumentos de política, de incentivo o de apoyo (Recuadro 1.1).
Más allá de las definiciones proporcionadas por el derecho internacional, las propias OI no definen necesariamente sus instrumentos. Algunas veces se basan en los textos de documentos fundacionales, o siguiendo la práctica a través del tiempo para desarrollar una comprensión (Estudio sobre OI 2018). Debido a esta ausencia de definiciones a nivel internacional y a nivel de las OI individuales, no ha existido una tipología generalmente aceptada de los instrumentos internacionales de las OI a la fecha.
El Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) hace referencia a las ‘recomendaciones de políticas estratégicas’ (APEC, 2020[8]), las cuales establecen metas e iniciativas globales y son emitidas por comités y grupos de trabajo para los líderes del APEC.
El Consejo de Ministros del Mercado Común de África Oriental y Austral (COMESA) puede publicar recomendaciones que no son vinculantes (Artículo 10(1) y 10(5) del Tratado del COMESA (COMESA, 2000[9]).
Las Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) (ILO, 2020[10]) proporcionan guías y no están sujetas a ratificación por parte de los Estados Miembros de la OIT. Aunque algunas recomendaciones son independientes, la gran mayoría funcionan como instrumentos complementarios de uno o varios convenios adoptados simultáneamente o con anterioridad. Cumplen diversas funciones, como centrarse en un aspecto concreto del tema no cubierto por el convenio, ofrecer un nivel de protección más elevado, elaborar propuestas para apoyar a los participantes de la OIT en la aplicación del convenio al que acompañan, o proporcionar orientaciones dirigidas específicamente a los empleadores y los trabajadores (que son actores no estatales y que por lo tanto, no asumen directamente obligaciones bajo el derecho internacional, p. ej. en los auspicios del Diálogo Social). Aunque el contenido de las Recomendaciones es no vinculante, pueden generar obligaciones de notificación para los Estados Miembros (Artículo 19, párrafo 6(d) de la Constitución de la OIT). Esto tiene el propósito de incrementar el cumplimiento al recordar a los Miembros los convenios y las recomendaciones no implementadas. A la fecha, la OIT ha adoptado un total de 206 recomendaciones.
La Organización Internacional de Comisiones de Valores (OICV) elabora y difunde recomendaciones que funcionan esencialmente como documentos de mejores prácticas, tal como es el caso de las Recommendations for Liquidity Risk Management for Collective Investment Schemes [Recomendaciones para la gestión del riesgo de liquidez para los esquemas de inversión colectiva] (IOSCO, 2018[11]).
La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) define las recomendaciones recommendations (IUCN, 2020[12]) como solicitudes y llamamientos a la acción y al cambio, basados en decisiones formales de los Miembros, y dirigidos a otros organismos, a terceros o al mundo en general. Sin embargo, es importante señalar que no parece haber una definición oficial, a nivel de organización, explícita a este respecto.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (OECD, 2020[13]) define las recomendaciones como “instrumentos legales de la OCDE que no son jurídicamente vinculantes pero cuya práctica les otorga una gran fuerza moral dado que representan la voluntad política de los Adherentes. Existe la expectativa de que los Adherentes harán todo lo posible para implementar plenamente una recomendación. Por consiguiente, los miembros que con frecuencia no buscan hacerlo se abstienen cuando se adopta una recomendación, aunque esto no se requiere en términos legales”. Hoy en día están en vigor 170 Recomendaciones de la OCDE y la autoridad para llevar a cabo esta acción se fundamenta en el Artículo 5(b) de la Convención de la OCDE.
Las Recomendaciones de la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML) (OIML, 2020[14]) se designan como reglamentos modelo que establecen las características metrológicas exigidas a determinados instrumentos de medición y que especifican los métodos y el equipo para verificar su conformidad. Los Estados Miembros de la OIML están moralmente obligados a implementar estas recomendaciones en la mayor medida posible. Como instrumento principal de la OIML, hasta la fecha se han publicado 147 Recomendaciones.
La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) se refiere a las recomendaciones como instrumentos legales que contienen principios que guían la adopción de futuros “actos administrativos” vinculantes; es decir, resoluciones, regulaciones y acuerdos (Art. 55.4 del Protocolo de Guatemala (SIECA, 1993[15]). Las Recomendaciones son no vinculantes y no generan deberes u obligaciones específicos, pero se espera que sus principios sean observados.
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) aborda las recomendaciones como documentos que proporcionan asesoría, información técnica y experiencia para fomentar la implementación de la Convención, el Protocolo de Kioto y el Tratado de París. Estas son elaboradas por órganos subsidiarios y, en algunos casos, por órganos constituidos, que informan a su respectivo órgano rector y permanecen bajo su autoridad y orientación. Las Recomendaciones del Comité Permanente de Finanzas (UNFCCC, 2016[16]) proporcionan un ejemplo ilustrativo de esto.
Las normas de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) se presentan como recomendaciones (WIPO, 2020[17]) y se dirigen a los Estados y las OI, en particular a sus oficinas de propiedad industrial nacionales o regionales, a la Oficina Internacional de la OMPI, y a cualquier otra institución nacional o internacional interesada en la documentación de propiedad industrial. Bajo la Agenda de Desarrollo de la Organización, la OMPI adoptó 45 Recomendaciones en 2007 (WIPO, 2007[18]). Estas cubrieron asistencia técnica y generación de capacidades; establecieron normas, flexibilidades, políticas públicas y dominio público; transferencia de tecnología, TCI y acceso al conocimiento; evaluación, valoración y estudios de impacto; temas institucionales, incluyendo mandato y gobernanza; y otros tópicos.
Fuente: Estudio sobre OI 2018, elaboración del autor basándose en los datos de las OI.
Sin embargo, considerando los instrumentos internacionales de manera holística, existe una complementariedad entre los diferentes tipos de instrumentos, formando un “ecosistema de instrumentos”. En este sentido, algunos instrumentos pueden considerarse como “primarios”, en el sentido de que proporcionan un amplio marco de operación (con frecuencia tratados y convenios), mientras que otros instrumentos pueden considerarse “secundarios” o “accesorios de un instrumento primario”. Estos últimos preparan el terreno ex ante (por ejemplo creando un impulso político a través de declaraciones) o apoyan la implementación ex post (es decir, a través de “instrumentos de apoyo”) (Recuadro 1.2).
Aunque todas las familias de instrumentos se utilizan de forma generalizada, las que no son jurídicamente vinculantes (p. ej. instrumentos de política, instrumentos de incentivo, normas técnicas internacionales e instrumentos de apoyo) tienden a utilizarse con mucha más frecuencia que los jurídicamente vinculantes. Esto puede explicarse por el hecho de que las familias de instrumentos no jurídicamente vinculantes suelen ser emanaciones de tratados o instrumentos prescriptivos que establecen el núcleo fundacional de las obligaciones jurídicamente vinculantes (OECD, 2016[1]).
El Artículo 6 de la Convención sobre asistencia administrativa mutua en materia fiscal (OECD, 2011[19]), desarrollado conjuntamente por la OCDE y el Consejo de Europa, exige que las autoridades competentes de las Partes del Convenio acuerden de manera mutua el alcance del intercambio automático de información y el procedimiento que debe cumplirse. Para apoyar la implementación de la disposición, la OCDE ha desarrollado dos acuerdos de autoridades competentes multilaterales: el Acuerdo entre Autoridades Competentes Multilateral sobre intercambio de Informes por países (OECD, 2020[20]) para el intercambio de informes por países y el Acuerdo entre Autoridades Competentes Multilateral sobre intercambio de información automático sobre cuentas financieras (CRS, 2020[21]) para el intercambio automático de información sobre cuentas financieras.
Adoptado en 1979, el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (CLRTAP) de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU) (OECD, 2019[2]) (OECD; UNECE, 2016[22]) (UNECE, 1979[23]) fue precedido por las declaraciones políticas de dos eventos internacionales clave que ayudaron a crear un impulso político para las soluciones multilaterales de los problemas ambientales: la Declaración de Estocolmo de 1972 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio ambiente humano y el Acta Final de 1975 de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa llevada a cabo en Helsinki. Desde su adopción, el Convenio ha pasado por diferentes etapas incluyendo la adopción de siete protocolos firmados entre 1985 y 1999 en los que se abordan los principales contaminantes atmosféricos. Una serie de documentos de orientación adoptados junto con los protocolos proporcionan vías para garantizar la aplicación y el cumplimiento del CLRTAP.
Las Partes de la Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales de la OCDE (OECD, 1997[24]) han acordado implementar nuevas medidas que reforzarán sus esfuerzos para prevenir, detectar e investigar el cohecho extranjero con la adopción de la Recomendación para combatir el cohecho de servidores públicos en transacciones comerciales internacionales por el Consejo de la OCDE (OECD, 2009[25]).
La SIECA clasifica sus instrumentos en tres grandes grupos. Estos incluyen Leyes principales u originarias (SIECA, 2020[26]), que incluyen tratados constitutivos de la comunidad económica-política centroamericana, operando dentro del marco institucional del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Estos se ven respaldados por el Derecho complementario (SIECA, 2020[26]), que significa tratados internacionales que desarrollan las disposiciones del Derecho principal, así como Derecho derivado o Actos administrativos (SIECA, 2020[27]), que son decisiones que emanan de los órganos regionales que son directamente aplicables y vinculantes para los estados miembros.
El Reglamento de Radiocomunicaciones (RR) de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) (ITU, 1995[28]) es adoptado por las Conferencias Mundiales de Radiocomunicaciones y se complementa con las Reglas de procedimiento (RoP) que son adoptadas por el Consejo del Reglamento de Radiocomunicaciones. Las Recomendaciones del UTI-R pueden incorporarse por referencia en el RR, según corresponda.
La Convención de las Naciones Unidas sobre Acuerdos de Transacciones Internacionales resultantes de la mediación, (la “Convención de Singapur sobre Mediación”, adoptada en 2018) es un ejemplo de un instrumento primordial de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI). Su uso en la práctica se ve respaldado a través de la promulgación nacional de la Ley modelo de la CNUDMI sobre mediación comercial internacional y acuerdos de transacción internacionales resultantes de la mediación, 2018 (que enmienda la Ley modelo sobre la Conciliación Comercial Internacional, 2002). La Convención de las Naciones Unidas sobre la utilización de las Comunicaciones Electrónicas en Contratos Internacionales (Nueva York, 2005), que prosiguió a la Ley Modelo de la CNUDMI sobre Firmas Electrónicas (2001) y la Ley Modelo de la CNUDMI sobre Comercio Electrónico (1996), convirtieron las disposiciones de instrumentos de incentivo no vinculantes en un acuerdo internacional (y vinculante).
Fuente: elaboración del autor basándose en las plantillas de práctica de las OI y los datos de las OI.
Variedad de procesos de elaboración
El proceso para desarrollar y adoptar instrumentos suele variar de una organización a otra (OECD, 2016[1]) (OECD, 2019[2]). La heterogeneidad de los instrumentos internacionales y de los procesos de elaboración se explica en parte por la diversidad de los tipos de OI y de sus actividades, por la evolución del entorno de las organizaciones internacionales y por la evolución de las circunstancias mundiales (OECD, 2019[2]).
Tratados, instrumentos prescriptivos e instrumentos de política, como recomendaciones y declaraciones políticas, así como instrumentos de incentivo tales como leyes modelo, son adoptados principalmente por las OIG y las secretarías de convenios (OECD, 2016[1]). Las normas técnicas internacionales suelen ser elaboradas por organizaciones internacionales privadas de fijación de normas que tienden a enfocarse en dichos instrumentos. Sin embargo, varias OIG de composición abierta también elaboran este tipo de normas (p. ej. IAEA, OMM) (OECD, 2016[1]).
Estos procesos de elaboración también muestran variaciones sustanciales dentro de las propias organizaciones (OECD, 2019[2]) (Estudio sobre OI 2018). Por una parte, las OIG y las secretarías de los convenios adoptan una gran variedad de instrumentos. Por otro lado, las RTR y las organizaciones privadas e internacionales de fijación de normas tienden a adoptar menos familias de instrumentos (OECD, 2016[1]). Esto puede atribuirse generalmente a los diversos mandatos de los diferentes tipos de OI. Mientras que los temas que abarcan las OIG son de naturaleza amplia, las actividades de las RTR se centran en el intercambio de información, la publicación de mejores prácticas y la elaboración de guías, los organismos internacionales privados de fijación de normas (como es lógico) elaboran normas técnicas internacionales.
Desafíos que plantea la variedad de instrumentos internacionales
La variedad de instrumentos internacionales, junto con el enorme volumen de dichos instrumentos en la actualidad (que supera los 70 000) (OECD, 2016[1]), puede suponer un reto para quienes deseen navegar por el del panorama normativo internacional. Las autoridades que regulan a nivel nacional pueden tener dificultades para identificar los instrumentos internacionales existentes en su ámbito de trabajo y, por tanto, para hacer uso de ellos. Los países tienden a contar con repositorios de los tratados de los que son parte, pero rara vez -si es que alguna vez- poseen repositorios más amplios de todos los instrumentos internacionales que existen en los diferentes sectores y que podrían aplicarse a ellos (OECD, 2018[29]) (OECD, 2020[30]) (OECD, 2016[1]).
Según la encuesta de OI 2018, 19 OI cuentan con procesos para desarrollar, adoptar o revisar instrumentos que surgen de la práctica real,5 y tres OI6 no siguen ningún proceso específico (OECD, 2019[2]). La falta de procesos claros preestablecidos para desarrollar y adoptar instrumentos internacionales puede generar incertidumbres adicionales, incluso para las propias OI, debido a la menor visibilidad y previsibilidad de los pasos sucesivos del proceso.
La variedad de terminología utilizada y los enfoques seguidos también da lugar a diferencias en los efectos legales y la correspondiente incertidumbre para los miembros en cuanto a qué proceso se aplica a su uso, adopción y posible transposición en las jurisdicciones nacionales. Los tratados y convenios suelen seguir un procedimiento bien establecido de firma, ratificación y entrada en vigor, previsto en particular en la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (UN, 1969[31]). Por otro lado, el hecho de que un tratado pase automáticamente a ser vinculante a nivel nacional una vez que ha entrado en vigor a nivel internacional, o de que se requiera una legislación nacional de transposición, es una cuestión que varía según las legislaciones nacionales. El proceso es mucho menos claro en el caso de otros instrumentos internacionales, sobre todo los de carácter voluntario, como los instrumentos de política, los de incentivo, normas técnicas internacionales e instrumentos de apoyo. Los resultados de una encuesta entre los miembros de la OCDE confirmaron recientemente que la mayoría no tiene un enfoque estandarizado para incorporar los instrumentos internacionales, que no sean tratados o convenios, en la legislación nacional (OECD, 2018[32]).
Esfuerzos de las OI para aportar más claridad al panorama normativo internacional
Las OI han incrementado sus esfuerzos para ofrecer una mayor claridad sobre los tipos de instrumentos que emiten y sus correspondientes procesos de elaboración a sus miembros, así como al público en general. Estos incluyen bases de datos generales sobre todos sus instrumentos disponibles en una sola fuente para facilitar el acceso a su marco normativo (Recuadro 1.3). Algunas OI también proporcionan información sobre la situación de los instrumentos legales, lo que contribuye a la previsibilidad general del marco normativo internacional (Recuadro 1.3).
Las OI también han puesto en marcha diferentes procedimientos para ayudar a fomentar la coherencia dentro de su marco normativo general. Algunas OI han desarrollado procedimientos que se aplican a todo el corpus de instrumentos (p. ej. IEC), mientras que otras cuentan con mecanismos específicos de coherencia (p. ej. IFAC, UICN). Algunas OI prescriben una duración específica para el desarrollo y la adopción de instrumentos internacionales, más allá de la cual debe presentarse una solicitud formal (p. ej. OIT, Recuadro 1.3). Esto fomenta el desarrollo eficiente de los instrumentos de las OI.
La variedad de procesos de elaboración y lo que durante mucho tiempo han parecido marcos normativos estrictos han demostrado su flexibilidad en el contexto de COVID-19. El intercambio de experiencias entre las OI, en particular en el marco de una serie de seminarios en línea sobre COVID-19 y la elaboración de instrumentos internacionales, ha destacado los desafíos compartidos confrontados a pesar de las diferentes estructuras y procedimientos de gobernanza y ha destacado los beneficios del aprendizaje mutuo para mejorar la flexibilidad y la resiliencia de la elaboración de instrumentos internacionales (OECD, 2019[2]). Las OI suelen operan bajo estrictos marcos normativos que establecen mandatos a largo plazo y están habilitados por modalidades de gobernanza y prácticas de toma de decisiones que dependen en gran medida de las interacciones directas entre diferentes actores. Estas interacciones y procedimientos se vieron fuertemente impactados durante la pandemia de COVID-19, con medidas de confinamiento y restricciones de viaje.
Garantizar la continuidad de las actividades normativas se convirtió en uno de los principales retos a los que se enfrentaron las OI durante la crisis del COVID-19 (OECD, 2020[33]). Si bien pocas organizaciones tenían experiencia en la toma de decisiones de manera remota, la mayoría de las OI lograron confiar en sus marcos normativos existentes para cambiar a las operaciones remotas y adaptar sus procedimientos de elaboración (Recuadro 1.5). Es probable que la digitalización de las actividades de elaboración de algunas OI siga vigente después de la pandemia. En el futuro, las OI se beneficiarían de intensificar los esfuerzos para garantizar que sus marcos y reglas de procedimiento sean adecuados para las operaciones remotas, incluidas las actividades normativas, y aprovechar el potencial de estos cambios para mejorar sus prácticas de reglamentaciones.
El sitio web de la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM)1 (BIPM, 2021[34]) incluye textos oficiales (p. ej. Convención del Metro, Convención sobre la Concesión, y Acuerdo de Sede) y explicativos (p. ej. Compendio y Notas), disponibles en inglés y francés. Las resoluciones de la Conferencia General de Pesas y Medidas (CGPM), Decisiones y Recomendaciones del Comité Internacional de Pesas y Medidas (CIPM), “normas técnicas internacionales” (el Sistema Internacional de Unidades, SI y el Tiempo universal coordinado, UTC), ARM de CIPM (Acuerdo de Reconocimiento Mutuo), los documentos relacionados y la base de datos de comparación clave de la BIPM (KCDB), guías de Metrología (Vocabulario Internacional de Metrología, VIM y Guía para la Expresión de la Incertidumbre de Medida, GUM) mantenidos y promovidos por el Comité Conjunto para las Guías en Metrología (JCGM), un listado reconocido de materiales de referencia de mayor orden disponibles, procedimientos de medición y laboratorios de medición mantenidos por el Comité Conjunto para Trazabilidad en Medicina Laboratorial (JCTLM), y Declaraciones conjuntas, MoU y acuerdos con socios miembros.
El Manual de Pronunciamientos Internacionales de Contabilidad del Sector Público de la Federación Internacional de Contadores (IFAC) (IFAC, 2021[35]) constituye un informe anual, disponible de forma gratuita y pública en el sitio web de la organización, que contiene el conjunto de normas elaboradas por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASB). La edición más reciente se proporciona en inglés y español y contiene un Marco Conceptual para la Información Financiera con Propósito General de las Entidades del Sector Público.
La Cooperación Internacional de Acreditación de Laboratorios (ILAC) publica en su sitio web (ILAC, 2020[36]) los requisitos para sus miembros, guías y materiales promocionales para los actores interesados y comunicados y MoU con los socios miembros.
La Base de datos de resoluciones y recomendaciones de la UICN (IUCN, 2020[12]) ofrece una plataforma para que cualquier constituyente de la UICN informe sobre las actividades que ha emprendido para la aplicación de una resolución o recomendación adoptada por la Afiliación. A cada resolución y recomendación derivada del más reciente Congreso Mundial de la Naturaleza se le asigna un centro de contacto de la secretaría para sintetizar todas las actividades que se llevan a cabo en la Unión. Los usuarios pueden buscar los instrumentos de la UICN por código, título, tipo, el Congreso y la Asamblea General en que se adoptó, el ámbito geográfico y la situación de cada país.
El Compendio de Instrumentos Legales de la OCDE (OECD, 2020[37]) ofrece los textos de todos los instrumentos legales desarrollados dentro del marco de la OCDE desde 1961, incluyendo los instrumentos derogados, junto con la información sobre el proceso para su desarrollo e implementación, así como la adherencia por parte de los no miembros. También está disponible un folleto descargable que recopila esta información para cada instrumento. El Compendio está disponible al público general y lo mantiene la Dirección de Asuntos Legales de la OCDE.
La totalidad de las publicaciones de la OIML, incluidos los Documentos de Recomendaciones Internacionales, Vocabularios y otras publicaciones relevantes, están disponibles sin costo alguno en el sitio web de la OIML (OIML, 2020[14]). Las versiones actuales y reemplazadas se encuentran disponibles en inglés y, en la mayoría de los casos, en francés. La interfaz en línea también proporciona una breve definición del tipo y el propósito de cada instrumento internacional desarrollado por la organización. También se pusieron disponibles traducciones a otros idiomas (OIML, 2020[38]) enviadas por los Estados Miembros de la OIML o los Miembros correspondientes; a la fecha esto incluye árabe, chino, alemán, persa, polaco, portugués, ruso, serbio, español y ucraniano. Antes de convertirse en una publicación oficial de la OIML, también se pueden consultar en línea varios borradores.
El sitio web de la SIECA (SIECA, 2020[39]) incluye todos los instrumentos legales del Proceso de Integración Económica Centroamericana. Estos se distinguen por el tipo de instrumento (Tratados, Actos administrativos, Resoluciones), así como los que se encuentran en proceso de desarrollo. Cada sección contiene una breve descripción del tipo de instrumento, su función y su procedimiento de adopción. Existen interfaces tanto en inglés como en español, pero los textos legales se encuentran disponibles únicamente en español.
La página web de Colección de Tratados de las Naciones Unidas (ONU) (UN, 2020[40]) proporciona acceso a todos los tratados internacionales consignados en la Secretaría General de las Naciones Unidas, cuya búsqueda se puede realizar por tema y con información sobre el estatus de la firma y ratificación de los tratados. También ofrece orientación e instrumentos modelo para ayudar a los países en su proceso de ratificación, aceptación, aprobación o presentación de reservas o declaraciones a dichos tratados.
La CNUDMI promulga y publica textos para su descarga gratuita, proporciona una visión general consolidada y actualizada de su uso a nivel nacional, y ofrece orientación general y específica sobre su adopción, uso e interpretación (UNCITRAL, 2020[41]). Las publicaciones se encuentran disponibles en los 6 idiomas oficiales de la ONU (árabe, chino, inglés, francés, ruso, y español). A través de la Base de datos de textos de Jurisprudencia de la CNUDMI (CLOUT) (UNCITRAL, 2020[42]), la Secretaría también ha establecido un sistema para recolectar y difundir información, por lo general, abstractos de jurisprudencia y textos completos de juicios, sobre decisiones de los tribunales y adjudicaciones arbitrales que interpretan los textos legales de la CNUDMI, incluidos Convenios y Leyes modelo.
La publicación del Estatus de los Instrumentos Legales de la OMC (WTO, 2020[43]) ofrece una visión general periódica, consolidada y accesible en formato digital de las principales novedades en relación con los instrumentos de los tratados de la organización. La edición actual incluye información sobre las adhesiones a la OMC, las enmiendas de tratados, las certificaciones y las actas con relación a los bienes y servicios de los Miembros de la OMC y programas de GPA dado que la edición previa se publicó en 2015.
← 1. Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM).
Fuente: elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI y el Estudio sobre OI 2018.
De conformidad con el Artículo 10.6.1 – Coordinación con otros Comités dentro de las Regulaciones de la Sociedad Americana para Pruebas y Materiales (ASTM International) (ASTM International, 2020[44]), los comités tienen instrucciones de mantener una representación de enlace y cooperación con otros comités cuando existan intereses mutuos o conflictos potenciales. Cuando se les solicite, los comités también proporcionarán revisiones de sus normas a los comités relacionados o interesados o a aquellos que tengan una experiencia particular en ciertas secciones de las normas.
La Secretaría de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) tiene el mandato de actualizar las referencias cruzadas entre los textos existentes después de cada Conferencia de las Partes (COP) (CITES, 2012[45]). Si se requieren cambios sustanciales, existen procedimientos a través de los cuales la Secretaría puede dirigirlos a la atención de las Partes, ya sea al comité permanente o la COP, dependiendo del contenido.
El Consejo de Gestión de Normalización (SMB) (IEC, 2020[46]) de la Comisión Electrotécnica Internacional (IEC) emite normas horizontales para garantizar la coherencia en todo el corpus de documentos de estandarización y evitar la duplicación o la contradicción de requisitos.
La IFAC ha desarrollado requisitos tanto de estructura como de contenido que deben seguirse al desarrollar los acuerdos y las normas. Además, se realiza una revisión periódica posterior a la implementación de las normas (IFAC, 2013[47]) y una revisión estructural por parte de los Consejos de fijación de normas (SSB) para fomentar la coherencia.
La UICN ha instaurado mecanismos para garantizar la coherencia entre los mismos tipos de instrumentos a lo largo del tiempo. En el caso de las resoluciones y recomendaciones, cuando se presentan mociones para desarrollar dichos instrumentos, los Miembros deben determinar si ya existen recomendaciones o resoluciones que cubran el tema propuesto para no duplicar el trabajo. A lo largo de los años, los Miembros han adoptado una serie de importantes resoluciones que contribuyen a garantizar la coherencia, incluida una que estipula que en casos de incoherencia, prevalece el último instrumento adoptado. Además, en 2016 los Miembros de la UICN adoptaron la Resolución WCC/2016/Res/001 (IUCN, 2016[48]) que puso en marcha un mecanismo según el cual el Consejo de la UICN tiene que revisar todas las resoluciones y recomendaciones existentes adoptadas desde 1948 y retirar los instrumentos que ya se han aplicado, han quedado obsoletos, han caducado o han sido sustituidos. Esto garantiza la coherencia de todas las resoluciones/recomendaciones existentes adoptadas a lo largo del tiempo.
Dentro del marco de la OIT, se ha establecido una duración determinada para la elaboración y adopción de los instrumentos de la organización. Esta duración debe respetarse, pero se prevé cierta flexibilidad. Al desarrollar un proyecto, los comités tienen que informar a la secretaría central sobre si el proyecto durará 18, 24, 36 o 48 meses. Con la excepción de la vía de 48 meses, si algún proyecto supera el periodo establecido, pasará a la siguiente vía. Si un proyecto necesita más de 48 meses para desarrollarse, el comité presentará una solicitud formal de prórroga. El Consejo de Gestión Técnica puede decidir aprobar o denegar la solicitud de prórroga. Se anima a los comités a ceñirse a los plazos que establezcan.
Fuente: elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI, Estudio sobre OI 2018 y datos de las OI.
Antes de la crisis por COVID-19, solo unas cuantas OI contaban con una experiencia avanzada en la toma de decisiones vía remota. Con frecuencia, estas eran OI con una afiliación grande que mostraba una toma de decisiones virtual para facilitar la participación. Por ejemplo, ASTM International depende de un conjunto de herramientas en línea para permitir la participación de más de 30,000 miembros en las actividades de fijación de normas de 148 comités técnicos, incluyendo mecanismos para votaciones virtuales. De manera similar, las actividades de fijación de normas realizadas por la Organización Internacional de Normalización (ISO) ofrecen la posibilidad de emitir votos por correspondencia utilizando un sistema de votación en línea y formar parte de las reuniones por medio de WebEx. El sistema de votación en línea es un recurso clave para facilitar la toma de decisiones en la ISO y fomentar la mayor participación generalizada posible.
De frente a la crisis por COVID-19, las OI tuvieron un gran éxito al cambiar a operaciones virtuales. En ocasiones, el cambio requirió que las OI dependieran de instrumentos nuevos para complementar su texto constitutivo y/o las reglas de procedimiento. Por ejemplo, la OCDE desarrolló una guía para aclarar los aspectos procesales en torno a la elaboración virtual y la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (OTIF) consultó con sus grupos de interés y se apoyó en un procedimiento por escrito para elaborar los ajustes necesarios, incluida en la modificación de los anexos a su convenio. En general, el trabajo de la elaboración de instrumentos internacionales de los comités técnicos demostró que es más fácil ajustarse a un ambiente virtual que al de los organismos reguladores. Cabe destacar que, se pospuso solo una pequeña fracción de las actividades normativas de los comités técnicos y los organismos reguladores.
Las OI también se las arreglaron para llevar a cabo grandes eventos clave para la respuesta global a la pandemia. En mayo y noviembre de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) tuvo sesiones virtuales de la 73a Asamblea Mundial de la Salud (WHA) y la 147 sesión del Consejo Ejecutivo, así como una sesión especial del Consejo Ejecutivo, los organismos reguladores de la OMS a nivel mundial. Se celebraron a lo largo de dos días para organizar la participación mundial, la sesión de mayo de la WHA se enfocó en la respuesta a la pandemia por COVID-19 así como a temas que requirieron garantizar la continuidad de gobernanza. La sesión permitió, entre otras, la adopción de una Resolución sobre la respuesta al COVID-19.
Fuente: (OECD, 2020[33]), (OECD/ISO, 2016[49]) y https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/W.
Referencias
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[22] OECD; UNECE (2016), International regulatory Co-operation and International Organisations: The Case of the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/irc.htm (accessed on 28 April 2020).
[14] OIML (2020), Introduction to OIML Publications — English, https://www.oiml.org/en/publications/introduction.
[38] OIML (2020), Other Language Translations — English, https://www.oiml.org/en/publications/other-language-translations.
[27] SIECA (2020), Actos Administrativos, https://www.sieca.int/index.php/integracion-economica/instrumentos-juridicos/actos-administrativos/.
[39] SIECA (2020), Legal Instruments, https://www.sieca.int/index.php/economic-integration/legal-instruments/?lang=en.
[26] SIECA (2020), Tratados Internacionales, https://www.sieca.int/index.php/integracion-economica/instrumentos-juridicos/tratados-internacionales/.
[15] SIECA (1993), Guatemala Protocol, http://www.sice.oas.org/trade/sica/pdf/prot.guatemala93.pdf.
[40] UN (2020), United Nations Treaty Collection, https://treaties.un.org/Pages/Content.aspx?path=Publication/ModelInstruments/Page1_en.xml.
[31] UN (1969), Vienna Convention on the Law of Treaties (1969), https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf (accessed on 24 March 2021).
[42] UNCITRAL (2020), Case Law on UNCITRAL Texts (CLOUT) Database, https://www.uncitral.org/clout/.
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[23] UNECE (1979), Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP), http://www.unece.org/fileadmin//DAM/env/lrtap/lrtap_h1.htm.
[16] UNFCCC (2016), Summary and Recommendations by the Standing Committee on Finance on the 2016 Biennial Assessment and Overview of Climate Finance Flows 1, https://unfccc.int/files/cooperation_and_support/financial_mechanism/standing_committee/application/pdf/2016_ba_summary_and_recommendations.pdf.
[17] WIPO (2020), List of WIPO Standards, Recommendations and Guidelines, https://www.wipo.int/standards/en/part_03_standards.html.
[18] WIPO (2007), The 45 Adopted Recommendations under the WIPO Development Agenda, https://www.wipo.int/ip-development/en/agenda/recommendations.html.
[43] WTO (2020), Status of WTO Legal Instruments, https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wto_legal_instruments_e.htm.
Notas
← 1. A lo que este informe se refiere como “normas técnicas internacionales” por propósitos descriptivos, algunas OI a veces denominan “normas internacionales”, aunque no todas. Por ejemplo, en el contexto de la Organización Mundial del Comercio, para proporcionar orientación sobre el término, el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio ha adoptado una Decisión que establece seis principios para el desarrollo de normas internacionales, incluyendo: i) transparencia; ii) apertura; iii) imparcialidad y consenso; iv) efectividad y relevancia; v) coherencia; y vi) la dimensión de desarrollo. Además, la jurisprudencia de la OMC proporciona guías. De acuerdo con tal jurisprudencia, para que un instrumento se considere una “norma internacional” bajo el Acuerdo de OTC debe: constituir una “norma” (es decir, un documento aprobado por un organismo reconocido, que proporciona, para uso común y repetido, reglas, guías o características para productos o procesos relacionados y métodos de producción, con los cuales no es obligatorio el cumplimiento) y la palabra “internacional” en carácter, es decir, adoptado por un organismo de normalización internacional. (OECD/WTO, 2019[6]).
← 2. https://treaties.un.org/Pages/Overview.aspx?path=overview/glossary/page1_en.xml.
← 3. Las figuras se proporcionan por propósitos analíticos y no con el objetivo de crear definiciones.
← 4. El artículo 2 (a) de la Convención de Viena sobre la Ley de Tratados proporciona la siguiente definición: “tratado” significa un acuerdo internacional concluido entre los Estados por escrito y regulado por la ley internacional, ya sea incorporado en un instrumento único o en dos o más instrumentos relacionados y cualquiera que sea su designación particular.”
← 5. APEC, BIPM, CITES, CICR, IEA (para comunicados, recomendaciones, declaraciones conjuntas), IFAC, ILAC, ILO, OICV, IUCN (para norma, mejor práctica, guías, lineamientos), OCDE, OIE, OTIF, PIC/S, CEPE/ONU, CMNUCC, ONUDI, OMA, OMM.
← 6. IEA (para principios, guías de mejores prácticas o mejores prácticas), IFRC (en especial para el Código de Conducta para la Cruz Roja y de la Media Luna Roja), IUCN (para los tratados modelo, declaraciones y principios).